Nummer: 200121/ 63.BT1003
Betreft zaak: Tarieven en voorwaarden Schiphol 2009 – aanvraag BARIN/ KLM
van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit naar aanleiding van de aanvraag in de zin van artikel 8.25f, eerste lid, van de Wet luchtvaart van de vereniging
, gevestigd te Bloemendaal en de naamloze
vennootschap Koninklijke Luchtvaart Maatschappij N.V. gevestigd te Amstelveen, teneinde vast te stellen of de tarieven en voorwaarden voor de activiteiten van de exploitant van de
luchthaven in de zin van artikel 8.25d, eerste lid, Wet luchtvaart in strijd zijn met de bij of krachtens de Wet luchtvaart gestelde regels.
1. Inleiding
1. Op 28 november 2008 ontving de Raad van Bestuur van de Nederlandse
Mededingingsautoriteit (hierna: de Raad) een aanvraag in de zin van artikel 8.25f, eerste lid, van de Wet luchtvaart gericht tegen de vaststelling van de tarieven en voorwaarden per 1 april 2009 door de N.V. Luchthaven Schiphol voor de activiteiten als bedoeld in artikel 8.25d, eerste lid, van de Wet luchtvaart (hierna: de Aanvraag).
2. Partijen
Aanvragers
2. De Aanvraag is ingediend door:
a. De vereniging Board of Airline Representatives In the Netherlands, gevestigd te Bloemendaal (hierna: BARIN), en
b. de naamloze vennootschap Koninklijke Luchtvaart Maatschappij N.V., gevestigd te Amstelveen (hierna: KLM).
hierna tezamen: ‘BARIN en KLM’ of ‘aanvragers’
De exploitant van de luchthaven
statutair gevestigd te Luchthaven Schiphol, aan de Evert van de Beekstraat 202, 1118 CP Luchthaven Schiphol (hierna: de Luchthaven of Schiphol of de exploitant).
3.
Procedure
Consultatie en vaststelling tarieven en voorwaarden door Schiphol
4. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 8.25e, eerste lid, Wet luchtvaart heeft Schiphol op 12 september 2008 mededeling gedaan van een voorstel van de tarieven en voorwaarden van de activiteiten, als bedoeld in artikel 8.25d, eerste lid, Wet luchtvaart.1
5. Naar aanleiding van deze mededeling heeft BARIN namens alle luchtvaartmaatschappijen opererend van en naar Schiphol, waaronder KLM, op 10 oktober 2008 zienswijzen ingediend zoals bedoeld in artikel 8.25e, tweede en derde lid, Wet luchtvaart.2 Schiphol heeft op 31 oktober 2008 schriftelijk op de zienswijzen van BARIN gereageerd.3
6. Op 31 oktober 2008 heeft Schiphol de tarieven en voorwaarden vastgesteld. Deze tarieven en voorwaarden gelden vanaf 1 april 2009. Op 31 oktober 2008 heeft Schiphol eveneens
mededeling gedaan van de tarieven en voorwaarden zoals voorgeschreven in artikel 8.25d, eerste lid, Wet luchtvaart.4
Procedure ex artikel 8.25f Wet luchtvaart
7. Op 28 november 2008 hebben BARIN en KLM de Aanvraag ingediend bij de Raad.5
8. Op 3 december 2008 heeft de NMa Schiphol op de hoogte gesteld van het feit dat door BARIN en KLM een aanvraag is ingediend als bedoeld in artikel 8.25f Wet luchtvaart.6 De NMa heeft Schiphol in de gelegenheid gesteld om schriftelijk op de Aanvraag te reageren. De NMa heeft de schriftelijke reactie van Schiphol ontvangen op 13 januari 2009.7
9. Op 19 december 2008 heeft de NMa tevens schriftelijke vragen gesteld aan Schiphol.8 De NMa heeft de antwoorden op haar vragen ontvangen op 19 januari 2009.9
10. Schiphol en BARIN/ KLM zijn vervolgens in de gelegenheid gesteld om op de wederzijds ingediende stukken te reageren. De reacties bereikten de NMa op 22 januari 2009 (BARIN/ KLM) en op 2 februari 2009 (Schiphol).10
11. Tevens is op 30 januari 2009 in het kader van de onderhavige procedure een hoorzitting gehouden ten kantore van de NMa. Vertegenwoordigers van BARIN/ KLM en Schiphol waren hierbij aanwezig en hebben hun zienswijzen mondeling kunnen toelichten en kunnen antwoorden op aanvullende vragen van de NMa. Van de hoorzitting is verslag opgemaakt en partijen zijn in gelegenheid gesteld om op het verslag te reageren.11 Voor zover partijen opmerkingen hebben gemaakt op het verslag zijn deze separaat aan het dossier toegevoegd.12
12. Per email van 4 maart, 11 maart en 16 maart 2009 heeft de NMa nadere vragen gesteld aan Schiphol.13 Deze vragen zijn per email van respectievelijk 6 maart en 12 maart 2009 en telefonisch op 17 maart door Schiphol beantwoord.14
4.
Juridisch kader
13. Op grond van artikel 8.25d, eerste lid, Wet luchtvaart dient de exploitant van de luchthaven ten minste eenmaal per jaar de tarieven en voorwaarden vast te stellen voor diens activiteiten ten behoeve van het gebruik van de luchthaven door gebruikers.
14. Deze zogenoemde luchtvaartactiviteiten zijn gecategoriseerd en opgesomd in artikel 2 van het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol15 (hierna: het Besluit). Kort weergegeven, zijn die categorieën:
1. het opstijgen en landen van luchtvaartuigen; 2. het parkeren van luchtvaartuigen;
3. de afhandeling van passagiers van luchtvaartuigen en hun bagage in verband met het opstijgen en landen van luchtvaartuigen;
4. de uitvoering van de beveiliging van passagiers en hun bagage, waaronder mede begrepen de faciliteiten voor grenscontrole (hierna: beveiligingsactiviteiten of security).
9 Dossiernummer 200121/ 17. 10 Dossiernummer 200121/ 19 en 200121/ 25. 11 Dossiernummer 200121/ 38 en 200121/ 39. 12 Dossiernummer 200121/ 48 en 200121/ 51. 13 Dossiernummer 200121/ 44, 200121/ 45 en 200121/ 55. 14 Dossiernummer 200121/ 40, 200121/ 49 en 200121/ 57.
15. De tarieven voor de luchtvaartactiviteiten dienen voor het geheel van die activiteiten
kostengeoriënteerd te zijn.16 De tarieven en voorwaarden voor de luchtvaartactiviteiten dienen daarnaast redelijk en non-discriminatoir te zijn.17
16. BARIN en KLM hebben in hun aanvraag enkel gronden aangevoerd waarop de Raad zou kunnen concluderen dat de tarieven en voorwaarden als zodanig onredelijk of
niet-kostengeoriënteerd zouden zijn als bedoeld in de Wet luchtvaart. In het hiernavolgende wordt derhalve slechts ingegaan op de wettelijke vereisten van kostenoriëntatie en redelijkheid. Daarnaast wordt ingegaan op de consultatieprocedure ex artikel 8.25e Wet luchtvaart die voorafgaat aan het vaststellen van de tarieven en voorwaarden. Ten slotte wordt kort aandacht besteed aan de onderhavige procedure ex artikel 8.25f Wet luchtvaart op grond waarvan de gebruikers van de luchthaven de Raad kunnen verzoeken een oordeel te geven omtrent de vraag of de tarieven en voorwaarden in strijd zijn met de bij of krachtens de Wet luchtvaart gestelde regels.
17. Onderstaande weergave van de wet- en regelgeving is een weergave op hoofdlijnen en geldt alleen de in deze aanvraag genoemde elementen. Eventuele nadere kenmerken van de wet- en regelgeving komen, voor zover voor dit besluit relevant, op andere plaatsen in dit besluit aan bod.
Kostenoriëntatie
18. Het vereiste van kostenoriëntatie houdt in dat het product van de voorgestelde tarieven en de (hoeveelheid) geprognosticeerde luchtvaartactiviteiten, gesaldeerd met eventuele toegestane verrekeningen en gegeven de geprognosticeerde opbrengst van de zogenaamde luchtvaart-gerelateerde activiteiten18 en een eventuele vrijwillige bijdrage uit de opbrengsten van niet luchtvaartactiviteiten ten hoogste gelijk zijn aan de kostenraming (inclusief
vermogenskosten). De wet is op zodanige wijze ingericht dat dit vereiste geldt voor wat betreft de volgende van toepassing zijnde categorieën van luchtvaartactiviteiten: (1) de beveiligingsactiviteiten (zie randnummer 14 onder 4) en (2) de ‘overige luchtvaartactiviteiten’ (zie randnummer 14 onder 1 tot en met 3).
19.
H
et vereiste van kostenoriëntatie geldt uitsluitend op het aggregatieniveau van voornoemde twee categorieën van diensten. Dit betekent dat binnen deze categorieën kruissubsidiëring is toegestaan.19 De tarieven mogen evenwel niet discriminatoir worden toegepast. Bovendien geldt dat de afzonderlijke tarieven redelijk moeten zijn.2016 Wet luchtvaart, artikel 8.25d, derde lid. 17 Wet luchtvaart, artikel 8.25d, tweede lid.
18 Laatstgenoemde categorie omvat in de uitwerking van Schiphol ook de activiteiten die rechtsreeks verband houden met de luchtvaartactiviteiten. Deze tarieven hiervan worden op grond van artikel 8.25d, vijfde lid, Wet luchtvaart bij de vaststelling van de tarieven voor de luchtvaartactiviteiten in aanmerking genomen.
