Visie en jaarplan 2007

(1)

(2)

(3)

3

OPTA Visie en jaarplan 2007

Voorwoord 5 Leeswijzer 7 Introductie 11 1. Elektronische communicatie 17 1.1 Trends 17 1.2 Mogelijke ontwikkelingen 19 1.3 Effecten op regulering 21 1.4 Versterken concurrentie 23

1.5 Versterken van de eindgebruiker 25

2. Post 31

2.1 De huidige postmarkt 32

2.2 De toekomstige postmarkt 32

3. Interactie met de omgeving 33

3.1 Een professionele relatie 33

3.2 Maatschappelijke betrokkenheid 35

3.3 Personeel en organisatie 36

3.4 Principes ven regulering 37

4. Strategische agenda en Jaarplan 2007 45

(4)

(5)

5

OPTA Visie en jaarplan 2007 « terug naar inhoudsopgave

« terug naar inhoudsopgave

Voor u ligt onze Visie. Ónze visie, omdat de medewer-kers van alle sectoren van OPTA hieraan meegewerkt hebben, van consumentenbescherming tot nummeruit-gifte en van internet tot post. Met deze visie biedt OPTA een blik in de toekomst van de communicatiesector. Marktpartijen hebben hun mening gegeven en we laten een aantal toonaangevende experts aan het woord. Om onze eigen visie aan te scherpen.

Technologie is de motor achter de ontwikkelingen in de elektronische communicatiesector. Grenzen tussen tra-ditionele netwerken vervagen. Verschillende netwerken kunnen dezelfde diensten leveren, kijk naar bellen over de kabel of tv via de telefoonlijn. Hierdoor verhevigt de concurrentie. Enerzijds leidt dit tot fusies, bijvoorbeeld tussen netwerkaanbieders. Aan de andere kant conso-lideren marktpartijen met aanbieders hoger of lager in de bedrijfskolom. In de Visie zijn deze beide krachten uitgewerkt in twee scenario’s.

Een gedegen blik op de toekomst betekent dat OPTA kijkt naar wat deze trends betekenen voor het toezicht. Wat deze ontwikkelingen betekenen voor onze identiteit. OPTA wil graag een assertieve, deskundige toezichthou-der zijn – mild reguleren waar het kan, streng waar het moet. En hier zo concreet mogelijk in te zijn. Een visie moet direct gevolg krijgen in actie.

Daarom wordt deze Visie afgesloten met het Jaarplan voor 2007, gekoppeld aan de begroting voor dat jaar. Zo ziet u direct welke activiteiten OPTA het komende jaar gaat starten, uitbreiden of schrappen – al naar gelang de ontwikkelingen en trends die wij in onze visie consta-teren. Dat is wel zo transparant.

Mr C.A. Fonteijn

Collegevoorzitter

Voorwoord

(6)

(7)

7

Deze Visie weerspiegelt OPTA’s zienswijze op de be-langrijkste trends en concurrentieontwikkelingen binnen de communicatiesector. De Visie is opgebouwd uit drie onderdelen. De visie op de ontwikkelingen binnen de elektronische communicatie is het meest prominent. Daarnaast geven wij onze visie op de postmarkt.

Omdat effectief en efficiënt handelen met een aantal rand-voorwaarden samenhangt, schetsen wij ook ons beeld van deze randvoorwaarden. De Visie is de basis voor OPTA’s Strategische agenda voor de komende jaren, die op zijn beurt weer de basis vormt voor de Begroting over 2007, waarin concrete activiteiten benoemd worden.

Wij hechten waarde aan de betrokkenheid van OPTA’s omgeving bij het opstellen van documenten als de Visie. Wij hebben daarom afgelopen zomer een voorlopige vi-sie geconsulteerd. De reacties op deze consultatie zijn meegenomen in de visie die voor u ligt. Veel reacties zijn ook zinvol voor onze gedachtevorming over andere con-crete operationele taken van OPTA zoals de marktanaly-ses. Die reacties worden meegenomen in de uitwerking

van een aantal activiteiten die voor 2007 begroot zijn. In een zogenaamde Nota van bevindingen vindt u alle reacties die wij hebben ontvangen op onze consultatie. Deze Nota van bevindingen is te vinden op onze website www.opta.nl, evenals een verklaring van veel gebruikte termen en afkortingen (onder ‘Woordenboek’).

Verschijningsdata publicaties in 2007:

• Publicatie Jaarverslag en marktmonitor 2006: mei 2007

• Consultatie Visie en jaarplan 2008: juli 2007

• Publicatie Visie en jaarplan 2008: november 2007

• Publicatie Begroting 2008: december 2007

Alle publicaties zijn kosteloos aan te vragen bij OPTA (info@opta.nl) en na verschijning te vinden op onze website www.opta.nl.

Disclaimer

Aan de inhoud van dit drukwerk kunnen geen rechten worden ontleend. Publicatie is onder voorbehoud van druk- en typefouten.

Leeswijzer

(8)

(9)

« terug naar inhoudsopgave « terug naar inhoudsopgave

egulering draait niet om bescherming van concurrenten, maar om het garanderen van een goede marktwerking, nu en in de toe-komst. Die markt moet zó werken dat zij diverse producten aanbiedt tegen voor consumenten aantrekkelijke prijzen. Dat betekent niet dat diverse partijen gelijke marktaan-delen moeten hebben. OPTA moet dus niet noodzakelijk zwakke partijen beschermen of een partij met aanmer-kelijke marktmacht automatisch reguleren. Zij moet eerst analyseren of het aannemelijk is dat die partij misbruik kan gaan maken van haar positie, bijvoorbeeld door het vragen van excessieve prijzen of door roofprijzen te vra-gen die op langere termijn de marktwerking verstoren. Ook moet regulering terughoudend zijn om markten zo-veel mogelijk zelf te laten werken. Marktpartijen zijn zich duidelijk aan het voorsorteren voor triple play. Deze ont-wikkeling moet OPTA mee laten spelen in de vraag of, en zo ja hoe zij deelmarkten zoals vaste telefonie en kabel nu moet reguleren.

Criteria voor deregulering zijn niet simpel te geven. Streef niet naar een vorm van optimale concurrentie ’volgens het boekje’, maar stel de vraag: is er sprake van voldóende concurrentie om markt en regulering los te laten? Markt-partijen proberen altijd om regulering heen te draaien. Als reguleringsbeleid duidelijk is, stimuleert dat marktpartijen aan zelfregulering te doen. Wellicht kunnen sommige markten tijdelijk zonder regulering, maar ex ante-regu-lering en sectorspecifiek toezicht blijven uiteindelijk vaak nodig. Vanwege de schaalvoordelen hebben netwerksec-toren altijd de neiging om op termijn naar een monopolie

te convergeren. Deregulering kan soms wenselijk zijn als verschillende infrastructuren stevig met elkaar concurre-ren. Regulering kan later echter weer nodig zijn als die concurrentie ertoe leidt dat slechts één enkele infrastruc-tuur overeind blijft. Markten moeten dus continu in de ga-ten gehouden worden. Ik denk dat dit is wat OPTA’s Visie bedoelt met de derde weg.

Sectorspecifiek toezicht is meer dan alleen regulering, maar OPTA moet niet op de stoel van de Consumenten-bond gaan zitten en voorlichting aan consumenten ver-zorgen. OPTA kan wel een goed geïnformeerd publiek debat aanzwengelen. Marktpartijen maar ook politici pro-beren de publieke opinie te beïnvloeden vanuit hun eigen belangen en dat leidt soms tot schijnargumenten. OPTA is gebaat bij een heldere wetgeving om de kaders van haar taakuitvoering duidelijk te maken. Zij moet dat debat op-zoeken en non-argumenten ontmaskeren, daar hebben zowel markten als OPTA wat aan. De politiek moet OPTA ook niet in de positie dringen dat het telkens moet aange-ven hoeveel een bepaald besluit de samenleving precies oplevert. Het is moeilijk om positieve effecten van toezicht in kaart te brengen of meetbaar te maken. Een kosten-batenanalyse van OPTA op hoofdlijnen moet voldoende zijn OPTA’s bestaansrecht te rechtvaardigen.”

9

Interview Maarten Janssen, hoogleraar Micro-economie, Erasmus Universiteit Rotterdam en Tinbergen Instituut

“R

“Stel de vraag: is er sprake van

voldóende concurrentie om markt en

regulering los te laten?”

(10)

(11)

11

OPTA houdt toezicht op de naleving van weten regel-geving binnen de communicatiesector. De communica-tiesector omvat zowel de markten voor elektronische communicatie (denk hierbij aan bellen, internetten en televisiekijken) als de postmarkten. Op deze markten treden wij op bij concurrentieproblemen en we kunnen verplichtingen opleggen aan marktpartijen om duurza-me concurrentie te stimuleren of de belangen van eind-gebruikers te beschermen. Het motto daarbij is ‘soepel waar het kan, streng waar het moet’ (het proportionali-teitsbeginsel).

