De driehoeksverhouding in het strafrechtelijk vooronderzoek : een onverminderde zoektocht naar evenwicht in de rolverdeling tussen de rechter-commissaris, de officier van justitie en de verdediging

onverminderde zoektocht naar evenwicht in de rolverdeling tussen de rechter-commissaris, de officier van justitie en de verdediging

Meij, P.P.J. van der

Citation

Meij, P. P. J. van der. (2010, February 4). De driehoeksverhouding in het strafrechtelijk vooronderzoek : een onverminderde zoektocht naar evenwicht in de rolverdeling tussen de rechter-commissaris, de officier van justitie en de verdediging. Meijers-reeks. Kluwer, Deventer. Retrieved from https://hdl.handle.net/1887/14654

Version: Not Applicable (or Unknown)

License: Licence agreement concerning inclusion of doctoral thesis in the Institutional Repository of the University of Leiden

Downloaded from: https://hdl.handle.net/1887/14654

Note: To cite this publication please use the final published version (if applicable).

Inleiding

rechtelijk vooronderzoek

1.1 EEN REEKS INGRIJPENDE WIJZIGINGEN IN DE REGELING VAN HET VOOR-

ONDERZOEK

Het Nederlandse Wetboek van Strafvordering stamt uit het begin van de 20^ste eeuw en is sinds de inwerkingtreding in 1926 aan veel wijzigingen onderhevig geweest.¹Deze wijzigingen zijn aanvankelijk vooral incidenteel van aard, in die zin dat zij betrekking hebben op een enkele bevoegdheid of op een beperkt aantal samenhangende wetsartikelen. Naarmate de decennia verstrijken en het wetboek op leeftijd raakt, groeit echter ook de behoefte aan meer omvang- rijke wetswijzigingen. Vanaf halverwege de jaren tachtig klinken steeds vaker geluiden door dat het wetboek vanwege velerlei oorzaken en ten opzichte van de gewijzigde omstandigheden in de strafrechtspraktijk zodanig is verouderd, dat een integrale herziening noodzakelijk zou zijn. Bovendien zouden de vele incidentele wetswijzigingen tot dan toe op hun beurt de systematiek van het wetboek hebben aangetast, waardoor het lastig is geworden bepaalde bevoegd- heden effectief te hanteren. Vanaf de jaren negentig wordt meermalen uitvoerig gediscussieerd over de noodzaak van een integrale herziening, maar tot op heden heeft de wetgever er niet voor gekozen een geheel nieuw wetboek te ontwerpen.² Wel zijn in de tussentijd enkele grootschalige wetswijzigingen doorgevoerd die het karakter van de wettelijke regeling van de strafvordering ingrijpend hebben veranderd. Dit geldt niet in de laatste plaats voor de rege- ling van het strafrechtelijk vooronderzoek. Het opmerkelijke aan de recente wetswijzigingen in die procesfase is onder meer dat de wetgever naar aanlei-

1 Het eerste ontwerp voor het huidige Wetboek van Strafvordering was afkomstig van raad- adviseur Ort en is geschreven in 1901. Dit ontwerp diende in 1910 als basis voor de beraad- slaging van de Staatscommissie met diezelfde Ort als voorzitter. Deze commissie bereidde het Ontwerp voor een nieuw Wetboek van Strafvordering voor. Het uiteindelijke Ontwerp verscheen in 1913 en is overgenomen in het daarop volgende Wetsvoorstel en de Memorie van Toelichting.

2 De discussie wordt bijvoorbeeld gevoerd aan het begin van de jaren negentig op een congres van de Katholieke Universiteit Nijmegen (zie Doorenbos en Verweij 1991 en Corstens en Doorenbos 1991) en is later onder meer als thema voor de jaarvergadering van de Neder- landse Juristenvereniging opgepakt (zie Remmelink 1994, Knigge 1994, De Roos 1994 en Sorgdrager 1994). Het onderzoeksproject Strafvordering 2001 richt zich vanaf het einde van de jaren negentig met een viertal congressen en omvangrijke rapporten op de vraag hoe een eigentijds Wetboek van Strafvordering eruit zou kunnen zien.

ding van concrete ontwikkelingen in een kort tijdsbestek de noodzaak heeft gevoeld eenzelfde onderwerp meerdere keren grondig aan te pakken.

