Postbus 90420 2509 L Telef Telef
Bezoekadres:
Babylon-complex toren B, 3
eetage Koningin Julianaplein 30 2595 AA Den Haag
K Den Haag oon (070) 315 92 00 ax (070) 315 35 01
2500EC20101 Ministerie van Economische Zaken Staatssecretaris Economische Zaken
T.a.v. de heer drs. M.M. Frequin, directeur-generaal Telecommunicatie en Post
Postbus 20101
2500 EC 'S-GRAVENHAGE
Contactpersoon Ons kenmerk Uw kenmerk Doorkiesnummer
mw. mr. I.M.A. van der Hart OPTA/EGM/2003/200139 dgtpmm0205293 (070) 315 35 74
Datum Onderwerp Bijlage(n)
Uitvoeringstoets Barp 1
Geachte heer Frequin,
Op 7 januari 2003 heeft het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (het college), overeenkomstig artikel 4 van het Informatiestatuut Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (Informatiestatuut), van de Staatssecretaris van Economische Zaken een ontwerp tot wijziging van het Besluit algemene richtlijnen post (ontwerpwijzigingsbesluit Barp), gedateerd 20 december 2002, ontvangen. In de begeleidende brief wordt het college verzocht het ontwerpwijzigingsbesluit Barp, conform artikel 5 van het Informatiestatuut, aan een uitvoeringstoets te onderwerpen.
1. Beleidsvoornemen Staatssecretaris
Het ontwerpwijzigingsbesluit Barp bevat de uitvoering van het beleidsvoornemen van de
Staatssecretaris
1. Dit beleidsvoornemen heeft de Staatssecretaris bij brief van 15 november 2002 aan de Voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer doen toekomen. In dit voornemen heeft de Staatssecretaris besloten om de tarieven voor het postvervoer binnen Nederland, die zijn opgenomen in het
tariefbeheersingssysteem, vanaf 1 januari 2004, of zoveel eerder als mogelijk, tot 2007 te bevriezen. In zijn beleidsvoornemen stelt de Staatssecretaris dat het bevriezen van de tarieven en, daarnaast, de te verwachten volumedalingen tot gevolg kunnen hebben dat de rendementen die in het monopoliedeel bestaan, worden teruggebracht naar een lager niveau. Hiervan profiteren gebruikers.
1
Kamerstuk 21.693 nr. 60.
Voorafgaand aan dit beleidsvoornemen heeft de Staatssecretaris het college en de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (d-g NMa) op 4 juli 2002 gevraagd hem te adviseren over zijn voorstel om de posttarieven in de toekomst te reguleren door middel van een price cap systeem in de vorm van een PC = inflatie-index – X.
2Het voorstel van de Staatssecretaris was in lijn met het advies van onderzoeksbureau N/E/R/A
3, dat de Staatssecretaris in het kader van de evaluatie van het huidige tariefbeheersingsysteem had ingewonnen. Op 11 oktober 2002 hebben het college en de d-g NMa het voorstel van de Staatssecretaris onderschreven.
4Het college heeft het advies als bijlage bij deze uitvoeringstoets gevoegd.
Na te hebben kennisgenomen van de externe adviezen van N/E/R/A en de toezichthouders, heeft de Staatssecretaris, in afwijking daarvan en van zijn initiële voorstel, op grond van een aantal
ontwikkelingen besloten dat het niet noodzakelijk en wenselijk is om het huidige systeem op dit moment ingrijpend te wijzigen. Eén van de ontwikkelingen, die de Staatssecretaris hierbij betrokken heeft, is TPG’s concurrentiepositie. De Staatssecretaris acht het niet in het belang van TPG’s concurrentiepositie wanneer er in Nederland sterk zou worden afgeweken van wat er in het buitenland gebeurt. Andere belangrijke ontwikkelingen zijn de gefaseerde liberalisering, het afnemen van opbrengsten als gevolg van teruglopende postvolumes en de zorg van de Staatssecretaris over mogelijke hoge administratieve lasten die een door de toezichthouders beoogd systeem met zich brengen voor zowel OPTA als voor TPG.