Kaders en taken

OPTA is een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) en voert wetten en regels uit die door de wetgever zijn vastge-legd in de Telecommunicatiewet (Tw), de Postwet en alle bijbehorende Europese en lagere regelgeving. De poli-tieke verantwoordelijkheid voor OPTA ligt bij de minister van Economische Zaken, maar wij nemen onafhanke-lijk beslissingen zonder invloed van politiek of individu-ele ondernemingsbelangen. De minister kan algemene aanwijzingen geven, maar niet ingrijpen in individuele dossiers. Als onafhankelijk toezichthouder handelen we vanuit de kernwaarden betrouwbaarheid, transparantie, consistentie en voorspelbaarheid. Naarmate de concur-rentie en het vertrouwen in de sector toenemen, treden wij meer terug.

OPTA werkt volgens drie hoofdlijnen aan haar wettelijke doelstellingen. Ten eerste werken we aan concurrentie. Hieronder vallen verantwoordelijkheden rond het ana-lyseren van markten, waarbij wij verplichtingen opleg-gen aan partijen met marktmacht als dat nodig is. Ook het bewaken van de bereikbaarheid van diensten en de communicatiemogelijkheden van eindgebruikers onder-ling (interoperabiliteit) horen hierbij. Naast het bevorde-ren van concurbevorde-rentie dragen deze beide taken bij aan de ontwikkeling van de interne Europese markt. Ten tweede beschermen we consumenten, bijvoorbeeld door het be-waken van privacyaspecten als verkeersgegevens, en door het vergroten van internetveiligheid met de aanpak

van spam en ongewenste of ongevraagde software. De derde hoofdlijn van ons werk zijn de randvoorwaarden die nodig zijn op de communicatiemarkten, zoals het beheer van nummerplannen en de registratie van markt-partijen, waaronder zogenaamde Trusted Third Parties (TTP’s).

Missie

Een belangrijk uitgangspunt bij het bepalen van onze missie is de vraag of de communicatiesector voldoende duurzame concurrentie kent zonder invloed van OPTA. Daarnaast is voor ons belangrijk hoeveel vertrouwen in en informatie over de beschikbare keuzemogelijkheden consumenten hebben. Ook vraagt de veiligheid van het gebruik van communicatiemiddelen blijvend aandacht, zoals internet met de problemen rond spam en spyware. OPTA stuurt actief op deze aspecten en zorgt er onder andere voor dat marktpartijen zich aan de spelregels houden. Daardoor nemen concurrentie en vertrouwen in de communicatiesector toe en hebben consumenten meer keuzemogelijkheden.

Wij gebruiken het begrip ‘consumenten’ in onze missie breder dan de wettelijke definitie en verstaan hieronder particuliere én (groot)zakelijke afnemers op de diverse communicatiemarkten. Onze missie voor de komende jaren formuleren we als volgt:

‘OPTA zorgt voor concurrentie en vertrouwen in de com-municatiesector in het belang van de consument.’

Strategische thema’s

Voor de uitvoering van onze taken en het bereiken van onze (wettelijke) doelen, moeten we een scherp beeld hebben van de communicatiesector en onze stakehol-ders. Naast marktpartijen en andere relaties binnen de

Introductie

“Het proportionaliteitsbeginsel: soepel

waar het kan, streng waar het moet.”

(12)

12 « terug naar inhoudsopgave

communicatiesector, rekenen we hiertoe ook het brede publiek in zijn rol als burger, consument en (potentieel) werknemer. Wij willen professionaliteit en betrouwbaar-heid uitstralen naar al deze partijen bij onze activiteiten als toezichthouder, als gesprekspartner op het gebied van beleid en bestuur en als werkgever. Daarom verta-len we onze missie in de volgende strategische thema’s, die bepalend zijn voor de aandachtsgebieden voor de komende jaren en het Jaarplan voor 2007:

1. Een dynamische en concurrerende communicatie-sector met ruimte voor innovaties en investeringen.

Binnen de markt voor elektronische communicatienet-werken en -diensten zijn twee belangrijke trends reeds zichtbaar: convergentie en consolidatie. Aanbieders handelen op basis van deze trends, maar het is nog niet helder of dit uiteindelijk tot een verticale, een horizontale of gemengde marktstructuur leidt.1_{Wij moeten de}

effec-ten dan ook zorgvuldig in de gaeffec-ten houden om de im-plicaties te kunnen bepalen voor regulering en toezicht. Hieruit volgen onze strategische uitdagingen.

Op de Nederlandse postmarkt is de belangrijkste ont-wikkeling het voorstel tot volledige liberalisering per 1 ja-nuari 2008. Dit hangt echter samen met de liberalisering van de postmarkt in Groot-Brittannië en Duitsland. Deze ontwikkeling bepaalt sterk de vorm van onze regulering en ons toezicht.

2. Goed geïnformeerde gebruikers, die beschermd zijn tegen onoorbare gedragingen en economisch machtsmisbruik in de communicatiesector.

Een belangrijke strategische uitdaging voor OPTA is het versterken van de positie van consumenten en hen te beschermen waar nodig, vooral in een wereld die door convergentie snel verandert. Binnen deze strategische uitdaging moeten wij enerzijds een effectieve aanpak vinden van belemmeringen voor de consument (zoals overstapdrempels of ongewenste marketingmethodes), zodat hij ten volle kan profiteren van marktwerking. An-derzijds moeten we ons actief bezig blijven houden met integriteitsvraagstukken die samenhangen met de po-sitie van de consument, zoals bestrijding van spam of malware.

3. Een efficiënte toezichthouder met openheid over haar maatschappelijke functie en zichtbaarheid van haar maatschappelijke rol.

Om onze rol als toezichthouder naar behoren in te vul-len, moeten we efficiënt werken en moet onze interactie met de omgeving aan een aantal voorwaarden voldoen. Dit leidt tot de volgende strategische subthema’s:

• Een professionele relatie met relevante instanties bin-nen de communicatiesector.

• Openheid over onze maatschappelijke functie en zichtbaarheid van onze maatschappelijke rol.

• Deskundig en gemotiveerd personeel dat onder opti-male werkomstandigheden zijn taken kan verrichten. Ook uit deze thema’s, die ondersteunend zijn aan onze hoofdtaken en de randvoorwaarden scheppen om deze hoofdtaken naar behoren uit te voeren, volgen strategi-sche uitdagingen.

Strategische agenda

Bovengenoemde thema’s worden inhoudelijk gedreven door onze visie op de elektronische communicatiesector en postmarkt, die respectievelijk is beschreven in hoofd-stuk 1 en 2, en door onze visie op onze interactie met de omgeving, die we in hoofdstuk 3 uiteenzetten. De the-ma’s zelf worden in hoofdstuk 4 verder uitgewerkt in de

1_{De termen convergentie, consolidatie, horizontalisering en verticalisering lichten we verder toe in hoofdstuk 1.}

“OPTA streeft naar een dynamische en

concurrerende markt met ruimte voor

innovaties en investeringen.”

(13)

13

Strategische agenda. De Strategische agenda omschrijft de thema’s waar wij op de korte en middellange termijn aandacht aan willen geven. Een aantal thema’s hebben we als topprioriteit benoemd. Dit zijn de thema’s die in elk geval in 2007 worden opgepakt of waar we zelfs al in 2006 mee begonnen zijn, zodat deze overlopen naar 2007. De topprioriteiten uit onze Strategische agenda zijn terug te vinden in paragraaf 4.4.

Visie en Jaarplan

Drie strategische thema’s: concurrentie, consumen-ten en efficiëntie.

Overzicht van strategische prioriteiten, eventueel vertaald in concrete activiteiten en projecten.

Begroting

Zes beleidsterreinen/marktcategorieën: elektroni-sche communicatie, post, nummers, TTP, uitvoe-ringstoetsen en bezwaar & beroep.

Uitputtend operationeel overzicht, inclusief alle doorlopende activiteiten en werkzaamheden.

Samenhang met de begroting

OPTA presenteert ieder najaar haar begroting. De be-groting biedt een uitputtend overzicht van alle activiteiten die wij in 2007 uit gaan voeren. Naast een groot aantal vaste activiteiten staan in de begroting uiteraard ook de activiteiten die voortkomen uit de Visie en Strategische agenda voor 2007. De systematiek van de begroting wijkt echter af van de systematiek van de Visie en Stra-tegische agenda. De belangrijkste verschillen zijn:

In de Bijlage worden de punten uit de Strategische agen-da concreet ingevuld met de diverse activiteiten zoals we die in de begroting hebben benoemd.

(14)

(15)

onvergentie is een dominante trend, maar niet de panacee voor alle kwalen. Het samen-brengen van inhoud en infrastructuur, zoals dat bijvoorbeeld is gebeurd in de fusie van Time Warner met AOL, is niet altijd de weg voorwaarts. Hiermee koppel je netwerken aan unieke content en vice versa. Wat we nodig hebben zijn juist open netwerken. Verder moet je doen waar je goed in bent en daarin excelleren. Wij als uitgeversconcern zijn gespecialiseerd in content en het beschikbaar maken ervan. Schoenmaker blijf bij je leest! Dat geldt minder voor de mix van uitgeven en het run-nen van een tv-station. Het moet toegestaan zijn om deze twee vormen van dienstverlening samen te voegen. Door de technologische ontwikkelingen loopt de pluriformiteit van het aanbod echt geen gevaar.

