Inleiding
1. Op 27 juni jongstleden heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat een besluit genomen over het interconnectiegeschil tussen Telfort en KPN.
De belangrijkste conclusie over Telfort’s klacht over de hoogte van de tarieven die KPN vraagt voor de niet-standaardkoppelingen met haar net was dat nog geen definitief oordeel hierover kon worden gegeven. De minister gaf KPN derhalve een aanwijzing met de opdracht een
kostentoerekeningssysteem te ontwikkelen conform de specificaties van de Richtsnoeren Interconnectie. Deze richtsnoeren zijn na consultatie vastgesteld op 29 mei 1997 (Staatscourant 1997, nr. 104, pag 9, hierna te noemen: richtsnoeren). Bovendien gaf de minister aan dat OPTA en de markt bij de ontwikkeling van dit systeem dienen te worden betrokken. KPN dient uiterlijk 1 mei aanstaande een uitgewerkt kostentoerekeningssysteem aan OPTA aan te bieden. Tevens moet KPN op basis van dit systeem de tarieven vaststellen die met terugwerkende kracht gelden per 1 juli 1997 en een voorstel doen voor de tarieven per 1 juli 1998 (Staatscourant 1997, nr. 124, pag. 18,19).
2. Zoals bekend is het College van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit per 1 augustus 1997 met zijn
werkzaamheden begonnen. Het College, hierna kortweg aangeduid als OPTA, is van mening dat het door de minister in de richtsnoeren en in het besluit in het geschil Telfort-KPN neergelegde beleid richtinggevend is. OPTA zal zich inspannen deze lijn voort te zetten. Uiteraard kan dit beleid worden aangevuld indien ontwikkelingen in de markt of voortschrijdend inzicht (mede naar aanleiding van consultaties van de markt) daartoe nopen.
3. Naar aanleiding van het genoemde besluit hebben enige besprekingen tussen de
toezichthouder en KPN plaatsgevonden over de uitvoering ervan. Eerstgenoemde heeft zich daarbij in eerste instantie laten inspireren door de
ontwikkelingen in het Verenigd Koninkrijk. De voorstellen zoals in dit document worden gedaan wijken evenwel in zekere mate af van de aldaar gebruikte methoden en technieken. Dit vindt zijn oorsprong in de geheel andere startpositie waarin Nederland zich bevindt en vloeit voort uit een aantal andere keuzes.
4. Op 30 juni en op 23 juli (Staatscourant 125, respectievelijk Staatscourant 142) is het Besluit algemene richtlijnen telecommunicatie (BART) gewijzigd, hetgeen onder andere tot gevolg heeft
dat KPN tevens per 1 oktober 1997 aan OPTA een systeem dient op te leveren ter beoordeling van de kostenoriëntatie van de tarieven voor spraakdiensten. Kostenoriëntatie van spraakdiensten heeft grote raakvlakken met kostentoerekening in de context van interconnectie en bijzondere toegang. De raakvlakken betreffen met name de structuur van het
kostentoerekeningssysteem, de definitie van gebruikte begrippen en de toerekenbaarheid van specifieke kosten. Kosten die worden toegerekend aan interconnectie kunnen niet ook nog worden toegerekend aan spraakdiensten, terwijl de kosten die niet aan interconnectie kunnen worden
toegerekend dienen te worden toegerekend aan spraakdiensten, c.q. huurlijnen. Ook het aansluitnet speelt een prominente rol. Er zijn anderzijds ook inhoudelijke verschillen, vooral voor wat betreft de methode van de toe te rekenen kosten (integraal resp. incrementeel), de definitie van de producten en het detailniveau waarop uitspraken noodzakelijk zijn. OPTA zal beide projecten zoveel mogelijk op elkaar afstemmen. Marktpartijen zullen later worden geïnformeerd over de wijze waarop OPTA de publieke discussie over de kostenoriëntatie van KPN’s spraakdiensten zal organiseren.
5. Dit consultatiedocument is een weerslag van de voorlopige ideëen van OPTA over het proces om te komen tot nieuwe tarieven voor de (niet- standaard) koppelingen met KPN’s net. OPTA wil echter nadrukkelijk stellen dat wat haar betreft het proces, binnen de randvoorwaarden van
bovengenoemd beleid, open ligt. Marktpartijen worden dan ook uitgenodigd op dit document te reageren.
6. De schriftelijke reactie dient in tweevoud en vóór 19 september 1997 te worden verstuurd naar:
OPTA
tav. Dr. J. Huigen, hoofd bureau interconnectie
Postbus 90420 2509 LK DEN HAAG
Een reactie is in beginsel volledig openbaar, tenzij de indiener aangeeft dat bepaalde onderdelen bedrijfsvertrouwelijke gegevens bevatten. Het staat in dat geval ter beoordeling aan de OPTA in hoeverre inderdaad sprake is van
bedrijfsvertrouwelijkheid in de zin van de Wet openbaarheid Bestuur. De indieners kunnen hun schriftelijke reacties mondeling toelichten op een bijeenkomst op 19 september 1997, aanvang 10.00 uur in het Hotel Sofitel, Koningin Julianaplein 35, Den Haag (bij Den Haag CS).
7. Dit document is als volgt opgebouwd. In het eerste deel worden de probleemstelling, de organisatie van het proces en in algemene bewoordingen de procedurele en inhoudelijke keuzes voor dit proces aan de orde gesteld.
Vervolgens wordt in het tweede deel, dat technischer van aard is, langer stilgestaan bij de inhoudelijke kwesties. Dit tweede deel dient mede ter toelichting bij de keuzes die eerder zijn weergegeven. Ook in dit deel worden
marktpartijen op een aantal plaatsen uitgenodigd om hun visie te geven op keuzes en voorstellen.
Het derde deel is een samenvattend overzicht van de vragen die aan marktpartijen worden gesteld.
Deel I. Probleemstelling en belangrijkste keuzes
1.1 Probleemstelling
8. Het proces zoals zich dat in het komende jaar gaat afspelen kent een aantal betrokkenen met
verschillende taken en verantwoordelijkheden. Uitgangspunt is het besluit over het geschil tussen Telfort en KPN, namelijk dat KPN verplicht is een systeem voor kostentoerekening volgens de Embedded Direct Costs (EDC)-methode op te leveren (zie §29 e.v.). In eerste instantie is dus KPN verantwoordelijk voor de
ontwikkeling van haar kostentoerekeningssysteem. Ter toetsing van de uitkomsten en de onderliggende berekeningen zal OPTA een zogenaamd ‘bottom-up’ model ontwikkelen. OPTA beoordeelt het
kostentoerekeningssysteem van KPN en de daarop gestoelde tariefvoorstellen. Andere marktpartijen dan KPN zullen uiteraard bij het proces betrokken worden; zij dragen echter niet de verantwoordelijkheid voor de totstandkoming van het EDC of het bottom-up model.
9. KPN dient volgens bovengenoemd besluit de volgende producten op te leveren:
a) per 1 oktober 1997 een model (uitgangspunten) voor een kostentoerekeningssysteem volgens de EDC- methode;
b) per 1 november 1997 een geteste versie van het model;
c) per 1 januari 1998 zonodig een aangepaste versie van het model naar aanleiding van de beoordeling door OPTA;
d) per 1 mei 1998 een geïmplementeerd model met accountantsverklaring en op het systeem gebaseerde tarieven en tariefvoorstellen.
Indien KPN niet tijdig de genoemde producten levert, kan dit erin resulteren dat zij de voorlopige tarieven voor terminating access en voor originating access per 1 juli 1998 met 0,4 cent dient te verlagen.
10. Het EDC-model voor kostentoerekening dient te voldoen aan de uitgangspunten die eerder zijn
aangegeven in de richtsnoeren. Daarin wordt een kostentoerekeningsmethodiek voorgestaan, die uitgaat van de kosten zoals die in de boeken van KPN zijn te vinden.
11. Daarnaast is in het besluit over het geschil Telfort-KPN aangegeven dat de constructie van een EDC- kostentoerekeningssysteem vergezeld dient te gaan van de ontwikkeling van een referentiemodel dat de kostenopbouw van een geïdealiseerd telecommunicatienet beschrijft. Dit zogenaamde ‘bottom-up’-model strekt ertoe de resultaten van de berekeningen van het EDC-systeem beter te beoordelen. Met name is van belang dat door de vergelijking van beide benaderingen de veronderstellingen, berekeningen en gegevens die in het EDC-systeem worden toegepast, beter in hun context kunnen worden geplaatst.
12. Overige marktpartijen worden betrokken bij de ontwikkeling van beide benaderingen. OPTA stelt voor dit op twee niveaus te organiseren. In 1.2 zal OPTA hierover een voorstel doen.
