Schriftelijke bijdrage van Koninklijke KPN N.V.
in de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure o.g.v. artikel 6b.1 Tw n.a.v. het ontwerpbesluit van OPTA van 1 juli 2005
inzake
De wholesale markt voor interregionale doorgifte
op het vaste openbare telefoonnetwerk
Koninklijke KPN N.V.
J. van den Beukel, Regulatory Officer Postbus 30.000
2500 GK Den Haag
Inhoudsopgave
Samenvatting ... 3
Inleiding ... 4
Juridisch kader ... 5
Afbakening van de relevante markt... 6
KPN niet dominant op de relevante markt... 7
Marktaandeel... 7
Asymmetrische positie KPN... 8
OPTA concludeert zelf dat KPN niet dominant is... 9
Conclusie... 9
(Potentiële) Mededingingsproblemen en verplichtingen ...10
Continuïteitsplicht ...10
Roofprijzen ...10
Economische effecten: welvaartsverlies door regulering ...11
Samenvatting
Koninklijke KPN N.V. ("KPN") heeft kennis genomen van het ontwerpbesluit van het college van OPTA ("OPTA") van 1 juli 2005 inzake de wholesale markt voor interregionale doorgifte op het vaste openbare telefoonnetwerk, verzorgd op een vaste locatie.1 KPN maakt graag gebruik van de
geboden gelegenheid om op het ontwerpbesluit te reageren, omdat dit volgens haar op enkele punten onjuist is. KPN meent dat het besluit op enkele belangrijke punten nog zal moeten worden aangepast, alvorens het bij de Europese Commissie kan worden aangemeld.
OPTA is voornemens KPN aan te wijzen als een aanbieder met aanmerkelijke marktmacht op de markt voor interregionale gespreksdoorgifte.
Deze markt is volgens de analyse concurrerend, omdat vijf aanbieders zijn uitgerold tot op het niveau van de regionale centrales. Toch zou KPN op deze markt aanmerkelijke marktmacht hebben vanwege haar “zeer hoge” marktaandeel en een concurrentie- of kostenvoordeel veroorzaakt doordat KPN’s concurrenten zich hebben moeten aanpassen aan de bestaande netwerkstructuur van KPN.
OPTA is voornemens als remedie tariefregulering op te leggen, gericht op het voorkomen van het hanteren van roofprijzen door KPN waarmee concurrenten uit de markt zouden kunnen worden gedrukt.
KPN is het eens met de analyse dat de markt concurrerend is. Noodzakelijkerwijs zou hieruit echter de conclusie moeten volgen dat KPN geen dominante positie heeft en dat er geen noodzaak bestaat om verplichtingen op te leggen. Het ontwerpbesluit van OPTA is dan ook niet consistent. KPN heeft geen marktmacht. Door de aanwezigheid van minimaal 5 concurrenten is het voor KPN geen
rationele strategie om roofprijzen te hanteren, de hiermee gemaakte verliezen kunnen immers in een later stadium niet goedgemaakt worden (geen ‘recoupment’). Er kunnen en hoeven derhalve geen verplichtingen aan KPN te worden opgelegd.
1 Een nader afgebakende markt als onderdeel van markt 10 van de Aanbeveling van de Commissie van 11 februari 2003
betreffende relevante producten- en dienstenmarkten in de elektronische communicatiesector die overeenkomstig Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en –diensten aan regelgeving ex ante kunnen worden onderworpen, PbEG 2003, L 144,45.
Inleiding
De eindgebruiker maakt gebruik van een toenemend aantal communicatiemiddelen. Het aandeel van vaste telefonie in de totale communicatie van eindgebruikers neemt gestaag af. Zowel het aantal klanten met een vaste telefoonaansluiting als de verkeersminuten dalen. Dit komt door eenzijdige migratie van klanten naar mobiele telefonie en de laatste tijd naar
breedbandtoepassingen zoals Voice-over-Breedband en instant messaging (MSN-en). In het jongere segment van onze klanten is deze beweging het sterkst. Dit brengt mee dat de betekenis van vaste telefonie in de toekomst alleen nog maar afneemt.