Alsmaar inzetten op nieuwe technologie en snufjes is on-zinnig. ‘U zult dit nu gaan doen!’ werkt niet als boodschap aan de consument. Leer eerst de behoefte van de klant kennen. Bij ons zoeken ordeningsproduct Kluwer Navi-gator zijn we in de huid van de klant gekropen en hebben ons niet gericht op technische hoogstandjes. Zo kijk ik ook terug op de ontwikkeling van sms in de mobiele telefonie. Bij de onverwacht hoge vlucht van dit technische bijpro-duct is steeds nauw aangeschurkt tegen de wens van de gebruiker en daar de dienstverlening op aangepast. Er is al ruim voldoende techniek om de consument te bedienen met alles wat hij nu kan en wil gebruiken. Mijn boodschap is om dat eerst maar eens volledig te benutten voor we ons druk maken om zaken als extra bandbreedte.

OPTA verdient een pluim voor haar werk in de telecom-municatiesector. Wat mij betreft is opnieuw een pluim op zijn plaats als OPTA erin slaagt om de postsector effectief te liberaliseren. Ook daar verwacht ik dat verdere vrijma-king ruimte gaat geven voor innovatie, nieuwe diensten en lagere prijzen. Voor ons is post een wezenlijk distribu-tiekanaal, wij versturen veel van onze producten via de

post. Wanneer de postmarkt geliberaliseerd wordt, kan dit margevoordelen voor ons opleveren. Tegelijk snap ik best dat het tempo van liberalisering in de pas moet lopen met de landen om ons heen, anders ontstaat geen gelijk speelveld. De lagere welvaartswinst neem ik desnoods op de koop toe. Eigenlijk zou het mogelijk moeten zijn dat buitenlandse ex-postmonopolisten niet onze markt mogen betreden, zolang Nederlandse bedrijven niet op gelijke voorwaarden dáár aan de slag kunnen.”

15

Interview Patrick Morley, CEO Wolters Kluwer Nederland

“C

“Convergentie is een dominante trend,

maar niet de panacee voor alle kwalen,

we hebben open netwerken nodig.”

(16)

(17)

17

Onze visie op de markt voor elektronische communica-tienetwerken en -diensten is gebaseerd op twee trends die al langere tijd zichtbaar zijn. Aan de ene kant speelt convergentie als belangrijke stimulans voor horizonta-lisering en decentralisatie. Aan de andere kant speelt consolidatie als drijvende kracht voor de zittende par-tijen om zich verticaal en horizontaal te concentreren. Beide trends worden in paragraaf 1.1 nader bekeken. Afhankelijk van de vraag hoe aanbieders handelen op basis van deze trends, kan de marktstructuur twee rich-tingen uitgaan: voortgaande horizontalisering of sterke verticalisering. Paragraaf 1.2 beschrijft beide ontwikke-lingen. De effecten van beide scenario’s en de mogelijke implicaties voor regulering en toezicht komen aan bod in paragraaf 1.3. Op basis van die implicaties bepalen we daarna in paragraaf 1.4 een aantal strategische uit-dagingen. In paragraaf 1.5 gaan we in op de positie van de consument in relatie tot marktwerking en geven een beschrijving van integriteitsvraagstukken die samenhan-gen met die positie.

1.1 Trends

Twee tegengestelde krachten spelen een duidelijk rol bij de ontwikkeling van de communicatiesector. Enerzijds zijn er talloze ontwikkelingen zoals digitalisering, toename van beschikbare bandbreedte en vooral de opkomst en het belang van het Internet Protocol (IP), die samen te vatten zijn in het begrip convergentie. Anderzijds hebben zittende marktpartijen er belang bij om hun positie te consolideren. In deze paragraaf komen beide trends aan bod.

1.1.1 Convergentie

Het huidige dienstenaanbod op de telecommunica-tiemarkten is nog sterk gekoppeld aan een specifiek netwerk. Telefonie vindt grotendeels plaats via de tele-foonlijn en televisie via kabelaansluitingen. Deze situ-atie verandert echter, doordat steeds meer content en toepassingen via dezelfde technieken over meerdere soorten netwerken geleverd kunnen worden. Dit ver-schijnsel heet convergentie en leidt tot het aanbieden van bundels, waarbij verschillende producten via één

1. Elektronische communicatie

Trends (1.1): Convergentie Consolidatie & concentratie Mogelijke scenario’s (1.2):

Analyse van de strategische uitdagingen in ieder scenario (1.3):

Belangrijkste strategische uitdagingen voor 2007 op het gebied van concurrentie (1.4):

• Oligopolie • Flessenhals • Vrijwillige toegang

• Overstapdrempels • Oligopolie • Rol van content

• Oligopolie • Flessenhals • Vrijwillige toegang Horizontalisering & decentralisatie Verticalisering Figuur 1:

De opbouw van hoofdstuk 1.

(18)

en hetzelfde netwerk zowel los als in een pakket worden aangeboden, zoals bijvoorbeeld spraak en breedband-in-ternettoegang. Er zijn twee hoofdvormen van bundeling te onderscheiden: bundeling van technisch geïntegreerde diensten (bijvoorbeeld Voice over Breedband (VoB) en breedband-internettoegang) en bundeling van technisch niet-geïntegreerde diensten (bijvoorbeeld telefonie via PSTN en televisie via de digitale ethertechniek). Conver-gentie heeft betrekking op de eerste hoofdvorm.

Technologische ontwikkelingen vormen de motor achter convergentie. De belangrijkste van deze ontwikkelin-gen zijn digitalisering en het principe ‘alles over IP’, en voortgaande vergroting van de bandbreedte:

• Digitalisering leidt tot een efficiëntere benutting van de verschillende infrastructuren en maakt innovatie in het dienstenaanbod mogelijk. Dit is voornamelijk het geval bij televisiesignalen waarbij door digitalisering een veelvoud van het huidige aanbod te ontvangen is over de bestaande capaciteit van de kabel.

• Het bestaan van een IP-laag in een netwerk maakt het mogelijk elke toepassing te gebruiken zonder dat hier een specifieke infrastructuur voor nodig is.

• De toenemende mogelijkheden om grotere band-breedte te leveren en af te nemen, biedt kansen voor multimediale diensten.

Door deze drie ontwikkelingen ontstaat de mogelijkheid om analoge spraaktelefonie en analoge tv in IP-data-pakketten over een breedbandaansluiting te leveren, waarmee het onderscheid tussen afzonderlijke data-, spraak- en omroepnetwerken verdwijnt.

De mogelijkheden voor convergentie groeien evenredig met de continu groeiende hoeveelheid

breedbandaan-sluitingen op basis van IP. Aan het einde van het eerste kwartaal van 2006 had zestig procent van de huishou-dens een breedbandaansluiting. Partijen rollen nieuwe glasvezelnetwerken uit, geschikt voor het versturen van data met grote snelheid, en ontwikkelen technieken die het mogelijk maken steeds hogere snelheden over be-staande netwerken te realiseren. Zo is KPN van plan een IP-georiënteerd netwerk aan te leggen (‘All IP’). KPN rolt daarvoor tot alle 28.000 straatkasten glasve-zel uit en gaat vanaf daar op basis van VDSL-techniek breedband-internettoegang bieden. Met deze plannen verdwijnen de aparte netwerken van KPN voor telefonie, datacommunicatiediensten, huurlijnen en breedbandin-ternet en ontstaat één op IP gebaseerd netwerk waar-over alle diensten geleverd kunnen worden.

Andere glasvezelinitiatieven vinden plaats op meer regi-onale schaal of in grote gemeentes. In een groot aantal nieuwbouwprojecten wordt momenteel glasvezel stan-daard aangelegd naar de nieuw te bouwen huizen. Maar ook bestaande huizen worden momenteel in toenemen-de mate aangesloten op glasvezel. Een voorbeeld hier-van is het regionale initiatief om glasvezel aan te leggen in de gemeente Hillegom. Op grotere schaal zijn enkele grote gemeentes op dit moment bezig met de uitrol van glasvezel of studies naar de haalbaarheid hiervan. Deze initiatieven kunnen verregaande gevolgen hebben voor de lokale of regionale concurrentieverhoudingen op zo-wel infrastructureel als op dienstenniveau. De ontwikke-lingen zijn echter nog te pril om al duidelijke gevolgen te kunnen duiden. OPTA houdt deze ontwikkelingen daarom nauwlettend in de gaten om tijdig bijvoorbeeld nieuwe marktanalyses te kunnen uitvoeren, mogelijk zelfs op regionale schaal.

Door convergentie ontstaat potentieel meer concurrentie tussen de afzonderlijke infrastructuren, omdat de markt-spelers elkaars traditionele markten kunnen gaan be-treden. Aanbieders van telefonie kunnen ook televisie-diensten aanbieden, terwijl kabelbedrijven ook telefonie kunnen leveren. Dit heeft mogelijk meerdere gevolgen:

“Door convergentie ontstaat potentieel

meer concurrentie omdat partijen

elkaars markten kunnen gaan betreden.”