13. Over een aantal onderwerpen is, bij de besluitvorming over de richtsnoeren en het Telfort-besluit, al in zekere mate beslist. Daarnaast zijn er ook vele kwesties waarover nog nadere besluitvorming noodzakelijk is. OPTA wil over deze kwesties die hierna uitvoerig aan de orde komen graag de mening van marktpartijen vernemen. Zij zal aangeven welke onderwerpen dat zijn. Marktpartijen kunnen van mening zijn dat ook zaken die al beslist zijn opnieuw moeten worden bezien. OPTA wenst zich hiervoor niet af te sluiten, maar wenst een herziening van eerder vastgesteld beleid of het terugkomen op eerder genomen besluiten slechts op zeer overtuigende gronden te overwegen.
1.2 Procedure
14. Zoals aangegeven is KPN verantwoordelijk voor het ontwerp en de implementatie van een EDC- kostentoerekeningssysteem. OPTA zal zich bij de beoordeling laten adviseren door onafhankelijke consultants. OPTA is verantwoordelijk voor de constructie van een bottom-up model. OPTA zal in
samenwerking met haar consultants dit model ontwikkelen parallel aan het EDC-systeem en dat doen in nauwe samenwerking met andere marktpartijen. Andere marktpartijen zullen ook betrokken worden bij de totstandkoming en beoordeling van KPN’s EDC-systeem.
15. De betrokkenheid van marktpartijen zal op twee niveaus worden georganiseerd. Op het eerste niveau zullen alle marktpartijen op twee momenten worden geinformeerd. Het eerste moment is door middel van dit document over de uitgangspunten, het tweede moment verwacht OPTA in februari 1998.
16. De reden om nu reeds een consultatie te houden is dat de uitgangspunten van een
kostentoerekeningssysteem vroegtijdig dienen te worden gekozen. Immers, als later zou blijken dat de uitgangspunten onvolledig of onjuist waren gekozen, zou het proces opnieuw moeten worden doorlopen, wat tot onaanvaardbare vertragingen zou kunnen leiden. Wanneer KPN haar definitieve
kostentoerekeningsmodel aan OPTA heeft gepresenteerd (in de planning is dat 1 januari 1998), ligt het voor de hand een tweede consultatie te organiseren. Deze consultatie zou dan kunnen plaatsvinden in februari of maart 1998.
17. Het document behorende bij de tweede consultatie zal niet alleen gaan over de algemene
kostentoerekeningssystematiek van KPN; er zal ook vooruit worden gelopen op de vertaling naar concrete tarieven. Dat betekent dat aspecten die met de structuur van de tarieven te maken hebben aan de orde zullen komen, zoals de onderverdeling in piek- en daltarieven, de verschillende tariefelementen voor verbindingsopbouw en transmissie, en mogelijk zelfs een onderscheid naar nationale en lokale tarieven.
Overigens kunnen ook de tarieven voor de huurlijnen tussen de interconnectiepunten aan de orde komen.
18. Op het tweede niveau wil OPTA twee klankbordgroepen formeren die het proces op de voet volgen en ook inhoudelijke bijdragen leveren, een klankbordgroep EDC en een klankbordgroep Bottom-Up. Mede gezien de ervaringen in het Verenigd Koninkrijk meent OPTA vooralsnog dat de klankbordgroepen
specialistische vertegenwoordigers van de aanbieders van telecommunicatiediensten dienen te bevatten. In de eerste plaats is de vereiste kennis in hoge mate van specialistische aard, en overigens wellicht ook nog vrij beperkt voorhanden in de Nederlandse markt. In de tweede plaats wordt van de deelnemers een actieve bijdrage verwacht, hetgeen in een grote groep praktische problemen oproept.
19. Met name in de klankbordgroep Bottom-up verwacht OPTA van de deelnemers een concrete inbreng.
KPN en andere marktpartijen zullen gegevens moeten leveren die in het model nodig zijn. OPTA zal de deelnemers aan deze klankbordgroep bijvoorbeeld vragen schattingen te geven van prijzen van onderdelen van het net en schattingen te maken van exploitatiekosten. In beide klankbordgroepen zullen de deelnemers actief moeten deelnemen aan de discussies.
20. Het voorgaande betekent dat aan de samenstelling en omvang van de klankbordgroepen enige beperkingen moeten worden opgelegd. In ieder geval denkt OPTA dat slechts direct belanghebbende marktpartijen kunnen worden toegelaten, die zich overigens kunnen laten vergezellen van hun eigen consultant.
21. OPTA is van mening dat KPN in ieder geval in beide werkgroepen moet zijn vertegenwoordigd.
Daarnaast ligt het voor de hand vertegenwoordigers van EnerTel en Telfort uit te nodigen, alsmede
vertegenwoordigers van twee regionale aanbieders met een eigen aansluitnet die reeds praktische ervaring hebben met telefonie- en andere telecommunicatiediensten, en een vertegenwoordiger met ruime ervaring met het aanbieden van telecommunicatiediensten, maar zonder eigen aansluitnet. In totaal zijn aldus zeven organisaties vertegenwoordigd. Zij zullen in beginsel in beide klankbordgroepen plaatsnemen, omdat de resultaten van EDC en het bottom-up model met elkaar worden vergeleken. Het lijkt het meest praktisch dat de regionale aanbieders met een eigen aansluitnet en de dienstaanbieders zonder een aansluitnet onderling afspreken wie namens hen deelneemt aan de klankbordgroepen. OPTA nodigt marktpartijen uit personen aan te melden voor deze werkgroepen. Deze aanmelding dient vóór 15 september bij OPTA te geschieden, zodat hierover tijdens de bijeenkomst op 19 september kan worden gesproken.
22. Beide klankbordgroepen moeten vermoedelijk maandelijks bijeenkomen ter bespreking van de resultaten van de inspanningen van KPN voor EDC en van OPTA voor het bottom-up model. In de klankbordgroep Bottom-up zal OPTA berekeningen aanleveren. OPTA is daarbij, zoals gezegd, wel afhankelijk van de inbreng van deelnemers: zij dienen te komen met schattingen van kosten van centrales, transmissie, exploitatie en dergelijke. Belangrijk daarbij is de vertrouwelijkheid van gegevens. Dit geldt zowel voor de klankbordgroep Bottom-up als voor de EDC-klankbordgroep, waarin KPN de rapportages presenteert. Deze rapportages moeten onvermijdelijk inzicht bieden in de kosten van netelementen en dergelijke.
23. Het lijkt vooralsnog niet redelijk dat KPN gedetailleerde kosteninformatie dient te verstrekken aan anderen dan OPTA. Andere marktpartijen zullen vooral via de resultaten van het bottom-up model een beeld krijgen van de betrouwbaarheid van KPN’s EDC-gegevens. Vertrouwelijkheid is tevens van belang bij de totstandkoming van het bottom-up model. Hierbij verwacht OPTA van de participanten in de klankbordgroep dat zij kosteninformatie ter beschikking zullen stellen die vaak vertrouwelijk zal zijn. De schattingen van kosten van bijvoorbeeld transmissie en routering worden, zo stelt OPTA zich voor, door alle deelnemers verstrekt aan haar, die een en ander in samenwerking met een consultant zal verwerken. Op basis van deze informatie zal OPTA een generieke kostenschatting maken. OPTA fungeert dus als intermediair en de deelnemers in de groep zien elkaars geschatte kosten dus niet. Langs deze weg zou de vertrouwelijkheid van de informatie in de bottom-up groep kunnen worden gewaarborgd.
24. OPTA zou van marktpartijen, in het bijzonder van die partijen die zich aanmelden als mogelijke
deelnemer van de klankbordgroepen, willen vernemen of het probleem van vertrouwelijkheid van informatie in de klankbordgroepen op de voorgestelde wijze afdoende is opgelost. Indien dat niet het geval is en er verbeteringen kunnen worden voorgesteld, verneemt zij dat gaarne.
25. De betrokkenheid van andere marktpartijen, het zij nogmaals gezegd, doet niet af aan de
verantwoordelijkheden van zowel KPN als OPTA voor de tijdige oplevering van hun producten. Dat houdt met name in dat het proces niet mag worden vertraagd door de gang van zaken in de klankbordgroepen of door de consultaties. Dat vraagt van de marktpartijen een aanzienlijke inspanning en begrip voor de tijdsdruk waaronder wordt gewerkt. KPN heeft een eigen verantwoordelijkheid om kritiek wel of niet te verwerken in haar modellering en berekeningen. OPTA zal de argumenten van alle insprekende partijen wegen, maar beslist uiteindelijk over de kwesties die door partijen te berde gebracht zullen worden.
26. Voor de korte termijn staat het proces vooral in het teken van de kosten van KPN en de
kostentoerekening van KPN’s kosten aan onder andere de diensten voor inkomend en uitgaand verkeer.
Vermoedelijk zullen de klankbordgroepen enkele vergaderingen nodig hebben om de procedurele
uitgangspunten van het proces en een nadere detaillering van de inhoudelijke kwesties verder uit te werken.
Daarna volgt de fase van de modellering van EDC en Bottom-up. Na de vaststelling van de kosten zal het in de eerste helft van 1998 vooral gaan om de vaststelling van het definitieve kostentoerekeningssysteem, de tariefstructuur en de vaststelling van de concrete tarieven.