De marktpartijen gaan steeds meer over tot het aanbieden van meer diensten tegelijkertijd. Dit staat ook wel bekend als multiplay. Met een multiplay aanbod voorziet een telecom operator in de totale communicatiebehoefte van de eindgebruiker. Een operator kan de diensten gecombineerd of afzonderlijk aanbieden. Indien diensten gecombineerd worden afgenomen, betaalt de klant in de regel een lagere totaalprijs dan indien de diensten afzonderlijk worden afgenomen. Dit heeft voor de klant een evident prijsvoordeel. Daarnaast brengt een multiplay aanbod vaak mee dat de klant één rekening ontvangt.
De ontwikkeling van multiplay is thans met name van belang voor de analyse van de marktmacht op de gedefinieerde markten. Een dienst uit een bepaalde markt wordt vaak niet meer als een
zelfstandige dienst wordt afgenomen, maar als een onderdeel van een combinatie van diensten. Dat betekent dat een analyse van de marktmacht op bijvoorbeeld de markt van vaste telefonie niet mag worden gedaan zonder rekening te houden met het feit dat steeds meer klanten hun
communicatiebehoefte verleggen van vaste telefonie naar bijvoorbeeld mobiel en chatten via een breedbandverbinding.
In het kader van de beoordeling van marktmacht is ook van belang om na te gaan of er sprake is van toetredingsdrempels. Kabelexploitanten kunnen als gevolg van IP technologie, tegen lage extra kosten overgaan tot het aanbieden van nieuwe diensten via hun netwerk. Daarnaast hebben zij de exclusieve beschikking over analoge verspreiding van televisie. Dat brengt mee dat
kabelexploitanten een zeer goede uitgangspositie hebben voor een multiplay propositie aan eindgebruikers. Hiermee tasten zij de positie van KPN op het gebied van breedband en telefonie aan.
Vaste telefonie neemt een steeds kleiner aandeel in de totale communicatiebehoefte in. Dat brengt mee dat een groot marktaandeel in de markt van vaste telefonie weinig meer zegt over de
marktmacht van een partij over de communicatiebehoefte van de eindgebruikers. In bijlage 1 bij deze reactie gaat KPN uitgebreid in op bovenstaande ontwikkelingen.
Juridisch kader
Het ontwerpbesluit bevat een algemene beschrijving van het relevante kader. KPN heeft die beschrijving voor kennisgeving aangenomen en er van afgezien daar een afzonderlijke reactie op te geven. Wat KPN betreft bevat dit deel van het ontwerpbesluit geen inhoudelijke afwegingen en heeft het geven van commentaar op de accenten die OPTA legt in de beschrijving van de regelgeving alleen zin waar het de toepassing van dat kader betreft. Het ontbreken van
opmerkingen kan dan ook niet worden gezien als instemming met de beschrijving van het kader. Ten aanzien van het juridisch kader merkt KPN nog op dat OPTA van de eisen die voortvloeien uit artikel 1.3, lid 4, Tw slechts op zeer oppervlakkige wijze in het besluit rekenschap geeft. In overwegende mate worden consequenties van de ontwerpbesluit in algemene kwalitatieve
bewoordingen aangegeven. Van een werkelijke diepgaande kwantitatieve analyse van de vele door marktpartijen aangeleverde cijfers geeft het ontwerpbesluit geen blijk. Mogelijk heeft OPTA dergelijke analyses wel uitgevoerd, maar meent zij dat de vertrouwelijkheid van de gebruikte gegevens aan een openbare verantwoording daarvan in de weg zou staan. KPN is echter van mening dat ook met behoud van vertrouwelijkheid van gegevens een betere verantwoording nodig is om te voldoen aan de eisen van artikel 1.3, lid 4, Tw.
Afbakening van de relevante markt
De markt voor interregionale gespreksdoorgifte wordt gedefinieerd als de transmissie van verkeer tussen twee regionale centrales. Met als doel afstand te overbruggen omdat verkeer in een andere regio termineert (zie paragraaf 113 van het ontwerpbesluit van OPTA).