19 Stb, 2006, 333, p. 17.
20. Ten behoeve van de naleving van het vereiste van kostenoriëntatie voorziet de Wet luchtvaart er onder meer in dat Schiphol een toerekeningssysteem voor de kosten en opbrengsten voor haar luchtvaartactiviteiten hanteert. Het toerekeningssysteem bevat, kort gezegd, de
rekenmethoden,21 met behulp waarvan bepaald kan worden welk deel van de totale kosten en opbrengsten van de luchthaven aan de voornoemde luchtvaartactiviteiten wordt toegerekend. Hiermee vormt het toerekeningssysteem een belangrijke basis voor de periodieke vaststelling van tarieven voor de luchtvaartactiviteiten. Het toerekeningssysteem dient door de Raad goedgekeurd te worden.22 Het toerekeningssysteem dat aan de onderhavige tarieven ten grondslag ligt (hierna: Toerekeningssysteem), is bij besluit van 25 april 2007 door de Raad goedgekeurd.23
21. Eveneens in relatie tot de maximale hoogte van de tarieven is in de Wet luchtvaart een bepaling opgenomen die de exploitant verplicht om bepaalde verschillen tussen opbrengsten en kosten achteraf te verrekenen bij de vaststelling van de tarieven voor de
luchtvaartactiviteiten.24 Deze wettelijke bepaling uit artikel 8.25d, negende lid, Wet luchtvaart luidt als volgt.
“ De exploitant van de luchthaven verrekent bij de vaststelling van de tarieven, nadat deze zijn
bepaald met inachtneming van het tweede tot en met achtste lid, het verschil tussen de geraamde en de werkelijke opbrengsten en kosten in verband met de prognoses en de realisatie van het volume van het luchthavenluchtverkeer, het vervoer van passagiers en vracht en van de uitvoering van investeringen, zoals volgt uit de financiële verantwoording over het aan het moment van vaststelling van de tarieven voorafgaande boekjaar.”
22. In het Besluit zijn nadere regels gesteld omtrent deze verrekeningen. Deze regels luiden kort samengevat als volgt. De verrekening van opbrengsten is beperkt tot de verrekening van opbrengsten uit tarieven van luchtvaartactiviteiten als bedoeld in artikel 2 van het Besluit. Verrekening van opbrengsten vindt plaats voor achteraf gebleken verschillen tussen ex ante raming en ex post realisatie als gevolg van 1) verkeer: aantallen vliegtuigbewegingen, gemiddeld maximum startgewicht, en 2) vervoer: aantallen opstappende respectievelijk overstappende passagiers en tonnen vracht.25
23. Ten aanzien van de verrekening van kosten is het volgende in de Nota van Toelichting bij het Besluit gesteld. De eis van kostenoriëntatie geldt op het moment dat de tarieven (ex ante) worden vastgesteld voor luchtvaartactiviteiten (exclusief security) respectievelijk voor de beveiligingsactiviteiten en niet bij realisatie (ex post). Dit impliceert dat na afloop van een boekjaar geen volledige verrekening van alle kostenverschillen plaatsvindt, maar uitsluitend verrekening van kostenverschillen die tijdens het jaar zijn opgetreden als gevolg van 1)
21 In de Wet luchtvaart en het Besluit is een aantal voorwaarden en eisen opgenomen waaraan deze rekenmethoden moeten voldoen.
22 Wet luchtvaart, artikel 8.25g, eerste lid.
23 Besluit van de Raad van Bestuur van de NMa van 25 april 2007, zaaknummer 200057, Goedkeuring Toerekeningssysteem. 24 Zie hiervoor Eerste Kamer vergaderjaar 2004-2005, 28074, nr. 9. p. 12.
extra/ minder investeringen met inbegrip van desinvesteringen (effect op afschrijvingen en vermogenskosten over de Regulatory Asset Base); 2) extra/ minder kosten in samenhang met investeringen; 3) verkeer en vervoer (voor zover sprake van directe variabele kosten); 4) verzekeringspremies tegen schade terrorisme; 5) uitstel van de uitvoering van activiteiten ten opzichte van de prognose en 6) activiteiten opgelegd door de overheid respectievelijk op verzoek van de gebruikers.26
24. Schiphol dient bij de vaststelling van de tarieven en voorwaarden de toegerekende opbrengsten uit haar overige activiteiten die rechtstreeks verband houden met de luchtvaartactiviteiten in aanmerking te nemen. Deze zogenoemde luchtvaart gerelateerde activiteiten zijn opgesomd in het Besluit.27
25. De Nota van toelichting bij het Besluit vermeldt vervolgens dat dit impliceert dat de
luchthavenexploitant tegenvallers en inefficiënties niet mag verrekenen. Daarentegen mogen een hogere efficiëntiewinst (dan geraamd) en eventuele meevallers (voor zover deze niet het gevolg zijn van uitstel dan wel plaatsvinden op verzoek van de gebruikers of zijn opgelegd door overheid) door de luchthavenexploitant worden behouden.28
Consultatie
26. Artikel 8.25e van de Wet luchtvaart regelt dat de exploitant van de luchthaven de gebruikers van de luchthaven consulteert over de tarieven en voorwaarden. Hiertoe moet de exploitant van de luchthaven in het voorstel van de tarieven en de voorwaarden aan de gebruikers een toelichting opnemen die een economische onderbouwing van het voorstel bevat alsmede een omschrijving van het kwaliteitsniveau van de aangeboden diensten.29 De exploitant van de luchthaven raadpleegt de gebruikers van de luchthaven over dit voorstel.30 De exploitant van de luchthaven houdt bij de vaststelling van de tarieven en voorwaarden rekening met de zienswijzen van de gebruikers en motiveert bij de vaststelling van de tarieven en voorwaarden zijn overwegingen omtrent de ingebrachte zienswijzen.31
27. Deze consultatieprocedure is nader geregeld in artikel 4 van het Besluit. Tevens is in artikel 4 bepaald welke informatie in het voorstel van de tarieven en voorwaarden opgenomen dient te zijn.32 Artikel 7 van het Besluit benoemt de indicatoren voor het kwaliteitsniveau waarover in het voorstel voor tarieven en voorwaarden informatie verstrekt dient te worden.
26 Stb, 2006, 333, p. 20.
27 Besluit exploitatie luchthaven Schiphol, artikel 2, tweede lid. 28 Stb, 2006, 333, p. 20.
29 Wet luchtvaart, artikel 8.25e, lid 1, zie ook Stb, 2006, 333, p. 28. 30 Wet luchtvaart, artikel 8.25e, lid 2.
Procedure ex 8.25f Wet luchtvaart
28. Nadat de exploitant – na afloop van de consultatie – de tarieven en voorwaarden heeft vastgesteld, hebben de gebruikers van de luchthaven de mogelijkheid de Raad te verzoeken een oordeel te geven omtrent de vraag of de tarieven en voorwaarden in strijd zijn met de bij of krachtens de Wet luchtvaart gestelde regels.33 De gronden die de gebruiker aan zijn aanvraag ten grondslag legt, kunnen onder meer betrekking hebben op de hoogte van de tarieven, de gestelde voorwaarden, de gevolgde procedure bij de vaststelling van de tarieven of het overleggen van stukken door de exploitant.34 De aanvrager dient in zijn aanvraag aan te duiden om welke concrete tarieven en voorwaarden het gaat.35 De beoordeling geschiedt aan de hand van de wettelijke eisen van non-discriminatie, kostenoriëntatie en redelijkheid en overige bij of krachtens de Wet luchtvaart gestelde regels.
5.
Ontvankelijkheid
29. Schiphol is van mening dat BARIN en KLM niet-ontvankelijk zijn in hun Aanvraag. Zij voert hiertoe het volgende aan. De Aanvraag is buiten de wettelijke termijn ingediend. Daarnaast kan BARIN niet worden aangemerkt als gebruiker in de zin van de Wet luchtvaart en om die reden niet gerechtigd zijn een aanvraag als bedoeld in artikel 8.25f, eerste lid, Wet luchtvaart in te dienen bij de Raad. Alvorens over te gaan tot de behandeling van de Aanvraag ten gronde zal de Raad zich eerst uitlaten over de ontvankelijkheid van BARIN en KLM. De door Schiphol aangevoerde argumenten zullen hierna beide afzonderlijk worden behandeld.
5.1. Ontvankelijkheid BARIN
5.1.1.Standpunt Schiphol30. Schiphol is van mening dat BARIN niet gerechtigd is om een aanvraag te doen, omdat zij geen ‘gebruiker’ is in de zin van artikel 8.1, onder i, Wet luchtvaart en artikel 1, onder e, van het Besluit. Het begrip ‘gebruiker’ is in die bepaling gedefinieerd als “ een
luchtvaartmaatschappij, alsmede een persoon of rechtspersoon die vluchten uitvoert, niet zijnde een luchtvaartmaatschappij.” BARIN is geen luchtvaartmaatschappij en voert als overkoepelende
belangenvereniging zelf geen vluchten uit. Om die redenen is BARIN volgens Schiphol geen gebruiker in de zin van de Wet luchtvaart.
33 Wet luchtvaart, artikel 8.25f, lid 1. 34 Stb, 2006, 333, p. 31.
5.1.2.Verweer BARIN en KLM
31. Volgens BARIN en KLM is BARIN wel ontvankelijk in haar aanvraag. BARIN en KLM beroepen zich op een besluit van de Raad van 24 oktober 2007.36 Hierin is het volgende bepaald:
“De Raad stelt vast dat BARIN/ SAOC gebruikers zijn in de zin van artikel 8.25f, eerste lid, jo artikel 8.1, aanhef en onder i, Wet luchtvaart.”
In een uitspraak van 30 juni 2008 heeft de rechtbank Rotterdam het volgende overwogen:37
“Ten aanzien van de ontvankelijkheid van BARIN en SAOC overweegt de rechtbank het volgende. Beide partijen zijn geen gebruiker als bedoeld in artikel 8.1, aanhef en onder i, van de Wet luchtvaart.”
