Annotation: Europees Hof voor de Rechten van de Mens 2008-11-06

Annotation: Europees Hof voor de Rechten van de Mens 2008-11-06

Napel, Hans-Martien ten

Citation

Napel, H. -M. ten. (2009). Annotation: Europees Hof voor de Rechten van de Mens

2008-11-06. Njcm-Bulletin, 34, 268-280. Retrieved from https://hdl.handle.net/1887/15108

Version: Not Applicable (or Unknown)

License: Leiden University Non-exclusive license Downloaded from: https://hdl.handle.net/1887/15108

Note: To cite this publication please use the final published version (if applicable).

EEN BEVOEGDHEID VAN DE STAAT TOT PREVENTIEF OPTREDEN TERZAKE VAN NIEUWE RELIGIEUZE BEWEGINGEN

Europees Hof voor de Rechten van de Mens 6 november 2008, Leela Forderkreis e.V.

e.a.

Duitsland (appl. no. 58911/00) • Met noot van Hans-Martien ten Napel"

De Duitse regering heeft zich tussen

en

verscheidene malen in negatieve zin uitgelaten over de Bhagwan-beweging, tegenwoordig Osho-beweging genaamd. Enkele tot deze beweging behorende verenigingen klagen dat zij hierdoor zijn aangetast in hun vrijheid van godsdienst en Ievensovertuiging.

Ook klagen zij over de duur van de nationale rechtsgang. Het Europees Hof constateert wat het laatste betreft een hier verder onbesproken blijvende schending. Artikel

EVRM acht het Hof echter niet geschonden. Het uit dit artikel voortvloeiende principe van de neutraliteit van de staat jegens religies en levensovertuigingen staat er niet aan in de weg dat de overheid de bevolking informeert over nieuwe religieuze bewegingen en de daaraan verbonden risico'

Een dergelijke bevoegdheid van de staat tot preventiefoptreden terzake van nieuwe religieuze bewegingen vloeit mede voort uit de positieve verplich- tingen die op de verdragspartijen berusten krachtens artikel

EVRM om de rechten en vrijheden te verzekeren van een ieder die onder hun rechtsmacht ressorteert. Voor de verklaringen van de Duitse regering over de beweging was geen specifieke wettelijke basis vereist.

FElTEN EN PROCESVERLOOP

Bet onderhavige arrest komt voort uit een aanklacht die vijf verenigingenop 12 april 2000 tegen Duitsland indienden. Twee verenigingen trokken zich in 2005 terug. Leela Forderkreis e.v., Wies Rajneesh Zentrum fUr spirituelle Therapie und meditation e.V. en Osho Uta Lotus Commune e.V bleven over. De verenigingen behoren tot de zogeheten Osho beweging, voorheen bekend als de Shree Rajneesh- of Bhagwan-beweging.

Sinds 1979 heeft de Duitse regering verscheidene malen publiekelijk gewaarschuwd tegen gevaren van de Rajneesh- of Bhagwan-beweging. Daarbij is deze gekarakteriseerd als 'sekte', 'jongerensekte', 'jongerenreligie' en 'psycho-sekte'. Tevens zijn de adjectieven 'destructief' en 'pseudo-religieus' gebruikt om de verenigingen te beschrijven en is de beschuldiging geuit dat hun leden gemanipuleerd zijn.

Op 1 oktober 1984 begonnen de verenigingen een procedure bij het Verwaltungsgericht in Keulen wegens schending van de in artike14 van de Duitse Grondwet verankerde godsdienst- vrijheid. Deze rechter stelde de verenigingen op 21 januari 1986 in het gelijk, tegen welke uitspraak de regering op 28 apri11986 in beroep ging.

22 mei 1990 vernietigde het Oberver- waltungsgericht fUr das Land Nordrhein-Westjalen het gewraakte vonnis.

• Samenstelling Kamer: Lorenzen (Pres.), Maruste, Butkevych, Berro-Lefevre, Trajkovska, Kalaydjieva, Mallmann (ad hoc rechter).

.. Mr. dr. H.-M.ThD. ten Napel is universitair docent bij het Instituut voor Publiekrecht, afdeling Staats- en Bestuursrecht, van de Universiteit Leiden.

268 NJCM-Bulletin, jrg. 34 (2009)/ nr. 3

rechtspraak RAAD VAN EUROPA

Op 13 rnaart 1991 verwierp het Bundesverwaltungsgericht het beroep dat de verenigingen op hun beurt hadden ingesteld tegen deze uitspraak, waarna deze op 3 rnei 1991 een constitutio- nele klacht indienden bij het Bundesverfassungsgericht.

26 juni 2002 bepaalde het constitutio- nele hof dat het oordeel van het Oberverwaltungsgericht van 22 rnei 1990 een schending opleverde van artike14 van de Duitse Grondwet, althans voorzover het het gebruik van de uitdrukkingen 'destructief' en 'pseudo-reIigieus' betrof, alsmede de beschuldiging dat de groeperingen hun leden 'manipuleerden'. Het Hof verwees de klacht terug naar het Oberverwaltungsgericht voor een nieuwe beslissing.

In hun zaak voor het Straatsburgse Hof klagen de verenigingen, behalve over het feit dat de procedures voor de diverse Duitse rechters te lang in beslag hadden genornen, over schen- ding van artikel 9 EVRM inzake de vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst.

UITSPRAAK

'(

...

THE LAW (

...

m.

