VERENIGDE NATIES
HORECADISCRIMINATIE: WAKE-UP CALL CERD VOOR NEDERLANDSE POLITIE EN OM
Committee on the Elimination of Racial Discrimination 8 maart 2006 Durmic t. Servië en Montenegro (CERD/C/68/D/29/2003)
Met noot van Jacky Nieuwboer
De ‘Committee on the Elimination of Racial Discrimination’ (CERD) oordeelt dat Servië en Montenegro in strijd met het Internationaal Verdrag inzake uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie (ICERD) handelen door de klacht over horecadiscriminatie van klager, behorend tot de Romaminderheid in deze voormalige confederatie, niet op correcte strafrechtelij- ke wijze te onderzoeken en in rechte te beoordelen, zodat niet duidelijk kon worden of hij een verdedigbare zaak heeft of niet. De verdragsstaat werpt een aantal procesrechtelijke bezwaren in de strijd, die door het CERD worden verworpen. Dat er strafrechtelijk nog niets of weinig gebeurd is, is geheel te wijten aan de verdragsstaat. Materieelrechtelijk bevestigt dit punt zelfs de stelling van klager dat het onderzoek naar zijn zaak noch snel noch doeltref- fend is uitgevoerd. Geconcludeerd kan worden dat Servië en Montenegro hard teruggefloten worden door het CERD waar het gaat om een gebrek aan inzet bij het opsporen en vervolgen van horecadiscriminatie.
FEITEN
Achtergronden ICERD
Voor nadere gegevens over het ICERD en het Comité dat toeziet op de naleving hiervan verwijs ik naar een eerder artikel over een CERD-zaak in het NJCM-Bulletin en twee algemene artikelen op dit terrein.1
Samenstelling CERD: R. de Gouttes (voorz.), M. Aboul-Nasr, N. Amir, A.S. Avtonomov, R.F. Boyd Jr., J.F. Cali Tzay, F.-B. V. Dah, K.M.I.K. (D.) Ewomsan, P.N. January-Bardill, M. Kjaerum, J.A. Lindgren Alves, R.V. Pillai, A. Shahi, L.-A. Sicilianos, C. Tang, P. Thornberry, L. Valencia Rodriguez en M.J. Yutzis..
Mr.drs. J.W. Nieuwboer is juridisch adviseur bij de Commissie gelijke behandeling (CGB).
1 P.R. Rodrigues, ‘Collectieve actie bij het CERD’, NJCM-Bulletin 2006, p. 554-566 en N. Günes, ‘Inleiding internatio- nale regelgeving’ en ‘Internationaal Verdrag inzake de Uitbanning van alle vormen van Rassendiscriminatie (IVUR)’, in: H.B. Winter, G.G. Lodder, J.W. Nieuwboer, C.A. Tazelaar & K. Wentholt (red.), Migratie en Integratie, tekst en toelichting, Houten: Bohn Stafleu van Loghem en Den Haag: SDU Uitgevers/Koninklijke Vermande (losbl.), hoofdstuk 16.1.
Weinig andere mensenrechtenverdragen zijn door zoveel landen geratificeerd (170, vergelijk de 194 staten die er ter wereld bestaan). Dit duidt op grote steun voor het streven rassendiscri- minatie uit te bannen. De meeste verdragsstaten schijnen rassendiscriminatie te hebben gezien als iets dat andere staten, maar niet henzelf, aanging en men had nauwelijks door hoever de doelstellingen van het verdrag gingen.2Ook de ernst van rassendiscriminatie, die vaak een onderliggende reden is voor kleinere, maar ook grote conflicten, ontging vele. Dit is echter langzaamaan veranderd. Zo doet het CERD sinds 1994 early warnings uitgaan, bijvoorbeeld bij dreigende genocide in Darfur, maar ook bij rassenconflicten tussen de Indianen in de VS en de overheid aldaar.
De tanden van het CERD worden gevormd door de beoordeling van zaken die worden aangebracht, zoals in het onderhavige geval (tot nu toe hebben er 35 zaken gespeeld, waarbij in aanmerking moet worden genomen dat lang niet alle verdragsstaten de bevoegdheid van het CERD om individuele klachten te beoordelen hebben erkend), maar ook door zijn reactie op de tweejaarlijkse rapportages van de verdragsstaten,3door het doen van algemene aanbeve- lingen (in 2006 een aantal van 31) en door het afgeven van verklaringen, zoals de early warnings.
Feiten van de zaak
Klager in de onderhavige zaak is onderdaan van de confederatie Servië en Montenegro. Naar aanleiding van een groot aantal klachten bij de niet-gouvernementele organisatie Humanitarian Law Center (HLC) over de problemen die Roma ondervonden bij het verkrijgen van toegang tot clubs, discotheken, restaurants, cafés en/of zwembaden voert deze organisatie in 2000 een aantal praktijktesten uit in Servië, om te kijken of personen die behoren tot de Romaminderheid worden gediscrimineerd.