Een eventuele grondige aanpassing van het systeem acht de Staatssecretaris meer op zijn plaats wanneer de postmarkt volledig geliberaliseerd is. Afgezien van deze ontwikkelingen heeft de Staatssecretaris besloten tegemoet te komen aan de doelstelling van de adviezen van N/E/R/A, het college en de d-g NMa om eindgebruikers te beschermen tegen bovenmatige winstneming door de posttarieven tot 2007 te bevriezen. De Staatssecretaris is van oordeel dat bij goede rendementen ook de consumenten moeten kunnen meeprofiteren.
2. Beleidsdoel tariefregulering
Naar het oordeel van het college dient de betekenis van tariefregulering beoordeeld te worden tegen de achtergrond van de instelling van een monopolie op postdiensten in Nederland. TPG heeft bij wet de opdracht gekregen om binnen heel Nederland tegen uniforme tarieven een universele postdienst te verzorgen. Teneinde deze opdracht te kunnen uitvoeren, is een deel van de opdracht exclusief
voorbehouden aan TPG. Deze voorbehouden postdiensten zijn bedoeld om met winstgevende delen het verlies van onrendabele delen van de postbezorging (in rurale gebieden ed.) te kunnen compenseren, zodanig dat de universele postdienst tegen een landelijk uniform posttarief kan worden verzorgd. Verder betekent dit dat de kosten van de universele postdienst per saldo mogen worden terugverdiend en dat het rendement, dat daarenboven als vergoeding aan de onderneming wordt toegestaan, beperkt blijft
2
Brief van het Directoraat-Generaal Telecommunicatie en Post van 17 juni 2002 met kenmerk DGTP/MM/02/02532.
3
‘Review and future of the price control system on Dutch Postal Services’, N/E/R/A, April 2002.
4
Advies van OPTA en NMa van 11 oktober 2002, kenmerk OPTA/EGM/2002/203052 en NMa/3126/5.
tot hetgeen op een markt met ‘captive customers’ verantwoord is. Bij gebrek aan keuze dient de ‘captive customer’ te worden beschermd tegen bovenmatige winstneming door TPG. Bovenmatige
monopoliewinst kan bovendien leiden tot ‘deep pockets’ waarover concurrenten op andere markten niet beschikken. Er is op zich niets tegen ‘deep pockets’, maar wel als zij gevuld kunnen worden vanuit een geprivilegieerde positie. Vanuit ‘deep pockets’ kunnen andere diensten (langer) verlieslatend in de markt worden gezet om marktaandeel te genereren en kunnen concurrenten die succesvol dreigen te worden, worden overgenomen. Het door het college en de d-g NMa voorgestelde reguleringssysteem is erop gericht gebruikers te beschermen tegen bovenmatige winstneming en concurrenten tegen ‘deep pockets’ door de gereguleerde onderneming, omdat het systeem uitgaat van kosten plus een redelijk rendement.
3. Reactie op het beleidsvoornemen
Van alle overwegingen, die aan het beleidsvoornemen van de Staatssecretaris om de posttarieven te bevriezen ten grondslag hebben gelegen, is naar het oordeel van het college het minst tegemoet gekomen aan het beleidsdoel bescherming van de eindgebruikers tegen bovenmatige winstneming. Nu de posttarieven worden bevroren, wordt, zelfs indien rekening wordt gehouden met dalende volumes in de komende jaren, blijven naar het oordeel van het college de bovenmatige rendementen op de monopoliediensten voorlopig in stand.