67. The applicant associations complained that the Government's information campaign constituted an unjustified interference with their right to manifest their religion, as provided in Article 9 of the Convention (...).

B. Merits

1. The remaining applicant associations' submissions

70. The applicant associations maintained that since 1978, by referring to their movement as a "youth sect", "youth religion", "sect" and "psycho-sect", the Federal Government had infringed their duty of neutrality in religious matters. The scope of their complaint could not be limited to the five examples mentioned in the domestic proceedings (...) and to the period of time between 1979 and 1984, but also encompassed numerous statements made by the Government before and after this period of time. They pointed out that the majority of the publications were not made in reply to requests submitted by members of parliament, but were issued by the Government of its own motion.

71. According to the applicant associations, the statements in issue had had a clearly negative connotation and had been made in a climate of interference and oppression by the State and the mainstream churches, and had effectively prevented them from exercising their right to freedom of religion. According to them, this campaign had aimed to denigrate the movement's teachings, to reduce the movement's influence in society, to sever all links with its members and their religious community and also to prevent other people from joining the movement.Ithad thus directly affected the exercise of the applicant associations' rights under Article 9.

72. The Government's warning and indoctrination campaign had had no legal basis. Neither of the constitutional norms quoted by the Government was sufficiently clear to allow the infringement of the

NJCM-Bulletin, jrg. 34 (2009), nr. 3 269

EHRM 6NOVEMBER2008,LEELA FORDERKREISE.V. E.A. T. DurrSLAND

applicant associations' Convention rights. They considered that the principle of proportionality did not set sufficiently clear limits to the exercise of the Government's discretionary power where interferences with the freedom of religion derived directly from other constitutional rights. The importance of the right to freedom of religion required a strict adherence to legal principles and at least some procedural rules concerning the involvement of the religious communities in the process of defining the scope of the State powers and safeguards against abuse of authority.Inthe applicant associations' view the authorities had failed in their duty to enact an adequate legal framework in this respect.

73.The applicant associations further maintained that the interference with their Convention rights was not justified by any of the legitimate aims set out in Article 9§ 2 of the Convention. There could never be a justification for judging religious groups' beliefs as contrasted to their actions. The Government had failed to submit any concrete facts which would allow the Court to verify the assumption that their movement was in any way dangerous or that urgent social needs necessitated the actions in question.

Their movement could not be criticised for any activity which was illegal or contrary to public order and the existing legislation. Accordingly, their treatment by the political authorities had been persecutory and unjustified, and had not been necessary in a democratic society.

2.The Governrhent's submissions

74.The Government accepted that the applicant associations could refer to their right of religious freedom under Article9 § 1 of the Convention. They considered, however, that the statements under dispute did not interfere with this right, as they were neither aimed at restricting the applicant associations' right to exercise their religion undisturbed nor did they directly bring about such an effect. Any possible indirect factual impact on the applicant associations' right under Article9did not amount to an interference with that right, given that the Government observed their obligation to neutrality in religious matters.

75.Even assuming an interference with Article9§I,the Government considered this to be justified under

§ 2 of that same Article, as the contested statements remained within the margin of appreciation accorded to the Contracting States, that is, they were in accordance with the law and necessary in a democratic society. Based on its constitutionally assigned task of governance as set out in Article65of the Basic Law, the German Government was both entitled and obliged to inform the parliament and public about the applicant associations' religious community. The Government and its members had the task of addressing topical issues that had a considerable impact on the public. They further pointed out that the statements had been made in reply to questions submitted to them by members of parliament and that the Govern- ment was obliged to reply to those questions.

76.)'he Government further submitted that the contested statements had pursued the legitimate aim of protecting the health of their citizens and their rights and freedoms, especially human dignity, from the potential dangers which new religious communities could pose to these rights.

77. As regarded the proportionality of the Government's action, they pointed out that the contested statements had been made at a time when the public had expected the Government to explain their policy towards the new religious groups. Given the situation at the time, the Government had been justified in suspecting that the activities of these new religious groups could endanger the health, rights and freedoms of others. On account of the high value of the legal interests to be protected, this suspicion had been sufficient to justify the contested statements. The Government further maintained that they had used the mildest means at their disposal by restricting themselves to proViding objective information - thus observing the principle of neutrality in religious matters - and had not in any way restricted the applicant associations' activities. Given the historical context and the widespread use of the contested terms, these statements did not contain any defamatory or distorting representation of the applicant associations. While employing the contested terms, the Government had made it clear that these were collective terms which the Governmentknew were being used in the underlying public debate and which it had not coined itself. They further maintained that, in the relevant period between1979and1984,the contested terms

270 NJCM-Bulletin, jrg. 34(2009), nr. 3

RAAD VAN EUROPA

were used as collective terms in the public debate to refer to all smaller religious communities and did not contain any value judgment. The Government did not rule out that the same terms might nowadays possibly be used in public debates in other States Parties with clearly negative and defamatory connota- tions, as submitted by the third party (see paragraph 78, below). This did not, however, apply in the instant case.

3. The third party's submissions

78. The Helsinki Foundation submitted that the labelling of religious groups as "sects" or "cults" was widespread in Poland and other European countries. They considered that the term"sect" had an unclear meaning and a clearly negative connotation and should be regarded as defamatory when used by public officials. Consequently, such labelling should be considered as indirect interference which could not be justified asitwas not necessary in a democratic society.