1.3 Kostentoerekening volgens EDC: uitgangspunten en keuzes
27. Kostenoriëntatie van tarieven is geen eenduidig begrip. Zo kan het onderscheid in piek- en daltarieven niet onmiddellijk worden afgeleid uit het beginsel van kostenoriëntatie. Het begrip moet nader worden ingevuld. Daarbij kunnen theoretische modellen behulpzaam zijn, vooral omdat zij helpen bij het stellen van de juiste vragen en bij het afwegen van alternatieven. Theoretische zuiverheid zal echter op sommige punten moeten worden opgeofferd aan praktische realiseerbaarheid en aan beleidsmatige uitgangspunten die bij kostenoriëntatie zijn gesteld. De invulling van kostenoriëntatie zal uiteindelijk ook moeten beantwoorden aan algemene eisen van redelijkheid.
28. Het kostentoerekeningssysteem voor de interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten van KPN moet, zoals eerder besloten, overeenkomen met de methode van EDC. Ook deze benadering zal echter nader moeten worden ingevuld. Een belangrijke kwestie die daarbij apart aandacht behoeft, is die van het aansluitnet. OPTA zal uitgebreid aandacht aan deze kwestie schenken.
29. EDC gaat uit van het beginsel dat aan de kosten voor een bepaalde dienst of product slechts die kosten worden toegerekend die ondubbelzinnig aan die dienst zijn toe te rekenen. Er moet een directe causale relatie zijn tussen de dienst en de kosten die aan die dienst worden toegerekend. Die kosten die niet worden veroorzaakt door een dienst, worden niet meegenomen. In deze methode worden de kosten ontleend aan de boekhouding. Kenmerkend voor EDC is voorts dat investeringen geacht worden gespreid gedaan te worden over een reeks van jaren. Het gaat dus niet om (toevallige) kosten in een bepaald jaar, maar om
systematisch gemiddelde kosten. Toegespitst op interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten betekent dit het volgende. Deze diensten betreffen de aflevering van verkeer over het net van KPN, neergaand voor interconnectie, opgaand (en mogelijk later ook neergaand) voor bijzondere toegang. In de EDC-methode worden dus de kosten toegerekend die een directe causale relatie hebben met het verkeer over KPN's net aan de netelementen waarvan deze diensten gebruik maken.
30. Voor interconnectie dient een eenheid (voor het gebruik van het net) te worden gekozen op basis waarvan kosten kunnen worden toegedeeld. Gegeven de huidige functionele opbouw van KPN’s net ligt het voor de hand om nu de verkeersminuut per netelement als gebruikseenheid te kiezen. Dat betekent
overigens niet dat dit altijd een zinvolle maat hoeft te blijven. Bijvoorbeeld voor netten die gebruik maken van ATM, of als in het aansluitnet ADSL-technieken worden toegepast, is de verkeersminuut niet meer de enige maat voor gebruik en dus voor de toerekening van kosten. Deze ontwikkelingen zullen echter nog niet op korte termijn overal in KPN’s net operationeel worden, zodat de verkeersminuut op dit moment als maat kan worden gebruikt.
31. Het hanteren van EDC in zijn zuivere vorm heeft als belangrijke consequentie dat er ongedekte kosten overblijven, namelijk de kosten die moeten worden gemaakt voor ondersteunende diensten, voor marketing en huisvesting. Deze kosten zijn gemeenschappelijk voor de productie van alle diensten en producten van de onderneming en dus niet direct aan de dienst toe te rekenen. Dit effect kan zich ook voordoen bij bepaalde incrementele kostencalculaties, bijvoorbeeld bij de kostenberekening van (neven-)producten waarbij gebruik wordt gemaakt van (rationeel geplande) overcapaciteit. Incrementele kostencalculaties worden vaak
gepropageerd in het kader van interconnectie, omdat daarmee gestimuleerd wordt dat nieuwkomers op de markt gebruik kunnen maken van het net van de gevestigde operator. Wanneer interconnectieverkeer echter een substantieel beslag doet op de netcapaciteit van de dienstaanbieder is het in feite minder verantwoord alleen de ‘meerkosten’ in te calculeren. De dienstaanbieder wordt alsdan geconfronteerd met een
substantieel aandeel van niet-gedekte kosten die tot dan toe niet werden goedgemaakt.
32. Voor het probleem van de gemeenschappelijke kosten bestaan ruwweg twee uitersten: in de zuivere EDC-methode worden zij niet meegenomen, in de Fully Allocated Costs(FAC)-methode worden zij geheel doorberekend. Een mogelijke tussenoplossing kan zijn dat per kostencomponent wordt onderzocht in hoeverre deze iets met de dienstverlening op het gebied van interconnectie of bijzondere toegang te maken heeft. Een criterium dat hierbij dienstig kan zijn is de vraag of deze kosten zouden worden gemaakt indien de organisatorische eenheid PTT Telecom Carrier Services niet meer binnen KPN zou zijn ondergebracht.
Carrier Services zou dan bijvoorbeeld nog steeds een juridische afdeling nodig hebben, maar er zou niet meer een directie boven de manager Carrier Services zijn. In het komende jaar zal een belangrijk deel van de discussie gaan over deze gemeenschappelijke kosten. Marktpartijen worden nu reeds uitgenodigd hun visie op deze kwestie te geven.
33. De levenscycli van telecommunicatiediensten en van het productie-apparaat hiervoor zijn de afgelopen jaren korter geworden. Dat is op zich niet problematisch, maar wel wanneer dit leidt tot grote schommelingen in de jaarlijks toe te rekenen kosten. In een jaar waarin veel wordt geïnvesteerd, maar de investering nog weinig wordt benut, zouden de kosten van een dienst zeer hoog zijn, in de jaren waarin benutting hoog ligt lager en aan het eind van de levenscyclus nemen de kosten weer toe. Een dergelijk effect zou volgens OPTA in het model ongewenst zijn. Van belang is dat de kosten voldoende kunnen worden gespreid over een aantal jaren, zodat de gestaag dalende trend van kosten die de telecommunicatiesector kenmerkt tot uiting komt.
34. Zoals gezegd is een cruciaal aspect van de EDC-methode dat de waardering van de activa plaatsvindt op basis van de kosten in de boekhouding, in casu de door de accountant gecontroleerde boekhouding van KPN. De achtergrond van deze keuze ligt grotendeels in het beginsel van de redelijkheid: KPN kan in ieder geval de door haar gemaakte kosten toerekenen naar diensten die concurrenten van haar afnemen.
Voorwaarde is wel dat de kosten in de boeken ook daadwerkelijk gemaakte kosten representeren. In dit verband zal bijvoorbeeld veel aandacht uit dienen te gaan naar de relatief hoge kosten van het aansluitnet van KPN.
35. Aan de keuze om de boekhouding als uitgangspunt te nemen, kleven echter ook bezwaren.
Concurrenten kunnen bijvoorbeeld betalen voor mogelijke keuzes in het verleden die hebben geleid tot inefficiënties in de opbouw en exploitatie van KPN's net. Ook zou KPN zelf geen sterke prikkels krijgen haar net te vernieuwen, als nieuwkomers meebetalen aan de exploitatie van een mogelijk deels verouderd net.
36. Teneinde dergelijke effecten te voorkomen stelt OPTA het volgende voor. In de eerste plaats kunnen zogenaamde forward-looking elementen in de berekening van de kosten worden geïntroduceerd. Ten tweede kan de waardering van kosten geactualiseeerd worden. Verder zullen de gemeenschappelijke kosten moeten worden geanalyseerd en slechts op basis van het criterium van § 32 worden toegerekend. In de vierde plaats dienen de berekeningen en uitkomsten van KPN te worden vergeleken met die van het bottom-up model dat OPTA in samenwerking met marktpartijen ontwikkelt, waarbij zoveel mogelijk moet worden getracht een verschil tussen de uitkomsten te verminderen. Deze vier elementen worden hierna kort toegelicht.
37. Van groot belang voor de bepaling van de kosten is de waardering van het telecommunicatienet van KPN. OPTA is van mening dat de topologie van het huidige net in grote lijnen als basis kan worden gebruikt.
Deze nettopologie dient echter wel ‘forward-looking’ te zijn. KPN brengt voor haar overgangstarieven ook
reeds de omwegcentrales niet meer in rekening aan haar concurrenten. Het ‘forward-looking’-beginsel zou in de, wellicht reeds nabije, toekomst bijvoorbeeld ook kunnen betekenen dat de tweede-orde
verkeerscentrales in de berekeningen van de kosten van het net van KPN niet meer opgenomen worden.
Het gebruik van deze extra laag in de nethierarchie van KPN is historisch verklaarbaar, maar is wellicht op korte termijn niet meer noodzakelijk.