Op 18 februari 2000 vindt een test plaats van twee Roma’s, onder wie klager, en drie niet- Roma’s, die allen netjes gekleed waren, zich fatsoenlijk gedroegen en niet onder invloed van alcohol waren. Het enige duidelijke verschil tussen de twee groepen was hun huidskleur. De discotheek die zij wilden bezoeken had aan de buitenkant van het etablissement of anderszins niet aangegeven dat er de bewuste avond kennelijk een privéfeestje plaatsvond en dat slechts bezoekers werden toegelaten die een uitnodiging konden laten zien. De Roma’s werden op deze gronden evenwel de toegang geweigerd. Toen klager vroeg hoe hij op dat moment een uitnodiging kon krijgen, werd hem gezegd dat dat niet mogelijk was en dat er geen uitnodigin- gen te koop waren. De bewaker wilde klager niet vertellen hoe hij bij toekomstige aangelegen- heden wel een uitnodiging kon krijgen. De andere groep met drie niet-Roma’s werd zonder meer toegelaten, ook zonder uitnodiging. Hieruit volgde een klacht die uiteindelijk aan het CERD werd voorgelegd, waarbij de verdragsstaat Servië en Montenegro betrokken was.
PROCESVERLOOP
2 M. Banton, International Action Against Racial Discrimiantion, Oxford: Clarendon Press 1996, p. 50, p. vi en p. vii.
3 Naast de tweejaarlijkse rapportages zijn van belang de kritische schaduwrapportages, die door bijvoorbeeld NGO’s, worden ingediend bij het CERD. Zie hiervoor A. Tanaka & Y. Nagamine, The International Convention on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination, A Guide for NGOs, London: Minority Rights Group International and Tokyo: International Movement against all Forms of Discrimination and Racism 2001.
Klager in deze zaak – Dragan Durmic, behorende tot de Roma, bijgestaan door het Europese Roma Rechten Centrum (een Europese belangengroepering voor de Roma)4en het HLC – stelt dat hem de toegang tot een discotheek is ontzegd tijdens een praktijktest. Op 21 juli 2000 diende het HLC een klacht in bij het Openbaar Ministerie in Belgrado. Hij was gericht tegen niet nader aangeduide personen in dienst van de discotheek in kwestie aangezien zij een misdrijf onder artikel 60 van het Servische Wetboek van Strafrecht zouden hebben gepleegd.
Het HLC vroeg het Openbaar Ministerie de overtreders te identificeren en een formeel politie- onderzoek tegen hen in te stellen, of hen direct aan te klagen bij het bevoegde gerecht.
Na zeven maanden stuurde het HLC nog een brief naar het Openbaar Ministerie. Als de overtreders geïdentificeerd waren, maar het Openbaar Ministerie de zaak wilde seponeren, kon het HLC in de zaak zelf de vervolging overnemen in de hoedanigheid van privépersonen dan wel vervangende officieren van justitie. Het HLC wilde dus weten in hoeverre het zijn rechten hard kon maken. Het Openbaar Ministerie deelde mee dat het de politie bij twee verschillende gelegenheden in augustus 2000 had gevraagd dit incident te onderzoeken, maar dat zij dat niet had gedaan.
Op 22 oktober 2001 deelde het Openbaar Ministerie het HLC mee dat er inderdaad een privéfeestje was geweest in de disco op de dag van het incident. De politie had het verzoek de identiteit van het veiligheidspersoneel vast te stellen naast zich neergelegd. Daar liet het Openbaar Ministerie het bij.
Bij gebrek aan identificatie van de verdachten en een formeel sepot diende klager op 30 januari 2002 een klacht in bij het Federale Constitutionele Hof, hierbij gebruikmakend van een publiekrechtelijk middel, waarvan klager overigens meent dat het niet opweegt tegen het strafrecht. Ook hierop hoorde hij niets.