Een duidelijk voorbeeld betreft de inrichting van het vooronderzoek met betrekking tot de bevoegdheidsverdeling tussen de officier van justitie en de rechter-commissaris en de posities die beide mede als gevolg van die verdeling ten opzichte van elkaar innemen. Er is de afgelopen twintig jaar met name veel te doen geweest om de bemoeienis van de rechter-commissaris met het opsporingsonderzoek van de officier van justitie en om diens eigen rol van onderzoeksrechter in het vooronderzoek. Vooral het kader waarin de rechter- commissaris van oudsher het merendeel van zijn bevoegdheden heeft uitge- oefend – het gerechtelijk vooronderzoek – komt al aan het einde van de jaren tachtig nadrukkelijk ter discussie te staan.

In 1989 neemt Machielse in zijn Nijmeegse oratie afscheid van de rechter- commissaris in diens rol van onderzoeksrechter en Harteveld geeft in zijn dissertatie uit 1990 te kennen niet langer een toekomst weggelegd te zien voor het gerechtelijk vooronderzoek – het wettelijk kader voor die onderzoeksrol.³ De wetgever onderneemt een eerste serieuze poging om het onderzoekskader van de rechter-commissaris in zijn geheel aan te passen aan de eisen van de tijd met het instellen van de Commissie Moons.⁴In tegenstelling tot Machielse en Harteveld is de commissie van oordeel dat het gerechtelijk vooronderzoek in stand moet worden gelaten, waarmee tevens het bestaansrecht van de rechter-commissaris in zijn rol van onderzoeksrechter wordt herbevestigd.

Moons c.s. doen daar zelfs een schepje bovenop door in de voorstellen het voor de verdachte mogelijk te willen maken zich rechtstreeks tot de rechter- commissaris te wenden voor eventueel tegenonderzoek. De voorstellen van de Commissie Moons leiden uiteindelijk tot één van de grootschalige wetswijzi- gingen van de 21^steeeuw die het strafrechtelijk vooronderzoek van karakter doet veranderen: de Wet herziening gerechtelijk vooronderzoek.⁵

Het wetgevingstraject rondom de herziening van het gerechtelijk vooronder- zoek wordt onderbroken door de hevige opschudding die ontstaat over de wijze waarop politie en Openbaar Ministerie in de strafrechtspraktijk de georganiseerde misdaad bestrijden. De crisis in de opsporing die wordt vast- gesteld door de Commissie Van Traa leidt tot een tweede grootschalige wet- gevingsoperatie ten aanzien van het vooronderzoek in korte tijd: de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden (WetBOB).⁶De wetgever beoogt met dit wetsvoorstel het gebrek aan normering van de opsporing en het gebrek aan controle op het onderzoek te verhelpen en raakt daarmee aan het onderwerp

3 Zie respectievelijk Machielse 1989 en Harteveld 1990.

4 Zie voor de instelling van de commissie het Besluit van de Minister van Justitie van 13 september 1988, Staatscourant 1988, 199 en voor het eindrapport Commissie Moons 1990.

5 Zie voor het wetsvoorstel Kamerstukken II 1992/93, 23 251, nrs. 1-2 e.v. en de Wet van 27 mei 1999, Stb. 243 (i.w.tr. op 1 februari 2000).