(19)

19

• Doordat een breedbandaansluiting de sleutel is tot het aanbieden van meerdere diensten over één net-werk, kan de reeds bestaande concurrentie op de markt voor breedband-internettoegang een positief effect hebben op de concurrentie op de telefonie- en televisiemarkten. Bestaande machtsposities op het gebied van telefonie of televisie kunnen afkalven. De vraag is met welke snelheid dat gebeurt. Machtspo-sities2_{verdwijnen niet van vandaag op morgen.}

Con-vergentie kan partijen immers ook de mogelijkheid bieden om marktmacht van hun traditionele markten over te hevelen naar andere markten. Een aanbieder die dominant is op de telefoniemarkt kan in theorie ook marktmacht op de markt voor omroep verwer-ven, bijvoorbeeld via het inzetten van zijn corporate image, de toegang tot financiële middelen, de om-vang van het klantenbestand of de beschikbaarheid van klantgegevens en vice versa.

• Doordat aanbieders op meerdere markten actief kun-nen worden, zijn zij beter in staat gebundelde pro-ducten aan te bieden. Multiplay-bundels zijn profijte-lijk voor aanbieders omdat ze door convergentie over één infrastructuur kunnen worden aangeboden. Bun-dels zijn daarmee niet meer dan een logisch gevolg van nieuwe technologische ontwikkelingen. Aanbie-ders kunnen bundels echter ook inzetten om lock ins en overstapdrempels te creëren voor consumenten. Een dominante speler op de markt kan dan zijn posi-tie eenvoudiger vasthouden.

• Convergentie kan ook tot gevolg hebben dat aanbie-ders van content meer macht krijgen. In de nieuwe wereld kunnen contentaanbieders immers kiezen uit meerdere infrastructuren om de eindgebruiker te be-reiken. Dit kan ook leiden tot nieuwe betaalmodellen waar bijvoorbeeld toegang, dienst en content apart worden afgerekend.

• Tot slot kan convergentie leiden tot decentralisatie van applicaties en content doordat eindgebruikers meer en

meer mogelijkheden krijgen om applicaties en content vrij te benaderen of onderling uit te wisselen via IP. On-der meer kunnen hierdoor traditionele inkomstenbron-nen in de telecommunicatiesector onder druk komen te staan.

1.1.2 Consolidatie en concentratie

Bestaande netwerkaanbieders kunnen hun positie op bestaande markten proberen te consolideren als ant-woord op toenemende concurrentie door convergen-tie. Enerzijds kan deze drang tot consolidatie leiden tot een streven om posities binnen een horizontale markt te versterken. Deze uiting van consolidatie zien we op dit moment bijvoorbeeld terug in de concentratie binnen de kabelsector en de overnames door KPN op onder andere de breedband-internettoegangsmarkt. De drang tot consolidatie kan anderzijds leiden tot het streven van netwerkaanbieders om zelf met (exclusieve) aantrekke-lijke content en applicaties te komen, mogelijk via allian-ties met andere partijen (verticale concentratie). Daarbij kunnen zij eventueel content en applicaties van andere aanbieders blokkeren. Er ontstaan dan exclusieve rela-ties tussen netwerkaanbieders en content- en applica-tieaanbieders, waardoor bepaalde diensten niet vrij toe-gankelijk zijn over alle soorten breedbandaansluitingen. Deze uiting van consolidatie gaat zo de decentralisatie van applicaties en content tegen.

1.2 Mogelijke ontwikkelingen

Als uiteindelijke marktstructuur zijn twee uitersten denk-baar. Aan de ene kant van het spectrum kan conver-gentie leiden tot een horizontale en gedecentraliseerde marktstructuur. Aan de andere kant van het spectrum kan consolidatie leiden tot een verticale en geconsoli-deerde marktstructuur. In deze paragraaf worden beide uitersten verkend. In de praktijk is het echter goed voor-stelbaar dat op termijn een mengvorm ontstaat als uit-eindelijke marktstructuur.

2_{In dit stuk worden de begrippen (economische) machtspositie en (aanmerkelijke) marktmacht door elkaar gebruikt. Met beide bedoelen we echter}

de situatie waarin één of meer aanbieders zich onafhankelijk van elkaar en van de eindgebruiker kunnen gedragen.

(20)

1.2.1 Horizontalisering en decentralisering Door de opkomst van het IP als dominante technologie zijn er bewegingen zichtbaar waarbij content beeld live voetbaluitzendingen), toepassing (bijvoor-beeld instant messaging), transport (zoals IP-pakketten) en toegang (bijvoorbeeld het kabelnetwerk) ontkoppeld worden. Er ontstaan dan mogelijkheden voor horizontale markten op verschillende niveaus (‘lagen’) in de waar-deketen (zie figuur 2). Op een aantal van deze nieuwe markten hebben andere dan de traditionele telecommu-nicatieaanbieders een sterke positie. Dit zijn aanbieders uit de internetwereld, zoals Google en Microsoft, en aan-bieders uit de mediawereld, zoals Disney.

Netwerkaanbieders kunnen kiezen voor de rol van infra-structuuraanbieder en niet langer eigen diensten over hun netwerk leveren. Zo beperken netwerkaanbieders zich tot één laag in de waardeketen en hebben zij er in de concurrentiestrijd met andere netwerkaanbieders belang bij zoveel mogelijk diensten over hun netwerk te laten transporteren. Er ontstaat dan een horizontale marktstructuur. Concentratie via horizontale fusies en overnames kan ertoe leiden dat spelers hun positie bin-nen één laag versterken.

Het gebruik van het IP zorgt ook voor decentralisatie. Op het moment dat een eindgebruiker een breedbandaan-sluiting heeft, heeft hij in beginsel vrij toegang tot alle

applicaties en content die worden aangeboden over IP. Daarnaast kenmerkt internet zich door zijn open net-werkstructuur, waarbij interconnectie en verkeersuitwis-seling veelal zonder regulering door de markt tot stand komen (peer-to-peer of P2P). Eindgebruikers kunnen dan zonder tussenkomst van een aanbieder software downloaden, via internet bellen en video’s bekijken. Hiervoor zijn niet langer telefooncentrales van KPN en tv-platforms van kabelaars nodig. Door decentralisatie komt er steeds meer macht bij de eindgebruiker en is het voor netwerkaanbieders moeilijker controle te hou-den over de gehele waardeketen.

1.2.2 Verticalisering

Zoals eerder opgemerkt, is de drijvende kracht achter verticalisering de drang tot consolidatie van aanbie-ders op de communicatiemarkten die oorspronkelijk verticaal geordend zijn (zie figuur 3). In deze markten kwamen interconnectie en toegang tot netwerken niet vanzelfsprekend zonder regulering tot stand. De mate waarin netwerkaanbieders de wil hebben en in staat zijn om deze relaties exclusief te houden is mede af-hankelijk van de machtsverhoudingen tussen de partij-en in de verticale ketpartij-en. In epartij-en verticale marktstructuur kan het moeilijk zijn om te overleven voor aanbieders met een kleine schaal en een smal productaanbod en voor aanbieders die niet verticaal geïntegreerd zijn. Ook kan het een bewuste strategie van een

marktspe-Content Blogs Boeken Muziek Films Nieuws Games

Toepassingen Telefonie TV Internet P2P E-mail

IP-laag / ISP’s ISP’s

Infrastructuurlaag Kabel xDSL Ether Glasvezel Satelliet

Figuur 2:

(21)

21

ler zijn om spelers in andere delen van de waardeke-ten op te kopen om zo een sterkere verticale speler te worden.

Aan de andere kant kan het voor partijen lastig worden om verticaal te integreren als er toetreders komen die al-ternatieven gaan aanbieden voor delen van de verticaal geïntegreerde keten. Hierbij is vooral belangrijk in welke mate aanbieders in staat zijn nieuwe infrastructuur aan te leggen waarmee zij de exclusieve relatie tussen be-staande infrastructuurhouders, en applicaties en content kunnen doorbreken.

1.2.3 Mengvormen

Zoals in de inleiding van deze paragraaf is aangegeven, zijn beide bovengenoemde scenario’s de twee uitersten in het spectrum van mogelijke toekomstige structuren van de telecommunicatiemarkt. De uiteindelijk te ver-wachten mengvorm bevat echter zowel elementen van

horizontalisering als elementen van verticalisering. Een mogelijke mengvorm bestaat uit een aantal grote, verti-caal georiënteerde partijen die een compleet pakket aan diensten aanbieden over een eigen netwerk, naast een aantal kleinere aanbieders die zich hebben gespeciali-seerd op het aanbieden van diensten binnen een laag. Voorwaarde voor een dergelijke mengvorm is wel dat netwerkaanbieders een prikkel hebben om hun netwerk open te stellen voor kleinere aanbieders, dan wel de mo-gelijkheid dat via innovatie nieuwe kleinere netwerken opkomen.