38. Naast de kapitaalkosten dienen ook de exploitatiekosten te worden bepaald. Dat zal naar verwachting problemen opleveren. De (Britse) ervaring is bijvoorbeeld dat deze kosten op basis van een bottom-up model sterk kan verschillen van de exploitatiekosten op basis van de boekhouding. Net als bij de nettopologie kan efficiëntie in de bedrijfsvoering een verklaring vormen. Een mogelijke manier om hierover duidelijkheid te verkrijgen is internationale benchmarking. Het probleem daarbij is, zoals bij alle benchmarking, dat de gegevens over telecommunicatiebedrijven in verschillende omstandigheden moeilijk te vergelijken zijn.
Bovendien zijn er slechts weinig gedetailleerde cijfers beschikbaar om een vergelijking te maken. Daarom zal naar verwachting de beoordeling van efficiënties toch moeten plaatsvinden op basis van de vergelijking tussen de uitkomsten van het bottom-up model en de EDC-uitkomsten. We komen in §45-47 nog terug op de wijze waarop OPTA denkt om te gaan met een verschil tussen de twee uitkomsten die onvermijdelijk ontstaat.
39. De waardering van de activa en de bepaling van de exploitatiekosten kan worden bepaald op basis van historische kosten of op basis van actuele kosten. De keuze voor één alternatief kan gunstig zijn voor één groep marktpartijen, terwijl de keuze voor een ander alternatief gunstiger kan uitpakken voor andere partijen, voor KPN of voor KPN's aandeelhouders, of bijvoorbeeld voor consumenten.
40. Het waarderen van activa volgens actuele kosten, waarbij de bezittingen worden geherwaardeerd volgens huidige aankoopprijzen geeft in theorie een prijsvorming waarbij KPN en haar concurrenten de juiste signalen krijgen voor hun investeringen.
41. Waardering op basis van actuele kosten zou voor sommige activa een forse verhoging van de waarde kunnen betekenen. Dat zou kunnen gelden voor het aansluitnet, omdat een belangrijk deel van de waarde afkomstig is van de personele kosten voor het aanleggen van een vast aansluitnet. Deze kosten zijn de afgelopen jaren hoger geworden. Voor andere bezittingen, zoals de voorzieningen voor routering en
transmissie is op dit moment onduidelijk wat het netto-resultaat is indien een waardering op basis van actuele kosten plaatsvindt. Dit is deels afhankelijk van de mate van digitalisering van het net, en deels afhankelijk van het belang van voorzieningen als kabelgoten voor het transmissienet.
42. Volgens KPN is het verschil in waardering voor deze voorzieningen niet groot. Dit is op dit moment door OPTA nog niet onderzocht. KPN heeft in het verleden naast de historische kosten ook een systeem van actuele waarden gehanteerd. Zij doet dat sinds 1992 niet meer, volgens KPN mede omdat ook hier de verschillen relatief klein waren. KPN zal dienen aan te geven wat het effect van het hanteren van actuele waarden is. In het Verenigd Koninkrijk is het verschil wel aanzienlijk gebleken. Een praktisch probleem is dus dat een systeem waarbij op actuele waarde wordt gewaardeerd, ‘Current Cost Accounting’, op dit moment bij KPN niet beschikbaar is. Het omzetten van een boekhouding van ‘Historic Cost Accounting’ naar ‘Current Cost Accounting’ is een tijdrovende aangelegenheid. Een praktische oplossing voor de korte termijn zou kunnen zijn dat alleen voor transmissie, schakeling en routering met een faktor wordt gecorrigeerd. Deze faktor cijfer zou een techniek-afhankelijke index kunnen zijn. Op de wat langere termijn zou KPN kunnen worden verplicht een kostentoerekeningssysteem op basis van actuele kosten in te voeren.
43. Vast staat dat de kosten van het aansluitnet op basis van een herwaardering toenemen. Hiervan zouden met name KPN en de dienstaanbieders met eigen infrastructuur zeer profiteren. KPN profiteert, omdat de gebruikers die uitgaand verkeer op haar net veroorzaken zullen moeten meebetalen voor deze kosten.
Dienstaanbieders met eigen infrastructuur profiteren, omdat zij in het huidige systeem niet bijdragen aan de kosten van het aansluitnet. Op deze kwestie wordt in paragraaf 1.4 nog nader ingegaan.
44. OPTA stelt voor dat de historische kosten als uitgangspunt worden genomen voor de waardering van de activa. Voor het hele net, behalve voor het aansluitnet, wordt vervolgens de correctie-index genoemd in §42 gebruikt voor de waardering van de voorzieningen voor transmissie en schakelen en routeren. OPTA nodigt marktpartijen uit zich over deze keuze uit te spreken. Bovendien nodigt OPTA KPN uit nadere informatie over te leveren over het effect dat optreedt wanneer wordt overgegaan naar een systeem van actuele kosten.
45. Een belangrijk onderwerp is hoe de uitkomsten van EDC en Bottom-up op elkaar moeten worden afgestemd. De uitkomsten van EDC zijn leidend voor de uiteindelijke vaststelling van kosten. OPTA zal deze uitkomsten door haar consultant laten controleren en verifiëren. Echter, het is in twee opzichten noodzakelijk
dat OPTA, maar ook de andere marktpartijen, een referentiekader hebben voor de beoordeling van de uitkomsten van EDC. In de eerste plaats geeft het een goede indicatie van de betrouwbaarheid van de uitkomsten van EDC. In de tweede plaats worden de uitkomsten tijdens het proces met elkaar vergeleken, waarna veronderstellingen en uitgangspunten in beide modellen kunnen worden aangepast. In
achtereenvolgende berekeningsslagen kan worden getracht de verschillen tussen de modellen zoveel mogelijk te analyseren en te overbruggen.
46. In het Verenigd Koninkrijk heeft OFTEL met een dergelijke methode goede ervaringen, hoewel het verschil tussen de resultaten op sommige punten groot bleef. Mede naar aanleiding daarvan heeft OFTEL BT onder andere opgedragen enkele zogenaamde ‘hybrid adjustments’ aan BT’s methodiek te plegen, waardoor dit probleem werd verminderd. In het tweede deel van dit document wordt hierop nader ingegaan (§ 70 e.v.).
47. Ook voor het proces zoals we dat in Nederland ingaan kan worden verwacht dat er verschillen tussen uitkomsten van EDC en bottom-up blijven bestaan, bijvoorbeeld omdat de routering in het theoretische bottom-up model anders verloopt dan feitelijk op dit moment in het net van KPN gebeurt. Deels zullen de verschillen tussen de uitkomsten ook kunnen afnemen door iteratieve confrontaties. OPTA verwacht evenwel dat de verschillen niet geheel overbrugd kunnen worden. De EDC-berekeningen dan ook uiteindelijk
bepalend zijn voor de beoordeling van kosten. Daarbij is wel van belang dat de oorzaak van de verschillen tussen de modellen kunnen worden geïdentificeerd en waar mogelijk in volgende versies van het EDC- systeem kunnen worden verbeterd. OPTA zou graag van marktpartijen vernemen of zij zich in een dergelijke opzet kunnen vinden, waar zij nu al problemen zien en wat zij dan als (praktische) oplossingen voor de gesignaleerde problemen zien.
1.4 Het aansluitnet
48. De kosten van het aansluitnet zijn in hoge mate te beschouwen als ‘sunk costs’. Het aansluitnet
vertegenwoordigt weliswaar een bepaalde waarde, maar vooral doordat dit deel van het net niet gemakkelijk kan worden aangelegd. Elders in de wereld worden de kosten van het aansluitnet niet of nauwelijks aan concurrenten in rekening gebracht. In Nederland is hiervoor niet gekozen. Het beginsel is immers dat de gebruiker betaalt voor wat hij gebruikt, hetgeen een logische interpretatie van het beginsel van
kostenoriëntatie is. Bovendien zou het de normale economische prikkels voor toetreding van de markt verstoren. De nieuwkomers op de markt die een eigen aansluitnet dienen aan te leggen of voor
telecommunicatie geschikt moeten maken zouden met een ‘gratis’ aansluitnet van KPN moeten concurreren.
Dit zou hun investeringsbereidheid ernstig kunnen aantasten en uiteindelijk zelfs kunnen betekenen dat een belangrijke pijler van concurrentie in het vaste net, namelijk de in het gevoerde beleid beoogde keuze tussen (op zijn minst) twee aanbieders met een eigen aansluitnet, wegvalt. Juist in Nederland zijn bij uitstek de voorwaarden aanwezig voor een snelle ontwikkeling van concurrentie op het geheel van de infrastructuur.
Het om niet ter beschikking stellen van het gebruik van het aansluitnet aan concurrenten zou deze
ontwikkeling teniet kunnen doen. Een vierde belangrijke reden om de kosten van het aansluitnet in rekening te brengen is dat deze kosten reëel zijn en moeten worden opgebracht. Indien er geen vergoeding voor het gebruik van het aansluitnet wordt betaald door concurrenten, betalen de eindgebruikers van KPN alle kosten van het aansluitnet. Zij subsidiëren op deze wijze de concurrentie. Deze groep zou er dus ook niet van profiteren, wanneer KPN’s aansluitnet door de concurrentie beter wordt benut. De minister van Verkeer en Waterstaat heeft daarom aangegeven dat het aansluitnet wel in rekening dient te worden gebracht.