4. Assessment by the Court

79. The Court reiterates at the outset that a Church or an ecclesiastical body may, as such, exercise on behalf of its adherents the rights guaranteed by Article 9 of the Convention (seeCha'are Shalom Ve Tsedek v. France [GC], no. 27417/95, § 72, ECHR 2000-VII).Inthe present case the first and second applicant associations may therefore be considered applicants for the purposes of Article 34 of the Convention.

80. While religious freedomisprimarily a matter of individual conscience, it also implies,inter alia,freedom to manifest one's religion, alone and in private, or in community with others, in public and within the circle of those whose faith one shares. Article 9 lists a number of forms which manifestation of one's religion or belief may take, namely, worship, teaching, practice and observance. Furthermore, it includes in principle the right to try to convince one's neighbour, for example through "teaching", failing which, moreover, "freedom to change [one's] religion or belief", enshrined in Article 9, would be likely to remain a dead letter (see, amongst many authorities,Kokkinakis v. Greece,judgment of 25 May 1993, Series A no.

260-A, p. 17, § 31, andBuscarini and Others v. San Marino[GC], no. 24645/94, § 34, ECHR 1999-1). Neverthe- less, Article 9 does not protect every act motivated or inspired by a religion or belief (see, amongst many other authorities,Kalaf v. Turkey,judgment of 1 July 1997,Reports1997-IV, p. 1209, § 27). The freedom of thought, conscience and religion denotes views that attain a certain level of cogency, seriousness, cohesion and importance (seeCampbell and Cosans v. the United Kingdom,judgment of 25 February 1982, Series A no. 48, p. 16, § 36).

81. According to their statutes, the applicant associations promote the teachings of Osho. TheyrunOsho meditation centres, organise seminars, celebrate religious events and carry out joint work projects.

According to the teachings of their community, the aim of spiritual development is enlightenment. Their conception of the world is based on the idea of achieving transcendence in all essential areas of life and is continuously shared by them and their community. The Court considers that these views can be considered as the manifestation of the applicant associations' belief. Their complaints therefore fall within the ambit of Article 9 of the Convention.

82. The Court must consider whether the applicant associations' right under Article 9 was interfered with and, if so, whether the interference was "prescribed by law", pursued a legitimateaimand was "necessary in a democratic society" within the meaning of Article 9 § 2 of the Convention.

a) Whether there was interference

83. The remaining applicant associations maintained that the information campaign and the expressions used to describe their movement demonstrated a failure by the Government to remain neutral in the

NJCM-Bulletin, jrg. 34 (2009), m. 3 271

EHRM 6NOVEMBER2008,LEELA FORDERKREISE.V. E.A. T. DUITSLAND

exercise of their powers. The contested statements had had a negative impact on their reputation and the credibility of their teachings in society and reduced the number of their members.

84.The Court notes that the measures taken by the Government did not amount to a prohibition of the applicant associations' activities or those of their members. The applicant associations retained their freedom of religion, both as regards their freedom of conscience and the freedom to manifest their beliefs through worship and practice. However, the terms used to describe the applicant associations' movement may have had negative consequences for them. Without ascertaining the exact extent and nature of such consequences, the Court proceeds on the assumption that the Government's statements in issue constituted an interference with the applicant associations' right to manifest their religion or belief, as guaranteed by Article 9 § 1 of the Convention.

b) Whether the interference was prescribed by law

85.The remaining applicant associations maintained that the Government's information campaign had had no legal basis. They considered that the principle of proportionality did not set sufficiently clear limits to the exercise of the Government's discretionary power where interferences with the freedo:tJ;l. of religion derived directly from other constitutional rights.

86.The Court reiterates its settled case-law that the expression "prescribed by law" requires firstly that the impugned measure should have a basis in domestic law. Italso refers to the quality of the law in question, requiring that it be accessible to the persons concerned and formulated with sufficient precision to enable them - if need be, with appropriate advice - to foresee, to a degree that is reasonable in the circumstances, the consequences which a given action may entail and to regulate their conduct(Gorzelik and Others v. Poland [GC], no. 44158/98,§64,ECHR2004-1).

87.Further, as regards the words "in accordance with the law" and "prescribed by law" which appear in Articles 8 to 11 of the Convention, the Court observes that it has always understood the term "law"

in its "substantive" sense, not its "formal" one(De Wilde, Ooms and Versyp v. Belgium,judgment of18 June 1971,Series A no. 12,p.45,§93). "Law" must be understood to include both statutory law and judge-made "law" (see, among other authorities,The Sunday Times v. the United Kingdom(no.1),judgment of26April1979,Series A no.30,p. 30,§47, andCasado Coca v. Spain,judgment of24February1994, Series A no.285-A, p.18,§43).In sum, the "law" is the provision in force as the competent courts have interpreted it.

88. The Court further reiterates that the scope of the notion of foreseeability depends to a considerable degree on the content of the instrument in question, the field it is designed to cover and the number and status of those to whom it is addressed.Itmust also be borne in mind that, however clearly drafted a legal provision may be, its application involves an inevitable element of judicial interpretation, since there will always be a need for clarification of doubtful points and for adaptation to particular circumstances.