Uit de beschrijving maakt KPN op dat de markt bestaat uit het afleveren van verkeer op de één (regionale) centrale om het te transporteren naar een andere regionale centrale ten einde het verkeer te brengen naar het geografische gebied behorend bij deze laatste centrale. De definitie van OPTA is niet helder omdat er geen duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen:
• Het afleveren van verkeer op één (of meerdere in combinatie met transmissiediensten zoals hieronder) centrale(s) (van KPN of een derde partij) die dat verkeer uitsorteert en distribueert naar de diverse regionale bestemmingscentrales in het netwerk van KPN (exclusief de gevallen waarin de netwerken van derden de bestemming zijn, want dit zou volgens OPTA transitdoorgifte zijn). In dit geval kan een marktpartij, door gebruik te maken van de interregionale gespreksdoorgifte van KPN, volstaan met interconnectie op één centrale van KPN, die vervolgens uitzoekt naar welke regionale centrale een oproep doorgerouteerd moet worden, die routering verzorgt en het gesprek op de regionale bestemmingscentrale aflevert.
• Transmissiediensten c.q. huurlijnen voor de overbrugging van afstand – waarbij de aanbieder van de transmissiedienst/huurlijn "blind" is voor het gebruik dat de afnemer van de dienst maakt. Aanbieders van verkeer kunnen zelf het verkeer naar de regionale bestemmingscentrale uitsorteren en dat bij deze regionale centrales afleveren. De aflevering geschiedt dan op basis van interconnectie op het niveau van de regionale centrale. Of voor deze laatste interconnectie eigen transmissie gebruikt wordt, deze bij KPN wordt ingekocht (distant interconnect), dan wel ingekocht bij een derde partij is hierbij niet relevant.
Marktpartijen hebben in de praktijk dus de keuze uit meerdere alternatieven:
A. Afleveren op één (of meerdere) centrale(s) van KPN. KPN verzorgt het uitsorteren, doorrouteren en het afleveren van het verkeer naar elke regionale bestemmingscentrale in het vaste netwerk van KPN. Hierbij levert KPN aan Telco 1 in de figuur hieronder.
B. Interconnecteren met elke regionale centrale van KPN - of via eigen transmissie of via inkoop van transmissie (zie figuur hieronder).
C. Het afleveren bij een derde partij die geïnterconnecteerd is met de regionale centrales van KPN en van deze partij een switching en afleverdienst af te nemen om het verkeer bij de regionale bestemmingscentrales af te leveren. Telco 1 levert daarbij interregionale doorgifte aan Telco 2 (zie figuur hieronder).
Kennelijk heeft OPTA de markt gedefinieerd als de optelsom van A + C waardoor KPN een relatief hoog marktaandeel krijgt. Om een indicatie te geven hoe sterk het substitutie effect is van A naar B is zou OPTA mee in beschouwing moeten nemen:
• Het totale CPS verkeer, en hoeveel KPN nog interregionaal transporteert [KPN VERTROUWELIJK ]
• Het totale KPN terminating verkeer, en hoeveel KPN nog interregionaal transporteert [KPN VERTROUWELIJK
OPTA heeft dus ten onrechte belangrijke verkeersstromen die tot de markt voor interregionale doorgifte gerekend moeten worden buiten beschouwing gelaten, en daarmee de markt te eng afgebakend. Bovendien gaat de door OPTA, in hypothetische zin, uitgevoerde SSNIP-test niet in op de hierboven geschetste alternatieven, maar concentreert zij zich op het onderscheid tussen lokale, interregionale en transit gespreksdoorgifte. In dat opzicht is de analyse van OPTA ten aanzien van de afbakening van de relevante markt tenminste onvolledig te noemen.