Klager wendt zich nu tot het CERD en stelt dat artikel 2, eerste lid, onderdeel d, samen met artikel 5, onderdeel f, van de ICERD geschonden zijn, omdat de discotheek die hij niet in mocht op grond van zijn ras een ‘gelegenheid of dienst was die bedoeld was voor gebruik door het publiek’, terwijl genoemde artikelen eisen dat de verdragsstaat zijn recht op toegang zonder onderscheid wegens ras tot een dergelijke gelegenheid waarborgt. Klager rekent het de verdragsstaat aan dat deze de eigenaars van de discotheek niet heeft vervolgd voor hun discriminatoire praktijken. Noch heeft de verdragsstaat gewaarborgd dat hun praktijken zich niet nog een keer voordoen. Genoemde artikelen eisen ook op dit punt dat de verdragsstaat zich houdt aan deze verplichtingen. Ook artikel 3 en 4, onderdeel c, naast artikel 6, ICERD zijn volgens klager geschonden, nu de politie en het Openbaar Ministerie rassendiscriminatie hebben bevorderd, althans getolereerd, en aan klager rechtsmiddelen onthouden zijn. Genoemde artikelen eisen dat de verdragsstaten in het bijzonder rassenscheiding en apartheid veroordelen en de verplichting op zich nemen op onder hun rechtsmacht vallende grondgebieden alle uitingen van dien aard te voorkomen, bevordering van rassenhaat veroordelen en eenieder doeltreffende bescherming en rechtsmiddelen verzekeren tegen elke uiting van rassendiscrimina- tie.
Op 12 augustus 2003 betwistte de verdragsstaat de ontvankelijkheid van de klacht. Aange- voerd werd dat bij verschillende gelegenheden het ministerie van Binnenlandse Zaken was
4 www.errc.org.
gevraagd de nodige informatie te verzamelen en de personen die voor de discotheek in kwestie werkten te identificeren. Op 4 april 2001 overlegde het ministerie een rapport waaruit bleek, via een gesprek met de manager van de club, dat er een privéfeestje was geweest voor speciaal uitgenodigde gasten. Hij kon het veiligheidspersoneel niet meer identificeren, door een groot verloop. Daarom kon het Openbaar Ministerie hier moeilijk een zaak van maken.
Voorts heeft het Federale Constitutionele Hof de behandeling van klagers zaak uitgesteld op 2 december 2002. Zaken als die van klager worden overgelaten aan een nieuw op te zetten Hof voor Servië en Montenegro. Gezien de veranderingen die in het justitieapparaat hebben plaatsgevonden, is dit volgens de verdragsstaat gerechtvaardigd.
Op 2 oktober 2003 reageert klager op het verweer. Hij merkt op dat de vervolgers zelfs na meer dan drie jaar nog niet hebben vastgesteld uit welke personen het veiligheidspersoneel bij de discotheek bestond en dat de procedure nodeloos wordt vertraagd. Het excuus van de verdragssstaat lijkt te zijn dat de politie afhankelijk is van de clubmanager. Er is echter ook geen informatie over hoe degelijk de politie te werk is gegaan: is er bijvoorbeeld gekeken naar de interne gegevens en als die er niet zijn, was dan de manager niet juridisch aan te spreken voor dit gebrek? Noch klager noch getuigen zijn door de politie ingeschakeld om meer duidelijk- heid te verschaffen. Er is dus geen volledig, snel en uiteindelijk doeltreffend officieel onderzoek geweest.
UITSPRAAK5
(...)
‘Decision on admissibility
6.1 At its sixty-fifth session the Committee examined the admissibility of the communication. As to whether the petitioner had submitted the petition within the time limit set out in rule 91 (f) of the Committee’s rules of procedure, the Committee recalled that, communications must be submitted to it, except in the case of duly verified exceptional circumstances, within six months after all available domestic remedies have been exhausted. It observed that the Court of Serbia and Montenegro had not yet considered the matter and therefore the six-month rule had not yet begun to run.
6.2 As to the State party’s claim that the petitioner violated article 14, paragraph 4, of the Convention, by publicly disseminating the contents of his petition, the Committee recalled that paragraph 4 provides that,
“A register of petitions shall be kept by the body established or indicated in accordance with para- graph 2 of this article, and certified copies of the register shall be filed annually through appropriate channels with the Secretary General on the understanding that the contents shall not be publicly disclosed.”
6.3 The Committee was of the view that the obligation to refrain from publishing information on individual petitions, prior to examination by the Committee, applies only to the Secretary General of the United Nations, specifically, acting through the Secretariat, and not to the parties to the petition who remain at liberty to publish any information at their disposal relating to a petition.
5|| De integrale tekst van deze beslissing is te vinden op www.unhchr.ch.
6.4 As to the question of admissibility ratione temporis, the Committee noted that although the incident in front of the discotheque (18/2/2000) took place before the declaration was made under article 14 (27/6/
01), what had to be considered from the point of view of the State party’s obligations, is not the incident itself, which took place between individuals, but the shortcomings of the competent authorities in conducting the investigation and the absence of efforts made by the State party to guarantee an effective remedy to the petitioner, in accordance with article 6 of the Convention. As the State party had so far failed to complete its investigations, to refer this case to the new Court of Serbia and Montenegro and to offer other remedies to the petitioner, the alleged violations were ongoing and had continued since the date of the incident itself and after the State party’s declaration under article 14. Consequently, the Committee found that this claim was admissible ratione temporis under article 14.