Tijdens de hoorzitting inzake de onderhavige procedure hebben BARIN en KLM betoogd dat in de betreffende procedure niet uitvoerig is gepleit over de vraag of BARIN wel of niet gebruiker is. Hoewel de rechtbank zich hier in haar uitspraak over heeft uitgelaten, heeft BARIN hier geen beroep tegen kunnen instellen omdat zij in die procedure wel ontvankelijk is verklaard. BARIN en KLM verzoeken de Raad zelf een oordeel te vellen en daarbij in
overweging te nemen dat de rechtbank haar uitspraak niet heeft gedaan na een uitdrukkelijke argumentatie over de vraag of BARIN kan worden aangemerkt als gebruiker maar dit
ambtshalve heeft overwogen zonder dat partijen hier in rechte tegen konden opkomen.
5.1.3.Beoordeling
32. Op basis van doelomschrijving in de verenigingsstatuten van BARIN stelt de Raad vast dat BARIN een vereniging is die onder meer “de luchtvaartindustrie in alle kwesties van gemeenschappelijk belang jegens derden [zal] vertegenwoordigen, met name jegens overheids- en luchthaveninstanties […]” .38 Voor lidmaatschap van de vereniging komen in aanmerking internationale luchtvaartmaatschappijen die hetzij vluchten van en naar Nederland verzorgen, hetzij kantoorhouden in Nederland.39 BARIN vertegenwoordigt dus uitsluitend gebruikers en behartigt hun belangen jegens de overheid en luchthaveninstanties. De Raad schaart het voeren van een procedure ex artikel 8.25f, eerste lid, Wet luchtvaart onder de doelomschrijving van BARIN. Op grond daarvan beschouwt de Raad BARIN in de
onderhavige procedure als gebruiker in de zin van artikel 8.25f, eerste lid jo. artikel 8.1, aanhef en onder i, Wet luchtvaart.40
36 Besluit van de Raad van Bestuur van de NMa van 24 oktober 2007, zaaknummer 200083, KLM vs. Schiphol. 37 Rechtbank Rotterdam, 30 juni 2008, MEDED 07/ 2077 WILD en MEDED 07/ 2078 WILD.
38 Zie Statuten Vereniging BARIN, artikel 2, lid 2, aanhef en onder a. 39 Zie Statuten Vereniging BARIN, artikel 4, lid 3.
33. De Raad kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 30 juni 2008 waarin is geoordeeld dat BARIN geen gebruiker is als bedoeld in artikel 8.1, aanhef en onder i, van de Wet luchtvaart. De Raad merkt de overweging van de rechtbank aan als een ambtshalve overweging die niet nader is toegelicht door de rechtbank. BARIN heeft hier (vooralsnog) niet in rechte tegen kunnen opkomen. Bovendien is er een hoger
beroepsprocedure aanhangig bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) tegen de betreffende uitspraak van de rechtbank zodat deze nog niet onherroepelijk is en de Raad derhalve niet gebonden is aan de uitspraak.
34. De Raad stelt vast dat BARIN gebruiker is in de zin van artikel 8.25f, eerste lid jo. artikel 8.1, aanhef en onder i, Wet luchtvaart. Op grond daarvan is BARIN ontvankelijk in haar verzoek. De Raad stelt ook vast dat KLM gebruiker is in de zin van artikel 8.25f, eerste lid jo. artikel 8.1, aanhef en onder i, Wet luchtvaart. Op grond daarvan is ook KLM ontvankelijk in haar verzoek.
5.2. Termijn
5.2.1.Standpunt Schiphol
35. Schiphol is voorts van oordeel dat de Aanvraag buiten behandeling moet worden gelaten, omdat deze buiten de termijn van artikel 8.25f, eerste lid Wet luchtvaart is ingediend. Schiphol voert het volgende aan. De termijn voor het indienen van de Aanvraag is aangevangen op 31 oktober 2008, de dag waarop zij een kennisgeving plaatste in het Financieele Dagblad. Aanvragen dienden vier weken na die datum, dus uiterlijk op 27 november 2008 te zijn ingediend. Omdat de Aanvraag op vrijdag 28 november 2008 is ingediend, betekent dit dat de Aanvraag buiten behandeling moet worden gelaten. Het feit dat in de kennisgeving stond vermeld dat de terinzagelegging op 28 november 2008 eindigt, doet daar niet aan af.
5.2.2.Verweer BARIN en KLM
36. Bij brief van 21 januari 2009 hebben BARIN en KLM gereageerd op het standpunt van Schiphol inzake de ontvankelijkheid. Zij voeren aan dat (i) de termijn aanvangt op de dag na de mededeling van Schiphol, (ii) dat artikel 8.25f, eerste lid, Wet luchtvaart tenminste uitgaat van het tijdstip van de mededeling, (iii) dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is. Het verweer van BARIN en KLM wordt hier – voor zover relevant – verkort weergegeven.
38. Ten tweede verabsoluteert Schiphol het woord ‘binnen’ en veronachtzaamt zij het woord ‘na’ als genoemd in artikel 8.25f, eerste lid, Wet luchtvaart. De door Schiphol gekozen lijn leidt ertoe dat minder dan vier weken worden gegund voor het indienen van een aanvraag omdat de eerste dag van de termijn dan niet een gehele dag is maar aanvangt op het tijdstip van mededeling. Dit is in strijd met artikel 8.25f, eerste lid, Wet luchtvaart.
39. Ten derde is de lezing die Schiphol aan artikel 8.25f, eerste lid, Wet luchtvaart geeft in strijd met de Algemene termijnenwet (Atw), in die zin dat de Atw hele dagen als uitgangspunt neemt. Een afwijking hiervan dient uitdrukkelijk bij wet te worden geregeld, hetgeen niet is gebeurd in de Wet luchtvaart.
40. Ten vierde volgt uit artikel 6, eerste lid, onder b, van het Besluit dat de termijn voor indiening van een aanvraag pas gaat lopen op de eerste dag na de mededeling doordat dit artikel ertoe verplicht dat een aanvraag een dagtekening bevat. Deze eis zou zinledig zijn als de wetgever niet zou zijn uitgegaan van een termijn in hele dagen. BARIN en KLM wijzen er daarbij op dat Schiphol in haar kennisgeving in het Financiële Dagblad zelf heeft medegedeeld dat de terinzagelegging van de Tarieven zou eindigen op 28 november 2008.
41. Ten vijfde is het ook op grond van de algemeen bestuursrechtelijke praktijk gebruikelijk dat wordt uitgegaan van een termijn in hele dagen die gaat lopen op de dag na bekendmaking (bijvoorbeeld bezwaar- en beroepstermijnen).
42. Ten slotte vormen artikel 8.25f, eerste lid, Wet luchtvaart noch de toelichting daarop, enig aanknopingspunt voor het standpunt dat iets anders zou zijn bedoeld dan een termijn die ingaat op de dag na de mededeling als bedoeld in artikel 8.25e, eerste lid, Wet luchtvaart.
5.2.3.Beoordeling
43. De Raad stelt vast dat BARIN en KLM hun aanvraag binnen de in artikel 8.25, eerste lid, Wet luchtvaart gestelde termijn hebben ingediend. De Raad komt tot dit oordeel op grond van de volgende overwegingen.
44. Artikel 8.25f, eerste lid, Wet luchtvaart bepaalt dat indien binnen vier weken na mededeling van de tarieven en voorwaarden door Schiphol een aanvraag wordt ingediend, de Raad vaststelt of de tarieven en voorwaarden in strijd zijn met de bij of krachtens de Wet luchtvaart gestelde regels. De letterlijke tekst van de bepaling lijkt er op te wijzen dat de vier
wekentermijn aanvangt op het tijdstip van mededeling.
45. Artikel 3 van het Besluit bepaalt wanneer sprake is van een mededeling als bedoeld in het vorige randnummer. Dit artikel bepaalt, voor zover hier relevant:
a. door terinzagelegging van de tarieven en voorwaarden op in ieder geval de vestiging van de exploitant van de luchthaven op de luchthaven,
b. door kennisgeving van de vaststelling van de tarieven en voorwaarden in ten minste één dag-, week- of nieuwsblad of op andere geschikte wijze zodanig dat de gebruikers zo goed mogelijk worden bereikt, en
c. toezending van de vastgestelde tarieven en voorwaarden op verzoek van gebruikers aan het door hen opgegeven adres.”
46. Uit de cumulatieve voorwaarden van artikel 3 van het Besluit volgt niet eenduidig een tijdstip van mededeling op een bepaalde dag. Immers, het artikel vereist dat er meerdere handelingen worden verricht om tot een volwaardige mededeling te komen. Niet alle handelingen zullen op exact hetzelfde moment plaatsvinden dan wel zijn afgerond. De Raad acht het redelijk dat de termijn van artikel 8.25f, eerste lid, Wet luchtvaart ingaat op de eerste dag nadat alle handelingen als bedoeld in artikel 3 van het Besluit zijn voltooid.
47. In casu betekent dit dat de termijn is aangevangen op 1 november 2008 om 0.00 uur. Zodoende verloopt de termijn 28 dagen later om 23.59 uur. In het onderhavige geval betekent dit dat de termijn is verstreken op 28 november 2008 om 23:59. Op grond van die uitleg zijn BARIN en KLM ontvankelijk aangezien de volledige Aanvraag door de NMa is ontvangen op 28 november 2008 om 14.31 uur.41
6.
Reikwijdte van de aanvraag
48. Tijdens de hoorzitting van 30 januari 2009 hebben BARIN en KLM aangegeven dat – kort weergegeven – de argumenten van KLM in het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam inzake de goedkeuring van het Toerekeningssysteem van Schiphol in de onderhavige aanvraagprocedure ex artikel 8.25f Wet luchtvaart aan de orde zouden moeten komen. KLM geeft als reden daarvoor dat de Raad bij het CBb de niet-ontvankelijkheid van het beroep van KLM heeft bepleit omdat KLM in de visie van de Raad geen persoonlijk belang heeft. Zou het CBb in dit standpunt meegaan, dan zou het KLM aan rechtsbescherming tegen het goedkeuringsbesluit van het Toerekeningssysteem ontbreken. Derhalve dienen de
beroepsgronden van KLM tegen de goedkeuring van het Toerekeningssysteem volgens KLM in de onderhavige procedure te worden behandeld.
