BESCHERMING VAN PERSOONSGEGEVENS VERSUS OPENBAARHEID VAN BESTUUR IN DE EUROPESE UNIE
Herke Kranenborg
Als iemand een instelling van de EU om inzage in een document vraagt waarin persoonsgegevens van een ander zijn opgenomen, dan kan een lastige situatie ontstaan. De persoon op wie de informatie betrekking heeft zou geheimhouding van het document kunnen eisen op grond van het recht op bescher- ming van persoonsgegevens. Maar degene die inzage in het document verlangt, kan zich beroepen op het recht op toegang tot documenten. Beide rechten hebben een fundamenteel karakter en welke heeft dan voorrang? De EU-instellingen worden regelmatig geconfronteerd met dergelijke situaties. In de Europese wetgeving waarin beide rechten zijn uitgewerkt, is met de mogelijke botsing van beide rechten onvoldoende rekening gehouden. Hierdoor is het voor de instellingen niet duidelijk hoe met deze situaties moet worden omgegaan. Hoewel het Gerecht van Eerste Aanleg recentelijk een verhelderende uitspraak heeft gedaan, is een verbetering van het huidige kader waarbinnen de instellingen tot een oordeel moeten komen zeer wenselijk.
1 Inleiding
‘WE LIFT THE LID ON MEP ACCOUNTS’, kopte de Maltese krant MaltaToday triomfantelijk op 26 september jongstleden.1De krant had een klacht ingediend bij de Europese Ombudsman omdat het Europees Parlement weigerde informatie openbaar te maken over het gebruik van publieke gelden door Europarlementariërs voor onder andere zakenreizen of de betaling van assistenten.
Het Europees Parlement verweerde zich met een beroep op de regels over de bescherming van persoonsgegevens. Deze zouden openbaarmaking van dergelijke informatie verbieden.
De Ombudsman verwierp het verweer van het Parlement en gaf MaltaToday gelijk: ‘MEPs have to be aware of the public interest in their use of public funds’.2
Dit voorval is één van de vele voorbeelden die het onderwerp van mijn proefschrift kunnen illustreren: de botsing van het recht op toegang tot overheidsinformatie met het recht op bescherming van persoonsgegevens. Meer concreet voor de Europese Unie: het recht op toegang tot documenten zoals uitgewerkt in Verordening 1049/2001 (ook wel de ‘Eurowob’) botst met
Mr H.R. Kranenborg is universitair docent bij de afdeling Europees Recht van de Universiteit Leiden. Dit artikel is gebaseerd op het proefschrift Toegang tot document en bescherming van persoonsgegevens in de Europese Unie – Over de openbaarheid van persoonsgegevens, Kluwer 2007, dat Herke Kranenborg op 20 september in Leiden met succes verdedigde.
1 MaltaToday, woensdag 26 september 2007, nr. 24, p. 1 en 3.
2 Zie persverklaring 13/2007 van de Europese Ombudsman van 28 september 2007 (te vinden op http://www.
ombudsman.europa.eu).
het recht op bescherming van persoonsgegevens zoals neergelegd in Verordening 45/2001.3 In dit voorbeeld staat het doel van MaltaToday (inzage) haaks op het doel van de Europarlemen- tariërs (geheimhouding). Dit voor de hand liggende potentiële spanningsveld tussen beide rechten duikt continu op in Europese aangelegenheden. Denk aan de recente discussies over de openbaarmaking van namen van lobbyisten in Brussel, het publiceren van namen van experts die Europese instellingen van advies dienen, of het openbaar maken van de namen van ontvangers van Europese landbouwsubsidies. Ook op nationaal niveau speelt deze problematiek.
Alweer enige jaren geleden wilde en kreeg men inzage in het declaratiegedrag van Minister Peper, en recenter verkreeg de NRC toegang tot informatie over het (privé)gebruik van de dienstauto door toenmalig Minister Veerman.
Omdat beide rechten een tegengesteld uitgangspunt kunnen hebben, moeten beide rechten in de wettelijke uitwerking nader op elkaar afgestemd worden. Dit is met de Eurowob en Verordening 45/2001 onvoldoende gebeurd. Door de onduidelijkheid van het huidige juridische kader, wordt tot op heden het probleem in de praktijk op niet-eenduidige wijze opgelost. Er zijn twee tegengestelde standpunten te onderscheiden. Aan de ene kant staat de Europese Commissie die van mening is dat voor de openbaarmaking van persoonsgegevens altijd toestemming van de betrokken persoon vereist is. Aan de andere kant staan de Europese Ombudsman en de Europese Toezichthouder Gegevensbescherming (EDPS) die menen dat openbaarmaking zonder instemming van de betrokkene in bepaalde situaties mogelijk is als het belang van openbaarheid prevaleert boven het belang van de betrokkene.4De discussie tussen de twee kampen is op scherp gesteld door een zaak voor het Gerecht van Eerste Aanleg:
Bavarian Lager Company tegen de Commissie.5
Hierin vroeg Andrew Ronnan, directeur van Bavaria, inzage in de notulen van een Commis- sievergadering omdat hij wilde weten wie bij de vergadering aanwezig waren geweest. Dit alles speelde zich af in 1996. Het betrof een vergadering waarin een op handen zijnde inbreuk- procedure tegen het Verenigd Koninkrijk door de Commissie werd afgeblazen. De deelnemers van de vergadering waren Commissieambtenaren, Britse overheidsfunctionarissen en vertegen- woordigers uit de commerciële sector. Ronnan was in het bijzonder benieuwd naar de namen van deze laatste personen, omdat hij vermoedde dat dit personen waren die in het Verenigd Koninkrijk in verband waren gebracht met corruptie. Hij kreeg weliswaar toegang tot de notulen, maar pas nadat de namen waren uitgevlakt van de personen die niet hadden ingestemd met openbaarmaking. En dat waren nu juist die namen waar hij zo benieuwd naar was. De Ombudsman sprak zich enige tijd later ten faveure van Ronnan over de zaak uit, maar de Commissie hield vast aan haar standpunt. Dit bracht de Ombudsman ertoe een alarmerende persverklaring uit te vaardigen waarin hij zei dat ‘data protection rules […] are being used
3 Verordening 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 (Pb. EG 2001, L 145/43) en Verordening 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2000 (Pb. EG 2001, L 8/1).