6.5 On the question of exhaustion of domestic remedies, the Committee observed that a complaint was made to the Federal Constitutional Court on 30 January 2002 and, at least up to the date of consideration by the Committee, had not been considered either by that Court or by its successor, the new Court of Serbia and Montenegro. While noting the State party’s arguments on the ongoing changes within its judicial system, the Committee observed that the petitioner had sought to have his claims of violations of the Convention by the State party adjudicated for over four and a half years, since the incident in February 2000. In this regard, the Committee noted that the State party itself had conceded that the prospect of an early review was unlikely, given that the new Court of Serbia and Montenegro had not even been constituted. The Committee recalled that in article 14, paragraph 7, of the Convention, the requirement to exhaust domestic remedies does not apply if the application of the remedies is unreasonably prolonged.
It considered that the application of remedies in this case had been unduly prolonged, and thus found that the requirements of article 14, paragraph 7 (a), had been met. On 5 August 2004, therefore, the Committee declared the case admissible.
(…)
Consideration of the merits
9.1 Acting under article 14, paragraph 7 (a), of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, the Committee has considered the information submitted by the petitioner and the State party.
9.2 In relation to the State party’s request that the Committee should reconsider its decision on admissibility on the grounds that the petitioner has not exhausted domestic remedies by failing to institute civil proceedings against the discotheque in question, the Committee recalls its jurisprudence established in the case of Lacko v. Slovak Republic, (…) that objectives pursued through a criminal investigation could not be achieved by means of civil or administrative remedies of the kind proposed by the State party.
Therefore, the Committee sees no reason to review its decision on admissibility of 5 August 2004.
9.3 As to the merits, the Committee considers it unreasonable that the State party, including the Public Prosecutor, appear to have accepted the claim that it was impossible to identify the personnel involved in the incident in question by reason of a high turn over of staff without further investigation or enquiry on why such information would not be readily available.
9.4 The Committee does not share the State party’s opinion that due to the Statute of Limitations it is now too late to initiate proceedings against those considered responsible, as the delays in the investigation appear to have been wholly attributable to the State party itself. This point supports the petitioner’s argument that the investigation was neither conducted promptly nor effectively, as nearly 6 years after the incident (and apparently after the expiry of the time limit under the Statute of Limitations) no investiga- tion, let alone a thorough one has been carried out. In this regard, the Committee notes that the Court of Serbia and Montenegro has still not considered the case and it is noteworthy that the State party has provided no likely date for its consideration.
9.5 The State party has equally failed to establish whether the petitioner had been refused access to a public place, on grounds of his national or ethnic origin, in violation of article 5 (f), of the Convention.
Owing to the police’s failure to carry out any thorough investigation into the matter, the failure of the
public prosecutor to reach any conclusion, and the failure of the Court of Serbia and Montenegro even to set a date for the consideration of the case, some six years after the incident, the petitioner has been denied any opportunity to establish whether his rights under the Convention had been violated.
9.6 The Committee notes that in previous jurisprudence it has found violations of article 6 of the Conven- tion without finding violations of any of the substantive articles. (…)The State party’s response to the claims of racial discrimination was so ineffective that it had failed to ensure appropriate protection and remedies pursuant to this provision. According to article 6, "States parties shall assure to everyone within their jurisdiction effective protection and remedies, through the competent national tribunals and other State institutions, against any acts of racial discrimination which violate his human rights and fundamental freedoms contrary to this Convention." Although on a literal reading of the provision it would appear that an act of racial discrimination would have to be established before a petitioner would be entitled to protection and a remedy, the Committee notes that the State party must provide for the determination of this right through the national tribunals and other institutions, a guarantee which would be void were it unavailable in circumstances where a violation had not yet been established. While a State party cannot be reasonably required to provide for the determination of rights under the Convention no matter how unmeritorious such claims may be, article 6, provides protection to alleged victims if their claims are arguable under the Convention. In the current case, the petitioner presented such an arguable case but the State party’s failure to investigate and adjudicate the case effectively prevented the determination of whether a substantive violation had occurred.
10. The Committee concludes that the State party failed to examine the petitioner’s arguable claim of a violation of article 5 (f). In particular, it failed to investigate his claim promptly, thoroughly and effectively. Consequently, article 6 of the Convention has been violated.
11. The Committee recommends that the State party provide the petitioner with just and adequate compensation commensurate with the moral damage he has suffered. It also recommends that the State party take measures to ensure that the police, public prosecutors and the Court of Serbia and Montenegro properly investigate accusations and complaints related to acts of racial discrimination, which should be punishable by law according to article 4 of the Convention.