6 Zie voor het rapport Commissie Van Traa 1996. Zie voor het wetsvoorstel Kamerstukken II 1996/97, 25 403, nrs. 1-2 e.v. en de Wet van 27 mei 1999, Stb. 245 (i.w.tr. op 1 februari 2000).

van de Wet herziening gerechtelijk vooronderzoek. De vraag naar meer con- trole werkt namelijk onder meer door op de bevoegdheidsverdeling tussen de officier van justitie en de rechter-commissaris en hun onderlinge verhou- ding. De WetBOBbevordert met de regeling van bepaalde bevoegdheden de rol van de rechter-commissaris als toetsingsinstantie – overigens minder dan Van Traa c.s. voor ogen hebben gestaan –, maar betekent daarnaast lang niet altijd een versteviging van diens rol van onderzoeksrechter. Ondanks het feit dat het gerechtelijk vooronderzoek in stand wordt gelaten als kader waarin die laatstgenoemde rol kan worden vervuld, verdwijnt dat kader door de uitbreiding van het opsporingsonderzoek verder naar de achtergrond. Het arsenaal aan opsporingsbevoegdheden voor de officier van justitie dijt enorm uit en staat in schril contrast met de controlemogelijkheden die de rechter- commissaris krijgt toebedeeld. De officier van justitie is blijkens de wettelijke regeling de onbetwiste leider van het gehele vooronderzoek geworden.

De inrichting van het vooronderzoek blijkt ook na de inwerkingtreding van de beide wetswijzigingen niet te voldoen. De discussie over het afschaffen van het gerechtelijk vooronderzoek en over het terugdringen van de bemoeie- nis van de rechter-commissaris met het opsporingsonderzoek van de officier van justitie duurt ook in de 21^steeeuw voort.⁷Naast veel andere ingrijpende wijzigingen in de regeling van het vooronderzoek besluit de wetgever opnieuw te schuiven met bevoegdheden van de rechter-commissaris door deze los te koppelen van het gerechtelijk vooronderzoek en over te hevelen naar het opsporingsonderzoek of zelfs in zijn geheel in handen te leggen van de officier van justitie.⁸ De uitdrukkelijke bevestiging van de leidinggevende rol van de officier van justitie en de behoefte aan een meer efficiënte toepassing van de betreffende bevoegdheden vormen bij deze wijzigingen de belangrijkste overwegingen. In dezelfde tijdspanne schept de wetgever de bevoegdheid voor de rechter-commissaris om de voortgang in het opsporingsonderzoek van de officier van justitie te controleren op nodeloze vertraging, met de mogelijkheid te bevelen dat het opsporingsonderzoek dient te eindigen. Dit betekent een aanmerkelijke versteviging van zijn positie ten opzichte van de officier van

7 In het tweede deelrapport van het onderzoeksproject Strafvordering 2001 wordt de afschaf- fing van het gerechtelijk vooronderzoek als uitgangspunt genomen bij de wijzigingsvoorstel- len met betrekking tot de voorfase van het strafproces (zie Groenhuijsen en Knigge 2001).

De onderzoekers concluderen voorts tot een marginale rol van de rechter-commissaris (zie Harteveld en Stamhuis 2001).

8 Zie hierover Van der Meij 2006, p. 77-79. Eén van de wijzigingen betreft de exclusieve bevoegdheid van de rechter-commissaris tot doorzoeking van woningen en kantoren van geheimhouders, die met de wijziging ook buiten het gerechtelijk vooronderzoek toegankelijk is gemaakt voor de officier van justitie. Zie voor het wetsvoorstel Kamerstukken II 2003/04, 29 252, nrs. 1-2 e.v. en de Wet van 10 november 2004, Stb. 577 en 638 (i.w.tr. op 1 januari 2005).

justitie – althans in theorie – en lijkt slecht verenigbaar met de leidersrol van de laatstgenoemde.⁹ In het licht van de eerdere wetgevingsoperaties, maar ook in hun onderlinge samenhang bezien, wekken deze nieuwe, recentere wijzigingen niet de indruk een consistent geheel te vormen.