4 EDPS staat voor European Data Protection Supervisor. In dit artikel wordt de afkorting van de Engelse titel gebruikt omdat deze de meest gangbare aanduiding is.
5 GvEA EG 8 november 2007, Bavarian Lager Company t. Commissie (T-194/04, n.n.g., te vinden via http://www.
curia.eu).
to undermine the principle of openness in public activities’.6Na een tweede mislukte poging tot inzage kreeg Ronnan de mogelijkheid de zaak in 2004 voor het Gerecht van Eerste Aanleg te brengen. Daar kreeg hij in 2006 onverwachts steun van de EDPS die aan zijn zijde inter- venieerde.
Op 8 november 2007 deed het Gerecht uitspraak in de Bavaria-zaak. Hieronder zal ik niet meteen ingaan op de uitspraak van het Gerecht. Eerst plaats ik de problematiek in een breder perspectief door in te gaan op de aard van beide rechten (paragraaf 2), op de relatie tussen privacy en bescherming van persoonsgegevens (paragraaf 3) en op de belangen die met toegang tot documenten en bescherming van persoonsgegevens worden gewaarborgd (paragraaf 4).
Vervolgens zal ik kort de gebrekkige afstemming van de Eurowob en Verordening 45/2001 bespreken (paragraaf 5), waarna de weergave van de uitspraak van het Gerecht volgt (para- graaf 6). Hoewel het Gerecht, zoals zal blijken, duidelijkheid schept in de afstemming van beide verordeningen, is de situatie mijns inziens verre van ideaal. Om die reden zet ik in paragraaf 7 en 8 een eigen visie op de juiste afstemming van beide rechten uiteen. Mijn voorstel is om de Eurowob (en idealiter ook Verordening 45/2001) op dit punt aan te passen.
2 Het probleem: twee botsende fundamentele rechten
Zoals gezegd, is de problematiek terug te voeren op de botsing van twee rechten: het recht op toegang tot documenten en het recht op bescherming van persoonsgegevens. Binnen de rechtsorde van de Europese Unie hebben beide rechten als algemene beginselen van gemeen- schapsrecht, een fundamentele status. Zij weten zich gewaarborgd op het hoogste Europeesrech- telijke niveau.
Dit standpunt was ten aanzien van het recht op toegang tot documenten lange tijd niet onomstreden. Over de status van dit recht bestaat in wetenschappelijke kring al enige tijd discussie. Vooral in de periode voordat het Verdrag van Amsterdam van kracht werd (i.e. voor mei 1999) waren de argumenten om van een fundamenteel recht of een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht te spreken schaars: het EG- of EU-Verdrag repte met geen woord over het recht, een algemeen recht op toegang tot documenten leek niet uit het EVRM af te leiden en een niet overtuigend aantal lidstaten had dit recht in hun nationale constitutie vastgelegd.
Inmiddels is de situatie duidelijk anders. Met het Verdrag van Amsterdam heeft het recht een plek gekregen in het EG-Verdrag, namelijk in artikel 255. Op basis van dit artikel is de Eurowob aangenomen, een direct werkende en bindende verordening. Bovendien werd in 2000 het Grondrechtenhandvest aangenomen waarin het recht op toegang tot documenten in artikel 42 is opgenomen. Hoewel dit Handvest niet bindend is, heeft het via de jurisprudentie van het Hof van Justitie momenteel al aan status gewonnen.7Met het in oktober 2007 overeengekomen
6 De persverklaring ging over een brief van de Europese Ombudsman, Jacob Söderman, van 30 september 2002 aan Romano Prodi, de toenmalige voorzitter van de Commissie, (te vinden op http://www.ombudsman.europa.
eu/letters/en/default.htm).