49. Van groot belang is vervolgens de feitelijke waardering van de activa, aangezien de kosten van het aansluitnet voor het overgrote deel bestaan uit kapitaaluitgaven. Bij de privatisering van KPN heeft een herwaardering van deze activa plaatsgehad. Deze herwaardering zal de speciale aandacht van OPTA krijgen, aangezien ondubbelzinnig dient te worden vastgesteld of deze herwaardering ook heeft geresulteerd in door KPN daadwerkelijk gemaakte kosten. Daarnaast kunnen niet alle kosten aan het aansluitnet worden toegerekend: het kan slechts gaan om de voor interconnectie relevante kosten.
50. De minister van Verkeer en Waterstaat heeft verder in de richtsnoeren aangegeven dat de kosten van het aansluitnet slechts worden toegerekend naar het opgaande verkeer, ofwel ‘originating access’. Dit betekent dat dienstaanbieders met een eigen aansluitnet in beginsel niet meebetalen aan KPN’s aansluitnet.
Slechts dienstaanbieders die niet beschikken over een aansluitnet betalen voor KPN’s aansluitnet. Voor een dienstaanbieder die via carrierselect concurreert met KPN op de markt voor nationaal verkeer is het onderscheid tussen een tarief voor neergaand verkeer en opgaand verkeer irrelevant. Voor een aanbieder die internationaal verkeer verzorgt en voor een platform-aanbieder van 0800-090x diensten maakt de keuze uit de richtsnoeren wel degelijk een verschil.
51. Het verschil tussen beide richtingen in de geldende overgangstarieven (uit het besluit Telfort) is vooralsnog niet zeer aanzienlijk. Indien deze verschillen groot zijn, zou het reeds in internationaal verband bekende fenomeen van call-back een nieuwe impuls kunnen krijgen: teneinde de tarieven voor opgaand verkeer te omzeilen zou een dienstaanbieder na een oproep bijvoorbeeld de opbouw van de gevraagde verbinding kort kunnen onderbreken, en vervolgens weer terug kunnen bellen, zodat sprake wordt van (goedkoper) neergaand verkeer. OPTA acht een dergelijke ontwikkeling niet wenselijk, maar vraagt zich af of hiertegen effectief kan worden opgetreden, indien het verschijnsel zich op grote schaal voordoet. OPTA is benieuwd of marktpartijen dit scenario inderdaad realistisch achten en zal naar aanleiding van de reacties deze problematiek nader overwegen.
1.5 Reguleringsmodel
52. Er zijn verschillende manieren waarop OPTA op basis van het EDC-model de tarieven van KPN kan reguleren. Het is mogelijk om jaarlijks de tarieven te beoordelen. Het is ook mogelijk om, zoals dat in het Verenigd Koninkrijk gebeurt, tariefbodems en -plafonds vast te stellen, waardoor KPN de mogelijkheid krijgt om zelf binnen bepaalde marges tarieven vast te stellen. Verder zouden tarieven ook op een bepaald niveau kunnen worden vastgesteld, waarbij vervolgens via een price-cap de tarieven jaarlijks automatisch worden verlaagd. Het laatste zou KPN een prikkel geven om steeds efficiënter te gaan werken, zodat zij voordelen die uitgaan boven de waarde van de jaarlijkse vermindering kan behouden.
53. OPTA vindt vooralsnog niet dat het voor de hand ligt KPN de vrijheid te geven om tarieven binnen een marge zelf vast te stellen. Dit zou anti-competitief gedrag in de hand kunnen werken. Het lijkt in dit stadium verstandiger de prijzen voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten jaarlijks te beoordelen en goed te keuren. Een price cap lijkt zeer moeilijk vast te stellen. Daarnaast kan zich het probleem voordoen dat de price caps te laag liggen, hetgeen zou betekenen dat de nieuwkomers op de markt langdurig teveel betalen aan KPN. OPTA zou graag de reactie van andere marktpartijen op deze voorlopige voorstellen vernemen.
Deel II. Technisch deel
2.1 Terminologie
54. Allereerst zijn enkele woorden op zijn plaats over de te gebruiken terminologie. Zowel veel van de begrippen in de telecommunicatiesector als veel bedrijfseconomische vaktermen zijn afkomstig uit het Engels. Het is verleidelijk deze begrippen te hanteren. OPTA is van mening dat de gebruikte begrippen zoveel mogelijk Nederlandse begrippen dienen te zijn. Voor sommige begrippen is dit ook goed mogelijk.
55. Directe kosten zijn kosten die rechtstreeks en ondubbelzinnig zijn toe te schrijven aan de productie van een bepaald product. Directe kosten zijn te splitsen in directe variabele kosten en directe vaste kosten. Voorbeelden van directe variabele kosten zijn de kosten voor routeren en transmissie en van directe vaste kosten zijn kosten voor de vaste interconnectieverbinding tussen twee centrales.
56. Bij sommige andere bedrijfseconomische begrippen is de vertaling soms wat moeilijker, doordat de discussies hierover vaak gebruik maken van de welomschreven Engelse termen.
‘Joint costs’ en ‘common costs’ zijn dergelijke termen; OPTA gebruikt hiervoor gezamenlijke kosten respectievelijk gemeenschappelijke kosten.
Gemeenschappelijke en gezamenlijke kosten worden vaak in één adem genoemd, omdat hun rol in het geheel dezelfde is: het zijn kosten die niet aan één dienst (of bijv. onderdeel van het net, afhankelijk van de context) alleen toe te schrijven zijn, maar aan een aantal tegelijk. Het verschil tussen de gezamenlijke en gemeenschappelijke kosten komt erop neer, dat gemeenschappelijke kosten op de korte termijn niet toenemen met de productie-omvang en gezamenlijke kosten in principe wel. Gezamenlijke kosten kunnen, afhankelijk van de definitie van de diensten, bijvoorbeeld de kosten van de organisatie van PTT Telecom Carrier Services. Gemeenschappelijke kosten kunnen bijvoorbeeld de kosten van overhead zijn.
57. Naast deze termen worden termen gebruikt die in de richtsnoeren en in het voor de openbare consultatie voor die richtsnoeren gebruikte consultatiedocument (toen nog van het ministerie van Verkeer en Waterstaat) reeds zijn toegelicht, zoals het telecommunicatienet, of kortweg, het net en het aansluitnet. Daarnaast zijn er de bekende begrippen als schakelen, routeren en transmissie.
Verder zijn er interconnectiegateways, de interconnectiepoorten, waarover het verkeer
tussen twee netten plaatsvindt. OPTA denkt met de definitie van deze begrippen een
gemeenschappelijk referentiekader te scheppen.
Indien marktpartijen aan deze begrippen nog andere willen toevoegen of bezwaar hebben tegen de definitie van bepaalde begrippen ontvangt OPTA gaarne commentaar.
58. In dit technische deel zal uigebreider dan in deel 1 worden ingegaan op EDC en het bottom-up model. De EDC-methode wordt nader toegelicht, waarbij wordt vergeleken met het door OFTEL gesanctioneerde top-down model van Long-run Incremental Costs (LRIC), zoals BT dat gebruikt voor de berekening van haar tarieven. Deze
‘Haagse’ en ‘Londense’ varianten van kostentoerekening hebben verschillende vertrekpunten, de uitkomsten zullen niet ver van elkaar afliggen, maar hoe die precies ten opzichte van elkaar liggen is nog niet duidelijk.
2.2 EDC: de Haagse variant
59. De door OPTA voorgestelde Haagse variant van kostentoerekening voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten is gebaseerd op de uit de literatuur bekende EDC-methode, zij het met enkele aanpassingen. Deze aanpassingen zijn er vooral op gericht inefficiënties zoveel mogelijk uit te sluiten van de toerekening. OPTA streeft ernaar waar mogelijk aan te sluiten bij systemen die reeds bij KPN in gebruik zijn, waarbij het nieuwe doel natuurlijk niet uit het oog verloren moet worden.
Gedoeld wordt op het systeem Cost Management Program on Infrastructure Services Telecom (COMPONIST) en het Interconnection Pricing Model (ICPM) van KPN. Voor zover nu te overzien zouden deze systemen, in aangepaste vorm, de basis kunnen zijn van de Haagse variant.
60. De EDC-methode kan als volgt gekenschetst worden:
a. Primair worden in deze methode de vaste en variabele kosten toegerekend aan een bepaalde dienst, die (direct of indirect), ondubbelzinnig en noodzakelijk aan de betreffende dienst zijn toe te schrijven.
b. De toegerekende kosten zijn in principe gebaseerd op de goedgekeurde boekhouding van KPN.
c. Voor de netarchitectuur wordt deels uitgegaan van de bestaande situatie, deels wordt onderzocht welke aanpassingen in het net op een forward-looking basis reeds moeten worden ingecalculeerd.
Op deze wijze wordt er een antwoord gegeven op de vraag: Welke kosten zijn ondubbelzinnig aan de betreffende dienst toe te schrijven? Uitgaande van deze drie punten stelt OPTA een aantal
verfijningen van het EDC-model voor.