In oktober 2003 komt de minister van Justitie met een raamwerk voor een derde grootschalige wetswijziging, geënt op de omvangrijke voorstellen van het onderzoeksproject Strafvordering 2001.¹⁰In het Algemeen kader herzie- ning strafvordering geeft de minister aan de regeling van het vooronderzoek te willen herstructureren. De plannen voor deze herstructurering worden gepresenteerd als verbeteringen van vooral systematische aard en zien op een aantal onderwerpen zoals de herpositionering van de rechter-commissaris, de positie van de verdediging, de regeling van processtukken en de regeling van opsporingsbevoegdheden en dwangmiddelen. Aanvankelijk stelt de minister geen noodzaak te zien het gerechtelijk vooronderzoek af te schaffen:

het is vooral de bedoeling de positie van de rechter-commissaris te herwaar- deren en het gerechtelijk vooronderzoek op passende wijze in te kaderen in de tegenwoordige regeling van het vooronderzoek.¹¹De minister maakt in de voortgangsrapportages duidelijk dat de voorgenomen herwaardering van de positie van de rechter-commissaris geen consequenties mag hebben voor de leidinggevende rol van de officier van justitie: het is juist de bedoeling dat de officier van justitie sneller en gemakkelijker de rechter-commissaris kan inschakelen. Van de wens tot wezenlijke versterking van de positie van de rechter-commissaris lijkt geen sprake.

Dit verandert als gevolg van het evaluatierapport van de Commissie Posthumus inzake de Schiedammer Parkmoord.¹²Uit dat rapport blijkt onder meer dat de controle van het Openbaar Ministerie op het onderzoek zoals dat door de opsporingsambtenaren onder zijn leiding wordt uitgevoerd, in som- mige opzichten ronduit tekortschiet. Dit brengt de minister van Justitie ertoe in zijn herstructureringsplannen niet langer te spreken van een herwaardering van de positie van de rechter-commissaris, maar in plaats daarvan het voor- nemen te uiten die positie aanmerkelijk te versterken.¹³ Vanaf dat moment is die versterking het uitgangspunt geworden in het Algemeen kader. In het conceptwetsvoorstel ten aanzien van de positie van de rechter-commissaris dat naar aanleiding van het Algemeen kader is geschreven, worden de wijzi- gingen in die positie dan ook in het licht van die wens tot versterking gepre- senteerd.¹⁴De minister geeft in dat conceptwetsvoorstel wel aan dat de be-

9 Zie hierover Hielkema 2005. Zie voor het wetsvoorstel Kamerstukken II 2003-04, 29 253, nrs.

1-2 e.v. en de Wet van 10 november 2004, Stb. 2004, 578 en 639 (i.w.tr. op 1 januari 2005).

10 Zie Kamerstukken II 2003/04, 29 271, nr. 1 e.v.

11 Zie Kamerstukken II 2003/04, 29 271, nr. 1, p. 16.

12 Zie Commissie Posthumus 2005.

13 Zie Kamerstukken II 2005/06, 29 271, nr. 4, p. 2.

14 Zie over het conceptwetsvoorstel ‘Versterking positie rechter-commissaris’ Van der Meij 2008 (1).

voegdheden van de rechter-commissaris niet verder worden uitgebreid en dat de versterking van zijn positie vooral in de praktijk dient plaats te vinden.

In het conceptwetsvoorstel wordt overigens het gerechtelijk vooronderzoek als zelfstandig onderzoekskader afgeschaft, ten behoeve van een verbeterde systematiek voor de inschakeling van de rechter-commissaris.