7 Zie hierover R.A. Lawson, ‘Houvast aan het Handvest? De betekenis van het EU-Grondrechtenhandvest voor het migratierecht’, in: G. Lodder (red.), De Mens in het Migratierecht, Den Haag 2007, Sdu uitgevers, p. 35-58.
herzieningsverdrag zal het Handvest alsnog formeel juridisch bindend worden.8Hier komt bij dat het EHRM in zijn ontvankelijkheidsbeslissing in Matky een opening geboden lijkt te hebben voor de bescherming van een algemeen recht op toegang tot overheidsinformatie onder artikel 10 EVRM.9En, tot slot, in de lidstaten van de EU heeft het recht meer en meer aan status gewonnen.10
Dat het recht op bescherming van persoonsgegevens een fundamenteel status heeft in het gemeenschapsrecht is aan minder discussie onderhevig. Dit komt door de link die het recht heeft met het recht op privacy, dat is neergelegd in artikel 8 EVRM. In zijn jurisprudentie heeft het EHRM onder artikel 8 EVRM verwezen naar het Verdrag van Straatsburg, een Verdrag over bescherming van persoonsgegevens dat binnen de Raad van Europa is opgesteld en onder andere door alle lidstaten van de EU is ondertekend.11De gegevensbeschermingswetgeving van de EU-lidstaten is, althans binnen het beleidsterrein van het EG-Verdrag, geharmoniseerd door EG-richtlijn 95/46. De bepalingen van deze richtlijn zijn met de eerder genoemde Verorde- ning 45/2001 ook op de Europese instellingen van toepassing verklaard. Een expliciet recht op bescherming van persoonsgegevens is neergelegd in artikel 8 van het Grondrechtenhandvest.
Over de botsing van fundamentele rechten is uiteraard een hoop te zeggen.12 In mijn onderzoek ben ik er vanuit gegaan dat bij een botsing van fundamentele rechten de betrokken belangen tegen elkaar afgewogen moeten worden en dat de uitkomst van deze belangen- afweging evenredig moet zijn, wat wil zeggen dat de beschermde rechten niet in hun kern aangetast mogen worden.13De genoemde belangenafweging kan in het concrete geval door de betrokken instelling worden gemaakt, maar voor bepaalde situaties zou de Europese wetgever, met het oog op de rechtszekerheid, ook zelf de uitkomst kunnen weergeven.14
8 In het huidige artikel 6 EU-Verdrag zal een verwijzing naar het Grondrechtenhandvest worden opgenomen alsook de mededeling dat dit Handvest dezelfde rechtskracht heeft als het EU-Verdrag en het EG-Verdrag dat wordt omgedoopt tot het verdrag betreffende werking van de EU. Zie http://ec.europa.eu/nederland/documents/
ontwerp_verdrag.pdf.
9 EHRM 10 juli 2006, Sdružení Jihocˇeské Matky t. Tsjechië (19101/03, ontvankelijkheidsbeslissing). Zie over deze beslissing uitgebreid D. Voorhoof, ‘Europees Mensenrechtenhof maakt (eindelijk) toepassing van artikel 10 EVRM in het kader van openbaarheid van bestuur en toegang tot bestuursdocumenten’, MF 2006, p. 290-294; H.R.
Kranenborg, ‘Artikel 10 EVRM: een algemeen recht op toegang tot overheidsinformatie?’, NJCM-Bulletin 2007, p. 28-39 en W. Hins & D. Voorhoof, ‘Access to State-held information as a Fundamental Right under the European Convention on Human Rights’, ECLRev. 2007, p. 114-126.
10 Zie hierover ten aanzien van de 25 lidstaten van de EU van voor 1 januari 2007, Kranenborg & Voermans, Access to Information in the European Union. A Comparative Analysis of EC and Member State Legislation, Groningen 2005, Europa Law Publishing, p. 10-12.
11 Zie voor de eerste keer: EHRM 25 februari 1997, Z. t. Finland (22009/93, RJD 1997-I), r.o. 113.
12 Zie recentelijk o.a. E. Brems, ‘Conflicting Human Rights: An Exploration in the Context of the Right to a Fair Trial in the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms’, HRQ 2005, p. 294-326 en J.H. Gerards, Belangenafweging bij rechterlijke toetsing aan fundamentele rechten (oratie), Alphen aan de Rijn 2006, Kluwer.
13 De formuleringen heb ik ontleend aan de uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak Schmidberger, HvJ EG 12 juni 2003, Eugen Schmidberger (C-112/00, Jur. 2003, p. I-5659), r.o. 80-82.
14 Voor de discussie omtrent zgn. ‘bright line rules’ verwijs ik naar J.A. Bomhoff & L. Zucca, ‘The Tragedy of Ms Evans: Conflicts and Incommensurability of Rights’, ECLRev. 2006, p. 424-442. Dit artikel is geschreven n.a.v.
EHRM 7 maart 2006, Evans t. het Verenigd Koninkrijk (6339/05). Zie ook EHRM 10 april 2007, Evans t. het Verenigd Koninkrijk (6339/05).
3 Bescherming van persoonsgegevens en het recht op privacy
Er is een duidelijk verband tussen het recht op privacy en het recht op bescherming van persoonsgegevens. Hoewel sommige wetenschappers de vereenzelviging van beide rechten bepleiten, kan er in de Europese rechtsorde een verschil in reikwijdte tussen beide worden geconstateerd.15Wordt de jurisprudentie van het EHRM onder artikel 8 én artikel 10 EVRM over de reikwijdte van de privacybescherming naast de reikwijdte van Verordening 45/2001 gelegd, dan blijken er situaties te zijn waarin het EHRM overweegt dat het belang van de betrokkene zo gering is dat hij of zij geen beroep op privacybescherming kan doen, terwijl de gegevensbeschermingsregels van Verordening 45/2001 wél op dergelijke situaties van toepassing zouden zijn.