Ad a.
61. Het niet toerekenen van gezamenlijke en gemeenschappelijke kosten aan de betreffende interconnectiediensten zou betekenen dat deze kosten aan andere diensten zouden moeten worden toegerekend of rechtstreeks ten laste van de winst zouden moeten komen. In het eerste geval zouden dan in feite de overige diensten de interconnectiediensten subsidiëren en in het laatste geval zou KPN bij een toename van het
interconnectieverkeer met een steeds grotere post ongedekte kosten blijven zitten. Eventuele
‘irrationele aanbiedingen’ daargelaten, zou geen van beide situaties op de lange termijn wenselijk zijn. Het wel integraal toerekenen van de
gezamenlijke en gemeenschappelijke kosten zou leiden tot een systeem van FAC, hetgeen de drempel voor markttoetreding onnodig hoog maakt. Interconnecterende operators zouden dan moeten meebetalen aan kosten die mede gebaseerd zijn op de schaal en de historie van de KPN-organisatie. Vandaar dat OPTA voorstelt een selectie te plegen op de gezamenlijke en
gemeenschappelijke kosten, die voornamelijk bestaan uit zogenoemde overige en gerelateerde kosten (kosten van allerlei ondersteunende bedrijfsprocessen en bedrijfsmiddelen).
62. Voor wat betreft de netkosten hanteert OPTA het uitgangspunt dat die naar rato van het gebruik dienen te worden toegerekend. Ten aanzien van de overige en gerelateerde kosten geldt het ‘stand alone-criterium’. Dit laatste houdt in dat alleen die kosten mogen worden toegerekend, die het bedrijfsonderdeel Carrier Services ook zou maken indien het een zelfstandig bedrijf was. Dit geldt overigens alleen ten aanzien van de aard van de kosten en niet ten aanzien van de hoogte van deze kosten. Dit houdt bijvoorbeeld in, dat wel de kosten van huisvesting, automatisering en juridische ondersteuning mogen worden doorberekend, maar niet de kosten van algemene marketing en de Raad van Bestuur.
63. Een en ander betekent dat het COMPONIST- systeem in principe, zij het met enige
aanpassingen, gebruikt kan worden. De bedoelde aanpassingen betreffen logischerwijs de
verwerking van de gerelateerde kosten.
Ad b.
64. In principe gaat EDC uit van de historische kosten (historic cost accounting; HCA). Hiermee wordt bedoeld dat de werkelijke (embedded) kosten die door KPN gemaakt zijn als uitgangspunt gelden. OPTA stelt voor dit
uitgangspunt aan te passen op de volgende punten.
65. Ten eerste vindt de waardering van activa plaats op basis van actuele waarden, in plaats van op basis van de historische aanschafprijs, met uitzondering van het aansluitnet. In §§39-44 is dit voorstel nader gemotiveerd. De gangbare methode voor waardering van activa op basis van actuele waarden is de Modern Equivalent Asset (MEA)- methode, waarbij de waarde van activa wordt bepaald aan de hand van de prijzen van vervangende activa die een vergelijkbare functionaliteit bieden, maar gebaseerd zijn op de meest moderne technieken. KPN voert momenteel echter geen activa-administratie op basis van actuele waarden. Omdat de implementatie van een dergelijk systeem zeer complex en tijdrovend is, wordt het gezien de tijdsspanne waarbinnen EDC geïmplementeerd zal moeten worden niet reëel en redelijk geacht dit thans van KPN te eisen.
66. OPTA stelt voor om - wellicht tijdelijk - een systeem te hanteren waarbij de waarde van activa gecorrigeerd wordt met behulp van
‘technologiegebonden prijsindexcijfers’ (§43). Bij deze methode worden karakteristieke activa (bijvoorbeeld nummercentrales, EVKC’s, trunks etc.) ontleed in een samenstel van ‘technieken’
met elk een eigen prijsontwikkeling. Bijvoorbeeld zou gesteld kunnen worden dat een trunk
gemiddeld uit v% koperkabel, w% glasvezelkabel, x% arbeid , y% analoge techniek en z% digitale techniek bestaat. Voor elke ‘techniek’ wordt een aparte reeks prijsindexcijfers vastgesteld. Zo kan een schatting gemaakt worden van de actuele waarde van de activa. De waardering van bezittingen op basis van actuele kosten zou overigens voor sommige bezittingen een forse verhoging van de waarde kunnen betekenen. Zo zou het (vaste) aansluitnet fors duurder kunnen worden, aangezien een belangrijk deel van de waarde wordt vertegenwoordigd door de personele kosten voor het aanleggen van het aansluitnet. Deze kosten zijn de afgelopen jaren hoger geworden, hetgeen zich zou uitdrukken in een hogere actuele waarde. Voor andere
bezittingen, zoals de voorzieningen voor routering en transmissie, is op dit moment onduidelijk wat het netto resultaat is indien een waardering op basis van actuele kosten plaatsvindt. Dit is deels afhankelijk van de mate van digitalisering van het net, en deels afhankelijk van het relatieve aandeel van voorzieningen als kabelgoten in het
transmissienet.
67. Ten tweede zal de rationaliteit van kosten kritisch worden beschouwd. Zowel in de
investeringssfeer als in de exploitatiesfeer zal KPN moeten aantonen dat de toegerekende kosten noodzakelijkerwijs gemaakt moe(s)ten worden.
68. Ten derde zijn de toegerekende kosten in principe gebaseerd op werkelijk gemaakte kosten, alhoewel de hoogte kan afwijken door het gebruik van de actuele waarde van activa. Ten aanzien van de verkeershoeveelheden, die gebruikt worden bij de bepaling van de kostprijzen per eenheid verkeer dient KPN echter cijfers te hanteren die niet op het verleden zijn gebaseerd, maar die gebaseerd zijn op zo realistisch
mogelijke prognoses over de middellange termijn (3-5jaar).
Ad c.
69. In principe geldt de bestaande nettopologie van het net van PTT Telecom als uitgangspunt. Nu al is echter te voorzien dat bepaalde bestaande situaties binnenkort tot het verleden zullen behoren. Voorbeelden daarvan zijn het tijdelijk gebruik van omwegcentrales voor het
interconnectieverkeer en het feit dat binnen enkele jaren de meeste tweede-orde verkeerscentrales (TVKC’s) verdwenen zullen zijn. Ten aanzien van dit soort situaties zal het ‘forward-looking’-principe gehanteerd worden: De kosten zullen worden bepaald alsof deze tijdelijke en/of aflopende voorzieningen niet nodig waren.
2.3 LRIC: de Londense variant.
70. Naast de Haagse variant heeft OPTA ook de Londense variant onderzocht, die in feite ook voldoet aan de criteria die in de richtsnoeren worden gesteld. Deze variant betreft het top-down Long Run Incremental Costs model (LRIC) dat door OFTEL en BT gehanteerd wordt bij het bepalen van de interconnectietarieven.
71. Bedacht dient te worden, dat de wijze waarop dit model vorm heeft gekregen in Engeland mede het resultaat is van het gebruiken van de informatie die er al was. BT had reeds een model voor top- down bepaling van incrementele kosten ontwikkeld voor eigen gebruik. Dit model heeft als basis gediend voor de verdere ontwikkelingen. Dit bracht aanzienlijke efficiëntievoordelen met zich mee, maar leidde ook tot enkele aanpassingen en correctieberekeningen die wellicht niet nodig waren geweest indien het model specifiek voor de huidige toepassing was ontwikkeld.
72. De Londense variant geeft een antwoord op de vraag: hoeveel kosten zijn te vermijden als een bepaalde hoeveelheid productie (het gekozen increment) wegvalt? Dit bedrag wordt beschouwd als de ‘meerkosten’ van deze productie. Deze methode wordt als volgt getypeerd:
a. Primair worden in deze methode aan een dienst de kosten toegerekend, die bespaard zouden kunnen worden door die dienst niet meer te produceren. Op dit principe vinden echter naderhand enkele correcties plaats.
Hierbij worden de gezamenlijke en
gemeenschappelijke kosten alsnog, via opslagen, toegerekend aan de diensten. De bepaling van de incrementele kosten vindt niet, zoals bij EDC, plaats op basis van
bedrijfeconomische causale redeneringen (‘welke kosten horen er wel bij en welke niet?’), maar op basis van meer econometrische bepalingen van relaties tussen kosten en volumes;
b. De toegerekende kosten zijn in principe gebaseerd op de boekhouding van BT, waarbij de activa worden gewaardeerd op basis van actuele waarden, met behulp van de in §65 genoemde MEA-methode. Daarbij wordt bovendien drie jaar vooruit gekeken in de tijd;
c. Als uitgangspunt voor de netarchitectuur wordt de bestaande situatie gehanteerd, zij het in gestileerde vorm.