49. De Raad kan in dit standpunt van KLM niet meegaan. De goedkeuring van het
toerekeningssysteem van Schiphol ex artikel 8.25g, eerste lid, Wet luchtvaart is een van het oordeel van artikel 8.25f Wet luchtvaart te onderscheiden besluit met een eigen
beoordelingskader en een andere doelstelling. De bevoegdheid van artikel 8.25g, eerste lid, Wet luchtvaart is gegeven om te komen tot een beoordeling en waar mogelijk goedkeuring van het door Schiphol vastgestelde toerekeningssysteem voor de kosten en opbrengsten van
de activiteiten bedoeld in artikel 8.25d, eerste lid, Wet luchtvaart.42 Dat betekent dat
argumenten tegen het Toerekeningssysteem aan de orde moeten komen in de procedure die de wetgever daarvoor heeft voorzien en niet in enige andere procedure op basis van de Wet luchtvaart. Zouden die argumenten in de beoordeling van de aanvraag in de zin van artikel 8.25f Wet luchtvaart worden betrokken, dan zou dit in strijd zijn met artikel 3:4, eerste lid, Awb. Ingevolge het in dit artikel gecodificeerde specialiteitsbeginsel weegt de Raad de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. Het bestaan van een separate bevoegdheid tot goedkeuring van het toerekeningssysteem vormt een zodanige beperking. Een andere visie zou er toe leiden dat het door de wetgever gemaakte onderscheid in bevoegdheden en procedures wordt ondergraven.
50. Dat KLM mogelijk geen belanghebbende is bij het besluit tot goedkeuring van het
toerekeningssysteem maakt dit niet anders. Indien een rechtzoekende geen belanghebbende is bij een bepaald besluit, heeft dit rechtens niet tot gevolg dat het bestuursorgaan
belanghebbende wordt bij een ander besluit op grond van dezelfde wet die aldus buiten besluitvorming gebleven belangen dient te beoordelen in het kader van een ander besluit.
51. Anders dan KLM stelt, is de Raad derhalve niet gehouden de argumenten van KLM tegen het Toerekeningssysteem te behandelen in het kader van de onderhavige procedure.
7.
Beschrijving van de aanvraag
52. BARIN en KLM voeren een aantal gronden aan op grond waarvan zij de door Schiphol vastgestelde tarieven en voorwaarden in strijd met de wet- en regelgeving onder de Wet luchtvaart achten. De gronden zijn in het hiernavolgende verkort weergegeven. Eventuele aanvullende argumentatie van BARIN en KLM komt – voor zover relevant – in de beoordeling van dit besluit aan bod.
I Transparantie tijdens consultatie
53. Schiphol schiet structureel tekort in de nakoming van haar verplichtingen op grond van artikel 8.25e en artikel 8.25d, derde lid, van de Wet luchtvaart (informatievoorziening en motivering). BARIN en KLM geven meermaals in de Aanvraag aan dat zij niet in staat zijn om concreet aan te geven tegen welke tarieven of voorwaarden zij bezwaar hebben, omdat zij – naar eigen zeggen – tijdens de consultatie niet hebben kunnen achterhalen welke tarieven of
tariefelementen door bepaalde investeringen zijn beïnvloed. Hierdoor kunnen zij niet voldoen aan het vereiste van artikel 6, eerste lid, onder e, van het Besluit dat aangeeft dat een aanvraag een aanduiding dient te bevatten van de concrete tarieven en voorwaarden waar de aanvrager problemen mee heeft.
54. BARIN en KLM hebben in hun aanvraag een overzicht opgenomen van onderwerpen waarover naar hun mening door Schiphol onvoldoende informatie is verstrekt. Omdat BARIN en KLM hierdoor slecht in staat zijn om hun bezwaren tegen de tarieven en voorwaarden te
concretiseren, verzoeken zij de Raad om de tarieven per 1 april 2009 integraal te toetsen aan de bij of krachtens de Wet luchtvaart gestelde eisen en zich daarbij niet te beperken tot de onderwerpen die zij in de aanvraag hebben aangedragen.
II Uitbreiding Lounge 3
55. BARIN en KLM hebben bezwaar tegen de voorgenomen investering van Schiphol ter hoogte van EUR 64,5 miljoen ten behoeve van de uitbreiding van Lounge 3. BARIN en KLM
vermoeden dat een deel van deze kosten in de nieuwe tarieven en voorwaarden van Schiphol zijn verwerkt. Zij vinden de nieuwe tarieven en voorwaarden om die reden onredelijk hoog en daarmee in strijd met artikel 8.25d, tweede lid, Wet luchtvaart.
56. BARIN en KLM zijn van mening dat de voorgenomen uitbreiding van Lounge 3 niet noodzakelijk is voor een goed verloop van de luchtvaartactiviteiten. De verwachte
passagiersstromen in de periode 2009-2013 geven geen aanleiding tot uitbreiding. Hoewel er in deze periode wel een tekort aan vrij toegankelijke zitplaatsen in Lounge 3 wordt voorzien, is dit tekort eenvoudig op een andere (goedkopere) wijze op te lossen.
III Toepassing unuïteitenmethode
57. Schiphol heeft volgens BARIN en KLM de kosten van de Polderbaan op basis van een onjuiste toepassing van de unuïteitenmethode in de nieuwe tarieven en voorwaarden verwerkt. Zij zijn daarom van mening dat de tarieven en voorwaarden onredelijk hoog en niet
kostengeoriënteerd zijn en zodoende strijdig met artikel 8.25d, tweede en derde lid, Wet luchtvaart.
58. BARIN en KLM hebben er geen bezwaar tegen dat de unuïteitenmethode als zodanig wordt toegepast op de Polderbaan, maar zijn van mening dat Schiphol bij de toepassing van deze methode van de verkeerde uitgangspunten is uitgegaan. Schiphol is ten onrechte van te lage waarden voor de eindcapaciteit43 en de aanvangscapaciteit44 uitgegaan waardoor de door de unuïteitenmethode voorgeschreven correctie op de afschrijvingen te klein is en de kostprijs per eenheid (vliegtuigbeweging) dientengevolge te hoog is vastgesteld. Daar waar Schiphol (in haar reactie op de zienswijzen van BARIN en KLM) uitgaat van een aanvangscapaciteit van 300.000 vliegtuigbewegingen per jaar en een eindcapaciteit van 450.000 vliegtuigbewegingen per jaar, gaan BARIN en KLM uit van een aanvangscapaciteit van 415.000
43 BARIN/ KLM hanteren als definitie voor de eindcapaciteit de maximumcapaciteit van het vijfbanenstelsel.
vliegtuigbewegingen per jaar en een eindcapaciteit van 600.000 vliegtuigbewegingen per jaar. Een juiste toepassing van deze waarden leidt tot lagere afschrijvingen per vliegtuigbeweging en dus tot lagere tarieven.
59. Verder geven KLM en BARIN aan dat de unuïteitenmethode onjuist is toegepast omdat er verschillen zijn tussen de consultatiedocumentatie bij de tarieven per 1 november 2007 en 1 april 2009. Het gaat specifiek om het gehanteerde bedrag voor de historische boekwaarde van de Polderbaan en de gehanteerde gebruiksprognoses van de Polderbaan. In het
Toerekeningssysteem is bepaald dat de historische boekwaarde en gebruiksprognoses voor de duur van het Toerekeningssysteem gelijk moeten zijn.
60. Ten slotte geven BARIN en KLM aan dat zij vermoeden dat Schiphol ook bij het vaststellen van de tarieven en voorwaarden in de periode tussen 1 januari 2007 en 31 maart 2009 is uitgegaan van onjuiste waarden bij het toepassen van de unuïteitenmethode. Zij verzoeken de Raad te berekenen in welke mate dit van invloed is geweest op bedoelde tarieven. Daarbij verzoeken zij de Raad vast te stellen dat dit alsnog in de (nieuwe) tarieven en voorwaarden wordt verwerkt.
IV Toerekening van investeringen aan luchtvaartactiviteiten
61. BARIN en KLM voeren aan dat Schiphol een aantal door haar gedane investeringen ten onrechte geheel of gedeeltelijk aan luchtvaartactiviteiten in de zin van artikel 2, eerste lid, van het Besluit heeft toegerekend. Zij verzoeken de Raad te bepalen (i) dat – en in hoeverre – de tarieven onredelijk zijn nu de kosten van het betreffende project daarin is verwerkt, en (ii) dat de tarieven dienovereenkomstig moeten worden verlaagd.
62. Volgens BARIN en KLM is er sprake van een vijftal onregelmatigheden.
a. Geluidswal
63. Het project SchipH2Olland betreft volgens BARIN en KLM de realisatie van een geluidswal gericht op het tegengaan van grondlawaai geproduceerd door taxiënde vliegtuigen vanaf de Polderbaan. BARIN en KLM gegeven aan dat het gaat om een investering van EUR 26 miljoen waarvan EUR 3 miljoen is verwerkt in de nieuwe tarieven en voorwaarden. Zij zijn van mening dat Schiphol op grond van de Wet luchtvaart noch enige andere wettelijke regeling een verplichting heeft om geluidshinder in de vorm van grondlawaai te verminderen. Deze (onverplichte) milieumaatregelen zijn daarom niet noodzakelijk voor één van de activiteiten als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het Besluit en kunnen om die reden niet aan de luchtvaartactiviteiten worden toegerekend.
64. Schiphol College betreft volgens BARIN en KLM een vrijwillig project ter bevordering van de werkgelegenheid in de regio Amsterdam. BARIN en KLM geven aan dat de hiermee gepaard gaande kosten door Schiphol worden doorbelast als onderdeel van de post Corporate Overhead (kostenpost A6). BARIN en KLM zijn van mening dat deze activiteiten niet
noodzakelijk zijn voor één van de activiteiten als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het Besluit en derhalve niet kunnen worden aangemerkt als luchtvaartactiviteiten.
c. Liften, rolpaden, roltrappen e.d.