Een voorbeeld kan dit verduidelijken. Iemand wil toegang tot een Commissiedossier waarin zijn naam voorkomt. Zijn naam wordt genoemd omdat hij directeur is van de onderneming waarnaar onderzoek wordt gedaan. Is de weigering van toegang tot het dossier een aangelegen- heid die onder artikel 8 EVRM beoordeeld zou kunnen worden? In een vergelijkbare (nationale) situatie wees het EHRM een dergelijke klacht af.16Maar de Europese gegevensbeschermings- regels zouden wél op dit geval van toepassing zijn, waarmee overigens niet is gezegd dat de betrokken persoon ook toegang tot het dossier zou krijgen.
Dit leidt ten aanzien van het openbaar maken van persoonsgegevens door de overheid tot een onderscheid tussen twee situaties: openbaarmaking van persoonsgegevens waarop de privacybescherming niet van toepassing is, maar de gegevensbeschermingsregels wel (situatie I), en openbaarmaking van persoonsgegevens waarop zowel de privacybescherming als de gegevensbeschermingsregels van toepassing zijn (situatie II). Hier kan een derde categorie aan worden toegevoegd, namelijk de situaties waarop strengere gegevensbeschermingsregels van toepassing zijn: openbaarmaking van zogenaamde ‘gevoelige’ gegevens (situatie III). Dit zijn gegevens waaruit de raciale of etnische afkomst, de politieke opvattingen, de godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging, of het lidmaatschap van een vakvereniging blijkt, en gegevens die de gezondheid of het seksuele gedrag betreffen.17Uiteraard valt de openbaar- making van dergelijke gegevens ook binnen de privacybescherming.
Het is van belang erop te wijzen dat deze drie situaties weliswaar zijn te onderscheiden, maar dat binnen de gegevensbeschermingsregels zelf (Verordening 45/2001) momenteel geen rekening wordt gehouden met het verschil tussen situaties die wél en situaties die niet binnen de privacybescherming vallen. Dit heeft tot gevolg dat de gegevensbeschermingsregels op situatie I en II onverkort en gelijkwaardig van toepassing zijn. Waar de gegevensbescherming wel strengere regels kent voor de verwerking van gevoelige gegevens (situatie III), kent zij geen soepelere regels voor verwerking van gegevens die buiten de privacyreikwijdte valt.
15 Zie bijv. A.F. Westin, Privacy and Freedom, New York 1970, Atheneum, p. 7 en F. de Graaf, Rechtsbescherming van persoonlijkheid, privé-leven en persoonsgegevens (diss. Utrecht), Alphen aan den Rijn 1977, H.D. Tjeenk Willink, p. 165-169. Zie over dit onderwerp ook P.H. Blok, Het recht op privacy (diss. Tilburg), Den Haag 2002, Boom Juridische Uitgevers, p. 122.
16 EHRM 4 januari 2007, Smith t. het Verenigd Koninkrijk (39658/05, ontvankelijkheidsbeslissing).
17 Artikel 10 Verordening 45/2001.
4 De achterliggende belangen van beide rechten
Bij een botsing van fundamentele rechten moeten de achterliggende belangen tegen elkaar worden afgewogen. Maar wat zijn eigenlijk de achterliggende belangen van het recht op toegang tot documenten en het recht op bescherming van persoonsgegevens?
Openbaarheid van bestuur, waar het recht op toegang tot documenten onderdeel van uitmaakt, heeft een duidelijke band met democratie.18Door meer kennis over het handelen van de overheid kan de betrokkenheid van de burger bij het bestuur worden vergroot, en daarmee ook de democratische legitimiteit van het handelen van de overheid.19Door te weten wat de overheid doet, wordt het voor de burgers ook mogelijk om te controleren wat de overheid doet.20Deze twee generieke belangen kunnen als uitgangspunt worden genomen: versterking van de democratische legitimiteit en mogelijke controle op de overheid. Het kan overigens wenselijk zijn om bij een daadwerkelijke belangenafweging, het achterliggende belang van toegang tot documenten nader te concretiseren, overigens zonder gradaties in gewicht toe te kennen. Zo kan het de controle op de besteding van publieke gelden betreffen, het inzichtelijk maken van besluitvormingsprocedures of de inhoudelijke totstandkomingsgeschiedenis van wetgeving.
Toegang tot bepaalde persoonsgegevens kan helpen om de verantwoordelijke persoon te achterhalen of de integriteit van een bestuurder te controleren.
Waar toegang tot documenten meer algemene maatschappelijke belangen dient, behartigt de bescherming van persoonsgegevens (en privacy) in eerste instantie een individualiseerbaar belang. Het persoonlijke belang achter bescherming van persoonsgegevens is vaak met een meer klassiek privacybelang te vergelijken. Doordat informatie is opgeslagen, heeft de betrokken persoon minder eigen inbreng en wordt de beslissingsmogelijkheid over de inrichting van zijn of haar leven verkleind. Een onderdeel hiervan is de vrijheid om zelf te bepalen wanneer persoonlijke informatie publiekelijk (bij andere burgers of bij de overheid) bekend wordt. Omdat de botsing tussen het recht op toegang tot documenten en bescherming van persoonsgegevens zich voordoet als verzocht wordt om openbaarmaking van persoonsgegevens kan aangenomen worden dat gegevensbescherming in deze gevallen het belang van de betrokkene waarborgt om zoveel mogelijk zelf te kunnen bepalen welke persoonsgegevens openbaar zijn.