1.3 Effecten op regulering

Elke marktstructuur heeft zijn eigen effecten op de wij-ze waarop OPTA kan reguleren. Hieronder bekijken we wat deze effecten zijn, bijvoorbeeld voor de afweging in hoeverre regulering op retail- en wholesale-niveau nodig blijft. Hierbij moeten we beseffen dat het huidige aanbod van de belangrijkste aanbieders van triple

play-pakket-Blogs Boeken Muziek Films Nieuws Games Telefonie TV Internet P2P E-mail ISP’s xDSL Blogs Boeken Muziek Films Nieuws Games Telefonie TV Internet P2P E-mail ISP’s Kabel Blogs Boeken Muziek Films Nieuws Games Telefonie TV Internet P2P E-mail ISP’s Mobiel Blogs Boeken Muziek Films Nieuws Games Telefonie TV Internet P2P E-mail ISP’s WiFi Blogs Boeken Muziek Films Nieuws Games Telefonie TV Internet P2P E-mail ISP’s Satelliet Blogs Boeken Muziek Films Nieuws Games Telefonie TV Internet P2P E-mail ISP’s Glasvezel Figuur 3:

Verticale marktstructuur met gebundeld aanbod van toepassingen en content.

(22)

ten (kabelaars, KPN, Tele2) in aanzienlijke mate is ge-baseerd op eigen infrastructuur, maar ook gedeeltelijk op (gereguleerde) vormen van toegang tot infrastructuur van andere partijen. Op de wholesale-markten bestaat concurrentie dus enerzijds (mede) dankzij regulering (alternatieve DSL-aanbieders), en anderzijds dankzij aanwezige infrastructuur zoals kabel. In deze paragraaf bekijken we of effectieve concurrentie nog kan plaatsvin-den zonder regulering van infrastructuur.

1.3.1 Scenario horizontalisering en decentralisering

Het scenario van horizontalisering en decentralisering werpt het reguleringsvraagstuk op of er een concurren-tieprobleem bestaat of ontstaat op één van de lagen. Concurrentie gaat zich meer en meer afspelen op het ni-veau van bundels. Er ontstaan gemengde markten waar-in diensten zowel los als gebundeld worden aangeboden door veel verschillende spelers. Tegen deze achtergrond is het minder waarschijnlijk dat spelers machtsposities op individuele diensten (telefonie, breedbandinternet en televisie) uitbuiten. Dat opent de weg voor minder regu-lering op retail-niveau (zoals op het gebied van tarief-regulering), behalve bij nieuwe concurrentieproblemen door bundeling.

Zoals gesteld, leidt convergentie naar verwachting tot verdergaande bundeling (multiplay) van producten. Het Economisch Analyse Team (EAT) brengt eind 2006 een paper uit, dat ingaat op enkele belangrijke vragen rond bundeling:

• Wanneer leiden bundels tot een toename van con-currentie of juist een afname door overheveling van marktmacht?

• In hoeverre belemmeren overstapdrempels en lock ins de concurrentie?

Het is de vraag of er ook mogelijkheden zijn voor de-regulering op wholesale-niveau. Op dit gebied bestaan kansen maar ook bedreigingen. Het reguleringsvraag-stuk is hier voornamelijk of er een concurrentieprobleem

bestaat of ontstaat op één van de wholesale-lagen. In het verleden was dit de infrastructuurlaag. Het bestaan van twee volwaardige vaste infrastructuren (DSL en kabel) betekent dat op de infrastructuurlaag op korte termijn de kans op een monopolie afwezig is. Het voortbestaan van deze situatie is echter afhankelijk van een aantal onzekerheden:

1. Naast vaste netwerken bestaan er ook mobiele net-werken en zijn er technische ontwikkelingen voor draadloze netwerken met voldoende bandbreedte voor (een deel van) de diensten die over DSL en kabel worden geboden. Het is nog onzeker welke concurrentiedruk mobiele en draadloze netwerken in de toekomst kunnen uitoefenen. Belangrijk hierbij is bijvoorbeeld de wijze waarop in de nabije toekomst de allocatie van het frequentiespectrum vorm krijgt. Hierdoor is er geen duidelijk beeld hoe reëel het is om op termijn een marktstructuur te verwachten met meer dan twee relevante concurrerende infrastructu-ren. Hier speelt ook de vraag in hoeverre de verschil-lende infrastructuren op zichzelf voor voldoende con-currentiedruk kunnen zorgen zonder dat er ook op de langere termijn een rol voor regulering blijft bestaan. Paragraaf 1.4.1 gaat verder in op de vraag hoe OPTA met een oligopolie om moet gaan.

2. Uit de analyse van de mededinging in het oligopolie kan blijken dat de relevante markt niet effectief con-currerend is doordat één van de aanbieders over in-frastructuur beschikt die een flessenhals (bottleneck) vormt. Twee relevante vragen hierbij zijn of deze fles-senhals tot blijvende dominantie van die partij leidt en of toegangsregulering passend is. Hierop gaat para-graaf 1.4.2 in.

3. Voor zover er een dominante speler is die vrijwillig toegang verleent tot zijn infrastructuur, is nauwkeu-rige monitoring aan de orde van de condities waar-tegen die speler toegang verleent. Juist door vrijwillig toegang te bieden, kan een partij de markt naar zijn hand zetten en sturen op gewenste gevolgen voor zijn eigen marktpositie. Paragraaf 1.4.3 beschrijft tot welke strategische uitdaging dat leidt.

(23)

23

1.3.2 Scenario verticalisering en consolidatie Ook als er een verticale marktstructuur ontstaat, hoeft dit niet direct te betekenen dat er sprake is van markt-macht van een dominante aanbieder. Er is een aantal verschillende situaties denkbaar:

1. Als er effectieve (infrastructuur)concurrentie bestaat tussen verticaal geïntegreerde partijen, zorgen de marktkrachten er in beginsel voor dat de consument voldoende keuzemogelijkheden heeft. Zowel op re-tail- als op wholesale-niveau kunnen we regulering dan verminderen of loslaten. Wel moet OPTA ervoor waken dat de aanbieders geen overstapdrempels op-werpen voor eindgebruikers.

2. Net als in het horizontale scenario ontstaan voor OPTA in het verticale scenario een aantal te beant-woorden vraagstukken over de effecten van een oli-gopolide marktstructuur op concurrentie. Hierop gaan paragraaf 1.4.1 en 1.4.2 in.

3. Doordat bij een verticale marktstructuur het aantal aanbieders van multiplay-diensten beperkt is, kun-nen er problemen ontstaan rond de positie van grote contentaanbieders. Er is in de markt een tendens zichtbaar waarbij grote contentaanbieders drempels opwerpen voor nieuw opkomende infrastructuuraan-bieders. Alternatieve aanbieders van omroepnet-werken (zoals Digitenne) ondervinden bijvoorbeeld problemen bij het verkrijgen van toestemming om be-paalde programma’s door te geven. Dit kan toegang en toetreding tot de markt bemoeilijken voor nieuwe spelers die een alternatieve verticale kolom willen vormen. Door deze complicatie kan de toegang van eindgebruikers tot bepaalde content beperkt worden. Voor het verlagen van dergelijke toetredingsdrempels is mogelijk hechte samenwerking nodig van OPTA met andere instanties, zoals het Commissariaat voor de Media.

1.3.3 Verschillen en overeenkomsten

In beide scenario’s bestaan vergelijkbare vraagstukken rond regulering van mogelijke machtsposities in de in-frastructuur (de flessenhals) en concurrentieproblemen

die samenhangen met een oligopolide marktstructuur. De scenario’s verschillen vooral op mogelijke proble-men rond toegang. In de horizontale marktstructuur is er met name een strategische uitdaging voor OPTA als de dominante speler geen vrijwillige toegang levert, terwijl in de verticale marktstructuur contentaanbieders hun positie kunnen aanwenden om de toegang tot de markt voor nieuwe (infrastructuur)aanbieders te be-moeilijken.

1.4 Versterken concurrentie

In het voorgaande is aangegeven dat uit de verschillen-de scenario’s drie strategische uitdagingen volgen. Eerst gaan we in op de vraag of er effectieve concurrentie kan zijn in een oligopolie. Ten tweede staan we stil bij de kwestie of er sprake is van een zodanige flessenhals bij één van de partijen in een oligopolie, dat we blijvende dominantie van die partij kunnen verwachten. Tot slot bekijken we wat de consequenties kunnen zijn als een partij op vrijwillige basis toegang biedt.

1.4.1 Effectieve concurrentie

De netwerken van kabelbedrijven en de netwerken van DSL-aanbieders gaan door convergentie in toenemende mate daadwerkelijk met elkaar concurreren, wat al zicht-baar is op de breedbandmarkten. Op deze markt concur-reren DSL en de kabel met elkaar en slagen zij er elk in een zeer aanzienlijk deel van de markt te behouden. De verwachting is dat deze effecten sterker worden naar-mate er meer geconcurreerd wordt op multiplay-bundels. Er bestaat echter ook een risico van een duopolide of oligopolide marktstructuur. Concurrentieproblemen spe-len op het terrein van infrastructuur of op de retail-eind-gebruikersmarkt voor bundels, afhankelijk van de uitein-delijke marktstructuur.