65. BARIN en KLM stellen vast dat de kosten voor liften, rolpaden, roltrappen en vergelijkbare installaties, voor zover die zijn aangebracht op de pieren en in de terminal, ten onrechte volledig worden toegerekend aan luchtvaartactiviteiten. Zij voeren daartegen aan dat deze installaties ook worden aangewend door alle andere gebruikers van de terminal, zoals het personeel van de winkels, de horeca, de beveiliging, de douane, de Koninklijke Marechaussee en de schoonmakers.
66. In hun schriftelijke reactie van 21 januari 200945 hebben BARIN en KLM erkend dat de toewijzing van liften en rolpaden aan luchtvaartactiviteiten voortvloeit uit het
Toerekeningssysteem van Schiphol. Zij hebben hun aanvraag op dit punt ingetrokken. De Raad zal zich hier dan ook niet verder inhoudelijk over uitlaten.
d. Toegangsbeheer gebouw Avioport
67. Volgens BARIN en KLM is Schiphol eigenaresse van gebouw Avioport en verhuurt zij de kantoorruimtes in dit gebouw aan derden. BARIN en KLM constateren dat de kosten van het toegangsbeheerssysteem van gebouw Avioport zijn doorbelast in de nieuwe tarieven als onderdeel van de post Inventaris Staven. BARIN en KLM zijn evenwel van mening dat de kosten van het toegangssysteem niet hadden mogen worden meegenomen bij de vaststelling van de nieuwe tarieven en voorwaarden omdat het geen luchtvaartactiviteit betreft.
68. In haar antwoorden op de vragen van de NMa van 19 december 2008 heeft Schiphol aangegeven dat het afschrijvingsbedrag van dit activum EUR 1.500 bedraagt voor 2009. Na toerekening conform het Toerekeningssysteem komt dit neer op een afschrijving van EUR 912 voor luchtvaartactiviteiten (Aviation)en een bedrag van EUR 182 voor
beveiligingsactiviteiten (Security). Tijdens de hoorzitting in het kader van de onderhavige procedure hebben BARIN en KLM aangegeven dat zij, nu gebleken is dat het om een relatief beperkt bedrag gaat, haar aanvraag op dit punt intrekt. De Raad zal zich hier dan ook niet verder inhoudelijk over uitlaten.
e. Bedrijfshulpverlening
69. BARIN en KLM constateren dat de kosten voor bedrijfshulpverlening ten onrechte volledig aan de luchtvaartactiviteiten worden toegerekend. Zij voeren aan dat deze activiteit betrekking heeft op de gehele passagiersterminal zodat de daarmee gepaard gaande kosten dienen te worden toegerekend aan zowel de luchtvaartactiviteiten als de overige activiteiten die in de terminal worden uitgevoerd.
70. Ten aanzien van de kostenpost bedrijfshulpverlening hebben BARIN en KLM in hun schriftelijke reactie van 21 januari 200946 erkend dat de toewijzing van bedrijfshulpverlening aan luchtvaartactiviteiten voortvloeit uit het kostentoerekeningssysteem van Schiphol. Zij hebben hun aanvraag op dit punt ingetrokken. De Raad zal zich hier dan ook niet verder inhoudelijk over uitlaten.
V Verrekening kostenonderzoek PriceWaterhouseCoopers
71. Bij de vaststelling van de onderhavige tarieven heeft Schiphol de kosten verrekend die gepaard gingen met het onderzoek dat PricewaterhouseCoopers (hierna: PwC) bij Schiphol heeft uitgevoerd in het kader van de aanvraag ex artikel 8.25f Wet luchtvaart die KLM in 2007 bij de Raad heeft ingediend. BARIN en KLM zijn van mening dat de kosten voor dit onderzoek niet vallen binnen het bereik van artikel 8.25d, negende lid, Wet luchtvaart en derhalve niet voor verrekening in aanmerking komen. Subsidiair stellen BARIN en KLM zich op het standpunt dat het onderzoek van PwC niet kan worden aangemerkt als een activiteit die is opgelegd door de overheid dus dat de kosten daarvan ook om die reden niet voor verrekening in aanmerking komen. Schiphol had het onderzoek kunnen voorkomen als ze de ontwikkeling van het Toerekeningsysteem en het daarop gebaseerde tariefvoorstel zorgvuldiger had opgepakt.
VI Verdeelsleutels
72. BARIN en KLM geven aan dat tijdens de consultatie bleek dat Schiphol voor een aantal activa verkeerde verdeelsleutels had gehanteerd. Het betreft de volgende kostenplaatsen:
hemelwaterafvoer stamriool, bestrating Schiphol Oost, gate optimalisatie overige pieren, automatische taxi-buffer en bagage lockers. Op verzoek van gebruikers heeft Schiphol de tarieven naar beneden bijgesteld.
73. BARIN en KLM vermoeden dat ook de tarieven van voor 1 april 2009 op basis van foutieve verdeelsleutels zijn vastgesteld. Aangezien Schiphol dat toen niet kenbaar heeft gemaakt, konden BARIN en KLM hier niet van op de hoogte zijn. Zij verzoeken de Raad om (i) te willen nagaan of in de eerdere tarieven inderdaad dezelfde, onjuiste, sleutels zijn gebruikt, en om (ii) daarbij tevens te (laten) berekenen hoeveel lager elk van de desbetreffende tarieven was geweest indien dit op basis van de juiste sleutels en derhalve in overeenstemming met de wettelijke eisen zou zijn vastgesteld, en om (iii) te bepalen dat de correctie alsnog in de desbetreffende tarieven voor de periode vanaf 1 april 2009 wordt verwerkt.
Mocht de Raad zich hiertoe onbevoegd achten dan verzoeken BARIN en KLM de Raad om ondubbelzinnig te verklaren dat – en in welke mate – de desbetreffende tarieven in strijd waren met de vereisten bij of krachtens de Wet luchtvaart.
VII Toerekeningssysteem
74. BARIN en KLM wijzen er op dat het hoger beroep, dat zij hebben ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit van de Raad met betrekking tot het Toerekeningssysteem, zou kunnen leiden tot een aanpassing van het Toerekeningssysteem. Aanpassing van het
Toerekeningssysteem kan gevolgen hebben voor de onderhavige tarieven.
75. Indien de Raad eerder beslist op de onderhavige aanvraag (1) dan het CBb in het hoger beroep, en (2) dan BARIN en KLM zich over de uitspraak van het CBb hebben kunnen uitlaten in de onderhavige procedure, verzoeken de aanvragers de Raad om te bepalen dat Schiphol gehouden is om
a. binnen vier weken na de bekendmaking van die uitspraak aan gebruikers mede te delen of en zo ja welke gevolgen die uitspraak volgens Schiphol heeft voor de tarieven en voorwaarden;
b. bij de vaststelling van de tarieven en voorwaarden voor de periode vanaf 1 november 2009 (althans enige andere datum waarop de tarieven hun gelding verliezen) met die gevolgen volledig rekening te houden in de zin dat de tarieven over de twee opvolgende periodes vanaf 1 april 2009 tezamen genomen wederom als kostengeoriënteerd kunnen worden aangemerkt.
8.
Reactie Schiphol
76. Naar aanleiding van de aanvraag van KLM en BARIN heeft Schiphol een schriftelijke reactie ingediend. De reactie van Schiphol is in het hiernavolgende verkort weergegeven. Voor zover relevant komt aanvullende argumentatie van Schiphol in de beoordeling van dit besluit aan bod.
I Transparantie tijdens consultatie
77. Ten aanzien van het verzoek van BARIN en KLM aan de Raad om de Tarieven integraal te toetsen merkt Schiphol op dat dit niet kan worden gehonoreerd omdat het verzoek van BARIN en KLM naar haar mening te algemeen is. Schiphol verwijst naar artikel 6 van het Besluit dat bepaalt dat in de aanvraag moet worden aangegeven tegen welke concrete tarieven en voorwaarden bezwaar wordt gemaakt Schiphol bestrijdt de stelling van BARIN en KLM dat zij tekort geschoten is in haar verplichting tot informatievoorziening en motivering.
uniforme openbare voorbereidingsprocedure die is gevolgd in de aanloop naar de goedkeuring van het Toerekeningssysteem.
II Uitbreiding Lounge 3
79. Schiphol geeft aan dat zij de bezwaren die KLM en BARIN in de consultatieronde naar voren hebben gebracht ten aanzien van de investeringen in de uitbreiding van Lounge 3 gemotiveerd heeft weerlegd en dat in de klachtenprocedure niet kan worden volstaan met een herhaling van deze bezwaren. Het lag op het pad van KLM en BARIN om de gemotiveerde
beantwoording van de zienswijze op hun beurt gemotiveerd te weerleggen, hetgeen niet is gebeurd.
80. Schiphol vindt dat haar binnen de geldende wetgeving een grote vrijheid toekomt ten aanzien van investeringsbeslissingen. De keuze van Schiphol om te investeren in de uitbreiding van Lounge 3 past daarbinnen, mede gelet op haar belang om een sterke concurrent van vergelijkbare Europese luchthavens te zijn en de mainportdoelstelling. Schiphol heeft overigens tijdens de hoorzitting verklaard dat de wens tot uitbreiding van Lounge 3 primair werd geuit door de commerciële tak van het bedrijf (non-aviation).
III Toepassing unuïteitenmethode
81. Volgens Schiphol staat de unuïteitenmethode in deze procedure niet ter discussie, omdat bezwaren die betrekking hebben op het Toerekeningssysteem eerder naar voren hadden moeten worden gebracht in het kader van de procedure ex artikel 8.25g van de Wet luchtvaart. Voorts geldt dat de wijze waarop door Schiphol uitvoering wordt gegeven aan de
unuïteitenmethode als bekend moet worden verondersteld bij de aanvragers, omdat deze al in eerdere consultaties is toegepast.
