Samenvatting van het OPTA-rapport over
marktwerking op het gebied van lokale telefonie
Op 29 januari 1999 is de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit een onderzoek
begonnen naar de te verwachten en reeds aanwezige mate van concurrentie op het gebied van lokale telefonie. Aanleiding voor het onderzoek was de vraag of verdere tariefverlagingen voor lokale telefoongesprekken de ontwikkeling van concurrentie op het gebied van lokale telefonie schaadt.
Wat vooraf ging
Op 23 november 1998, heeft het OPTA-college voor het eerst beslist over de mate van kostenoriëntatie van de eindgebruikerstarieven voor de vaste telefoondienst van KPN. Daaraan voorafgaand had het college op 2 september 1998 al zijn oordeel bekendgemaakt.
Met name de consequenties voor de lokale gesprekstarieven van KPN leidden tot veel kritiek bij
marktpartijen. Op grond van de kosten en opbrengsten van de vaste spraaktelefoondienst over het boekjaar 1997 en het door het college vastgestelde redelijke rendement voor lokale telefonie bleken de tarieven voor lokale telefonie niet kostengeoriënteerd. De beoordeling van deze tarieven op kostenoriëntatie werd noodzakelijk geacht aangezien de inschatting was dat concurrentie op lokale telefonie op enige schaal niet binnen afzienbare tijd te verwachten was. Eindgebruikers hebben dan geen reële keuze en zijn voor dit verkeer van KPN afhankelijk. KPN is in het oordeel van 2 september daarom verzocht een tariefvoorstel te doen voor nieuwe tarieven voor lokaal bellen waarbij het door OPTA vastgestelde normrendement van 13,2% moest worden doorberekend. Dit kwam neer op een verlaging van 25% ten opzichte van de
toenmalige tarieven. In de door KPN voor te stellen nieuwe kostengeoriënteerde tarieven diende KPN aan te geven welke veranderingen zich in 1998 hebben voorgedaan c.q. zullen voordoen ten aanzien van kosten en opbrengsten.
Op 30 september 1998 heeft KPN tariefvoorstellen voor wijziging van de tarieven van de telefoondienst aan het college aangeboden. Bij de door KPN vervolgens ingediende voorstellen voor wijziging van de tarieven is een aantal omvangrijke investeringen aangekondigd die op korte termijn tot een stijging van de kosten leiden. Het betrof extra kosten voor reorganisatie, modernisering van de transmissie en voor versnelde afschrijving van nummercentrales.
Naar aanleiding van de door KPN aangekondigde hogere kosten heeft het college zijn voornemen bekend gemaakt om de totstandkoming van kostengeoriënteerde tarieven, anders dan zijn aanvankelijk voornemen was, in twee stappen op te splitsen: een eerste beperkte stap op 1 januari 1999 en de tweede definitieve stap op 1 juli 1999. Onverkorte toepassing van het 2 september oordeel zou per 1 januari tot lagere
gesprekstarieven leiden. Vervolgens zouden de tarieven op 1 juli 1999 wellicht weer moeten stijgen vanwege de dan gebleken hogere kosten. OPTA achtte zo’n ‘jojo-effect’ van de telefoontarieven ongewenst. Ook de telecommunicatiesector en de gebruikersorganisaties hebben zich tijdens de door OPTA georganiseerde hoorzitting van 12 november jl. breed achter dit uitgangspunt geschaard. Tevens gaf de uitvoering van het 2 september oordeel in twee stappen de gelegenheid voor een aantal onderzoeken, waartoe bovendien de reacties van diverse marktpartijen op dit oordeel aanleiding gaven. Diverse marktpartijen hadden namelijk laten weten dat zij de conclusie over de ontwikkeling van concurrentie op het gebied van lokale telefonie en de voorgestelde verlaging van lokale telefonie van OPTA niet deelden. Sommigen hadden verder
aangegeven dat zij zelf het voornemen hebben om op afzienbare termijn lokale telefonie te gaan aanbieden en al besloten hebben tot het doen van de daarvoor benodigde investeringen.