“Als een markt voldoende prikkels

biedt voor duurzame concurrentie,

blijft OPTA op de achtergrond.”

(24)

De uitdaging voor OPTA is om scherp in beeld te krijgen welke concurrentieprikkels er zijn en hoe ze ontstaan. Als een gedefinieerde relevante markt voldoende prik-kels biedt voor duurzame concurrentie, blijven wij op de achtergrond. In dit kader is het ook het besef van be-lang dat frequenties steeds meer economische beteke-nis krijgen. De allocatie van het frequentiespectrum lijkt daarmee in toenemende mate een taak te worden die van directe invloed is op de totstandkoming van effec-tieve concurrentie.

Er zijn echter nog steeds verschillende oorzaken waar-door concurrentie onvoldoende tot stand komt. Naast de eerder genoemde problematiek rond machtsposities, zoals het bestaan van een flessenhals of een collectie-ve machtspositie, spelen vanuit de aard van oligopolide marktstructuren ook aspecten zonder dat één of meer partijen een machtspositie hoeft te hebben. Een voor-beeld hiervan is de potentiële prikkel voor marktspelers om te hoge prijzen (boven de marginale kosten) vast te stellen.3_{Dit leidt tot nadelen voor de consument en}

welvaartsverliezen. Op grond van het Europese Nieuwe Regelgevend Kader (hierna: NRK) is dit probleem voor-alsnog niet aan te pakken zonder dat er sprake is van een enkelvoudige of collectieve economische machts-positie.

Het EAT voerde in 2006 een analyse uit met de titel “Is two enough?”. De studie schetst een theoretisch kader voor de beoordeling van concurrentie in een oligopolie. De centrale vraag hierbij is of er sprake kan zijn van effectieve concurrentie in een duopolie met twee ver-ticaal geïntegreerde aanbieders van multiplay-bundels. In de paper wordt aangenomen dat geen van beide aanbieders beschikt over een individuele economische machtspositie (single dominance). Er zijn dan twee situ-aties mogelijk waarin concurrentie niet effectief is. Ten eerste kan er sprake zijn van expliciete of impliciete sa-menspanning (collusie). Dit probleem wordt in het NRK

aangepakt via het begrip ‘gezamenlijke economische machtspositie’ (joint dominance). Ten tweede kan de marktconcentratie zo hoog zijn, dat de markt niet com-petitief is, ondanks dat aanbieders niet samenspannen. Het NRK biedt voor deze situatie geen instrumenten om in te grijpen.

De conclusie van het EAT is dat twee partijen in principe niet kunnen zorgen voor effectieve concurrentie op één markt. In de eerste plaats is het risico van samenspan-ning binnen een duopolie niet uit te sluiten. De markt is zeer geconcentreerd, de toegangsdrempels zijn hoog en er is frequente interactie tussen partijen. Maar ook bij afwezigheid van samenspanning is er een duide-lijk risico op ineffectieve concurrentie. Naast de hoge marktconcentratie hangt dit samen met het ontbreken van pure prijsconcurrentie, de heterogeniteit van pro-ducten en overstapkosten. Belangrijk hierbij is dat OPTA duidelijk moet krijgen in welke mate de duopolieprijs af-wijkt van de prijs bij volledige mededinging, gegeven de kosten van regulering. Een andere belangrijke afweging is dat ook bij ineffectieve concurrentie een monopolie of een duopolie vanuit welvaartsoogpunt optimaal kan zijn, gegeven bepaalde schaal- en breedtevoordelen. Het onderzoek biedt een kader voor verder (empirisch) onderzoek en vormt een belangrijke bouwsteen voor de gedachtevorming rond toekomstige marktanalyses. 1.4.2 Blijvende dominantie

Een centrale vraag blijft of delen van de infrastructuur een flessenhals blijven of dat ontwikkelingen in de tech-nologie en investeringen van marktpartijen op termijn zorgen voor het ontstaan van voldoende alternatieven. Als er een belangrijke flessenhals blijft bestaan, is er een reëel risico dat een dominante verticaal geïnte-greerde speler marktmacht kan misbruiken op de markt waar hij dominant is, of die marktmacht kan overhevelen naar nieuwe én bestaande markten.

3_{Dit staat in de mededingingsliteratuur ook wel bekend als unilateraal effect.}

(25)

25

De strategische uitdaging voor OPTA is primair om met passende regulering te voorkomen dat een dominante speler zijn dominantie uitbreidt naar andere markten of marktsegmenten door overheveling van marktmacht via de flessenhals. Wanneer we constateren dat overheve-ling plaatsvindt, moeten we effectief ingrijpen. Dergelijke regulering mag niet te zwaar zijn omdat dat een belem-mering kan vormen voor de verdere ontwikkeling van concurrentie op de markt voor de bundel, maar mag ook niet te licht zijn om dezelfde redenen. Concreet betekent dit voor ons dat we regulering op traditionele markten zorgvuldig moeten toetsen op potentiële effecten in ge-signaleerde opkomende markten. Dit heeft als conse-quentie dat we ontwikkelingen op opkomende markten nauwlettend moeten volgen.

Een voorbeeld van passende regulering is de huidige regulering van de eindgebruikerstarieven van KPN, waarbij OPTA alleen in voorgeschreven gevallen een tariefsvoorstel van KPN op consequenties beoordeelt (stoplichtmodel). Hierdoor reguleren we de prijsstelling van bundels van breedbandinternet en internettelefonie zodanig, dat KPN ruimte krijgt om te concurreren met alternatieve aanbieders, maar tegelijkertijd alternatieve aanbieders niet in een prijsklem komen door te lage ta-rieven van KPN. Dit kan overheveling van marktmacht voorkomen van het segment traditionele telefonie naar het segment internettelefonie. Tegelijkertijd krijgt KPN meer ruimte om voor internettelefonie lagere prijzen te hanteren dan voor traditionele telefonie. KPN kan zo de voordelen van een nieuwe dienst als internettelefonie aan eindgebruikers ten goede laten komen. Internettele-fonie kent immers lagere kosten dan traditionele telefo-nie via het PSTN-netwerk.

1.4.3 Vrijwillige toegang

Uit de analyses van de breedbandmarkt blijkt dat re-gulering van toegang tot de aansluitlijn niet alleen po-sitieve effecten heeft op de concurrentiesituatie op de retailmarkt voor breedbandinternet, maar ook indirect op tussenliggende markten, zoals

wholesale-breedbandtoegang. Op deze markt is effectieve con-currentie mede het gevolg van wholesale-diensten van DSL-aanbieders op basis van toegang tot de aansluitlijn en de vrijwillige bitstroom-dienstverlening van KPN. Hier is sprake van opkomende concurrentie op het niveau van netwerktoegang. Ook op andere markten nemen we het ontstaan van wholesale-concurrentie waar (mobiele toegang en gespreksopbouw, transit). Voor de ontwikke-ling van concurrentie op retailmarkten is de opkomst van wholesale-concurrentie positief.

Een belangrijke vraag is welk gewicht we bij een marktana-lyse moeten toekennen aan wholesale-concurrentie. Daar-bij is vooral belangrijk welke partijen wholesale-toegang verlenen. Het bieden van vrijwillige toegang door een partij met marktmacht kan op korte termijn concurrentiebevor-derend zijn, maar kan op langere termijn een strategie zijn om dienstenaanbieders ervan te weerhouden te investe-ren in eigen infrastructuur. De strategische uitdaging voor OPTA is om te bepalen in welke situaties naast vrijwillige toegangsarrangementen een noodzaak bestaat voor toe-gangsregulering. Deze regulering kan er bijvoorbeeld op gericht zijn om toegang op lagere netwerkniveaus af te dwingen, waarbij partijen meer investeren in eigen infra-structuur dan wanneer toegang op hoge netwerkniveaus plaatsvindt. Een voorbeeld is de gereguleerde toegang tot de ontbundelde aansluitlijn versus de bitstroom die KPN aanbiedt, terwijl OPTA het daartoe niet verplicht.

1.5 Versterken van de eindgebruiker

Een belangrijke andere strategische uitdaging voor OPTA is om de positie van de consument in deze veranderende wereld te versterken en waar nodig te beschermen. Uitein-delijk is het doel van marktwerking dat de zakelijke en parti-culiere consument per saldo economische voordelen genie-ten en er geen maatschappelijke of economische schade is. De strategische uitdaging is om zaken die de consument belemmeren ten volle te profiteren van de marktwerking, zoals overstapdrempels of ongewenste marketingmetho-des, op een effectieve manier aan te pakken.