A margin of doubt in relation to borderline facts does not by itself make a legal provision unforeseeable in its application. Nor does the mere fact that such a provision is capable of more than one construction mean that it fails to meet the requirement of "foreseeability" for the purposes of the Convention. The role of adjudication vested in the courts is precisely to dissipate such interpretational doubts as remain, taking into account the changes in everyday practice (seeGorzelik,cited above, §65,andKafkaris v. Cyprus [GC], no.21906/04,§141,ECHR2008-...).Furthermore itis, in the first instance, for the national authorities, and in particular the courts, to interpret and apply domestic law (seeJahn and Others v. Germany[GC], nos.46720/99, 72203/01 and 72552/01,§86,ECHR2005-).

89.The Court notes that in its decision of26June2002the Federal Constitutional Court found that the legal basis of the interference under consideration was provided by the Basic Law. The duty of imparting information on subjects of public concern was one of the governmental tasks directly assigned by the Basic Law to the Government. The Court accepts that it can prove difficult to frame law with a high

272 MCM-Bulletin, jrg. 34(2009),ill.3

RAAD VAN EUROPA

precision on matters such as providing information, where the relevant factors are in constant evolution in line with developments in society and in the means of communication, and tight regulation may not be appropriate.Inthese circumstances, the Court considers that the Government's information-imparting role did not require further legislative concretisation.

90. As to the applicant associations' argument that the legislature had failed to enact adequate legal rules to protect them against arbitrary interferences by public authorities with their right to manifest their religion or belief, the Court observes that, according to the Federal Constitutional Court, the Basic Law did not grant an unfettered discretion to the Government when imparting information. Statements affecting the very essence of the right guaranteed by Article 4 §§ 1 and 2 of the Basic Law must be appropriate in relation to the cause for concern. The State had to observe neutrality in religious or philosophical matters and was forbidden from depicting a religious or philosophical group in a defamatory or distorted manner.

91.Having regard to the above, the Court accepts that the interference with the applicant associations' right to manifest their religion may be regarded as being "prescribed by law".

c) Legitimate aim

92. The remaining applicant associations maintained that, in the absence of any attempt on their part to infringe the rights of others and in the absence of any such objective in their statutes, the restriction on the exercise of their right to manifest their religion or belief had not pursued any legitimate aim within the meaning of Article9§2of the Convention.

93. The Court reiterates that States are entitled to verify whether a movement or association carries on, ostensibly in pursuit of religious aims, activities which are harmful to the population or to public safety (seeMetropolitan Church of Bessarabia and Others v. Moldova,no. 45701/99, § 113, ECHR 200l-XII).

94. The Court observes that the purpose of the Government's warnings was to provide information capable of contributing to a debate in a democratic society on matters of major public concern at the relevant time and to draw attention to the dangers emanating from groups which were commonly referred to as sects. Considering also the terms in which the decision of the Federal Constitutional Court was phrased, the Court considers that the interference with the applicant associations' right was in pursuit of legitimate aims under Article9§2,namely the protection of public safety and public order and the protection of the rights and freedoms of others.

d) "Necessary in a democratic society"

95. The remaining applicant associations submitted that the statements in issue were not necessary in a democratic society.

96.Applying the principles established in its case-law (as summarised inLeyla aahin v. Turkey([GCl, n°

44774/98), ECHR 2005-..., §§ 104-110), the Court has to weigh up the conflicting interests of the exercise of the right of the applicant associations to proper respect for their freedom of thought, conscience and religion, and the duty of the national authorities to impart to the public information on matters of general concern.

97. The Court notes in the first place that the Basic Law empowers the Government to collect and disseminate information of their own motion.Inreviewing the constitutionality of this activity, the Federal Constitutional Court has developed case-law limiting the Government's power in this field. The Govern- ment, in fulfilling the functions assumed by it, must take care that information is conveyed in a neutral manner when dealing with religious and philosophical convictions and is bound by the standards inherent in the proportionality principle. Even when circumscribed in this way, such information clearly cannot exclude on the part of the Government certain assessments capable of encroaching on the religious or philosophical sphere.

NJCM-Bulletin, jrg. 34 (2009), nr. 3 273

EHRM 6NOVEMBER2008,LEELA FORDERKREISE.V. E.A. T. DUlTSLAND

98. Having regard not only to the particular circumstances of the case but also to its background, the Court notes that at the material time the increasing number of new religious and ideological movements generated conflict and tension in German society, raising questions of general importance. The contested statements and the other material before the Court show that the German Government, by providing people in good time with explanations it considered useful at that time, was aiming to settle a burning public issue and attempting to warn citizens against phenomena it viewed as disturbing, for example, the appearance of numerous new religious movements and their attraction for young people. The public authorities wished to enable people, if necessary, to take care of themselves and not to land themselves or others in difficulties solely on account of lack of knowledge.

99. The Court takes the view that such a power of preventive intervention on the State's part is also consistent with the Contracting Parties' positive obligations under Article 1 of the Convention to secure the rights and freedoms of persons within their jurisdiction. Those obligations relate not only to any interference that may result from acts or omissions imputable to agents of the State or occurring in public establishments, but also to interference imputable to private individuals within non-State entities (see, mutatis mutandis, Calvelli and Ciglio v. Italy[GC], no. 32967/96,§ 49, ECHR 2002-1, andRefah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey[GC], nos. 41340/98,41342/98,41343/98 and 41344/98,§ 103, ECHR 2003-II).