5Het college betreurt dit, te meer daar het college, de d-g NMa, het onderzoeksbureau N/E/R/A en diverse financiële instanties geconstateerd hebben dat bij TPG bovenmatige rendementen bestaan
6. Hierdoor zullen welvaartsvoordelen in onvoldoende mate naar consumenten en het MKB terugvloeien en zullen de zogenaamde ‘deep pockets’ die TPG vanuit het monopolie heeft opgebouwd, niet worden weggenomen. Met name met deze ‘deep pockets’ kan TPG haar concurrentiepositie op het vrije gedeelte van de postmarkt, ten nadele van andere aanbieders, verder uitbouwen. Nu de Staatssecretaris voornemens is de posttarieven te bevriezen, acht het college het van groot belang dat de effecten van de bevriezing inzichtelijk worden gemaakt en dat het toezicht op kruissubsidie goed geregeld wordt.
De effecten van de bevriezing
Het college is van oordeel dat tot 1 januari 2007 de effecten van de voorgenomen bevriezing op de voet moeten worden gevolgd. Dit is in lijn met het beleidsvoornemen van de Staatssecretaris.
7Om de effecten van de bevriezing te kunnen volgen is de ontwikkeling van opbrengsten, kosten, volumes en rendement op geïnvesteerd vermogen van het voorbehouden en het overig opgedragen postvervoer noodzakelijk.
5
Op grond van het advies van OPTA en NMa van 11 oktober 2002, kenmerk OPTA/EGM/2002/203052 en
NMa/3126/5, kan becijferd worden dat TPG, bij een bevriezing van de huidige posttarieven tot 1 januari 2007 een bovenmatige winst van circa 750 miljoen EURO voor belasting behoudt op de totale opdracht (voorbehouden (monopolie) en overige opgedragen postvervoer) (zie scenario 4 van bijlage 2).
6
Zie “Review and future of the price control system on Dutch Postal Services’, N/E/R/A, april 2002, page 39-40 en advies OPTA en NMa van 11 oktober 2002, kenmerk OPTA/EGM/2002/203052 en NMa/3126/5, blz. 15.
7
Kamerstuk 21693 nr. 60, blz. 4.
Alleen wanneer deze effecten inzichtelijk zijn, kan er jaarlijks op worden toegezien of de gewenste effecten zich tot 1 januari 2007 voordoen en kan op een effectieve en adequate wijze beoordeeld worden welke vorm van tariefbeheersing na 1 januari 2007 wenselijk en noodzakelijk is.
Naar het oordeel van het college zou TPG deze informatie jaarlijks in het kader van de door haar te verstrekken concessierapportage dienen te overleggen aan het college, met een afschrift aan de
minister. Deze informatievereisten zijn thans niet opgenomen in het ontwerpwijzigingsbesluit Barp. Het college adviseert de Staatssecretaris met klem in het ontwerpwijzigingsbesluit Barp op te nemen dat TPG, naast de gegevens van § 7.3 van het Barp, ook jaarlijks informatie over de ontwikkeling van
volumes en rendement op geïnvesteerd vermogen overlegt. Deze informatie moet ook openbaar gemaakt kunnen worden. Indien bij de voorgenomen bevriezing van de posttarieven bepaalde effecten, zoals verlaging van het rendement, worden verondersteld, acht het college het van wezenlijk belang dat er jaarlijks op wordt toegezien of deze effecten zich daadwerkelijk voordoen tot 1 januari 2007.
Toezicht op kruissubsidie
Nu de bovenmatige rendementen niet worden weggenomen middels een price cap systeem, acht het college het van groot belang dat het toezicht op kruissubsidie goed geregeld is. Het college is van oordeel dat het huidige toerekeningssysteem van kosten en opbrengsten onvoldoende effectief toezicht biedt op mogelijke kruissubsidie. Het college wijst in dit verband op zijn verzoek van 1 mei 2002
8, welke hij herhaald heeft in de uitvoeringstoets wijziging Barp van 15 november 2002, kenmerk
OPTA/EGM/2002/203679, enkele wijzigingen in het Barp door te voeren om het voor het college mogelijk te maken zelfstandig de ex ante voorwaarden te scheppen om ervan verzekerd te zijn dat ongeoorloofde kruissubsidie van de vrije dienstverlening van TPG door het opgedragen postvervoer wordt voorkomen.