82. Ten aanzien van de toepassing van de unuïteitenmethode merkt Schiphol het volgende op.
83. De gebruiksprognoses worden vastgesteld door de directie van Schiphol Groep en worden berekend met behulp van de maximumcapaciteit, de toegevoegde capaciteit en de prognose verkeer & vervoer. Verwezen wordt naar hoofdstuk 5.2.5 van het Toerekeningssysteem.
84. Voor de aanvangs- en eindcapaciteit heeft Schiphol waarden vastgesteld van respectievelijk 300.00 en 450.000 vliegbewegingen. Schiphol geeft toe dat deze waarden niet expliciet zijn opgenomen in de consultatiedocumentatie betreffende de Tarieven.47 Het feit dat zij dit niet heeft gedaan, doet echter niets af aan de juistheid daarvan. Bovendien zijn hier tijdens de consultatie geen vragen over gesteld.
85. BARIN en KLM voeren aan dat de aanvangscapaciteit dient te worden vastgesteld op 415.000 vliegbewegingen per jaar, aangezien dit de werkelijke benutting was van het vierbanenestelsel ten tijde van de ingebruikname van de Polderbaan. Schiphol is echter van mening dat moet worden gekeken naar de capaciteit van het vijfbanenstelsel waarbij de capaciteit van de Polderbaan buiten beschouwing wordt gelaten. Schiphol voert aan dat als gevolg van het hanteren van een vijfbanenstelsel de aanvangscapaciteit van de overige vier banen in het vijfbanenstelsel lager is dan de oorspronkelijke capaciteit op het vierbanenstelsel ten tijde van de ingebruikname van de Polderbaan.
86. Over het argument van BARIN en KLM dat de unuïteitenmethode onjuist is toegepast omdat er verschillen blijken tussen de consultatiedocumentatie betreffende de tarieven per 1 april 2007 en 1 april 2009 merkt Schiphol op dat het bedrag voor de historische boekwaarde van de Polderbaan is gewijzigd. Deze correctie is in de consultatiedocumentatie voor de tarieven per 1 november 2008 toegelicht. KLM heeft hier vragen over gesteld tijdens die consultatieronde, die Schiphol ook heeft beantwoord.
87. Schiphol geeft voorts aan dat bij de consultatie van de tarieven per 1 november 2007 capaciteitsgrenzen van 275.000 (vier banen) en 175.000 (Polderbaan) zijn gehanteerd. In de definitieve tarieven over 2007 zijn deze waarden gecorrigeerd en zijn voor die tariefperiode en verder tekens de waarden 300.000 (vier banen) en 150.000 (Polderbaan) gehanteerd.
IV Toerekening van investeringen aan luchtvaartactiviteiten
88. Voor de toerekening van kosten geldt dat deze vastliggen in het Toerekeningssysteem. Voor zover de klacht betrekking heeft op het Toerekeningssysteem verwijst Schiphol naar de procedure betreffende de goedkeuring van het Toerekeningssysteem.
a. Geluidswal
89. Volgens Schiphol is de aanleg van de geluidswal een maatregel die kan worden aangemerkt als luchtvaartactiviteit in de zin van artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit omdat deze valt binnen de categorie ‘opstijgen en landen van vliegtuigen’. Voor luchtvaartactiviteiten geldt dat niet behoeft te worden aangetoond dat deze noodzakelijk zijn. De aanvragers zijn in de consultatiefase voldoende geïnformeerd over de aard en de noodzaak van het project SchipH2Olland.
b. Schiphol College
V Verrekeningen
91. Volgens Schiphol mogen de kosten van een audit die in het kader van de
goedkeuringsprocedure van het Toerekeningssysteem op verzoek van de NMa zijn verricht volgens de wetsgeschiedenis worden verrekend.
VI Verdeelsleutels
92. Schiphol geeft aan dat de klacht van KLM en BARIN over verkeerde verdeelsleutels die voor bepaalde activa zijn gehanteerd niet in deze procedure ter discussie staan, omdat deze zien op de periode voorafgaande 1 april 2009. Dit bezwaar had in de procedures voor de voorgaande tariefperiodes aan de orde moeten worden gesteld.
VII Toerekeningssysteem
93. Schiphol betoogt dat in de onderhavige procedure dient te worden uitgegaan van het goedgekeurde Toerekeningssysteem. Het hoger beroep dat thans aanhangig is bij het CBb doet niet af aan de geldigheid daarvan.48 Zolang het CBb geen uitspraak heeft gedaan inzake het hoger beroep tegen de goedkeuring van het Toerekeningssysteem dient het systeem, en dus ook de kostenverdeling die dienovereenkomstig heeft plaatsgevonden, voor rechtmatig te worden gehouden. Aan het verzoek van BARIN en KLM kan niet tegemoet worden gekomen. Temeer daar de bevoegdheid van de Raad beperkt is tot het geven van een oordeel over de rechtmatigheid van de tarieven en voorwaarden van Schiphol.
94. Schiphol wijst er voorts op dat het nog maar de vraag is of (gedeeltelijke) vernietiging van het goedkeuringsbesluit betreffende het Toerekeningssysteem gevolgen heeft voor de in de daaraan voorafgaande periode gehanteerde tarieven. Bovendien is KLM de enige gebruiker die ageert tegen het Toerekeningssysteem zodat een eventuele vernietiging van het
goedkeuringsbesluit hoogstens gevolgen heeft voor de aan haar in rekening gebrachte tarieven.
9. Beoordeling door de Raad
I Transparantie tijdens consultatie95. Op grond van artikel 8.25e Wet luchtvaart dient Schiphol de gebruikers te consulteren over de tarieven en voorwaarden die zij voor een bepaalde tariefperiode bij de gebruikers in rekening brengt. Aan de wijze waarop de consultatie dient plaats te vinden wordt nader invulling gegeven in artikel 4 en artikel 7 van het Besluit.
96. BARIN en KLM klagen dat Schiphol structureel tekort schiet in de nakoming van haar consultatieverplichtingen wat betreft de informatievoorziening en motivering. De Raad constateert dat het hierbij gaat om de inhoud van de verstrekte informatie, en niet om het proces en de termijnen. De Raad laat dit laatste daarom verder buiten beschouwing en gaat hierna verder in op de transparantie van de consultatie met betrekking tot inhoud en verstrekte informatie. Eerst gaat de Raad in op de integrale toetsing van de Tarieven.
97. BARIN en KLM verzoeken de Raad om de tarieven per 1 april 2009 integraal te toetsen en dit niet te beperken tot de onderwerpen die zij in de aanvraag hebben aangevoerd. Ten aanzien hiervan merkt de Raad het volgende op. De bevoegdheid van de Raad op grond van de onderhavige procedure beperkt zich tot een oordeel over de tarieven en voorwaarden die onmiddellijk voorafgaand aan de procedure van artikel 8.25f Wet luchtvaart zijn vastgesteld en medegedeeld en waarover bovendien een aanvraag is ingediend door een gebruiker.
98. Daarnaast heeft de rechtbank Rotterdam de omvang van de (onderzoeks)bevoegdheid van de Raad in dergelijke zaken tamelijk restrictief uitgelegd:49
Nu er geen aanleiding was om aan te nemen dat er onduidelijkheid over de inhoud van deze post bestond, stond het verweerder niet vrij om te onderzoeken of de aanvraag op meer dan de daarin genoemde punten betrekking heeft en naar aanleiding van de bevindingen uit dit onderzoek de aanvraag uit te breiden.”
(onderstreping toegevoegd)
99. Ten slotte bepaalt het Besluit, in artikel 6, eerste lid, sub d, dat een aanvraag dient te bevatten “de gronden voor het oordeel van de gebruiker dat de tarieven en voorwaarden in strijd zijn met bij of krachtens de wet gestelde regels.”
100. Dit alles, in samenhang bezien, wijst niet op een door de wetgever aan de NMa geattribueerde bevoegdheid om de (medegedeelde) tarieven en voorwaarden op verzoek ‘integraal’ te toetsen, zoals BARIN en KLM wensen, ook niet ten aanzien van de betrachte transparantie. Er dient ten minste aangegeven te worden – onderbouwd met enige feitelijkheden – waarop de klacht over intransparantie gebaseerd is (de gronden). In het onderhavige geval heeft BARIN een zienswijze ingediend namens haar leden, waaronder KLM. Wat hiervoor werd overwogen kan te meer van BARIN (en KLM) worden gevraagd nu zij zich in de consultatiefase reeds actief hebben opgesteld en op basis daarvan in staat dienen te worden geacht te concretiseren op welke onderdelen zij welke tarieven niet transparant achten.
101. De Raad dient zich daarom in beginsel te beperken tot de beoordeling van die punten die door BARIN en KLM zijn genoemd en toegelicht. Aangezien BARIN en KLM voornamelijk klagen over de kwaliteit van de consultatiedocumentatie, heeft de Raad alleen deze
documentatie getoetst. In deze toets heeft de Raad de reactie van Schiphol op de in de consultatie ingebrachte zienswijze van BARIN meegenomen. Hierbij heeft de Raad het volgende beoordeeld: (i) of de inhoud van consultatiedocumentatie voldoet aan de eisen die de wet en het Besluit daaraan stellen, (ii) of Schiphol op voldoende gemotiveerde wijze is ingegaan op de vragen die BARIN/ SAOC tijdens de consultatiefase aan Schiphol hebben gesteld, en (iii) Schiphol voldoende transparantie heeft betracht met betrekking tot de onderwerpen genoemd in bijlage 8 van de Aanvraag.
102. De Raad constateert dat de consultatiedocumentatie informatie bevat over alle elementen die in artikel 4 en artikel 8 van het Besluit genoemd worden en dat deze informatie op voldoende toegankelijke wijze is gepresenteerd. BARIN/ SAOC hebben, mede namens KLM, per brief op 10 oktober 2008 hun zienswijze op de consultatie van de tarieven en voorwaarden gegeven. Deze brief omvat een groot aantal vragen en opmerkingen die door Schiphol zijn beantwoord danwel haar reactie op heeft gegeven. Ook heeft de Raad geen tekortkomingen aangetroffen ten aanzien van de door BARIN en KLM in bijlage 8 van de Aanvraag genoemde voorbeelden.