Met het oog op de drie situaties die ik in vorige paragraaf beschreef, kan in abstracto iets gezegd worden over het gewicht van het belang van de persoon van wie de gegevens geopen- baard (dreigen te) worden. Dit neemt in de drie situaties toe. In situatie I is het individuele belang het geringst. Het EHRM vindt het belang van de betrokkene immers zo gering dat een beroep op artikel 8 EVRM niet mogelijk is. In situatie III, waarin het gaat om gevoelige ge- gevens, weegt het belang van de betrokkene in beginsel het zwaarst. Met dit verschil in gewicht
18 Zie voor een kort overzicht van filosofische theorieën over dit onderwerp P. Birkinshaw, Freedom of information, the law, the practice and the ideal, Londen 1996, Butterworths.
19 Zie ook M. O’Neill, ‘The Right to Access to Community-Held Documentation as a General Principle of EC Law’, EPL 1998, p. 405 en A. Frost, ‘Restoring Faith in Government: Transparency Reform in the United States and the European Union’, EPL 2003, p. 89.
20 D.M. Curtin, ‘Citizens’ fundamental right of access to EU information: an evolving digital passepartout?’, CMLRev.
2000, p. 8.
kan rekening worden gehouden als er een afweging plaatsvindt met het belang van het recht op toegang tot documenten. In paragraaf 7 kom ik hierop terug.
5 Eurowob en Verordening 45/2001 zijn slecht op elkaar afgestemd
Als de verordeningen waarin beide rechten zijn uitgewerkt nader worden bestudeerd op mogelijke afstemming, blijkt er één artikel te zijn waarin beide verordeningen met elkaar in verband worden gebracht. Artikel 4, eerste lid, sub b, Eurowob luidt:
De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van: […]
b) de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu, in het bijzonder gelet op de Gemeenschaps- wetgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens.
Met gemeenschapswetgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens wordt voornamelijk Verordening 45/2001 bedoeld. In de Bavaria-zaak is heftig gediscussieerd over de betekenis van deze bepaling uit de Eurowob. De Commissie was van mening dat het artikel een automa- tische doorverwijzing was naar de gegevensbeschermingsregels. Dit leidde ertoe dat als een document persoonsgegevens bevatte de openbaarmaking van dit document geheel en alleen onder de gegevensbeschermingsregels moest worden beoordeeld.
De EDPS legde artikel 4, eerste lid, sub b van de Eurowob zodanig uit dat de gegevens- beschermingsregels pas in beeld kwamen als de privacybescherming (de bescherming van de persoonlijke levenssfeer) van de betrokkene in het geding was. In feite verdedigde de EDPS het standpunt dat de wetgever in de Eurowob bepaalt dat situaties die buiten de privacy- bescherming vallen, ten aanzien van het openbaar maken van persoonsgegevens door de overheid, óók buiten de gegevensbeschermingsregels vallen. Hiermee wordt voor situatie I de belangenafweging dan door de wetgever al gemaakt en vastgelegd. In deze gevallen weegt het belang van openbaarheid van bestuur kennelijk zwaarder dan het belang van het betrokken individu. Pas als een situatie binnen de privacybescherming van de betrokkene viel, toetste de EDPS de situatie aan de bepalingen van Verordening 45/2001.
In Verordening 45/2001 is verder niets bepaald over het recht op toegang tot documenten op basis van de Eurowob. Met andere woorden, de gegevensbeschermingsregels zijn niet nader afgestemd op de Eurowob. Sterker nog, openbaarmaking om redenen van openbaarheid van bestuur lijkt zich in het algemeen moeilijk te verhouden met de gegevensbeschermingsregels.
Problematisch is bijvoorbeeld het doelbindingsbeginsel uit Verordening 45/2001. Dit beginsel houdt in dat gegevens alleen voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden mogen worden verkregen en vervolgens niet op een met die doeleinden onverenig- bare wijze mogen worden verwerkt.21Het is maar de vraag of openbaarmaking aan het publiek naar aanleiding van een Eurowob-verzoek een met het oorspronkelijke doeleinde verenigbare wijze van verwerken is. Als Verordening 45/2001 strikt wordt toegepast, wat de Commissie
21 Zie artikel 4 Verordening 45/2001.
deed, dan is de conclusie dat de gegevens eigenlijk alleen maar geopenbaard kunnen worden als de betrokkene daarmee instemt. Opvallend genoeg verdedigde de EDPS (de hoeder van gegevensbescherming binnen de EU!) een flexibelere en soms zelf zeer ruime interpretatie van de bepalingen van Verordening 45/2001.22Hij kwam tot de conclusie dat Verordening 45/2001 een beoordelingsruimte creëert voor de instellingen waarin een afweging van de achterliggende belangen mogelijk is en dat openbaarmaking soms mogelijk is zonder instemming van de betrokkene.