100.Anexamination of the Government's activity in dispute establishes further that it in no way amounted to a prohibition of the applicant associations' freedom to manifest their religion or belief. The Court further observes that the Federal Constitutional Court, in its decision given on 26 June 2002, carefully analysed the impugned statements and prohibited the use of the adjectives "destructive" and "pseudo-religious"

and the allegation that members of the movement were manipulated as infringing the principle of religious neutrality. The remaining terms, notably the naming of the applicant associations' groups as "sects" ,

"youth sects" or "psycho-sects", even if they had a pejorative note, were used at the material time quite indiscriminately for any kind of non-mainstream religion. The Court further notes that the Government undisputedly refrained from further using the term "sect" in their information campaign following the recommendation contained in the expert report on "so-called sects and psycho-cults" issued in 1998 (... ).

Under these circumstances, the Court considers that the Government's statements as delimited by the Federal Constitutional Court, at least at the time they were made, did not entail overstepping the bounds of what a democratic State may regard as the public interest.

101. In the light of the foregoing and having regard to the margin of appreciation left to the national authorities, whose duty it is in a democratic society also to consider, within the limits of their jurisdiction, the interests of society as a whole, the Court finds that the interference in issue was justified in principle and proportionate to the aim pursued.

There has accordingly been no violation of Article 9 of the Convention.

IV. FURTHER ALLEGED VIOLATIONS OF THE CONVENTION

102. The applicant associations further complained that by defaming their religious community and embarking on a repressive campaign against them, the Government had subjected them to discriminatory treatment contrary to Article 9, taken together with Article 14 of the Convention (...).

103. The applicant associations also relied on Article 10 of the Convention (... ).

104. The Court notes that these complaints are linked to the one examined above and must therefore likewise be declared admissible.

105. The Court notes that these complaints concern the same facts as the complaint under Article 9. Having regard to the finding relating to Article 9 (see paragraphs 79-101 above), the Court considers that they do not raise a separate issue under these provisions.

(

...

274 NJCM-Bulletin, jrg. 34 (2009), nr. 3

RAAD VAN EUROPA

FOR THESE REASONS, THE COURT (... )

3. Holds unanimously that there has been a violation of Article 6 § 1 of the Convention;

4. Holds by five votes to two that there has been no violation of Article 9 of the Convention;

5. Holds unanimously that no separate issue arises under Article 14 taken in conjunction with Article9 and Article 10 of the Convention;

( ...

NOOT

1. De omgang van de staat met zogeheten nieuwe religieuze bewegingen vormt een actueel en naar verwachting de komende jaren alleen maar aan belang winnend thema binnen het brede terrein van de godsdienstvrijheid. Een eerste hindemis die in het onderhavige arrest moet worden genomen, is dat het Hof de Osho-beweging waartoe de klagende verenigingen behoren daadwerkelijk als een godsdienst of overtuiging aanmerkt. Het Hof pleegt hier relatief liberaal in te zijn en is dat ook deze keer (vgl. r.o.

Overigens is de leer van Osho door de Commissie Gelijke Behandeling in 2005 eveneens aangemerkt als levensovertuiging in de zin van de gelijkebehandelingswetgeving.

2.

Problematischer wordt het, zoals al evenzeer gebruikelijk, wanneer het Hof moet uitmaken wat hier nu precies in het geding is: het forum internum of de manifestatievrijheid, Bet verschil tussen beide is niet geheel van belang ontbloot, aangezien op het forum internum in het geheel geen inbreuken zijn toegestaan. In het geval van de manifestatievrijheid is het vaste jurispruden- tie dat niet iedere uiting die gemotiveerd of ge'inspireerd is door een geloof vaH onder de bescherming van deze vrijheid. Bovendien zijn er beperkingen toegestaan binnen de kaders van het tweede lid van artike19 EVRM. Het Hof houdt het in de reeds genoemde r.o.

in een wat onduidelijke zin, op de manifestatievrijheid ('The Court considers that these views can be considered as the manifestation of the applicant's associations' belief'). Zoals Carolyn Evans heeft betoogd, kunnen inbreuken op de manifestatievrijheid onder omstandigheden emstige implicaties hebben voor het forum internum:

'The wording of Article9itself does suggest that a distinction must be drawn between the general right to freedom of religion or belief and the right to manifest that religion or belief. Yet it is not clear that the first limb of Article9simply becomes irrelevant once some manifestation is in question. At some point, burdening external manifestations of belief must have serious implications for the internal realm.

1 CGB15 april 2005, oordee12005-67.

NJCM-Bulletin,

jrg.

EHRM 6NOVEMBER2008,LEELA FORDERKREIS E.V. E.A. T. DUITSLAND

(... ) At some point, placing burdens on manifestations of belief must also be a breach of the basic right to freedom of religion or belief.'2

Overigens lijkt hiervan in het onderhavige geval geen sprake.