Het college heeft verzocht de volgende wijzigingen in het Barp door te voeren:
1. het college dient de bevoegdheid te krijgen om, in benoemde gevallen, informatie bij TPG op te vragen, ook uit het gebied van het niet-opgedragen postvervoer, indien deze betrekking heeft op de toepassing van het toerekeningssysteem (deelwaarnemingen) en om zelfstandig de toepassing van het toerekeningssysteem te toetsen;
2. het college dient de bevoegdheid te krijgen om aandachtspunten voor accountantscontrole te geven aan de door het college, op grond van de onderdelen 6.2, 6.3 en 7.5 van het Barp, aan te wijzen accountant zodat zeker kan worden gesteld dat tenminste aandacht wordt besteed aan bepaalde door het college gesignaleerde risicogebieden;
3. het college dient de bevoegdheid te krijgen om een tweede accountant te benoemen, die belast wordt met de beoordeling van de werkzaamheden van de aangewezen accountant, indien deze tevens is belast met de uitvoering van andere werkzaamheden ten behoeve van TPG (“peer review”) en
8
Brief van het college van 1 mei 2002, kenmerk OPTA/EGM/2002/201007.
4. het college dient de bevoegdheid te krijgen TPG voorschriften op te leggen op het gebied van de financiële verantwoording (onderdeel 6.2 Barp) en informatieverstrekking (onderdeel 7, lid 1 en 3 Barp).
Gelet op het vorenstaande beleidsvoornemen dringt het college erop aan dat de bovenstaande wijzigingen hun weerslag krijgen in het voorliggende ontwerpwijzigingsbesluit Barp.
4. Ontwerpwijzigingsbesluit Barp
§ 5.4, sub a
In § 5.4, sub a, van het ontwerpwijzigingsbesluit Barp is bepaald dat de tarieven, die zijn opgenomen in de twee in het Barp gedefinieerde pakketten, tot 1 januari 2007 gemaximeerd worden op een niveau dat niet hoger is dan de tarieven die voor 1 december 2002 waren voorgelegd aan het college en op 1 januari 2003 door de concessiehouder waren gepubliceerd. Nu er voor bevriezing gekozen is, kan het college zich vinden in het feit dat de tarieven voor postvervoer reeds per 1 januari 2003 bevroren worden en niet op 1 januari 2004. Hierdoor wordt voorkomen dat er een situatie ontstaat waarin TPG vóór de bevriezing binnen het huidige tariefbeheersingssysteem de tarieven voor postvervoer nog aanzienlijk kan verhogen. Het college acht het belangrijk dat voorop staat dat de afzonderlijke tarieven voor postdiensten die nu onder het tariefbeheersingssysteem vallen, niet stijgen, uitgaande van het tarief dat gold op 1 januari 2003.
§ 5.4, sub b
In de bijlage, onderdeel 1, van het Barp zijn de twee pakketten, zoals beschreven in § 5.4, sub a, van het ontwerpwijzigingsbesluit Barp gedefinieerd. Deze omvatten zes soorten losse postzendingen, één soort partijenpostzending en postbussendienstverlening. In § 5.4, sub b van het
ontwerpwijzigingsbesluit Barp is bepaald dat de diensten en de bijbehorende tarieven van deze
pakketten zijn opgenomen in onderdeel 2 van de bijlage bij het besluit. Het college merkt op dat § 5.4, sub b van het ontwerpwijzigingsbesluit Barp geen verwijzing bevat naar onderdeel 1 ‘Omschrijving van de pakketten van diensten’ van de bijlage bij het besluit. Het college verzoekt deze omissie te herstellen en in § 5.4, sub b van het ontwerpwijzigingsbesluit Barp een verwijzing op te nemen naar onderdeel 1 van de bijlage bij het besluit.