KPN niet dominant op de relevante markt
MarktaandeelVolgens OPTA is het marktaandeel van KPN gedaald van [95-99%] eind 2000 tot [50-60%] eind 2003. OPTA constateert dat er meerdere partijen actief zijn op deze markt die ook aan derden leveren. Zoals aangegeven in bijlage 20 van de reactie van KPN naar aanleiding van OPTA’s verzoek om inlichtingen, komt KPN op basis van haar eigen analyse tot veel lagere marktaandelen (zie ook hierboven). Indien ook interne leveringen zouden worden meegenomen komt KPN tot een marktaandeel ruim beneden de [KPN VERTROUWELIJK ]. Exclusief interne leveringen is haar marktaandeel zelfs onder de [KPN VERTROUWELIJK ]. Dergelijke marktaandelen zijn een zeer sterke indicatie voor de afwezigheid van marktmacht.
KPN
Telco 1 Telco 2
A
B C
Het is KPN onduidelijk hoe OPTA tot haar aanzienlijk hogere schatting van het marktaandeel van KPN komt. Bovendien bevat het ontwerpbesluit geen enkele argumentatie van OPTA ten aanzien van de wijze waarop zij de marktaandelen heeft berekend. Evenmin bevat het ontwerpbesluit een weerlegging van de wijze waarop KPN haar eigen marktaandeel heeft berekend. Het ontwerpbesluit is om deze reden dan ook onvoldoende gemotiveerd.
Verder merkt OPTA in paragraaf 166 van het ontwerpbesluit op:
"Zonder AMM-regulering zou het marktaandeel van KPN voor interregionale gespreksdoorgifte toenemen, omdat verwacht mag worden dat de interregionale gespreksdoorgifte diensten die thans door andere aanbieders dan KPN aan C(P)S-aanbieders geleverd worden, bij het ontbreken van C(P)S aanbieders, door KPN aan zich zelf geleverd zouden worden."
Alhoewel het maar zeer de vraag is of bovenstaande stelling van OPTA juist is 2, is deze overweging irrelevant voor de beoordeling van de positie van KPN op de markt voor interregionale doorgifte. OPTA kan niet van C(P)S verplichtingen abstraheren in het kader van deze marktanalyse en daaraan conclusies verbinden voor de positie van KPN zolang deze verplichtingen (blijven) bestaan.
Gelet op bovenstaande kan OPTA op basis van het (dalende) marktaandeel niet concluderen dat KPN dominant is op de markt voor interregionale gespreksdoorgifte.
Asymmetrische positie KPN
Naast een “zeer hoog” marktaandeel (zie hierboven) is de asymmetrie tussen de positie van KPN en de andere aanbieders de enige andere reden op grond waarvan OPTA concludeert dat KPN dominant is op de relevante markt.
OPTA merkt hierover het volgende op in paragraaf 171 van het ontwerpbesluit.
“De ongelijkwaardige positie van andere aanbieders bij het repliceren van de benodigde infrastructuur (te weten een netwerk dat naar alle regionale centrales van KPN is uitgerold) wordt ingegeven door het feit dat zij met hogere kosten worden geconfronteerd dan KPN omdat zij genoodzaakt zijn hun netwerk uit te bouwen volgens de regionale centrale-structuur van KPN. Zo heeft deze noodzaak zich in het verleden vertaald in de noodzaak voor alternatieve aanbieders om door heel Nederland “Points of Presence” in te richten, hetgeen substantiële investeringen met zich heeft gebracht. KPN richt zich op haar beurt in het algemeen niet op de netwerkstructuur van andere aanbieders. In dit opzicht hebben nieuwe toetreders zich aangepast aan KPN, met alle investeringen van dien, zonder dat KPN zich in een gelijke mate heeft hoeven aanpassen aan nieuwe toetreders. Deze asymmetrie kan in een situatie zonder de huidige regulering ertoe leiden dat andere aanbieders niet in staat zijn een uitgebreid netwerk op te bouwen om daarmee een marktpositie op te bouwen of een bestaande marktpositie ten opzichte van KPN te handhaven.”