1.2 PROBLEEMSTELLING EN DOEL VAN HET ONDERZOEK IN HET LICHT VAN DE AANHOUDENDE BEHOEFTE TOT WETSWIJZIGING

De bovenstaande introductie maakt aan de hand van enkele voorbeelden duidelijk dat sprake lijkt van een voortdurende behoefte om de wettelijke regeling van het strafrechtelijk vooronderzoek¹⁵te wijzigen en dat die behoefte blijkbaar niet eenvoudig wordt opgeheven. De vele wetswijzigingen die achter elkaar zijn doorgevoerd, hebben de wetgever er namelijk niet van weerhouden wederom een grootschalige wetswijziging in het vooruitzicht te stellen. De geschiedenis van de regeling van het strafrechtelijk vooronderzoek sinds de totstandkoming van het Wetboek van Strafvordering van 1926 rechtvaardigt dan ook een bezinning mede met het oog op de plannen van de wetgever voor de toekomst. Alleen al op basis van de korte bovenstaande introductie rijzen immers diverse vragen. Wat schort er aan de wetswijzigingen sinds 1926 en het tegenwoordige wetboek, dan wel aan de uitwerking daarvan in de straf- rechtspraktijk? Is het zinvol dat de wetgever wederom – en zonder zorgvuldige analyse van de onderliggende of achterliggende problemen en aanleidingen – een nieuwe regeling voor het strafrechtelijk vooronderzoek ontwerpt? Wat heeft die komende herstructurering van het vooronderzoek te bewerkstelligen en in welke richting zou die nieuwe grootschalige wetswijziging moeten gaan?

De stand van zaken rondom de wettelijke regeling van het strafrechtelijk vooronderzoek vormt de aanleiding voor dit onderzoek. In de navolgende paragrafen wordt de daaruit voortkomende probleemstelling verder uitgewerkt en wordt de doelstelling van het onderzoek beschreven.

1.2.1 De probleemstelling

De maatschappelijke, rechtspolitieke en juridische ontwikkelingen die in de afgelopen tachtig jaar sinds de inwerkingtreding van het wetboek de behoefte

15 De term ‘vooronderzoek’ heeft betrekking op al het onderzoek dat voorafgaat aan het eindonderzoek. Zowel het opsporingsonderzoek als het onderzoek naar het strafbare feit en de verdachte door een vertegenwoordiger van de zittende magistratuur voorafgaand aan het onderzoek ter terechtzitting (zoals in het gerechtelijk vooronderzoek), behoort tot het vooronderzoek. Deze indeling wordt reeds gehanteerd in de memorie van toelichting bij het wetboek van 1926. De term ‘vooronderzoek’ beslaat in dit onderzoek dezelfde fase van het strafproces als de term ‘voorbereidend onderzoek’ of ‘voorfase van het strafproces’.

aan wijziging van de wettelijke regeling van het strafrechtelijk vooronderzoek hebben gevoed, zijn talrijk. Het eenvoudig te constateren feit dat er sinds 1926 veel is veranderd, lijkt op het eerste gezicht de stelling te rechtvaardigen dat de regeling van het vooronderzoek inderdaad in haar geheel of in grote deelonderwerpen dient te worden aangepast, of zelfs dat het noodzakelijk is een heel nieuw Wetboek van Strafvordering te ontwerpen. De behoefte die bestaat bij de wetgever of de drang die hij voelt om de geconstateerde prangen- de problemen in de praktijk of onvolkomenheden in de wettelijke regeling op te lossen, kan er evenwel voor zorgen dat wordt voorbijgegaan aan de essentie van de ontwikkelingen die de behoefte of drang tot wijziging mede hebben veroorzaakt.

Zonder een bezinning op de gewichtigste ontwikkelingen die ten grondslag liggen aan de wijzigingen die reeds zijn of nog zullen worden doorgevoerd, ontstaat het gevaar dat een wetswijziging bij voorbaat is gedoemd te misluk- ken. Dit zou een nieuwe reden zijn om een volgende wetswijziging in gang te zetten of misschien zelfs het hele wetboek op de schop te nemen. Zo verwor- den de behoefte aan wijziging van de wettelijke regeling van het strafrechtelijk vooronderzoek en de doorgevoerde wetswijzigingen die deze behoefte op hun beurt weer voeden, tot een vicieuze cirkel. Een bezinning op de talloze maat- schappelijke, rechtspolitieke en juridische ontwikkelingen geeft daarenboven de hoognodige handvatten voor de beantwoording van de vraag of – en pas in de tweede plaats op welke wijze – de wettelijke regeling van het vooronder- zoek dient te worden gewijzigd. Een dergelijke bezinning is bovendien waarde- vol, omdat zij inzicht geeft in de oorsprong van de behoefte aan wijziging.

Het is bijvoorbeeld niet op voorhand uit te sluiten dat deze oorsprong is gelegen in andere oorzaken dan die op het niveau van de wettelijke regeling.