3. Alvorens aan de beperkingsmogelijkheden toe te komen, moet het Hof vaststellen of er weI sprake is van een inbreuk. De betreffende verenigingen zijn hierin nogal stellig. Zij menen dat de verklaringen van de regering ,directly affected the exercise of the applicant associations' rights under Article 9' (r.o. 71). De regering is van mening dat er in het geheel geen sprake is van een inbreuk op de godsdienstvrijheid (r.o. 74). De Helsinki Foundation for Human Rights (HFHR), een in Warschau gevestigde NCO, zit er tussenin en spreekt van een indirecte inbreuk (r.o. 78). Het Hof houdt zich ook hier op de vlakte. Er kan sprake zijn geweest van negatieve gevolgen van de uitspraken van de regering voor de verenigingen, maar deze gevolgen worden niet in kaart gebracht. Het Hof neemt, met andere woorden, aan dat er sprake is van een inbreuk (r.o. 84). Hoewel er vanuit het oogpunt van bescherming van de godsdienstvrijheid het nodige voor te zeggen vaH de subjectieve beleving van klagers zwaar te laten wegen, zwaarder in elk geval dan het Europees Hof wanneer het de 'Arrowsmith-test' toepast,

houdt het geheel in dit geval iets onbevredigends. Zoals we nog zullen zien, is het in het geval van de Osho-beweging de vraag welk gevaar zij nu precies oplevert en of deze dreiging preventief overheidsoptreden rechtvaardigt. Omgekeerd kan al evenzeer de vraag worden gesteld welke schade de verenigingen nu precies ondervonden van de verklaringen van de regering, gegeven het feit dat zij hun vrijheid van Ievensovertuiging behielden, zowel wat betreft het forum internum als de manifestatievrijheid. Hoogstens

het een indirecte inbreuk, te weten indien en voorzover burgers daadwerkelijk hun gedrag erdoor zouden laten bemvloeden.

4. Een interessant discussiepunt in deze zaak betreft voorts de vraag ,of de inbreuk was voorzien bij wet. Deze vraag ligt nadrukkelijk in het verlengde van het voorgaande punt. Pas wanneer er sprake is van een inbreuk, geldt immers dat deze voorzien moet zijn bij wet. In het onderhavige geval bestaat de beweerdelijke inbreuk uit het dben van mededelingen door de regering. Nu het Hof uitgaat van de veronderstelling dat deze mededelingen een inbreuk opleveren, dient hiervoor dus ook een wettelijke basis te worden aangegeven. Dat is echter in het geval van het dergelijk feitelijk overheidshandelen geen sinecure. Is er, even afgezien van de vraag of er in dit geval sprake is van een inbreuk, iiberhaupt weI een wettelijke grond- slag vereist voor de voorlichtende taak van de regering jegens de bevolking? Valt een derge1ijke bepaling in Nederland aan te wijzen? Het antwoord op beide vragen luidt ontkennend. Het Hof ziet zich dan ook

of meer genoodzaakt de pragmatische houding die het heeft aangenomen ten aaitzien van de vraag of er in casu sprake is van een inbreuk, voort te zetten ten aanzien van de vraag of voor de veronderstelde inbreuk een wettelijke grondslag vaH aan te wijzen. Het resultaat daarvan vaH te lezen in r.o. 89 jo. r.o. 75. De basis wordt noodgedwon-

2 Carolyn Evans,Freedom oj Religion Under the European Convention on Human Rights,Oxford: Oxford University Press 2001,p. 76. De test vereist een zeer rechtstreeks verband tussen de godsdienst of overtuiging van een klager en diens uiting alvorens deze laatste geacht wordt onder de manifestatievrijheid te vallen.

3 Ibidem, p.115-127.

276 NJCM-Bulletin,jrg. 34 (2009),TIr. 3

RAAD VAN EUROPA

gen gevonden in het betrekkelijk algemeen geformuleerde artike165 van de Duitse Grondwet, dat als voIgt luidt:

'The Federal Chancellor shall determine and be responsible for the general guidelines of policy. Within these limits each Federal Minister shall conduct the affairs of his department independently and of his own motion. The Federal Government shall resolve differences of opinion between Federal Ministers.

The Federal Chancellor shall conduct the proceedings of the Federal Government in accordance with rules of procedure adopted by the Government and approved by the Federal President:

Het Hof voegt hier aan toe (r.o. 89)

'that it can prove difficult to frame law with a high precision on matters such as providing information, where the relevant factors are in constant evolution in line with developments in society and in the means of communication, and tight regulation may not be appropriate.Inthese circumstances, the Court considers that the Government's information-imparting role did not require further legislative concretisation:

Het Duitse Constitutionele Hof heeft aan het recht van de regering om informatie te verstrekken een grens gesteld, te weten dat mededelingen die raken aan de godsdienstvrijheid evenredig moeten zijn aan het ermee te bereiken doel. Meer in het bijzonder dient de overheid haar neutraliteit in levensbeschouwelijke en filosofische zaken zoveel mogelijk te bewaren en levensbeschouwelijke organisaties niet op onheuse wijze af te schilderen (r.o. 90). Het Straats- burgse Hof acht deze grens, die van aanzienlijk wezenlijker belang is dan de vraag naar de wettelijke grondslag, toereikend. Hiermee kan vanuit het oogpunt van een effectieve bescher- ming van de vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst worden ingestemd.

5. Wat betreft het legitieme doel, stelt het Hof allereerst vast dat staten gerechtigd zijn om na te gaan of een vereniging, onder het mom van levensbeschouwelijke doeleinden, activiteiten verricht die gevaar opleveren voor de bevolking of de publieke veiligheid (r.o. 93). Ret zou niet best zijn als dat anders was. Verder is het zo dat het doel van <;Ie informatiecampagne van de regering bestond uit het bijdragen aan een debat over zaken van aanzienlijk publiek belang en het attenderen op de gevaren die uitgaan van groepen als de Osho-beweging die in de jaren 1979-1984 gewoonlijk werden aangemerkt als sekten. Het Hof neemt aan dat de inbreuk daarmee valt onder de in het tweede lid van artikel9 genoemde belangen van bescher- ming van de openbare veiligheid en de openbare orde en de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen (r.o. 94).