Dit argument van OPTA, waarop zij het aanwijzen van KPN als een dominante partij met name lijkt te baseren, is onjuist. Ten eerste geeft OPTA zelf aan dat er minimaal 53 aanbieders zijn die het regionale netwerk van KPN hebben gerepliceerd. Hieruit kan reeds geconcludeerd worden dat het enkele gegeven dat alternatieve aanbieders zich hebben moeten conformeren aan de
netwerkstructuur van KPN geen toetredingsbarriere vormt en KPN dus ook geen duurzame
2 Deze stelling veronderstelt namelijk dat bij afwezigheid van C(P)S operators alle eindgebruikers van deze operators hun
diensten zouden afnemen bij KPN.
concurrentievoordelen heeft die een gevolg zijn van de “asymmetrische” marktstructuur. Bovendien wordt door OPTA op geen enkele wijze onderbouwd dat alternatieve aanbieders van interregionale gespreksdoorgifte inderdaad duurzame kostennadelen zouden hebben ten opzichte van KPN. Kennelijk maakte de gereguleerde prijs van interregionale doorgifte optie B voor de meeste aanbieders veel aantrekkelijker. Dat zij op basis van een dergelijke business case besluiten hun netwerken uit te rollen geeft al aan dat van kostennadelen geen sprake kan zijn.
De argumentatie van OPTA zou tot de niet te aanvaarden conclusie leiden dat KPN altijd en ongeacht haar marktaandeel en ongeacht de aanwezigheid van effectieve concurrentie, dominant zal blijven op de relevante markt omdat zij, als incumbent, als eerste haar netwerk-structuur heeft opgezet en nieuwe toetreders zich daaraan hebben aangepast.
OPTA concludeert zelf dat KPN niet dominant is
De conclusie van OPTA dat KPN dominant is, gebaseerd op een onjuist berekend marktaandeel en een ongefundeerde asymmetrie-theorie, is des te opmerkelijker omdat OPTA ervan overtuigd lijkt te zijn dat de relevante markt wordt gekenmerkt door effectieve concurrentie.
Er zijn mimimaal 5 andere aanbieders op de markt actief die tot op regionaal niveau zijn uitgerold. OPTA concludeert bovendien dat er sprake is van prijsdruk ten gevolge van (potentiële)
concurrentie. Ook ten aanzien van de standaardlijst van dominantie-indicatoren die in het ontwerpbesluit wordt langsgelopen draagt OPTA geen aanvullende argumenten aan die haar conclusie ondersteunen dat KPN een dominante positie heeft (zie paragrafen 193, 196 en 200). Bij de analyse van de (potentiële) mededingingsproblemen, met uitzondering van de
mededingingsproblemen waarvoor verplichtingen worden opgelegd, stelt OPTA dat deze problemen zich niet zullen voordoen “zolang sprake is van concurrerende infrastructuren” (zie paragrafen 212, 217, 222, 226, 230, 234, 244, 248, 259 en 263 van het ontwerpbesluit). Met andere woorden, OPTA geeft meermalen en uitgebreid aan dat de relevante markt wordt gekenmerkt door effectieve concurrentie. Aangezien in het NRK de aanwezigheid van dominantie wordt verondersteld indien er geen sprake is van effectieve concurrentie, moet uit het bestaan van effectieve concurrentie noodzakelijkerwijs worden afgeleid dat er dan ook geen dominante partij op de markt aanwezig kan zijn. Zelfs indien de analyse van OPTA ten aanzien van het marktaandeel van KPN en de voordelen die voortvloeien uit de asymmetrie op de markt juist is (quod non), dan nog kan op basis hiervan niet geconcludeerd worden dat KPN dominant is nu vast staat dat er sprake is van effectieve concurrentie.
Conclusie
KPN is niet dominant op de relevante markt. OPTA trekt een tegengestelde conclusie op basis van een niet onderbouwde berekening van het marktaandeel en een niet onderbouwde asymmetrie-theorie. Behalve dat haar conclusie niet onderbouwd is, is zij direct in strijd met de in het ontwerpbesluit meermalen herhaalde conclusie van OPTA dat de markt effectief concurrerend is.
(Potentiële) Mededingingsproblemen en verplichtingen
ContinuïteitsplichtDe enige niet-tarief gerelateerde verplichting die OPTA wil opleggen is een "continuïteitsplicht" waarbij KPN verplicht wordt bestaande klanten tot 6 maanden na inwerkingtreding van het besluit te blijven leveren.