12. The Committee wishes to receive, within six months, information from the State party about the measures taken in light of the Committee’s Opinion. The State party is requested to give wide publicity to the Committee’s Opinion.’
NOOT
1. De klacht van klager betrof, kort samengevat, de laksheid van politie en Openbaar Ministerie waar het ging om de opsporing en vervolging in een geval van horecadiscriminatie in het toenmalige Servië en Montenegro. De klacht kwam voort uit de ervaringen bij een praktijktest, uitgevoerd door het HLC, waarbij Roma naast niet-Roma toegang probeerden te krijgen tot een discotheek. De Roma werden geweigerd, de anderen niet.
2. Het is opmerkelijk dat de beperkte jurisprudentie van het CERD vier horecazaken omvat (de onderhavige zaak meegerekend). De eerste zaak dateert van 5 juni 2000 en betreft Denemar- ken.6De politie was niet bereid de aangifte van klager op te nemen, maar uiteindelijk werd dit rechtgezet door het Openbaar Ministerie, met als gevolg een boete voor de overtreder. Het
6 CERD 10 mei 2000, B.J. t. Denemarken, CERD/C/56/D/17/1999.
CERD overwoog dat dit niet voldoende was en dat er een vergoeding voor (immateriële) schade toegekend moest worden. De tweede zaak dateert van 9 augustus 2001 en vond plaats in Slowakije.7Pas nadat klager zich tot het CERD had gewend, vond een serieus onderzoek plaats.
Het CERD beveelt Slowakije aan een discriminatoir deurbeleid wettelijk aan banden te leggen en erop toe te zien dat een procedure daartegen niet onnodig lang duurt. De derde zaak dateert van 15 maart 2002 en ook deze betreft de situatie in Denemarken.8 Er zit wat tijdsverloop tussen het incident en de klacht bij de politie en het CERD oordeelt dat de politie heeft gedaan wat hij kon doen. Het CERD wenst wel te benadrukken dat verdragsstaten alert moeten blijven en dat snel en doelmatig politieonderzoek van klachten in het bijzonder noodzakelijk is.
De lijn van het CERD is duidelijk. Discriminatoir deurbeleid dient specifiek verboden te worden en politie en Openbaar Ministerie dienen snel en doeltreffend op te treden in het geval van klachten. Bij weigering aan de deur op grond van ras dient (immateriële) schade vergoed te worden. De onderhavige zaak is hierin nog het duidelijkst.
Tegelijkertijd is het jammer dat het CERD zich niet duidelijk uitspreekt over de mogelijke schending van artikel 5, onderdeel f, ICERD. Het laat het bij de uitspraak dat een verdragssstaat wel voorzieningen moet treffen voor de vaststelling van rechten onder de ICERD door middel van de nationale rechtsprekende instanties, en dat een dergelijke garantie nietig zou zijn als hij niet gegeven werd wanneer er nog geen schending is vastgesteld. Maar het CERD trekt deze lijn niet door en beperkt zich daarna slechts tot opmerkingen over de onderzoeksplicht van de verdragsstaat (artikel 6), waarbij hij wél een nalaten concludeert.
3. Bovenstaande zaak is van groot belang voor het anti-discriminatierecht, in het bijzonder met betrekking tot de grond ras. Dit geldt ook voor Nederland. Het gaat dan vooral om de rol en de handhaving van de voor Nederland relevante verbodsbepalingen uit het strafrecht, die een uitwerking vormen van het ICERD.9In het volgende zal ik hier nader op ingaan, maar los hiervan ga ik in op de beschrijving van de Nederlandse situatie door de overheid, zoals neergelegd in de vereiste tweejaarlijkse rapportages. Immers, de kracht van het CERD zit niet alleen in het beoordelen van individuele zaken zoals de onderhavige, maar ook in de kritiek die het CERD op verdragsstaten als Nederland kan geven naar aanleiding van de rapportages en ontvangen schaduwrapportages, waarin soortgelijke zaken evenzeer aan de orde komen.
Helaas heeft het CERD de Nederlandse overheid flink op de vingers moeten tikken toen de rapportages jaren op zich lieten wachten in de jaren negentig van de vorige eeuw,10 en dit dreigde weer te gebeuren rond 2001. Uiteindelijk is de rapportage die in januari 2001 verwacht
7 CERD 9 augustus 2001, Lacko t. Slowakije, CERD/C/59/D/11/1998.
8 CERD 15 maart 2002, B. t. Denemarken, CERD/C/60/D/20/2000.
9 Het gaat om artikel 137g en artikel 429quater van het Wetboek van Strafrecht. Deze artikelen dateren van 1971, nadat Nederland op 10 december 1971 de ICERD had geratificeerd, waarna het op 9 januari 1972 van kracht werd. De strafrechtartikelen zijn vervolgens aangescherpt in 1991 en 1992. In artikelen 137g en 429quater van het Wetboek van Strafrecht gaat het om beroepsmatige discriminatie; in het eerste geval gaat het om een misdrijf, waarbij opzet moet worden bewezen, in het tweede geval om een overtreding, waarbij dat niet het geval is.