Het college merkt verder op dat onderdeel 2 van de bijlage, gevoegd bij het ontwerpwijzigingsbesluit Barp, geen volledig overzicht bevat van de in onderdeel 1 van de bijlage gedefinieerde pakketten van diensten. De bijlage bevat enkel een overzicht van de tarieven voor partijenpost brieven en port betaald gemengd. Tarieven van losse postzendingen brieven, drukwerk/monsters/briefkaarten/
drukwerkkaarten, buspakjes, belpakjes, aangetekenden, zendingen met waardeaangifte en
postbussendienstverlening ontbreken. De opgesomde diensten van de pakketten in onderdeel 1 en de
opgesomde tarieven in onderdeel 2 dienen naar het oordeel van het college overeen te stemmen. Het
college adviseert de Staatssecretaris onderdeel 2 van de bijlage bij het ontwerpwijzigingsbesluit Barp te vervolledigen.
§ 5.4, sub c
In § 5.4, sub c van het ontwerpwijzigingsbesluit Barp is bepaald dat de bevriezing van de posttarieven niet van toepassing is op tariefverhogingen die uitsluitend het gevolg zijn van de invoering van
omzetbelasting op postdiensten. Het college wijst er ten aanzien van deze bepaling nadrukkelijk op dat, indien TPG haar posttarieven mag verhogen als gevolg van de invoering van omzetbelasting op
postdiensten, rekening dient te worden gehouden met het feit dat TPG dan door haar betaalde btw kan terugvorderen. Op dit moment kan TPG de door haar leveranciers in rekening gebrachte btw niet
terugvorderen. Deze btw vormt thans één van de elementen in de kostenbasis van TPG’s posttarieven. Op het moment dat TPG de btw, die haar leveranciers in rekening brengen, wel kan terugvorderen, dalen TPG’s kosten. Hiermee wordt thans in de voorgestelde wijziging van § 5.4, sub c geen rekening gehouden. Het college adviseert de Staatssecretaris § 5.4, sub c te nuanceren, in die zin dat TPG de posttarieven slechts mag verhogen in de mate waarin dit gerechtvaardigd is door daadwerkelijk afgedragen btw (dit is het verschil tussen door TPG aan gebruikers in rekening gebrachte btw en aan leveranciers betaalde btw). Een dergelijke tariefverhoging zou dan moeten worden voorgelegd aan het college. Het college verzoekt de Staatssecretaris het artikelonderdeel in deze zin te wijzigen.
§ 7.1
In § 7.1 van het ontwerpwijzigingsbesluit Barp is bepaald dat de concessiehouder jaarlijks aan het college informatie over tariefontwikkelingen verstrekt. De Staatssecretaris heeft in zijn
beleidsvoornemen aangegeven dat de bevriezing van de posttarieven zal leiden tot een daling van de tarieven in reële termen. Daarnaast acht de Staatssecretaris het aannemelijk dat de postvolumes zullen dalen en dat dit samen met de bevriezing van de posttarieven tot gevolg zal hebben dat de rendementen die bestaan op het monopoliedeel naar een lager niveau zullen worden teruggebracht. De
Staatssecretaris besluit in zijn beleidsvoornemen dat de ontwikkeling van het rendement op de voet zal worden gevolgd.
9Echter, de verplichting in § 7.1 van het ontwerpwijzigingsbesluit Barp maakt deze effecten niet inzichtelijk. Teneinde te kunnen beoordelen of de veronderstelde effecten van de
bevriezing daadwerkelijk optreden, is, naast inzicht in de ontwikkeling van opbrengsten en kosten (§ 7.3 van het Barp), ook inzicht in volumes en het behaalde rendementen op geïnvesteerd vermogen van het voorbehouden en het overig opgedragen postvervoer noodzakelijk. Het college adviseert dan ook dienovereenkomstig § 7.1 van het ontwerpwijzigingsbesluit Barp aan te passen. De voorgestelde aanpassing geeft de Staatssecretaris bovendien meer inzicht en informatie bij de beoordeling of de uitvoering van het opgedragen postvervoer is gewaarborgd conform § 7.6 van het
ontwerpwijzigingsbesluit Barp en bij het vaststellen van nieuwe regels na 1 januari 2007 conform § 7.7 van het ontwerpwijzigingsbesluit Barp.
9