De verplichting om 6 maanden te blijven leveren na het besluit over de interregionale
gespreksdoorgifte markt is overbodig: KPN heeft er geen enkel belang bij om de inkomsten uit deze dienst mis te lopen.
Het voornaamste argument dat OPTA voor invoering van deze verplichting lijkt te hebben is dat klanten van KPN er op korte termijn hinder van zouden ondervinden als KPN haar dienstverlening op de relevante markt (aan bepaalde afnemers) zou staken. Het is onduidelijk waarom dit specifiek voor KPN zou gelden. Indien de klanten van KPN bij een andere aanbieder interregionale
gespreksdoorgifte zouden afnemen, dan zouden zij net zo getroffen worden door het staken van de dienstverlening. De verplichting zou daarom of aan alle aanbieders moeten worden opgelegd of aan geen enkele en dus ook niet aan KPN.
Roofprijzen
De enige tarief-gerelateerde verplichting die OPTA wil opleggen is gericht op het voorkomen van de toepassing van roofprijzen door KPN.
OPTA stelt hierover dat zij heeft onderzocht in hoeverre een scenario van roofprijzen voor KPN lonend kan zijn. Op basis van de hoogte van de variabele kosten van alternatieve aanbieders komt OPTA tot de conclusie dat alternatieve aanbieders een prikkel hebben de markt te verlaten indien KPN roofprijzen zou hanteren. Bovendien concludeert OPTA dat de alternatieve aanbieders aanzienlijke investeringen moeten doen die leiden tot verzonken kosten indien zij weer terug zouden willen keren op de relevante markt.
Daarnaast stelt OPTA naar aanleiding van opmerkingen van marktpartijen dat roofprijzen voor interregionale doorgifte ook gebruikt kunnen worden om marktpartijen, waarvan de business case voor andere diensten afhankelijk is van het aanbieden van interregionale gespreksdoorgifte, in moeilijkheden te brengen.
Ten eerste moet vastgesteld worden dat OPTA uitgaat van de verkeerde veronderstelling dat KPN dominant is. Bovendien is de belangrijkste reden waarom KPN dominant wordt geacht (asymmetrie-theorie) op geen enkele manier gerelateerd aan het roofprijzen-scenario.
Ten tweede klopt de argumentatie van OPTA niet. Indien er aanzienlijke investeringen nodig zijn die leiden tot verzonken kosten dan is dit niet alleen een toetredingsdrempel maar ook een uittredingsdrempel. Met andere woorden dit verlaagt de kans dat een strategie van roofprijzen tot uittreding van alternatieve aanbieders zal leiden. Bovendien zou OPTA aannemelijk moeten maken dat alle alternatieve aanbieders zouden uittreden in reactie op een roofprijzen strategie van KPN (die bovendien allemaal niet zouden terugkeren). Gelet op het aantal aanbieders is die kans uiterst klein.
De kans op uittreding is sowieso klein omdat alternatieve aanbieders niet alleen aan derden leveren maar ook aan zichzelf. Uittreding zou dus gepaard gaan met aanzienlijke opportunity costs omdat
uittreding partijen zou dwingen om weer voor zichzelf te gaan inkopen. Ten slotte is de kans op uittreding klein, juist omdat de alternatieve aanbieders interregionale gespreksdoorgifte nodig hebben voor het kunnen leveren van andere diensten. De kosten van uittreding worden hierdoor verhoogd met de opportunity costs (de toekomstige winsten) van het niet meer kunnen aanbieden van deze andere diensten. Overigens maakt OPTA op geen enkele wijze aannemelijk waarom de beweringen van de ACT partijen hout zouden snijden. Deze partijen hebben een commercieel belang bij verplichtingen die ervoor zorgen dat KPN geen aantrekkelijk aanbod van interregionale doorgifte kan doen. Op zijn minst had OPTA moeten onderzoeken in hoeverre de opmerkingen van ACT daadwerkelijk wijzen op een probleem voor de effectieve concurrentie op de markt en niet slechts betrekking hebben op het commerciële eigen belang van concurrenten van KPN. De
regulering van OPTA heeft het beschermen van de effectieve concurrentie, niet de bescherming van concurrenten van KPN tot doel.