Bij besluit van 23 november 1998 heeft het college onder een aantal voorwaarden ingestemd met een beperkte aanpassing van de telefoontarieven van KPN. Conform het door OPTA goedgekeurde voorstel van KPN werden per 1 januari 1999 de tarieven voor lokaal verkeer op zondag met 33% verlaagd. Daarnaast heeft KPN conform de voorwaarden van OPTA met ingang van 6 april 1999 ‘Voordeelnummers’
geïntroduceerd alsmede een tijdelijk zaterdag- en nachttarief voor lokaal verkeer in de dalperiode,
overeenkomstig het zondagtarief. In hetzelfde besluit heeft OPTA bekendgemaakt dat in de periode tot 1 juli 1999 de door KPN aangekondigde hoge kosten geverifieerd worden. Tevens zal een onderzoek
plaatsvinden naar de ‘Weighted Average Cost of Capital’-methode (WACC); hierop is de
rendementsbeoordeling van het college gestoeld. Verder heeft OPTA aangekondigd met inbreng van de
marktpartijen een systeem van zogenoemde tariefplafonds te ontwikkelen. Over de vaststelling van dit
systeem, ook wel bekend als ‘price caps’, verwacht OPTA in het najaar van 1999 een besluit te nemen. Tot
slot heeft OPTA aangekondigd de periode tot 1 juli 1999 te zullen gebruiken om te onderzoeken of op het
gebied van lokale telefonie concurrenten van KPN daadwerkelijk investeringen doen en lokale telefonie gaan
aanbieden. Als dat het geval zou zijn, zou het college kunnen overwegen zijn oorspronkelijke conclusie met
betrekking tot lokale telefonie bij te stellen door voor deze tarieven eenzelfde fasering aan te brengen als voor de tarieven van nationaal verkeer, zoals in het oordeel van september 1998. OPTA heeft zich daarbij echter op het standpunt gesteld dat een heroverweging van OPTA’s oordeel uitsluitend aan de orde is, indien met feitenmateriaal (bijvoorbeeld goedgekeurde businessplannen) aangetoond wordt dat een voldoende grote groep consumenten binnen 1 à 2 jaar kan kiezen bij wie zij hun lokale gesprekken afwikkelen: bij KPN of bij een andere aanbieder. Verder moest aangetoond worden dat een eenmalige ijking van de lokale tarieven deze ontwikkeling in ernstige mate zal verstoren. Alleen dan zou het college overwegen voor de tarieven voor lokaal bellen eenzelfde fasering aan te brengen als voor de tarieven voor nationaal bellen.
Resultaten van het onderzoek
Uit het onderzoek is gebleken dat naast KPN alleen A2000 en United Telekabel Holding geschakelde telefonie aan consumenten aanbieden. Samen hebben deze twee kabelexploitanten binnen het
verzorgingsgebied circa 1,5 miljoen aansluitingen, die -zo stellen beide marktpartijen- in 2000 alle technisch gereed zijn voor telefonie, internet en betaal-tv. Dit betekent dat circa 25% van de Nederlandse huishoudens
1
binnen 1 à 2 jaar kan kiezen voor het afwikkelen van een lokaal telefoongesprek tussen KPN of een andere aanbieder. Andere kabelexploitanten bieden geen geschakelde telefonie via de kabel aan en hebben ook geen plannen daartoe. Wel is er veel belangstelling voor IP-telefonie via kabelnetten van kabelexploitanten.
Marktpartijen hebben echter niet aannemelijk gemaakt dat binnen 1 à 2 jaar een grotere groep van consumenten door IP-telefonie via de kabel een keuze krijgt voor het afwikkelen van lokale
telefoongesprekken.
Verder hebben marktpartijen niet aannemelijk kunnen maken dat een verlaging van KPN’s lokale tarieven van 25% er toe zal leiden dat de bovengenoemde keuze voor consumenten niet tot stand zal komen. UTH en A2000 zullen hun telefoondienst niet beëindigen; wel zal een eenmalige verlaging van de tarieven voor lokaal verkeer van KPN een negatief effect op de winst en op de penetratie van de markt van deze partijen hebben.
Uit het onderzoek is verder gebleken dat de meeste kabelexploitanten wel internet via de kabel aanbieden of op korte termijn gaan aanbieden. Daarbij wordt in het algemeen ook een andere tariefstructuur gehanteerd (flat fee) dan die van KPN. Op dit moment zijn ongeveer 1,8 miljoen aansluitingen gereed voor internet via de kabel. Op de markt voor internet-toegang is sprake van een toenemende concurrentie. Een verlaging van de lokale tarieven van KPN zal de ontwikkelingen op deze markt niet negatief verstoren. Uit
onderzoeksgegevens blijkt dat een meer dan redelijk rendement behaald wordt op deze dienst. Een verlaging van KPN’s lokale tarieven zal er niet toe leiden dat marktpartijen ervan afzien de dienst internet via de kabel aan te bieden, wel zullen marktpartijen mogelijk genoodzaakt zijn om het tarief aan te passen.
Op grond van het onderzoek kan het volgende geconcludeerd worden:
- Binnen 1 à 2 jaar kan ten hoogste 25% van de Nederlandse huishoudens voor zijn lokale
telefoongesprekken kiezen tussen KPN of een andere aanbieder. Met andere woorden, 75% van de Nederlandse huishoudens blijft verstoken van een keuze voor hun lokale telefoongesprekken.
- Door marktpartijen is niet aangetoond dat de bovengenoemde keuze voor consumenten niet tot stand zal komen indien de lokale verkeerstarieven van KPN eenmalige geijkt worden. De keuze voor consumenten wordt de komende twee jaar gerealiseerd door A2000 en door UTH. Deze marktpartijen bieden reeds telefonie aan. Een eenmalige ijking van de tarieven zal er niet toe leiden dat deze partijen afzien van het aanbieden van lokale telefonie aan consumenten. Daarvoor is de roll-out al in gang gezet. Aangezien de overige kabelexploitanten geen geschakelde telefonie gaan aanbieden, zal het afzien van een eenmalige ijking niet tot gevolg hebben dat een grotere groep van consumenten een keuze krijgt.
1