(26)

1.5.1 Keuzevrijheid

De marktdynamiek die hiervoor is beschreven, leidt over het algemeen tot een grotere keuzevrijheid voor consumenten. De consument kan deze keuzevrijheid echter niet altijd ten volle benutten. Dat komt vooral door overstapdrempels en problemen rond informatie-voorziening:

• Overstapdrempels ervaart de consument als het wis-selen van aanbieder lastig is. Aanbieders hebben een

economische prikkel om klanten zo lang mogelijk aan zich te binden en werpen daarom overstapdrempels op. Een voorbeeld is een lange contractstermijn. Een ander voorbeeld is dat aanbieders de overgang naar een andere aanbieder kunnen vertragen door onder andere de aansluitlijn van de consument bezet te houden, zodat diens nieuwe aanbieder er nog niet op kan. Dit is een voorbeeld van een overstapdrempel op wholesale-niveau. Wij vinden het belangrijk dat

over-De transitie naar All IP in het net van KPN maakt meer diensten mogelijk op een efficiëntere wijze. Tegelijkertijd heeft All IP grote impact op één van de bouwstenen voor infrastructuurconcurrentie, namelijk de toegang tot de wijkcentrale (ontbundeling van het aansluitnet of ULL). Regulering van ULL is een voorbeeld van effectieve aan-pak van een flessenhals. Doordat KPN verder verglaast naar kabelverdeelkasten in de wijk, moeten we de vraag stellen of de flessenhals verandert. Ook in de markten voor telefonie kan dat betekenis hebben en is een kriti-sche blik nodig op de implicaties voor het speelveld van

multiplay.

In dit kader bracht OPTA de Position Paper All IP uit. Hoofdlijn in dit stuk is dat KPN zijn netwerk mag mo-derniseren, maar dat het een grote verantwoordelijkheid heeft om een volwaardig alternatief te bieden voor de bestaande gereguleerde flessenhals en dat KPN ook de transitie voor andere partijen moet faciliteren. Dit kan bij-voorbeeld inhouden dat het transmissie of glasvezelver-bindingen naar de kabelverdeelkasten moet leveren en plaatselijk en op tijdelijke basis wholesale-breedband-toegang moet bieden. Daarnaast stelt OPTA voorwaar-den aan de wijze en termijnen waarop KPN bestaande infrastructuur uitfaseert.

OPTA heeft ook een verantwoordelijkheid om opnieuw met een gedegen economische (markt)analyse te be-zien waaruit dat volwaardig alternatief moet bestaan. Daarvoor starten wij al in 2006 met een nieuwe analyse van de breedbandmarkt. Daarnaast is een belangrijke rol voor OPTA weggelegd om te garanderen dat bepalingen rond bijvoorbeeld transitie en tarieven voor partijen hel-der zijn. De wijze waarop anhel-dere aanbiehel-ders op het All IP-plan van KPN gaan reageren heeft een belangrijke in-vloed op de ontwikkeling van infrastructuur- versus dien-stenconcurrentie. Als deze aanbieders KPN niet kunnen volgen, is dit een teken dat de infrastructuur van KPN niet repliceerbaar is op middellange termijn en verschuift de focus van regelgeving eerder naar dienstenconcur-rentie. Als deze aanbieders echter ook gaan investeren in verdere verglazing naar kabelverdeelkasten, is dit een belangrijke ontwikkeling voor infrastructuurconcurrentie. Binnen deze afwegingen is ook het zogenaamde

Open-reach-model en het principe van ‘Equivalence’ van

be-lang, zoals BT in Engeland dat hanteert. Bij dit principe is een verregaande operationele scheiding aangebracht tussen de netwerken dienstendivisie. OPTA laat een onderzoek uitvoeren om te identificeren hoe dit model precies wordt toegepast, op welke wijze dit concurrentie bevordert en of een dergelijk model ook toepasbaar is in de Nederlandse situatie.

Wat betekent transitie naar All IP voor infrastructuurconcurrentie?

Elektronische communicatie

(27)

stapdrempels voor consumenten zo laag mogelijk zijn en zien er daarom onder andere actief op toe dat de overdrachtsprocedures tussen aanbieders onderling geen belemmering zijn.

• Een tweede belemmering voor consumenten om op-timaal van hun keuzevrijheid te genieten kan para-doxaal genoeg liggen in de grote diversiteit van aan-biedingen. Omdat wij transparantie van het aanbod van groot belang vinden, sturen wij hier zonodig actief op aan, bijvoorbeeld wanneer aanbieders dit zelf niet of onvoldoende nastreven.

1.5.2 Veiligheid, kwetsbaarheid, afhankelijkheid De samenleving wordt steeds afhankelijker van elektro-nische communicatie. Voor veel consumenten is (veel) communiceren bijna een primaire levensbehoefte; voor jongeren is een bestaan zonder mobiele telefoon, MSN en internet nagenoeg ondenkbaar. Ook worden steeds meer diensten via communicatietechnieken afgenomen, zoals het doen van belastingaangifte, het zetten van elektronische handtekeningen via de mobiele telefoon of internetbankieren. De technologische innovaties gaan snel en zijn vaak van grote invloed op het functioneren van de elektronische communicatiemarkten en de eco-nomie.

Deze ontwikkelingen brengen ook mee dat in de di-gitale wereld steeds meer geld omgaat en dat steeds meer consumenten moeten kunnen vertrouwen op de probleemloze werking van de geleverde diensten. Veel consumenten hebben echter weinig tot geen besef van de gecompliceerde techniek waarmee ze werken. Dat maakt hen kwetsbaar voor misbruik door anderen die juist wel goed op de hoogte zijn. De jonge generaties groeien op in het digitale tijdperk en worden op die ma-nier gewapend met kennis, maar dit geldt vooral voor een elite van voorlopers en zeker niet voor iedereen. Het geldt nog minder voor de oudere generaties die niet zijn opgegroeid in het digitale tijdperk. Deze kwetsbare groepen zijn nu en nog lange tijd in de meerderheid als consumenten.

Doordat zowel de te behalen opbrengsten toenemen als de kring van potentiële slachtoffers groter wordt, wordt het steeds aantrekkelijker om de mogelijkheden van nieuwe communicatietechnieken te gebruiken voor illegale doel-einden. Huidige boosdoeners als virussen, spam, dialers, malware en keyloggers krijgen steeds kwaadaardiger en capabeler opvolgers. Het mobiele internet krijgt ook te maken met dergelijke problemen als het eenmaal echt een grote vlucht neemt. Ook een fenomeen als phishing, waarbij vertrouwelijke gegevens van eindgebruikers wor-den verkregen door hen naar nagebouwde websites van bijvoorbeeld banken te lokken, neemt snel in omvang toe. Zelfs oplettende gebruikers kunnen hierbij steeds moeilij-ker vaststellen dat er iets mis is.

Een andere tendens is dat de wereld van hackers en andere handige computergebruikers die het niet zo nauw nemen met de regels, zich langzaam maar zeker vermengt met de georganiseerde misdaad. Ook daar is het besef gegroeid dat er veel geld te verdienen valt in de digitale wereld. Zo worden netwerken van gehackte computers (botnets) niet alleen ingezet voor spam en de verspreiding van spyware, maar ook voor afpersing en diefstal. In de bestrijding hiervan wordt samenwer-king met verschillende instanties, zoals politie en justitie, daardoor steeds belangrijker.

De geschetste ontwikkelingen kunnen de privacy van consumenten schenden en ook andere schade berok-kenen aan gebruikers en marktpartijen. Als consumen-ten te vaak worden geconfronteerd met lastige virussen die om verwijdering vragen, te hoge telefoonrekeningen en diefstal van gegevens, schaadt dit hun vertrouwen in zowel internet zelf als in de dienstverlening via internet. Door verminderd vertrouwen gebruiken consumenten niet alle mogelijkheden die communicatie biedt, waar-door de ontwikkeling van nieuwe diensten en markten wordt geremd. Dat ook nog eens veel van de genoemde dreigingen en kwetsbaarheden een internationaal ka-rakter kennen, maakt effectieve bestrijding een van de grootste uitdagingen voor de komende jaren.

Elektronische communicatie 27

(28)

(29)

eiligheid krijgt een bredere betekenis bij Xs4all. Wij gaan steeds meer het accent leg-gen op hoe mensen veiligheid ervaren en hoe zij toepassingen en diensten op een veilige manier kunnen gebruiken. Daarin is de laatste tijd veel veranderd. Niet alleen op internet, maar in de samenleving als ge-heel. De kernvraag is: wéten en vóelen mensen zich vei-lig? De rol van Xs4all in de bestrijding van misbruik zoals spam en de verspreiding van kwaadaardige software is proactief. We geven voorlichting, zitten in fora voor inter-nationale samenwerking en bieden bij onze abonnemen-ten standaard virusscanners aan. Dit doen we niet alleen om gegevens van klanten te beschermen, maar ook om internet gezond te houden.