10 Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie, Shadow Report LBR, Utrecht: LBR 1998, p. 5.
werd gebundeld met die uit 2003.11De volgende, wederom gebundelde, rapportages worden, met instemming van het CERD,12op 9 januari 2007 verwacht. Het is dus te hopen dat hieraan inmiddels de laatste hand is gelegd. Het ministerie van Buitenlandse Zaken in Nederland heeft het voortouw in deze kwestie.
In het bovenstaande geval wordt de aandacht echter via een rechtszaak weer eens gericht op de benarde positie van de Roma (en daarmee ook de Sinti) in Europa. Daarnaast is van belang dat klager volledig in het gelijk wordt gesteld: als het al lastig is (nu) tot opsporing en vervolging te komen, is dit volledig te wijten aan het (niet) handelen van de verdragsstaat zelf. Bovendien biedt de staat geen perspectief op oplossingen.
4. Wat is nu de situatie in Nederland op dit gebied? Ook hier wordt al jaren geklaagd over horecadiscriminatie, waarbij het overigens niet zozeer om Roma en Sinti gaat, als wel om allochtonen van verschillende afkomst. Reeds in 1982 speelde een zaak bij de Utrechtse uitgaans- gelegenheid Cartouche en dit is geen uitzondering gebleven. In 2002 is voor het Europees onderzoekscentrum voor racisme en xenofobie (EUMC) de Nederlandse situatie in kaart gebracht,13 terwijl het Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie (LBR) en de Landelijk Vereniging van Anti Discriminatie Bureaus en Meldpunten de kwestie in 2004 belicht hebben.14Uit deze rapporten blijkt dat het deurbeleid bij horecagelegenheden nog steeds een probleem is.15Ook plaatselijk zijn er hardnekkige signalen over discriminatie in het uitgaans- leven, waarbij het overigens niet altijd tot concrete klachten komt. Dit blijkt onder andere in Breda. Het probleem wordt door alle partijen onderkend. Te denken valt aan gemeente, horeca, security en politie, die er soms wel, soms niet wat tegen willen doen.16 Ook in Den Haag lijken allochtone jongeren te worden gediscrimineerd in het uitgaansleven. Soms gaat het om openlijke discriminatie.17Portiers, exploitanten en andere professionals in het Haagse uitgaans- leven hebben over het algemeen een negatief beeld van uitgaande jongeren en neigen ertoe hen te discrimineren.18
Horecadiscriminatie lijkt op grond van onder andere de hoeveelheid klachten bij Anti Discriminatie Bureaus eerder toe dan af te nemen. Ondernemers in de horecasector hebben verschillende redenen en belangen op grond waarvan zij weigeren mensen van een bepaalde
11 J.W. Nieuwboer, ‘Internationaal recht’, in: C.C. de Fey, A. Kellermann & J.W. Nieuwboer (red.), Met recht discriminatie bestrijden, Rotterdam: Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie en Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2004, p. 38.
12 CERD 10 mei 2004, consideration of reports submitted by States Parties under article 9 of the Convention (CERD/C/64/
CO/7), observation 19.
13 P.R. Rodrigues, Discrimination in nightlife, Case Study for the European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia – EUMC, Amsterdam: DUMC 2002.
14 C.C. de Fey & G. Grubben, Geweigerd?!, Discriminatoir deurbeleid in de horeca, Rotterdam: Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie en de Landelijke Vereniging van Anti Discriminatie Bureaus en Meldpunten 2004.
15 Ook gesignaleerd door G. Grubben, ‘Uit, maar niet erin, Discriminerend deurbeleid bij discotheken’, Zebra Magazine, nr. 2, juni 2001, p. 16-18.
16 Bureau Discriminatiezaken West Brabant, Breda by Night, karakter laat je zien, Breda: Bureau Discriminatiezaken West Brabant 2004, p. 4, p. 45.