73. In de Londense variant worden de
incrementele kosten van diensten gebaseerd op de incrementele kosten van netelementen die door die diensten gebruikt worden. De essentie is dat er per dienst incrementele kosten worden
vastgesteld, die een vrij nauwkeurige schatting zijn van de meerkosten die de productie van een bepaalde hoeveelheid van die dienst met zich meebrengen. Zoals uit het volgende zal blijken, is daarbij van groot belang welke uitgangssituatie gehanteerd wordt en precies hoe groot het increment (de bedoelde ‘bepaalde hoeveelheid’) gekozen wordt.
74. Het incrementele kostenbegrip dat gehanteerd wordt is gebaseerd op de kostendalingen die op de lange termijn ontstaan als er een increment - een zekere hoeveelheid verkeer of, meer
algemeen, output- wegvalt. Onder de lange termijn wordt verstaan de termijn waarop alle kosten vermijdbaar zijn, dus ook de vaste kosten.
75. Essentieel is de rol van de gezamenlijke en gemeenschappelijke kosten. Bij het wegvallen van een increment vallen deze kosten namelijk niet weg. Daardoor zijn de incrementele kosten meestal lager dan de integrale kosten. Tevens zijn de incrementele kosten per volumeeenheid hierdoor afhankelijk van de relatieve omvang van het increment ten opzichte van de staande organisatie. Hoe groter namelijk het relatieve aandeel van het increment, des te hoger de incrementele kosten per volume-eenheid.
Incrementele kosten zijn ook niet optelbaar: de incrementele kosten van een dienst zijn niet gelijk aan de som van de incrementele kosten van de samenstellende delen van die dienst.
76. De kosten van de uitgangssituatie (en daarmee ook van de incrementele kosten) zijn gebaseerd op actuele waarden, waarbij de activa worden gewaardeerd volgens de MEA-methode (§65).
Deze methode gaat ervan uit dat de activa worden vervangen door de meest moderne technieken die
momenteel te bestellen zijn, respectievelijk over drie jaar leverbaar zijn, tegen actuele prijzen.
77. Een belangrijk punt is het vaststellen van de uitgangssituatie en van de incrementen, omdat zoals gezegd beide een grote invloed hebben op de uiteindelijke uitkomsten. Als uitgangssituatie, waartegen de incrementele analyse wordt afgezet, hanteert men in het Verenigd Koninkrijk een ‘stand alone-network’ dat bestaat uit het nationale PSTN- net inclusief huurlijnen en inclusief het aansluitnet.
Als incrementen worden het ‘core network’
(landelijke PSTN-net inclusief huurlijnen) en het aansluitnet gehanteerd.
78. Bij de berekening van de incrementele kosten spelen de zogenaamde kosten-volume-relaties een cruciale rol. Deze geven per kostensoort de relatie met het volume van de relevante
kostenveroozaker(s) weer. Doordat de
kostenveroorzakers alle een relatie met het volume van het increment hebben, is het hiermee mogelijk
de incrementele kosten te bepalen. Het voert te ver hier gedetailleerd op de berekeningswijze in te gaan, die in hoge mate specifiek is voor de Britse situatie.
79. Het model levert als uitkomsten incrementele kostprijzen van netcomponenten op. Diensten maken gebruik van verschillende netcomponenten.
Omdat incrementele kosten niet optelbaar zijn, dient er een correctie plaats te vinden. Deze correctie houdt in, dat bepaalde ‘common en joint costs’ (de gemeenschappelijke en gezamenlijke kosten) die bij de berekening van de incrementele kosten van de netcomponenten wegvallen, toch weer toegerekend worden in de incrementele kosten van de diensten, op het moment dat een dienst van meerdere netcomponenten gebruik maakt.
80. De aldus berekende kostprijzen dienen ter toetsing van de interconnectietarieven, met dien verstande dat er nog een aantal opslagen
toegepast wordt in verband met gezamenlijke en gemeenschappelijke kosten. Indien dat niet zou gebeuren, zou BT met een dekkingstekort op deze kosten geconfronteerd worden. Wat betreft de kostencomponenten die in de tarieven verwerkt zijn , resteert er in feit weinig verschil meer met de FAC-benadering.
2.4 Relatie Londense LRIC en Haagse EDC 81. Onderstaande tabel geeft schematisch weer hoe beide varianten zich onderling verhouden.
Haagse EDC Londense LRIC
Welke kosten? Directe kosten, waaronder alle relevante netkosten. Overige en gerelateerde kosten op basis van stand-alone criterium
Meerkosten inclusief opslagen voor gezamenlijke en
gemeenschappelijke kosten Activawaardering Actueel op basis van indexering,
behalve aansluitnet: historisch
Actueel op basis van MEA (3 jaar forward looking)
Bron van de kosteninformatie Boekhouding Boekhouding
Netarchitectuur Bestaande nettopologie + forward looking
Bestaande nettopologie (gestyleerd)
82. Een interessante, maar vooral moeilijk te beantwoorden vraag is: hoe zouden de uitkomsten van beide modellen zich ten opzichte van elkaar verhouden? In algemene zin is daar wel iets over te zeggen.
83. Volgens de literatuur levert integrale kostenallocatie op historische basis de hoogste kostprijs op, gevolgd door EDC op basis van historische kosten. De laagste oplossing wordt geleverd door LRIC op basis van actuele waarden.
De Londense variant is echter LRIC met opslagen (‘mark-ups’) voor gezamenlijke en
gemeenschappelijke kosten. De Haagse variant is
EDC op basis van actuele waarden. Overigens bleek in het Verenigd Koninkrijk dat het effect van de overgang van HCA naar CCA op de kostprijzen groter was dan het effect van de overgang van integrale naar incrementele kosten. De kosten van telecommunicatienetten hebben over het geheel genomen immers de neiging in de loop van de tijd af te nemen. Een en ander levert het volgende beeld op.
FAC HCA
FAC CCA
? LRIC + EDC CCA
? LRIC +
LRIC
tijd Of in deze grafiek de lijn van LRIC incl. opslagen
boven of onder de lijn van EDCcca moet liggen is niet te zeggen. Vandaar dat twee LRIC-lijnen gestippeld worden aangegeven. Wel is duidelijk dat deze twee redelijk dicht bij elkaar zullen liggen.
Dit betekent niet dat de BT-tarieven en de KPN- tarieven per se dicht bij elkaar behoren te liggen, al was het alleen maar vanwege het verschil in behandeling van het aansluitnet, en ook niet dat benchmarking van tarieven van verschillende operators een kwantitatief oordeel over de redelijkheid van hun tarieven toelaat. Overigens is ook niet duidelijk waar 1997 als peildatum precies in de grafiek moet worden geplaatst; deze datum kan links, maar ook rechts in de grafiek liggen.
2.5 Het bottom-up-model
84. Het bottom-up-model zal door OPTA worden ontwikkeld. Dit model dient ter toetsing van de resultaten van het EDC-model en zal dus zo veel mogelijk op dezelfde uitgangspunten gebaseerd worden. Dit geldt met name voor de
veronderstellingen ten aanzien van de
netarchitectuur en ten aanzien van de wijze van kostentoedeling resp. de kostenelementen die in de beschouwing betrokken worden. Het
belangrijkste verschil zit in het feit dat er niet wordt uitgegaan van bestaande kostengegevens, die worden toegedeeld naar netelementen en diensten, maar dat er wordt uitgegaan van netelementen (en dus diensten) die kosten met zich meebrengen. De kosten worden als het ware opnieuw opgebouwd vanuit het technisch ontwerp van een modaal net.
85. Daartoe dient er dus eerst een modelmatige weergave van de netarchitectuur te worden
ontwikkeld. Vervolgens wordt dit netmodel gedimensioneerd: van alle componenten en circuits wordt vastgesteld hoe groot de capaciteit moet zijn, teneinde het geprognosticeerde verkeer te kunnen verwerken. Daarna worden op grond van (actuele) prijzen, afschrijvingstermijnen en exploitatiegegevens theoretische kosten van netelementen bepaald. Met behulp van routingfactoren en geprognosticeerde
verkeershoeveelheden, kunnen tot slot kostprijzen van diensten bepaald worden.
86. Het spreekt voor zich dat er voor de ontwikkeling van dit model veel specifieke technische en economische expertise nodig is, en dat de betrokkenheid van deskundigen van marktpartijen in dit proces aanzienlijk zal moeten zijn. Een belangrijk punt bij de ontwikkeling van dit model is de mate van detaillering. Het lijkt voor de hand te liggen, dat naarmate een dergelijk model gedetailleerder is, de kwaliteit van de informatie toeneemt. In de praktijk blijkt dit echter niet noodzakelijkerwijs zo te zijn. Vooraf is echter moeilijk aan te geven wat de optimale mate van detaillering is. Dat zal dus gedurende de ontwikkeling voortdurend afgewogen moeten worden. Het bottom-up-model dat in het Verenigd Koninkrijk gehanteerd wordt, onderscheidt de volgende elementen waaraan kosten worden toegerekend:
• Tandem switch: tandem facing ports, local facing ports, OLO facing ports
• Local switch: tandem facing ports, access facing ports, OLO facing ports
• Concentrator: local facing ports
• Transmission electronics
• Transmission duct
• Optical fibre
• Accommodation assets
• Computers
• Motor vehicles.