Gelet op bovenstaande is de kans dat KPN een succesvolle roofprijzen strategie zou kunnen doorvoeren nihil. Een dergelijke strategie zal niet leiden tot uittreding van alle alternatieve aanbieders, en mocht dit zo zijn, dan zullen deze bij een latere verhoging van de prijzen opnieuw tot de markt toetreden waardoor KPN haar verliezen niet kan goedmaken.
Een roofprijzen strategie van KPN is een louter hypothetische mogelijkheid die niet wordt
onderbouwd door OPTA. In dat licht is het niet proportioneel hierom verplichtingen aan KPN op te leggen.
Bovendien is de methode van regulering die OPTA voorstaat merkwaardig. Om het risico op
roofprijzen te verminderen zou moeten worden voorkomen dat KPN diensten onder haar marginale (of gemiddelde variabele) kosten gaat aanbieden. De ondergrensregulering op basis van
kostenoriëntatie die OPTA voorstaat lijkt verder te gaan dan dat.
In paragraaf 239 van het ontwerpbesluit geeft OPTA aan dat aanbieders uit de markt gedreven worden indien de prijzen liggen onder de variabele kosten van de alternatieve aanbieders. De ondergrens zou dus, met het oog op het bewaren van de effectieve concurrentie in geen geval hoger mogen liggen. Bovendien zal er, ook in het geval KPN lagere variabele kosten heeft en KPN’s
variabele kosten als uitgangspunt worden genomen, nog steeds geen sprake te zijn van roofprijzen door KPN.
De uitgangspunten voor het baseren van de kostenoriëntatie op basis van integrale kosten zijn op zijn zachtst gezegd opmerkelijk te noemen, De belangrijkste reden om over te gaan tot een
dergelijke systematiek is het risico op excessieve prijzen waardoor afnemers met een kostennadeel worden opgezadeld. Daar kan geen sprake van zijn nu het doel van de regulering is om roofprijzen te voorkomen. In dit opzicht vraagt KPN zich af in hoeverre de gekozen remedie passend en proportioneel is en daadwerkelijk bijdraagt aan het verhelpen van een (overigens niet bestaand) probleem dat de effectieve concurrentie in de weg zou staan.
Economische effecten: welvaartsverlies door regulering
Aangezien de markt al effectief concurrerend is zou een te hoge minimumprijs voor KPN als gevolg van de regulering ertoe kunnen leiden dat KPN niet meer in staat is te concurreren op de markt. Dit is feitelijk reeds gebeurd. Door een te hoge gereguleerde prijs heeft KPN nog maar [KPN
VERTOUWELIJK ] van het CPS verkeer en [KPN VERTROUWELIJK ] van het KPN terminating verkeer. Dit kan leiden tot een verdere onderbenutting van haar capaciteit en inefficiënte infrastructuurinvesteringen door alternatieve aanbieders. Als deze effecten zich voordoen is er sprake van welvaartsverlies.
Conclusies
KPN is niet dominant op de markt voor interregionale gespreksdoorgifte. De door OPTA gebruikte argumenten ter zake zijn niet onderbouwd en tegenstrijdig met OPTA’s eigen conclusie dat de markt wordt gekenmerkt door effectieve concurrentie.
KPN is niet in staat tot het hanteren van een strategie van roofprijzen. De kans dat de daarmee gepaard gaande verliezen ooit kunnen worden goedgemaakt door toekomstige overwinsten op de interregionale gespreksdoorgifte dienst is nihil. Er is daarom geen reden of rechtvaardiging om tot tariefregulering over te gaan. Zeker niet op basis van de strenge norm van kostenoriëntatie.
Bijlage 1 De markt is grenzeloos; algemene opmerkingen van KPN bij de conceptbesluiten inzake vaste telefonie, huurlijnen en wholesale breedband