103. De Raad constateert daarmee dat de consultatie op hoofdlijnen voldoet aan de daaraan op grond van de Wet luchtvaart minimaal te stellen eisen. De Raad stelt echter ook vast dat naar zijn professionele oordeel verdere ontwikkeling van het consultatiemateriaal mogelijk is, waardoor luchtvaartmaatschappijen juist op die punten die voor hen van belang zijn (nog meer) heldere en toegankelijke informatie wordt geboden. Zo heeft Schiphol zelf aangegeven dat het bij nader inzien beter was geweest als bepaalde cijfers over de toepassing van de unuïteitenmethode in de consultatie waren gerapporteerd.50 Een ander voorbeeld is dat Schiphol bij de specificatie van kosten ervoor zorg kan dragen dat een voldoende groot deel van de kosten nader gespecificeerd is.51 Een ander punt waarbij meer transparantie mogelijk is betreft de toelichting op de geplande efficiëntieverbeteringen. De Raad is van mening dat het de taak en verantwoordelijkheid van Schiphol is om voortdurend te onderzoeken of het consultatiemateriaal verbeterd kan worden zodat de luchtvaartmaatschappijen beter inzicht kunnen krijgen in de tarieven en voorwaarden en hun mening daarover kunnen vormen. Hierbij kan Schiphol gebruik maken van de ervaringen die tijdens de consultatieronde worden opgedaan.
104. De Raad constateert, zoals BARIN en KLM beweren, dat Schiphol in haar reactie op de zienswijze van BARIN52 in een enkel geval heeft aangegeven dat de consultatiedocumentatie een fout bevatte. De Raad is van mening dat Schiphol ervoor zorg dient te dragen de consultatie zorgvuldig samengesteld wordt en fouten daarbij vermeden, maar is ook van mening dat het nut van de consultatie mede is dat in voorkomende gevallen dergelijke fouten aan het licht komen en gecorrigeerd kunnen worden.
50 Dossiernummer 200121/ 25.
105. Ten slotte constateert de Raad dat een deel van de klachten van BARIN en KLM er betrekking op hebben dat BARIN en KLM het oneens zijn met de toerekeningsregels uit het
Toerekeningssysteem. Hieruit kan niet geconcludeerd worden dat de consultatie van Schiphol te kort zou schieten wat betreft transparantie.
106. Concluderend komt de Raad tot het oordeel dat de consultatie van Schiphol voldoet aan de wettelijke vereisten en daarmee voldoende transparant is en dat Schiphol daarmee voldoende inzicht heeft gegeven in de wijze waarop de tarieven tot stand zijn gekomen. Schiphol dient wel bij voortduring de consultatie kritisch te bezien en verder te ontwikkelen om zo de inhoud ervan af te stemmen op de informatiebehoefte van de luchtvaartmaatschappijen. Schiphol heeft ten aanzien van de consultatie echter niet gehandeld in strijd met de bij of krachtens de Wet luchtvaart gestelde regels.
II Uitbreiding Lounge 3
107. Met betrekking tot het bezwaar van BARIN en KLM tegen de voorgenomen uitbreiding van Lounge 3 oordeelt de Raad als volgt.
108. Om te beginnen merkt de Raad op dat hij Schiphol niet volgt in haar argumentatie dat een gebruiker in de aanvraag nieuwe bezwaren moet aanvoeren en niet kan volstaan met het herhalen van de bezwaren die hij reeds heeft geuit tijdens de consultatieprocedure ondanks dat Schiphol hier tijdens de consultatie inhoudelijk op heeft gereageerd. De Raad ziet geen aanknopingspunten in de wet noch het Besluit voor deze interpretatie van artikel 8.25f, eerste lid, Wet luchtvaart. Schiphol heeft bovendien niet nader gemotiveerd waar zij haar standpunt op baseert. De Raad wijst in dit verband op de volgende passage uit de Memorie van Toelichting bij de Wet luchtvaart:53
“De exploitant van de luchthaven wordt bij wet verplicht om de gebruikers te raadplegen over deze voorgenomen tarieven en voorwaarden. De exploitant van de luchthaven wordt tevens verplicht rekening te houden met de inbreng van de gebruikers in deze consultatie. Dit betekent dat de exploitant van de luchthaven steeds op grond hiervan zal moeten verantwoorden waarom geen rekening is gehouden met de desbetreffende inbreng van gebruikers bij de vaststelling van de tarieven en voorwaarden. Op aanvraag van een gebruiker kan dit door de directeur-generaal van de NMa worden getoetst. Dit geschiedt aan de hand van de wettelijke eisen die aan de tarieven en voorwaarden worden gesteld: non-discriminatie, kostenoriëntatie en redelijkheid.”
109. Uit deze passage leidt de Raad af dat een gebruiker zich, na afloop van de consultatie, tot de Raad kan wenden met het verzoek zijn bezwaren tegen de tarieven en voorwaarden te toetsen aan de wettelijke eis van non-discriminatie, kostenoriëntatie en redelijkheid. Hiervoor is niet vereist dat de gebruiker in de aanvraag nieuwe bezwaren of argumenten aanvoert.
110. Wat betreft het bezwaar van BARIN en KLM tegen de voorgenomen investering tot uitbreiding van Lounge 3 oordeelt de Raad als volgt. Tijdens de hoorzitting in het kader van de
onderhavige procedure is gebleken dat het project tot uitbreiding van Lounge 3 zich nog in de voorbereidende fase bevindt. Inmiddels is door Schiphol besloten dat het huidige ontwerp, dat naar schatting tot een investering van circa EUR 70 miljoen zou leiden, niet uitgevoerd zal worden. Er wordt gewerkt aan een nieuw, goedkoper ontwerp. In haar schriftelijke antwoord op vragen van de NMa heeft Schiphol aangegeven dat er nog geen kosten voor Lounge 3 geactiveerd zijn en dat hiervan in 2009 ook geen sprake zal zijn.54 Schiphol heeft al wel voorbereidende kosten gemaakt voor ontwerpers, tekenaars, e.d. Schiphol heeft verklaard dat het een post betreft van EUR 177.000 die tot en met 2008 in exploitatie zijn geboekt.55 Schiphol heeft evenwel verklaard dat er voor 2009 geen kosten en geen activeringen zijn opgenomen wat betreft deze voorbereidingen.56
111. Nu Schiphol geen kosten in de Tarieven heeft verwerkt betreffende de uitbreiding van Lounge 3 is verdere beoordeling door de Raad niet noodzakelijk. Gelet op deze constatering kunnen de overige argumenten van KLM en BARIN tegen de uitbreiding van Lounge 3 hier
onbesproken blijven.
III Unuïteitenmethode
112. BARIN en KLM maken bezwaar tegen de wijze waarop de unuïteitenmethode wordt toegepast. Het bezwaar betreft de onjuiste toepassing van de unuïteitenmethode door de aanpassing van de hoogte van de historische boekwaarde en de gebruiksprognoses ten opzichte van eerdere tarieven. Daarnaast richt het bezwaar zich tot de hoogte van de aanvangs- en eindcapaciteit. Deze zijn volgens KLM en BARIN onjuist vastgesteld. De Raad stelt vast dat de unuïteitenmethode als afschrijvingsinstrument voor de Polderbaan niet in geschil is. BARIN en KLM geven in de Aanvraag expliciet aan dat zij hier niet over klagen.
113. BARIN en KLM zijn van mening dat Schiphol heeft gehandeld in strijd met het
Toerekeningssysteem. In het Toerekeningssysteem is betreffende de toepassing van de
54 Dossiernummer 200121/ 17.
55 Dossiernummer 200121/ 27.
unuïteitenmethode bepaald dat de historische boekwaarde en gebruiksprognoses57 voor de duur van het Toerekeningssysteem gelijkluidend moeten zijn.58 Het Toerekeningssysteem is per 25 april 2007 van kracht geworden en geldt voor een periode van vier jaar. Dit
Toerekeningssysteem is dan ook van toepassing voor de tarieven waarover de onderhavige Aanvraag gaat. De bedoelde boekwaarde en gebruiksprognoses zijn in 2007 vastgesteld. BARIN en KLM constateren dat de boekwaarde en gebruiksprognoses die zijn opgenomen in de consultatiedocumentatie van Schiphol betreffende de Tarieven per 1 april 2009 verschillen ten opzichte van de boekwaarde en gebruiksprognoses die zijn opgenomen in de
consultatiedocumentatie betreffende de Tarieven per 1 november 2007.
114. Schiphol betoogt dat het Toerekeningssysteem en de daarin vastgelegde toepassing van de unuïteitenmethode in deze procedure niet ter discussie staan. Bovendien hebben BARIN en KLM gesteld noch aangetoond dat het Toerekeningssysteem onjuist is toegepast, aldus Schiphol.
115. De Raad oordeelt het volgende. De constatering dat de boekwaarde en gebruiksprognoses in de genoemde consultatiedocumentatie van 2007 en 2009 van elkaar verschillen is op zichzelf juist. Naar aanleiding van vragen van de NMa hieromtrent heeft Schiphol in haar brief van 29 januari 200959 aan de NMa toegelicht wat de reden is van het verschil. Nadat de tarieven en voorwaarden van Schiphol per 1 november 2007 in consultatie waren gebracht, dienden er wijzigingen te worden doorgevoerd. De reden hiervoor was dat in de consultatie nog niet de juiste boekwaarde en gebruiksprognoses waren gebruikt.
116. Wat betreft de boekwaarde lag de oorzaak hiervan in een wijziging in de
afschrijvingsmethodiek. Deze wijziging leidde ertoe dat de boekwaarde is gewijzigd als gevolg van de toepassing van de zogenaamde componentenmethode die wordt gebruikt in IFRS.60 Deze aanpassing is verwerkt in de definitieve tarieven die uiteindelijk op 1 november 2007 zijn ingegaan. De Raad constateert dat de tarieven per 1 april 2009 op deze zelfde uitgangspunten zijn gebaseerd als de definitieve tarieven per 1 november 2007. Schiphol heeft derhalve gehandeld overeenkomstig het Toerekeningssysteem.