87. Nogmaals zij benadrukt dat dit de Britse situatie betreft. Voor Nederland zou het model van het net er waarschijnlijk anders uit kunnen gaan zien. OPTA nodigt uit om aan te geven waar modificaties nodig zijn.
88. Het blijkt wel op basis van de Britse ervaringen dat deze mate van detaillering redelijk
betrouwbare resultaten oplevert en dat de uitkomsten van dit model goed vergelijkbaar zijn met de uitkomsten van het top-down-model.
Vandaar dat OPTA voorstelt dit detailniveau te hanteren als uitgangspunt.
89. Een ander wezenlijk punt is dat van de exploitatiekosten. Alhoewel de telecommunicatie bij uitstek een kapitaalintensieve industrie is, waardoor de kapitaallasten een aanzienlijk deel van de totale kosten vormen, kunnen er aanzienlijke verschillen bestaan tussen de
exploitatiekosten van verschillende diensten. Veelal worden bij bottom-up modellering de
exploitatiekosten geschat met behulp van opslagen bovenop de kapitaallasten (of percentages van de investeringsbedragen). Voor wat betreft de kosten van onderhoud en beheer van duurzame
productiemiddelen lijkt dit niet onredelijk, maar voor een aantal andere kosten, zoals kosten van aanvullende dienstverlening (bijv. billing) kan een nadere verfijning nodig zijn. Dit zal nader onderzocht moeten worden.
2.6 Overige onderwerpen
2.6.1 Beschrijving COMPONIST.
90. Zoals eerder opgemerkt, zal het top-down model zo veel mogelijk gebruik maken van reeds aanwezige informatie en systemen. Het
kostentoerekeningssysteem COMPONIST is door KPN ontwikkeld voor het onderbouwen van de tarieven voor huurlijnen, maar is zodanig opgezet en gemodificeerd dat ook de tarieven van andere diensten kunnen worden gemotiveerd. KPN heeft dit systeem dan ook gebruikt voor het vaststellen van de aangeboden interconnectietarieven.
COMPONIST dient een betrouwbaar systeem te zijn, hetgeen in verschillende hoedanigheden wordt getoetst. Voor het vervolg gaat OPTA er van uit dat het een systeem is dat kan dienen als de basis voor de bepaling van kosten.
91. Binnen COMPONIST (zie het overzicht op de volgende bladzijde) worden kosten toegerekend naar diensten. Essentieel daarbij is de routering door het net van de verschillende diensten. In het interconnect pricing model (ICPM) wordt een aantal forward-looking aanpassingen gepleegd. Zo wordt er onder andere gewerkt met
verkeersprognoses voor interconnectieverkeer in plaats van de (lagere) momentane verkeerscijfers.
Totale kosten
gerelateerde kosten
directe kosten netkosten overige kosten
bouwstenen
routering
producten/diensten
Opgemerkt dient overigens te worden, dat het begrip directe kosten, zoals gehanteerd binnen COMPONIST, een ander is dan het begrip directe kosten in het kader van dit document. Binnen COMPONIST wordt onder directe kosten enkel verstaan: de eenmalige kosten. In ieder geval verstaan we in het kader van dit
document ook (een deel van) de netkosten onder de directe kosten.
92. OPTA hanteert het uitgangspunt dat in ieder geval deze directe kosten aan de interconnectiediensten worden toegerekend. Daarnaast zullen ook de ‘kale’ netkosten onverkort worden toegerekend. De
verwerking van de gerelateerde kosten, die in COMPONIST deels worden omgeslagen over de netkosten en de directe kosten en deels als ‘overige kosten’ aan de diensten worden toegerekend, dient echter gewijzigd te worden. Het gaat hier om overheadkosten, kosten van ondersteunende bedrijfsprocessen en
ondersteunende bedrijfsmiddelen, zoals huisvesting. Deze overige en gerelateerde kosten zullen stuk voor stuk gescreend moeten worden op relevantie voor het aangeboden interconnectieproduct, volgens nog nader te ontwikkelen criteria die gebaseerd zijn op bovenstaande uitgangspunten. Vervolgens kunnen de als relevant aangemerkte kosten alsnog worden omgeslagen over de ‘kale’ netkosten. De als niet relevant aangemerkte kosten mogen niet aan de interconnectiediensten worden toegerekend en zullen als ‘overige kosten’ aan de overige diensten worden toegerekend.
93. Wanneer COMPONIST wordt gebruikt onder de condities die hierboven zijn geschetst, denkt OPTA dat het als basis voor de bepaling van kosten van interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten in de EDC- methode voldoet. OPTA verneemt graag de mening van marktpartijen hierover.
2.6.2 Redelijk rendement
94. In de richtsnoeren wordt door de minister van Verkeer en Waterstaat als maatstaf voor het rendement de Return on Assets (ROA) genomen, mede in verband met het kapitaal-intensieve karakter van de
telecommunicatiesector. Als norm voor een redelijke ROA is de Weighted Average Cost of Capital (WACC) gecorrigeerd voor belasting genomen. De WACC is een gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet. Het Eigen Vermogen (EV) opgeteld bij het Vreemd Vermogen (VV) vormt het Totaal Vermogen. De weging vindt plaats naar de respectievelijke fracties van het (EV) en (VV) in het licht van het Totale Vermogen (TV). De formule luidt als volgt:
WACC = VV/TV * Kvv * (1-T) + EV/TV * Kev, waarbij
Kev =kostenvoet eigen vermogen, gebaseerd op het Capital Asset Pricing Model Kvv = kostenvoet vreemd vermogen
T = marginaal belasting perunage
Op de uitwerking van deze formule kan in een volgende consultatie nog dieper worden ingegaan. In het besluit over het Telfort/KPN geschil is een waarde van 12,5% voor de ROA geresulteerd. Deze waarde komt overigens overeen met de ROA die OFTEL (zij het berekend met andere invoerwaarden) in het Verenigd Koninkrijk toestaat aan BT voor haar interconnectiediensten. OPTA kan zich in het gebruik van deze norm heel wel vinden, maar nodigt niettemin marktpartijen uit commentaar te leveren op zowel de norm zelf als op de uitkomst van de norm.
2.6.3 Afschrijvingen
95. Het ligt niet voor de hand de activa van telecommunicatiebedrijven lineair af te schrijven. Enerzijds gaat de technologische vooruitgang zeer snel, anderzijds blijven veel bedrijfsmiddelen toch over langere periodes dan oorspronkelijk gepland in gebruik. Het lijkt dan ook voor de hand te liggen een afschrijvingsmethodiek te kiezen, waarbij in het begin van de periode meer wordt afgeschreven en later weinig wordt afgeschreven.
Ook hierover verneemt OPTA graag de meningen van andere marktpartijen.
Deel III. Samenvatting van de vragen gesteld aan marktpartijen
96. Marktpartijen worden verzocht te reageren op de volgende specifieke vragen of voorlopige stellingen van OPTA.
97. Gaarne ontvangt OPTA vóór 15 september 1997 de aanmelding van personen die direct belanghebbende marktpartijen kunnen vertegenwoordigen in de klankbordgroepen (§18- 22) .
98. OPTA vraagt of vertrouwelijkheid van gegevens volgens de in §22-23 voorgestelde procedure afdoende geregeld is.
99. OPTA vindt het van belang dat marktpartijen reageren op de voorgestelde gedeeltelijke afwijking van het idee dat de boekhouding de basis vormt voor de waardering van de activa, met name op:
a. de introductie van zogenaamde ‘forward- looking’ elementen (§36-37);
b. de actualisering van de kosten (§39-44);
c. de behandeling van gemeenschappelijke kosten (§31-32);
d. het gebruik van een te ontwikkelen bottom-up model naast KPN's EDC-systeem (§45-47).
100. OPTA wil gaarne reacties over het gestelde met betrekking tot het aansluitnet, met name over de gevolgen van een mogelijk groot verschil tussen KPN's tarieven voor opgaand en neergaand verkeer en het mogelijk optreden van het fenomeen van call-back (§48-51).
101. OPTA vraagt reacties op het reguleringsmodel dat inhoudt dat per jaar prijzen worden vastgesteld door KPN ter beoordeling door OPTA, zonder tariefplafonds en -bodems en zonder price caps (§52).
102. OPTA vraagt om commentaar, verbeteringen en mogelijke aanvullingen over de gebruikte terminologie (§54-58).
103. OPTA vraagt om een reactie van marktpartijen over het gebruik van COMPONIST als basis voor de bepaling van kosten door KPN (§61-63, §90-93).
104. OPTA zou graag reacties ontvangen op het gebruik van de Weighted average cost of capital als norm voor het rendement op geïnvesteerd vermogen (§94).
105. OPTA vraagt tenslotte de standpunten van marktpartijen over de uitgangspunten voor de afschrijvingsmethodiek (§95).