6 Gerecht beslecht de discussie en verduidelijkt de situatie
Op 8 november gaf het Gerecht in de Bavaria-zaak zijn visie op de betekenis van artikel 4, eerste lid, sub b van de Eurowob. Het Gerecht wees de interpretatie van de Commissie af en besliste in het voordeel van Ronnan en de EDPS. Het overwoog dat de wetgever met artikel 4, eerste lid, sub b een uitzondering heeft willen creëren voor de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu.23 Het wees vervolgens op de jurisprudentie van het EHRM onder artikel 8 EVRM waaruit blijkt dat het begrip ‘persoonlijke levenssfeer’
een ruim begrip is, maar concludeerde dat niet alle persoonsgegevens noodzakelijkerwijs onder dit begrip vallen.24Hoewel ook beroepsactiviteiten niet zijn uitgesloten van het begrip ‘per- soonlijke levenssfeer’ betekent het enkele feit dat een document persoonsgegevens bevat niet noodzakelijkerwijs dat de persoonlijke levenssfeer of de integriteit van de betrokken persoon wordt aangetast, aldus het Gerecht.25Ten aanzien van de door Ronnan opgevraagde notulen, inclusief de namen van de aanwezigen overwoog het Gerecht:
‘In deze omstandigheden moet worden vastgesteld dat het feit dat het proces-verbaal de namen bevat van deze vertegenwoordigers [uit de commerciële sector], niet de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen raakt, aangezien zij aan de vergadering hebben deelgenomen als vertegenwoordigers van hun entiteiten.’26
De conclusie is dat de beslissing van de Commissie om geen toegang tot de namen te verlenen, wordt vernietigd. Het Gerecht heeft niet de bevoegdheid openbaarmaking te gelasten, waardoor de Commissie nu een nieuwe beslissing moet nemen. Uiteraard moeten daarbij de overwegingen
22 De visie van de EDPS is zeer uitvoerig neergelegd in een achtergronddocument dat hij in juli 2005 over dit onderwerp heeft opgesteld. EDPS, Public access to documents and data protection, Background Paper Series, juli 2005, nr. 1 (te vinden via http://www.edps.europa.eu). In verschillende beslissingen van de Europese Ombudsman wordt dit document bekrachtigd. Zie bijvoorbeeld de beslissing van 23 augustus 2006 inzake klacht 1919/2005/GG (te vinden via http://www.euro-ombudsman.eu.int). Met name artikel 18, waarin het recht op bezwaar voor de betrokkene is neergelegd wordt door de EDPS op zeer flexibele wijze toegepast, zie het achtergronddocument op p. 46. In hoofdstuk 7 van mijn proefschrift ga ik hier in detail op in.
23 GvEA, Bavarian Lager Company, zie voetnoot 5, r.o. 117.
24 GvEA, Bavarian Lager Company, r.o. 118.
25 GvEA, Bavarian Lager Company, r.o. 123. Onder verwijzing naar EHRM 16 december 1992, Niemietz t. Duitsland (13710/88, A-251-B).
26 GvEA, Bavarian Lager Company, r.o. 125.
van het Gerecht in acht worden genomen. Het ziet er dan ook naar uit dat elf jaar nadat de vergadering plaatsvond, Ronnan te weten gaat komen wie er toen aanwezig waren.
7 Een eigen belangenafweging
In mijn onderzoek beredeneer ik, los van de bepalingen waaruit de huidige afstemming van beide rechten moet blijken, wat in mijn optiek de beste afstemming van beide rechten zou zijn.
Daarvoor heb ik voor de drie beschreven situaties de achterliggende belangen tegen elkaar afgewogen.
Als openbaarmaking van gegevens buiten de privacybescherming valt (situatie I), dan weegt mijns inziens het belang van de betrokkene niet op tegen het belang van toegang tot documen- ten. Het gaat om het openbaar maken van de volgende gegevens over personen die actief bij het overheidsoptreden zijn betrokken: de naam, titulatuur en functie en bepaalde functiegerela- teerde gegevens, zoals contactgegevens en informatie over activiteiten die uit hoofde van de functie zijn verricht. Het belang van de betrokkene om naderhand nog de openbaarmaking van deze gegevens te kunnen bepalen is in deze gevallen zo gering, dat de privacybescherming niet van toepassing is. De gegevensbeschermingsregels zijn in beginsel wél van toepassing.
Mits er zich geen uitzonderlijke omstandigheden voordoen (bijvoorbeeld als bekendmaking van iemands identiteit een bedreiging voor de betrokken personen kan vormen), vormt het openbaren van deze gegevens in mijn ogen zelfs de enige redelijke uitkomst van de afweging van de achterliggende belangen van het recht op toegang tot documenten en de bescherming van persoonsgegevens. Kennis van deze gegevens is namelijk nodig om controle van de overheid simpelweg mogelijk te maken en de legitimiteit van het wetgevingsproces te verster- ken. Openbaarheid van juist deze gegevens is essentieel om de betrokken persoon te kunnen identificeren en na te kunnen gaan wat deze persoon in de uitoefening van zijn functie heeft gedaan. De betreffende personen moeten zich niet kunnen verschuilen achter de overheid als entiteit. Zou elke openbaarmaking van dergelijke gegevens onderworpen zijn aan de toestem- ming van de betrokkene, een standpunt dat de Commissie in feite verdedigde in de Bavaria- zaak, dan zou mijns inziens het recht op toegang tot documenten in zijn kern zijn aangetast.