6. Hamvraag is dan, zoals meestal, of de inbreuk noodzakelijk te achten viel in een democrati- sche samenleving. Het Hof stelt in dat verband dat wanneer de achtergrond van de zaak in ogenschouw wordt genomen, de Duitse regering burgers in staat wenste te stellen om, voor- zover noodzakelijk, voor hun eigen belangen op te komen en daarbij niet in problemen te geraken vanwege een gebrek aan kennis van de nieuwe religieuze bewegingen (r.o. 98). Het

4 Zie voor een behandeling vanuit het oogpunt van het legaliteitsbeginsel de noot van H.M. Griffioen bij het arrest inEuropean Human Rights Cases,ill.1, 15januari2009,p.23-41.

NJCM-Bulletin,

jrg.

EHRM 6NOVEMBER2008, LEELA FORDERKREISE.V. E.A. T. DUITSLAND

Hof meent dat deze bevoegdheid tot preventief optreden mede voortvloeit uit de positieve verplichtingen die verdragspartijen hebben onder artikell EVRM om de rechten en vrijheden van personen binnen hun jurisdictie te verzekeren (r.o. 99). Bet Bundesverfassungsgericht heeft in zijn arrest van 26 juni 2002 bovendien reeds het gebruik van de kwalificaties 'destructief' en 'pseudo-religieus' en de bewering dat leden van de beweging werden gemanipuleerd verboden wegens strijd met het eerdergenoemde principe van de religieuze neutraliteit van de overheid. De resterende termen als 'sekte', 'jongerensekte' of 'psycho-sekte' werden in de betreffende periode vrijwel standaard gebruikt ter aanduiding van niet-mainstream religies.

De regering zag daar bovendien van af na de verschijning van het rapport over sekten van een onderzoekscommissie van de Duitse Bondsdag uit 1998.

Daarmee overschreden de mededelingen van de regering niet de marge van hetgeen een democratische staat als in het openbaar belang mag beschouwen (r.o. 100). Er is derhalve geen sprake van schending van artikel 9 EVRM.

7. Ook met deze conclusie vaH in principe te leven. WeI wordt in de beide bij het arrest gevoegde 'partly dissenting opinions' opgemerkt dat geen concrete aanwijzingen bestonden dat de leer van Osho of de methoden die de verenigingen gebruikten risico's opleverden voor de rechten en vrijheden van anderen of voor de openbare veiligheid en openbare orde. Dit is in feite ook wat de commissie uit de Duitse Bondsdag concludeerde in 1998, waarna de regering haar voorlichtingsbeleid bijstelde. Toch brengt dit niet met zich dat een regering, zonder volledig bewijsmateriaal, geen vObrlichtende activiteiten mag ondernemen terzake van nieuwe religieuze bewegingen. De Bulgaarse EHRM-rechter trekt weliswaar een vergelijking met de situatie ten tijde van de Sovjet-bezetting van zijn land:

'The very notion of a State duty to "launch a large-scale campaign designed to ... stimulate a critical discussion" and "give official warnings" of "the potential dangers" (...) of certain religious groups sounds familiar to anyone who experienced such "protection" for decades.'

Het is duidelijk dat op dit punt sprake is van een reele vrees, diezich overigens mede uitstrekt tot het huidige Rusland.

Toch liggen de zaken ten tijde van de Sovjet-Dnie wezenlijk anders dan die in Duitsland. Het mag zo zijn dat er na het vallen van de Muur in 1989 in de Duitse samenleving tot op zekere hoogte sprake is geweest van een 'anti-cult hysteria', deels gevoed vanuit de idee dat nieuwe religieuze bewegingen het ontstane ideologische vacuum zouden kunnen gaan vullen.

Juist tegen dit decor krijgt echter het relatief gematigde karakter van de verklaringen uit het begin van de jaren tachtig, toen zich de discussie over sekten in Duitsland ook reeds voordeed, extra relief. Het is daarbij zelfs de vraag of de kwalificatie 'large- scale campaign' weI op haar plaats is.

5 http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/13/109/1310950.pdf;vgl.ookH. Seiwert, 'The German Enquete Commis- sion on Sects: Political Conflicts and Compromises',12Social Justice Research1999 p. 323-340.

6 Vgl. J-p Loof, 'Traineren van buitenlandse religieuze genootschappen in Rusland: schending artikelll juncto 9 EVRM',NJCM-Bulletin 2007, p. 856-871.

7 H.Seiwert, 'Freedom and Control in the Unified Germany: Governmental Approaches to Alternative Religions Since 1989', 64Sociology of Religion2003, p. 367-375, aldaar p. 371.

278 NJCM-Bulletin, jrg. 34 (2009),ill. 3

rechtspraak RAAD VAN EUROPA

8. Hoogstens vaH paradoxaal genoeg te constateren dat in landen waar de regering een minder actief sektenbeleid heeft gevoerd er ook minder problemen zijn ontstaan rond nieuwe religieuze bewegingen.

Want dat is wat in de uitspraak ontbreekt, een vergelijkende blik richting de andere verdragspartijen bij de Raad van Europa. Hieruit blijkt dat in landen als Belgie, Frankrijk en Duitsland gedurende de tweede helft van de vorige eeuw een aanzienlijk actiever sekten- beleid is gevoerd dan in bijvoorbeeld Spanje, het Verenigd Koninkrijk of Nederland.