17 M. Komen & K. Schram, Etniciteit en uitgaan, Uitgeverij Het Spinhuis 2005, p. v, p. 4, p. 9, p. 16-19.
18 Idem, p. 86.
etnische afkomst tot hun zaak toe te laten. Bepaalde allochtone groepen worden als problema- tisch ervaren. Dit geldt bijvoorbeeld voor jonge bewoners van asielzoekerscentra, Turken en Marokkanen. In een aantal gevallen heeft de aanwezigheid van deze groepen teruglopende bezoekerscijfers van autochtone bezoeksers tot gevolg.19 De regering, die zich ook bewust is van de problematiek, legt in een nota aan de Tweede Kamer de nadruk op preventieve maat- regelen, maar vindt dat een repressieve aanpak, waarbij discriminatie wordt aangepakt, in voorkomende gevallen tevens noodzakelijk is.20
Het Openbaar Ministerie committeert zich sinds het begin van de jaren tachtig aan een actief opsporings- en vervolgingsbeleid inzake discriminatie door het opstellen van beleidsregels, waarvan de Aanwijzing Discriminatie 2003 een belangrijke is.21De Aanwijzing houdt in dat naar aanleiding van aangifte bij de politie altijd een strafrechtelijke sanctie dient te volgen, zijnde een dagvaarding of transactie. Nadat aangifte is gedaan dient de politie de gegevens door te spelen naar de officier van justitie. Deze besluit vervolgens of hij de zaak al dan niet voor de rechter brengt. Zo niet, dan is er sprake van een sepot. In de Aanwijzing wordt nadrukkelijk vermeld dat de beslissing tot sepot met grote terughoudendheid dient te worden genomen. Uitgangspunt is dat er gedagvaard wordt.
5. Zoals reeds vaak is opgemerkt, zijn er in dit proces ook in Nederland nogal wat knelpunten.
De politie is niet erg toegankelijk,22 zodat het in de praktijk moeilijk is succesvol aangifte te doen, ondanks het feit dat volgens de Aanwijzing Discriminatie van het Openbaar Ministerie het een vaste regel is dat procesverbaal wordt opgemaakt. De politie voert het bewijs van discriminatie regelmatig op als een heikel punt. Net als in bovenstaande zaak betreffende Servië en Montenegro worden ook in Nederland praktijktesten uitgevoerd. De praktijktest kan goed als bewijsmiddel dienen. In de VS werden in de jaren vijftig praktijktesten geïntroduceerd, waarbij twee volledig gelijkwaardige groepen horecabezoekers, die alleen op het punt van ras van elkaar verschilden, horecagelegenheden bezochten om te kijken of er tussen hen gediscrimineerd werd. Als blijkt dat de (toentertijd) blanke bezoekers wel, en de zwarte koppels niet worden toegelaten, zijn er sterke aanwijzingen die duiden op discriminatie. Toen de praktijktesten voor het eerst analoog in Nederland gebruikt werden, was het verweer dat er sprake was van uitlokking, maar dit werd niet door de rechter gehonoreerd.23 Als fouten worden gemaakt wat betreft de samenstelling van de koppels, wordt een beroep op de praktijk-
19 D. Houtzager, ‘Goederen en diensten’, in I. Boog, J. van Donselaar, D. Houtzager, P.R. Rodrigues & R. Schriemer (red.), Monitor Rassendiscriminatie 2005, Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie/Landelijke Vereniging van Anti Discriminatie Bureaus en Meldpunten/ Anne Frank Stichting/Universiteit Leiden 2006, p. 99.
20 Kamerstukken II 2004/05, 29 800 VI, nr. 165, p. 3 en p. 8 e.v.
21 Aanwijzing Discriminatie, Stcrt. 27 maart 2003, nr. 61.
22 J.W. Nieuwboer, ‘Horeca’, in: C.C. de Fey, A. Kellermann & J.W. Nieuwboer (red.), 2004, p. 161-162; J.W.
Nieuwboer en R. Visser, ‘Sussende praatjes vullen geen gaatjes. Afhandeling discriminatiezaken schiet tekort’, Zebra Magazine, nr. 2, juni 2001, p. 13-15 en 17-19; C.C. de Fey, G. Grubben, M. Jansen & J.M. Silversmith, Rapportage Evaluatie Aanwijzing Discriminatie 1999-2003, Amsterdam/Rotterdam: Landelijke vereniging ADB’s en Meldpunten/Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie 2003.
23 Pres. Rb. Zutphen 26 juni 1980, NJ 1981, 29 en Ktr. Amsterdam 4 januari 1982, A.C. Possel (red.), Rechtspraak Rassendiscriminatie 1995, Utrecht: Landelijk Bureau Racismebestrijding en Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1995, nr. 36.
test door de rechter niet gesauveerd. Toen een paar jaar geleden bij een praktijktest in Tilburg een lid van het allochtone koppel beduidend ouder was dan de rest, ging het bewijs van discriminatie niet op, nog afgezien van het feit dat de verkeerde portiers leken te zijn gedag- vaard.24 Waakzaamheid is dus geboden bij deze methode, die erg arbeidsintensief is voor de betrokkenen.