117. Ook de gebruiksprognoses zijn aangepast in de definitieve tarieven die uiteindelijk op 1 november 2007 zijn ingegaan. Evenals hiervoor constateert de Raad dat de tarieven per 1 april 2009 op deze zelfde uitgangspunten zijn gebaseerd als de definitieve tarieven per 1 november 2007. Schiphol heeft derhalve gehandeld overeenkomstig het Toerekeningssysteem.
57 Prognose van de benutting van het banenstelsel van Schiphol uitgedrukt in percentages. 58 Dossiernummer 200121/ 19.
59 Dossiernummer 200121/ 25.
118. De Raad merkt op dat BARIN en KLM de totstandkoming van de gebruiksprognoses ook ter discussie stellen. BARIN en KLM zijn van mening dat Schiphol van de verkeerde aanvangs- en eindcapaciteit is uitgegaan bij het bepalen van de gebruiksprognoses. De Raad zal dit
argument hierna beoordelen.
119. BARIN en KLM zijn van mening dat Schiphol ten onrechte van een te lage aanvangscapaciteit en eindcapaciteit is uitgegaan.61 BARIN en KLM geven aan dat zij pas bekend werden met deze waarden nadat de ‘Regulatory Accounts 2007 Schiphol’ medio 2008 werden
gepubliceerd. Zij gingen er tot dan toe vanuit dat de door Schiphol gehanteerde aanvangs- en eindcapaciteit hoger lagen dan in werkelijkheid het geval bleek. Zij vermoeden daarom dat Schiphol ook bij het vaststellen van de tarieven en voorwaarden in de periode tussen 1 januari 2007 en 31 maart 2009 is uitgegaan van onjuiste waarden bij het invullen van de
unuïteitenmethode. Omdat BARIN en KLM naar eigen zeggen niet eerder de gelegenheid hebben gehad de hoogte van de aanvangscapaciteit en eindcapaciteit ter discussie te stellen, verzoeken zij de Raad te berekenen in welke mate deze waarden van invloed zijn geweest op de betreffende tarieven en – voor zover er een correctie benodigd is – te bepalen dat deze correctie alsnog in de Tarieven wordt verwerkt.62
120. Schiphol voert aan dat BARIN en KLM bekend hadden kunnen zijn met de manier waarop Schiphol de unuïteitenmethode toepast omdat dit ook in eerdere consultaties is toegelicht en is opgenomen in de ‘Regulatory Accounts 2007’. De Raad begrijpt dat Schiphol hiermee tracht te betogen dat de gebruikte waarden van de unuïteitenmethode thans niet meer ter discussie staan omdat BARIN en KLM hier in een eerder stadium tegen op hadden moeten komen. Voorts wijst Schiphol er op dat een accountant naar aanleiding van de vaststelling van de tarieven per 1 november 2007 de unuïteitengrondslagen en de berekening heeft gecontroleerd en geen relevante bevindingen heeft gedaan. Aangezien de unuïteitenmethode thans op dezelfde manier is toegepast, heeft toepassing volgens Schiphol op juiste wijze
plaatsgevonden.63
121. De Raad gaat eerst in op het verweer van Schiphol dat de toepassing van de unuïteitenmethode thans niet meer ter discussie staat.
122. De Nota van Toelichting bij het Besluit schrijft voor dat het bedrag van afschrijvingen en vermogenskosten voor de vijfde baan wordt bepaald op basis van de boekwaarde van de vijfde baan per 1 januari 2007. Om te kunnen bepalen of het berekende bedrag van afschrijvingen
61 Zie randnummer 58 voor uitleg over de begrippen aanvangs- en eindcapaciteit. 62 Dossiernummer 200121/ 1 en dossiernummer 200121/ 19.
plus vermogenskosten volgens de unuïteitenmethode nog een adequate weergave is, dient het bedrag van afschrijvingen plus vermogenskosten door Schiphol te worden geactualiseerd, in ieder geval vier jaar na inwerkingtreding van de Wet luchtvaart en vervolgens steeds na vijf jaar.64 In artikel 12 van het Besluit is bepaald dat de Raad goedkeuring verleent aan het toerekeningssysteem voor ten hoogste vier jaar nadat de Wet luchtvaart in werking is getreden en vervolgens steeds voor een periode van ten hoogste vijf jaar.
123. Uit het voorgaande leidt de Raad af dat de wetgever een duidelijke koppeling heeft gemaakt tussen de goedkeuring van het toerekeningssysteem en het moment dat het bedrag van de afschrijvingen en vermogenskosten wordt bepaald. Immers, de termijnen die voorgeschreven worden voor bepaling van de toerekeningsprincipes en bepaling van de afschrijvingtermijnen van (bepaalde) activa, zijn exact gelijk. Het komt er dus op neer dat Schiphol, telkens wanneer er een nieuw toerekeningssysteem ter goedkeuring wordt voorgelegd aan de Raad, het bedrag van afschrijvingen en vermogenskosten dient te bepalen. In het Toerekeningssysteem staat vermeld dat de jaarlijkse afschrijvingsbedragen worden vastgelegd per periode waarover een toerekeningssysteem wordt opgesteld.65 Het Toerekeningssysteem voegt daaraan toe dat de resultaten bij de eerste consultatie (ex art. 8.25e Wet luchtvaart) na goedkeuring van het toerekeningssysteem worden meegenomen.
124. Het voorgaande betekent dat tegen (de totstandkoming van) deze bedragen uitsluitend bezwaar kan worden gemaakt in de consultatieprocedure volgend op de goedkeuring van het toerekeningssysteem. Vervolgens kan over de Tarieven waarin deze verwerkt zijn nog een aanvraag worden ingediend op grond van artikel 8.25f Wet luchtvaart. De daarop volgende jaren liggen de afschrijvingsbedragen evenwel vast voor de duur van het toerekeningssysteem.
125. De afschrijvingen en vermogenskosten die thans door BARIN en KLM ter discussie worden gesteld, zijn vast komen te staan bij de vaststelling van de tarieven en voorwaarden per 1 november 2007. Tegen de bedragen zelf alsmede de totstandkoming daarvan kon naar het oordeel van Schiphol bezwaar worden gemaakt in de eerste (consultatie)procedure volgend op de goedkeuring van het Toerekeningssysteem. Dit is niet gebeurd. Hiermee zouden de afschrijvingsbedragen voor de duur van het Toerekeningssysteem komen vast te staan. De toepassing van de unuïteitenmethode zou in zoverre derhalve thans niet meer ter discussie staan.
126. Echter, gezien het feit dat de Raad nu pas voor de eerste maal in gelegenheid is om een inhoudelijk oordeel over de afschrijvingsbedragen te geven en bij gebrek aan een dergelijke toetsing gedurende de volledige looptijd van het thans vigerende Toerekeningssysteem de genoemde bedragen niet aan enige wettelijke toetsing onderworpen zouden kunnen worden, waardoor hun rechtmatigheid niet in twijfel zou kunnen worden getrokken tijdens die looptijd,
64 Stb, 2006, 333, p. 33 en 34.
acht de Raad het niettemin opportuun om het bezwaar van BARIN en KLM inhoudelijk te beoordelen.
127. Het Toerekeningssysteem meldt het volgende over de gebruiksprognose:
“De gebruiksprognose wordt uitgedrukt als het verwachte gebruik van het betreffende productiemiddel als een percentage van de capaciteit van dit productiemiddel. Deze gebruiksprognose wordt vastgesteld door de directie van Schiphol op het moment van het investeringsbesluit. De gebruiksprognose wordt berekend met behulp van de volgende elementen:
- Maximum capaciteit uitgedrukt in aantallen passagiers of vliegtuigbewegingen van de
infrastructuur, inclusief toegevoegde capaciteit;
- Toegevoegde capaciteit van de grote investering - Verkeer- en vervoersprognose
De eerste twee elementen worden voorgesteld door experts op het gebied van gebruik en ontwikkeling van infrastructuur. Het laatste element wordt voorgesteld door verkeer en vervoersdeskundigen. De uitgangspunten die daarbij worden gehanteerd en de resultaten daarvan worden in de consultatie met de gebruikers toegelicht.”66
128. De begrippen ‘eindcapaciteit’ en ‘aanvangscapaciteit’ worden als zodanig niet genoemd in het Toerekeningssysteem. BARIN en KLM geven hier de volgende definitie aan. Eindcapaciteit: de maximumcapaciteit van het gehele banenstelsel van Schiphol bij een volle benutting van de Polderbaan. Aanvangscapaciteit: de baancapaciteit die bestond voordat de Polderbaan in gebruik genomen werd.67 Het begrip eindcapaciteit komt overeenkomen met de overschrijving die in het Toerekeningssysteem staat vermeld. Het begrip aanvangscapaciteit komt echter niet overeenkomen met de overschrijving die in het Toerekeningssysteem staat vermeld. De Raad gaat wat betreft de aanvangscapaciteit in haar oordeel uit van de omschrijving die het Toerekeningsyssteem hierbij hanteert en vertaalt het begrip ‘aanvangscapaciteit’ in dit besluit naar de ‘capaciteit van de vier banen’. De capaciteit van de vier banen houdt in; de capaciteit van de vier banen68 gegeven het feit dat de Polderbaan wel in gebruik is.69 Over de verkeer- en vervoersprognose wordt door KLM en BARIN niet geklaagd.
66 Toerekeningssysteem Schiphol, p. 31/ 32. 67 Dossiernummer 200121/ 1, p. 6.
68 Met de vier banen wordt bedoeld: alle banen op Schiphol, zonder de Polderbaan. De Polderbaan wordt ook wel de ‘vijfde baan’ genoemd.