Belgie is daarbij een wet als die van 2 juni 1998 houdende oprichting van een Informatie- en Advies- centrum inzake de schadelijke sektarische organisaties en van een Administratieve coordinatiecel inzake de strijd tegen schadelijke sektarische organisaties op zichzelf gesauveerd door het Arbitragehof.

Zoals gezegd leidt een dergelijke relatief militante aanpak echter niet tot navenant betere resultaten in de zin van minder maatschappelijke onrust en minder door selden veroorzaakte schade. Duitsland lijkt dit inmiddels zelf ook door te krijgen. Zo is in november 2008, gelet op de voorgeschiedenis opvallend, besloten dat er geen verbod komt op de Scientolo- gykerk

9. In de context van proselitisme heeft de Nederlands rechter Martens ooit gesteld dat

'[i]n principle (... ) it is not within the province of the State to interfere in this"conflict" between prosely- tiser and proselytised. Firstly, because - since respect for human dignity and human freedom implies that the State is bound to accept that in principle everybody is capable of determining his fate in the way that he deems best - there is no justification for the State to use its power "to protect" the proselytised (it may be otherwise in very'special situations in which the State has a particular duty of care, but such situations fall outside the present issue). Secondly, because even the "public order" argument cannot justify use of coercive State power in a field where tolerance demands that "free argument and debate"

should be decisive. And thirdly, because under the Convention all religions and beliefs should, as far as the State is concerned, be equal.¹¹²

Hoewel men zich kan afvragen of in het onderhavige geval niet sprake is van precies zo'n 'very special situation in which the State has a particular duty of care' waarvoor Martens zelf reeds een uitzondering maakt, heeft deze visie, vertaald naar het terrein van de nieuwe religieuze bewegingen, in de literatuur de nodige bijval ondervonden. Zo schrijft Eileen Barker in haar hoofdstuk over sekten in een bekend handboek over godsdienstvrijheid, dat nieuwe religieuze bewegingen aanleiding kunnen geven tot zorgen. Echter, aldus Barker, 'rather than introducing special laws that directly or indirectly discriminate between religions, the most

8 S. Ferrari, 'New religious Movements in Western Europe',Research and analyses,No.9, oktober 2006, URL: http:/ / religion.info / pdf/ 2006_10_ferrari_mm.pdf.

9 Vgl. Jaarverslag BVD 1996 (z.pl., z.j.), p. 33: 'Naar aanleiding van incidenten in het buitenland waarbij releigieuze [sic] sekten een rol speelden, is nagegaan in hoeverre deze sekten in Nederland een serieuze bedreiging vormen.

Tot dusverre is niet gebleken dat er in Nederland sprake is van religieuze bewegingen die een ernstige bedreiging vormen voor de staatsveiligheid, de democratische rechtsorde of andere gewichtige belangen van de staat.' Dit standpunt was ook reeds betrokken in een regeringsrapport over nieuwe religieuze bewegingen uit 1984.

10 Arbitragehof 21 maart 2000, m. 31/2000.

11 http://www.ikomtv.nl/kerknieuws/nieuws.asp?oId=14219.

12 Dissenting Opinion bij EHRM 25 mei 1993,Kokkinakist. Griekenland,appl. no. 14307/88.

NJCM-Bulletin, jrg. 34 (2009),nt.3 279

EHRM 6NOVEMBER2008,LEELA FORDERKREISB.V.E.A. T. DUITSLAND

appropriate way for a democracy to deal with such concerns is through obtaining reliable information and applying the criminallaw',t3 Ook Paul M. Taylor is van oordeel dat

'the autonomous existence of a religious community, regardless of whether it is a so called "sect", goes to the heart of the organisational dimension of the freedom of religion and is essential to the proper enjoyment of rights of manifestation by individual members.Inthe case of those organisations whose true aims are concealed, the onus remains on the State to demonstrate that the applicant carries on activities other than those openly declared by it, and even then the limitation provisions are to be construed strictly, with only convincing and compelling reasons admitted to justify restrictions on the freedom.'14

Taylor verwijst, tenslotte, in zijn studie veelvuldig naar de rapportages van de Special Rappor- teur on freedom of religion or belief van de VN, die eveneens regelmatig heeft gesteld dat

is not the business of the State or any other group or community to act as the guardian of people's consciences and encourage, impose or censure any religious belief or conviction'.15 Het is van belang deze waarschuwingen in het achterhoofd te houden, ook wanneer men op zichzelf begrip kan opbrengen voor het standpunt van het Europees Hof dat er onder omstan- digheden een bevoegdheid bestaat van de staat tot preventief optreden terzake van nieuwe religieuze bewegingen.

13 E.Barker, 'Why the Cults? New Religious Movements and Freedom of Religion or Belief', in: T. Lindholm, W.

Cole Durham, Jr.&B. Tahzib-Lie (red.),Facilitating Freedom of Religion or Belief A Deskbook, Leiden: Brill 2004, p.571-593, aldaar p. 593.

14 P.M. Taylor,Freedom of Religion. UNand European Human Rights Law and Practice, Cambridge, New York, etc.:

Cambridge University Press 2005, p. 319.

15 UN Doc. E/CN.4/1997/91 (1996), p. 19.

280 NJCM-Bulletin, jrg. 34 (2009), nr. 3