Op situatie II zijn zowel de gegevensbeschermingsregels van toepassing als de privacy- bescherming. Voor die gevallen zou de instellingen een afwegingsruimte gelaten moeten worden. Voordat de instelling overgaat tot een afweging van de verschillende belangen, zou hij naar mijn mening eerst moeten beoordelen of een conflict tussen het recht op toegang tot documenten en het recht op bescherming van persoonsgegevens vermeden kan worden door het anonimiseren van de gegevens. Als dit niet mogelijk is (om praktische redenen of omdat men juist de geïdentificeerde gegevens wil kennen) moet een belangenafweging worden gemaakt met inachtneming van alle concrete omstandigheden van het geval. Daarbij speelt de hoedanig- heid en positie van de betrokken persoon een belangrijke rol. Ook moet gekeken worden naar de aard van het document, de consequenties van openbaarmaking voor de betrokken persoon en het gedrag van de overheid en het data subject.
De openbaarmaking van bijzondere gegevens (situatie III) kan gezien het zwaarwegende belang van de betrokkene het strengere stramien volgen zoals dat in de gegevensbeschermings-
regels is vastgelegd, waarbij de zeggenschap van de betrokken persoon een belangrijke rol speelt.
Tot nu toe ging ik bij de belangenafweging steeds uit van de ‘normale’ belangen die het recht op toegang tot documenten beoogt te beschermen: controle op het handelen van de overheid en legitimiteit van het wetgevingsproces. Het is voorstelbaar dat in uitzonderlijke gevallen er een sterker publiek belang is dat openbaarheid vereist. Ter illustratie kan de uitspraak van het EHRM in de zaak Plon (société) t. Frankrijk worden aangehaald.27Waarin medische gegevens van de, op het moment van publicatie inmiddels overleden, Franse president François Mitterrand werden gepubliceerd. De vrijheid van meningsuiting en de privacy stonden tegenover elkaar. Het EHRM hanteerde het criterium dat publicatie van de persoonsgegevens is toegestaan als dit bijdraagt aan het publieke debat.28Dit had in deze zaak tot gevolg dat zelfs ‘gevoelige’ gegevens, namelijk de medische gegevens van François Mitterrand, gepubliceerd mochten worden. Het is denkbaar dat in bepaalde uitzonderlijke omstandigheden, zoals die in het geval van Mitterrand, ook de overheid persoonlijke (gevoelige) informatie openbaart omdat deze informatie bijdraagt aan het publieke debat. Dit betekent dat er in uitzonderlijke gevallen een publiek belang kan zijn bij openbaarmaking dat zwaarder weegt dan het normale achter- liggende belang van toegang tot documenten.
In de Eurowob bestaat momenteel al een clausule die alsnog tot openbaarmaking verplicht als een hoger openbaar belang dat gebiedt.29 Deze clausule is momenteel echter niet van toepassing op de uitzondering ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer (artikel 4, eerste 1, sub b Eurowob).
8 Eurowob en Verordening 45/2001 moeten aangepast worden
Om terug te keren tot de huidige afstemming van beide rechten in de Eurowob en Verordening 45/2001: het bovenstaande kan hierin ten dele worden ingelezen.
Artikel 4, eerste 1, sub b van de Eurowob zou, zoals de Ombudsman en de EDPS betoogden, inderdaad opgevat moeten worden als een drempel die overschreden moet worden, voordat de regels van Verordening 45/2001 erbij worden betrokken. Zoals gezegd, zou een uitleg zoals de Commissie voorstond leiden tot een onevenredige aantasting van het recht op toegang tot documenten. In mijn optiek kon het Gerecht in de Bavaria-zaak dan ook niet anders beslissen dan in lijn met de interpretatie van Ronnan en de EDPS. Pas als de privacybescherming in het geding is, moet ook naar gegevensbeschermingsregels gekeken worden. Situatie I wordt daarmee in de Eurowob buiten de reikwijdte van Verordening 45/2001 gehouden.
Moeilijker is het om een beoordelingsruimte voor de instellingen in de beide verordeningen in te lezen voor situatie II. Zoals gezegd, bewijst de EDPS dat dit wel mogelijk is, maar de
27 EHRM 18 mei 2004, Plon (Société) t. Frankrijk, RJD 2004-IV (58148/00).
28 EHRM, Plon (Société), r.o. 53. Overigens zijn de gegevensbeschermingsregels in beginsel niet van toepassing op gegevens van overleden personen.
29 Zie artikel 4, tweede en derde lid Eurowob.
redenering die hij gebruikt is soms wat geforceerd.30Het Gerecht kwam in de Bavaria-zaak aan dit onderwerp niet toe omdat het al geconcludeerd had dat het hier een ‘situatie I’ betrof en daarmee gegevensbescherming niet aan openbaarmaking in de weg stond. Op situatie III kan het regime voor gevoelige documenten uit Verordening 45/2001 gebruikt worden. Het is in de huidige juridische constellatie niet mogelijk de toets van een hoger openbaar belang te gebruiken.
Hoewel het Gerecht in de Bavaria-zaak aan de onduidelijkheid en de meervoudige toepassing van het huidige wettelijke kader voor een belangrijk deel een einde heeft gemaakt, bepleit ik ten behoeve van de duidelijkheid en rechtszekerheid een aanpassing van de Eurowob en idealiter ook van Verordening 45/2001. In mijn optiek zou de wetgever op ondubbelzinnige wijze voor situatie I de uitkomst van de belangafweging in de wetgeving moeten neerleggen.