Voor een deel is veiligheid een stukje technologie, maar voor een groot deel bestaat het uit verantwoordelijk ge-drag van de internetgebruiker. Daar ligt nadrukkelijk ook een taak voor overheid en andere belangenvertegenwoor-digers. Zeker als straks de digitale dossiers van de burger op internet komen te staan, moet de overheid publieks-voorlichting geven over veilig en verstandig computerge-bruik. Ook moet ze een aanzienlijk actiever opsporings- en vervolgingsbeleid voeren voor internetmisbruikers. Het is goed dat OPTA fungeert als boeman voor spam-mers. Daardoor is spam vanuit Nederlandse bedrijven nagenoeg tot nul gereduceerd. Maar OPTA heeft niet logischerwijs een functie in consumentenvoorlichting of internetveiligheid. Laat dat door anderen doen die dat (internationaal) regelen en er specifiek een visie op ont-wikkelen. OPTA’s kracht is het onafhankelijk van politiek, markt, consumenten opereren, maar niet ongevóelig voor

input en kritiek. Zo kan ze met zaken komen waar concre-te regelgeving nodig is of waar de politiek discussie over moet voeren. Bijvoorbeeld: hoe gaan we om met inter-nationalisering, het feit dat dienstenaanbieders niet meer gebonden zijn aan landsgrenzen? Fysieke infrastructuur is nog steeds een nationaal en geografisch feestje, maar data en diensten staan los van hun locatie. Wat doet dat met de veiligheid van burgergegevens en met de (Neder-landse) regulering en regelgeving?

Het is bijna onmogelijk om nog alleen nationaal met weten regelgeving rond internetveiligheid bezig te zijn, omdat die vaak niet strookt met ‘nomadische’ en netwerkonaf-hankelijke diensten. Ik ben benieuwd of bijvoorbeeld Mi-crosoft zijn systemen geschikt moet maken voor aftappen van gegevens omdat dat in Nederland wettelijk mogelijk moet zijn. Dit soort regelgeving is fnuikend voor internet. OPTA moet daar een visie op ontwikkelen en een on-derscheid maken in regulering van fysieke infrastructuur (nationaal) en van telecom- en informatiediensten (inter-nationaal). Wij merken te weinig van OPTA’s visionaire rol hierin. OPTA moet een helderder focus op de toekomst hebben en moet weten hoe de wereld er over vijf jaar uit kan zien. Er liggen op dat vlak veel uitdagingen om de voortrekkersrol die Nederland altijd al had bij de ontwikke-ling van internet volwaardig voort te kunnen zetten.”

29

Interview Simon Hania, manager Techniek & Ontwikkeling bij Xs4all

“V

“Het is onmogelijk nog alleen nationaal

met wet- en regelgeving rond

internetveiligheid bezig te zijn.”

(30)

(31)

31

De postmarkt maakt onderdeel uit van de bredere com-municatie- en distributiemarkt. Figuur 4 geeft weer aan welke markten de postmarkt raakt en welke diensten op de postmarkt worden aangeboden.

Telecommunicatie en postdiensten hebben met elkaar gemeen dat ze beide betrekking hebben op de afhande-ling van communicatie. Bij post gaat het om de afhan-deling van communicatie in materiële en tastbare vorm (brieven en dergelijke) en bij telecommunicatie om de af-handeling van communicatie in niet-tastbare vorm (zoals telefonie en elektronische data). Post en telecommunica-tie kennen echter ook raakvlakken, zoals bij de zogehe-ten hybride maildienszogehe-ten. Dit zijn dienszogehe-ten die elektroni-sche en fysieke vormen van communicatie combineren. Naast raakvlakken met de telecommunicatiemarkt, kent post ook raakvlakken met drie andere markten.

2. Post

Verhuur van postbussen Document Exchangediensten

Sorteringdiensten Telecommunicatie markt Gerelateerde dienstenmarkt Advertentie markt Transport markt Hybride mail: elektronische transmissie van postdiensten Overige kernpostdiensten Koeriersdiensten • Express-bezorgdiensten • Pakketbezorgdiensten • Overige niet-standaardpostdiensten • Standaard briefpostdiensten • Aangetekende zendingen • Verzekerde zendingen • Portvrije zendingen

Brieven en kaarten Direct mail Overige postzendingen Pakketten

Kern postmarkt

Collectie + sortering + transport + bezorging Geadresseerde postzendingen

Postkantoor diensten

Collectie van de afzender

Bezorging van postbus naar geadresseerde

Transport van zendingen Ongeadresseerde zendingen Mail Preparation diensten Figuur 4:

De postmarkt in een brede context. (Bron: Post en postaal gerelateerde diensten, Eurostat. Bewerkt door OPTA.) Ten eerste raakt post de advertentiemarkt, bijvoorbeeld doordat klantgroepen benaderd worden met fysieke mailings. De voorbereiding van fysieke mailings (zoals selectie van klantgroepen, het drukproces en verzend-klaar maken van de mailings) wordt mail preparation genoemd. Hierna worden de mailings verzonden en bezorgd door postbedrijven. Ten tweede raakt post aan de transportmarkt. Het raakvlak hier ontstaat door de fysieke afhandeling van fysieke objecten als belangrijk kenmerk van postdiensten. Het transportproces wordt voor een groot deel gekenmerkt door de omvang en ge-wicht van de fysieke objecten. Dit bepaalt ook deels of de bezorging in de transport- of postmarkt thuishoort. Tot slot zijn er diensten die direct gerelateerd zijn aan de postmarkt, zoals het ophalen van postzending van een klant en het aanbieden aan de postvervoerder. Dit vormt het derde raakvlak.

(32)

2.1 De huidige postmarkt

De kern van de postmarkt, de geadresseerde postzen-dingen, is in volume sinds 2000 stabiel gebleven. De verwachting is dat het totale marktvolume voor geadres-seerde postzendingen de komende jaren licht daalt als gevolg van substitutie door e-mail en gebruik van internet (elektronische postbus). Deze daling betreft met name de dienst brieven, terwijl de omvang van direct mail naar verwachting gelijk blijft en wellicht nog stijgt.

De huidige situatie op de postmarkt wordt gekenmerkt door het monopolie van TNT voor brieven tot en met 50 gram. In het vrije marktsegment zijn er twee prominente alternatieve aanbieders, Sandd en Selekt Mail Neder-land. Beide zijn actief in de zakelijke markt. Zij hebben een eigen landelijk netwerk van postbodes en bieden een postdienst aan met een overkomstduur van 72 uur waarbij er tweemaal per week bezorgd wordt. TPG Post bezorgt landelijk zesmaal per week waarbij er een over-komstduur van 24 uur geldt. In 2005 is het volume van deze twee concurrenten verdubbeld.

2.2 De toekomstige postmarkt

De toekomstige situatie op de postmarkt hangt mede af van de wettelijke context waarin markten concurrentie-ontwikkelingen kunnen plaatsvinden. Die context is nog in wording. Op het moment van schrijven van deze Visie ligt een wetsvoorstel voor een nieuwe Postwet voor behande-ling in de Tweede Kamer. Hierin wordt volledige liberali-sering van de Nederlandse postmarkt per 1 januari 2008 voorgesteld. Deze liberalisering is afhankelijk gesteld van een de facto volledige liberalisering van de postmarkten in Groot-Brittannië en Duitsland. In het wetsvoorstel zijn regels opgenomen die moeten bijdragen aan een goede marktwerking door aan te geven welke verplichtingen postvervoerbedrijven over en weer hebben. Als blijkt dat op de nationale postmarkt of een onderdeel daarvan daadwerkelijke concurrentie ontbreekt, dan kunnen er

re-4_{The impact on Universal service of the full market accomplishment of the postal internal market in 2009, PriceWaterhouseCoopers, May 2006.}

Te vinden op http://ec.europa.eu/internal_market/post/studies_en.htm.

gels worden gesteld aan het verrichten van postvervoer-diensten tegen speciale tarieven en voorwaarden. Als er andere oorzaken zijn voor gebrekkige marktwerking, dan gelden hiervoor de algemene mededingingregels.

Naar verwachting leidt volledige liberalisering van de postmarkt tot economische voordelen voor met name de zakelijke afnemers. In een rapport over de impact van volledige liberalisering op de universele dienst4_{is aan de}

Europese Commissie aangegeven dat volledige liberali-sering aanzienlijke voordelen biedt als bron van discipli-nering en procesinnovatie voor de universele-diensten-aanbieder, wat voor iedere participant in de Europese postmarkt waarde heeft. In ditzelfde rapport is aan de hand van een aantal criteria bepaald in hoeverre een land klaar is voor volledige liberalisering van de post-markt. Nederland scoort hierin als hoogste van Europa. Hieruit blijkt dat het niet nodig is om volledige liberalise-ring in Nederland uit te stellen.

Het is echter niet vanzelfsprekend dat het toestaan van concurrentie leidt tot een daadwerkelijk effectief werken-de postmarkt. Die komt er pas wanneer toegangsbarriè-res in de nationale postmarkt worden geslecht. Dit blijkt ook uit de praktijk in Zweden, waar de postmarkt al meer dan tien jaar volledig geliberaliseerd is. Omdat de post-markt een post-markt in transitie is, waar nog geen sprake is van volledige marktwerking, is het van belang om de marktsituatie in het oog te houden en de ontwikkelingen in de nationale en de internationale context te volgen. Daarom is in de concept-Postwet specifiek een taak voor OPTA opgenomen.