Dit neemt niet weg dat niet de politie aangiftes dient te beoordelen, maar het Openbaar Ministerie, zoals hierboven reeds is aangegeven. Daarbij dient dagvaarding regel te zijn. Echter, door de jaren heen hebben Anti Discriminatie Bureaus of slachtoffers die bekend zijn bij de Anti Discriminatie Bureaus, honderden aangiften gedaan, terwijl in de jurisprudentiedatabase van het Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie over een periode van ruim 25 jaar (1975 tot 2003) slechts 31 zaken te achterhalen zijn waarbij het tot een rechterlijke uitspraak is gekomen. Zelfs als er sprake is van een foutmarge, dan is de discrepantie hier wel erg groot.25
Hieraan kan worden toegevoegd dat het sepotpercentage in discriminatiezaken in het algemeen vanaf 2002 weliswaar een dalende lijn vertoont, maar met een percentage van achttien ligt de sepotscore bij discriminatiezaken nog steeds hoger dan het landelijk percentage voor alle delicten. Dat ligt over 2004 op elf procent, omdat andere zaken dan horecadiscriminatie kennelijk van groter belang zijn voor het Openbaar Ministerie.26
Algemene indruk is voorts dat politie en justitie nogal gevoelig zijn voor met name een van de verweren die in horecazaken vaak wordt aangevoerd: het weigeren van mensen uit etnische groepen op grond van een ordemaatregel. Het gaat hierbij vaak om het gebruik van quota. Dit levert altijd achterstelling op van die personen wegens ras.27Hoe legitiem het ook moge zijn om de orde in een discotheek te willen handhaven, als iemand enkel vanwege zijn ras wordt geweigerd, is dit nooit te rechtvaardigen. Dit is ook het geval indien die weigering geschiedt met het motief om het gevaar voor de verstoring van de goede omgang tussen de bezoekers van de discotheek zo veel mogelijk te verminderen. Hetzelfde geldt wanneer die personen op andere momenten wel (zouden) worden toegelaten. Het motief of het tijdelijke karakter van de weigering ontnemen aan de weigering van betrokken personen niet de straf- baarheid van het delict.28
6. Het CERD veroordeelt in de onderhavige zaak de laksheid van politie en Openbaar Ministerie, ondanks lastige staatsrechtelijke omstandigheden. Al vanaf de aanvang van de klacht is geen goed onderzoek verricht en in de praktijk is dat later moeilijk te corrigeren. Deze beginfase is ook in Nederland problematisch. Op papier ziet het er allemaal goed uit, maar in de praktijk schort het er nogal eens aan. Het zou goed zijn als politie en Openbaar Ministerie
24 Politierechter Breda 9 oktober 2003, mondeling vonnis.
25 D. Houtzager, ‘Goederen en diensten’, in: I. Boog e.a. (red.) 2006, p. 100-101. Zie overigens een zaak die recentelijk bij wijze van uitzondering door een gerechtshof is behandeld: Gerechtshof ’s-Hertogenbosch 22 september 2006, LJN: AY8700. Het hof overweegt hierin dat het non-discriminatiebeginsel van artikel 137g van het Wetboek van Strafrecht belangrijker is dan de mogelijkheid het café in kwestie, waarin alle personen van Marokkaanse afkomst werden geweigerd op grond van eerdere ordeverstoring door een aantal van hen, te kunnen laten draaien.
26 P.R. Rodrigues, ‘Opsporing en vervolging’, in: I. Boog e.a. (red.), 2006, p. 189.
27 Zie bijv. HR 24 november 1981, Possel 1995, nr. 34.
28 J.W. Nieuwboer & C.C. de Fey, ‘Strafrecht’, in: C.C. de Fey, A. Kellermann & J.W. Nieuwboer (red.) 2004, p. 80-81.
niet sussen en gedogen, maar de beleidsregels die er zijn consequent opvolgen: de politie moet standaard proces-verbaal opmaken wanneer er aangifte wordt gedaan van horecadiscriminatie en het Openbaar Ministerie moet dagvaarden. Niemand zit te wachten op een oordeel als het onderhavige in een Nederlandse zaak, terwijl die gezien de huidige praktijk in ons land wel tot de mogelijkheden behoort.29
29 Reden waarom het hier tot nu toe nog niet van gekomen is, ligt in de zeer beperkte aangiftebereidheid bij horecagangers in Nederland, naast het feit dat, áls men op wil treden, men een lange adem nodig heeft. Na al dan niet vergeefse pogingen tot aangifte bij de politie en een sepot van het Openbaar Ministerie, dient men nog gebruik te maken van de artikel 12, Wetboek van Strafvordering, procedure, waarmee de beslissing van het Openbaar Ministerie moet worden aangevochten.