Vervolgens zou hij expliciet de ruimte voor een belangenafweging door de instellingen moeten introduceren voor de gevallen waarin de privacy wél in het geding is. Voor de openbaarmaking van gevoelige gegevens volstaat het huidige regime, maar daarvoor zou een expliciete verwij- zing naar dit regime in de Eurowob opgenomen kunnen worden. Tot slot pleit ik ervoor om de mogelijkheid te introduceren dat een hoger openbaar belang alsnog tot openbaarheid kan verplichten.
Om te voorkomen dat een eventuele strikte lezing van Verordening 45/2001 alsnog het voorgestelde regime in de wielen rijdt, zou in die verordening mijns inziens een bepaling moeten worden opgenomen waarin voor de openbaarmaking van persoonsgegevens om redenen van openbaarheid van bestuur verwezen wordt naar de Eurowob.
Steun (en inspiratie) voor mijn voorstellen heb ik ontleend aan een analyse van de wetgeving van de 27 lidstaten van de EU waarin beide rechten op elkaar zijn afgestemd. Wat daarbij naar voren komt, is dat in een groot aantal landen in de wet is vastgelegd dat bepaalde categorieën persoonsgegevens zonder instemming van de betrokkene geopenbaard mogen worden. Daarbij gaat het steeds om gegevens die gerelateerd zijn aan de publieke functie van de betrokkene.
Een bepaling uit de Duitse openbaarheidswetgeving zou als voorbeeld kunnen dienen voor een nieuw artikel in de Eurowob:
‘1. Zugang zu personenbezogenen Daten darf nur gewährt werden, soweit das Informationsinteresse des Antragstellers das schutzwürdige Interesse des Dritten am Ausschluss des Informationszugangs überwiegt oder der Dritte eingewilligt hat. Besondere Arten personenbezogener Daten [...] dürfen nur übermittelt werden, wenn der Dritte ausdrücklich eingewilligt hat.
2. Das Informationsinteresse des Antragstellers überwiegt nicht bei Informationen aus Unterlagen, soweit sie mit dem Dienst- oder Amtsverhältnis oder einem Mandat des Dritten in Zusammenhang stehen und bei Informationen, die einem Berufs- oder Amtsgeheimnis unterliegen.
3. Das Informationsinteresse des Antragstellers überwiegt das schutzwürdige Interesse des Dritten am Ausschluss des Informationszugangs in der Regel dann, wehn sich die Angabe auf Name, Titel, akade- mischen Grad, Berufs- und Funktionsbezeichnung, Büroanschrift und – telekommunikationsnummer beschränkt und der Dritte als Gutachter, Sachverständiger oder in vergleichbare Weise eine Stellungnahme in einem Verfahren abgegeben hat.
30 Zie het eerdergenoemde achtergronddocument van de EDPS, p. 34-39. In mijn proefschrift ga ik hier in detail op in, zie hoofdstuk 7.
4. Name, Titel, akademische Grad, Berufs- und Funktionsbezeichnung, Büroanschrift und – telekommuni- kationsnummer von Bearbeitern sind vom Informationszugang nicht ausgeschlossen, soweit sie Ausdruck und Folge der amtlichen Tätigkeit sind und kein Ausnahmetatbestand erfüllt ist.’31
9 Conclusie
Openbaarmaking van documenten die persoonsgegevens bevatten, zal altijd lastige situaties blijven opleveren. Het enige wat de wetgever kan en moet doen, is een duidelijk kader scheppen waarbinnen de instellingen tot een beslissing kunnen komen. In de Eurowob en Verordening 45/2001 is dat duidelijke kader momenteel afwezig. Hoewel de beslissing van het Gerecht in de Bavaria-zaak zeker tot een verduidelijking van het huidige regime heeft geleid, zou het naar mijn mening beter zijn als de Eurowob en Verordening 45/2001 in dit opzicht werden aangepast. Dit pleidooi voer ik niet op een verkeerd moment. Afgelopen voorjaar publiceerde de Europese Commissie een groenboek over de herziening van de Eurowob.32Aan het publiek werd onder andere de vraag voorgelegd hoe de afstemming met de gegevensbeschermingsregels beter vormgegeven kon worden. De publieke consultatie is deze zomer afgerond en deze winter zal de Commissie beoordelen in hoeverre het nodig is de Eurowob op dit punt aan te passen.
Met de uitspraak van het Gerecht, ziet het er in elk geval naar uit dat de huidige praktijk veranderd zal worden ten gunste van meer openbaarheid en publieke verantwoording van personen die actief bij het handelen van de Europese instellingen betrokken zijn. De Europese Ombudsman en de EDPS zien zich bevestigd in hun inspanningen, waarmee de Europese burger een grote dienst is bewezen.
31 Artikel 5 Informationsfreiheitsgesetz.
32 Groenboek Public Access to Documents held by institutions of the European Community – A review van 18 april 2007 (COM(2007)185, te vinden op http://ec.europa.eu/transparency/revision/docs/gp_en.pdf). Zie voor actuele informatie over de herziening van de Eurowob: http://ec.europa.eu/transparency/revision/index_en.htm.