Zo kan een concreet aspect van de wettelijke regeling in de strafrechtspraktijk door tal van factoren een geheel andere toepassing krijgen dan is beoogd. In dat geval ligt het voor de hand voorzieningen te treffen op het niveau van de strafrechtspraktijk, in plaats van op het niveau van de wettelijke regeling.

Het vertrekpunt van een dergelijke bezinning ligt noodzakelijkerwijs in de oorspronkelijke wettelijke regeling ten opzichte waarvan de hiervoor aangeduide ontwikkelingen zich – in ieder geval aanvankelijk – hebben afge- speeld. In dit onderzoek wordt het Wetboek van Strafvordering uit 1926 als vertrekpunt genomen. Het is zaak die oorspronkelijke regeling te beschrijven en te voorzien van een maatschappelijke, rechtspolitieke en juridische context waarin deze tot stand is gekomen, maar het is vooral zaak het abstracte funda- ment van die regeling bloot te leggen. Dit laatste biedt een referentiekader voor de beschouwing van de latere ontwikkelingen die hebben ingewerkt op de toepassing en het gebruik van de wettelijke regeling en die kunnen helpen bij het vinden van een verklaring voor de niet aflatende behoefte om de regeling van het vooronderzoek te wijzigen.

De regeling van het strafrechtelijk vooronderzoek in het wetboek van 1926 brengt ook enkele belangrijke concrete aspecten voor de inrichting van dat

vooronderzoek aan de oppervlakte die mijns inziens bij elke latere wijziging in die regeling een rol spelen, of deze nu bij die wijziging in acht worden genomen of niet. Tot deze aspecten behoren onder meer de functies die de procesdeelnemers in het vooronderzoek vervullen en de onderlinge verhouding tussen die functies. De premisse van dit onderzoek is dat de verschillende aspecten van de inrichting van het vooronderzoek tezamen een evenwicht behoren te genereren dat ervoor zorgt dat de wettelijke regeling niet alleen overeenstemt met haar abstracte fundament en doelstelling, maar ook eraan bijdraagt dat die doelstelling kan worden verwezenlijkt.

Een complicerende omstandigheid is dat deze aspecten van de inrichting van het strafrechtelijk vooronderzoek worden gekleurd door meer abstracte factoren. Eén van deze factoren is zoals gezegd het fundament van de wettelij- ke regeling. De doelstelling van de wettelijke regeling als onderdeel van dat fundament bepaalt ten dele de functies die de procesdeelnemers in het straf- rechtelijk vooronderzoek hebben en de bevoegdheden die zij in het verlengde van die functies krijgen toebedeeld. Die functies dienen er op hun beurt weer aan bij te dragen dat de doelstelling van de wettelijke regeling wordt ver- wezenlijkt. Er is derhalve een duidelijke wisselwerking tussen die zogenoemde concrete aspecten en abstracte factoren. Andere voorbeelden van abstracte factoren zijn de fundamentele beginselen waaraan elke wettelijke regeling heeft te voldoen en de inwisselbare uitgangspunten waarvoor bij het opstellen van de wettelijke regeling is gekozen. In dit onderzoek worden bij de bespreking van de veranderingen in de inrichting van het vooronderzoek, de functies van de procesdeelnemers en de onderlinge verhoudingen per tijdvak, dergelijke abstracte factoren aangehaald als referentiekader.

De verhouding tussen de concrete wettelijke regeling en het abstracte fundament waarop die regeling is gebaseerd, wordt op haar beurt weer gecom- pliceerd door de maatschappelijke, rechtspolitieke en juridische ontwikkelingen die zich in de loop der jaren hebben voorgedaan. Deze ontwikkelingen hebben steeds de behoefte aan wijziging van de wettelijke regeling gevoed, en die incidentele wetswijzigingen hebben tezamen als ontwikkeling in de loop der tijd weer mede de behoefte aan een grootschalige herziening aangewakkerd.

Door deze grootschalige herzieningen is echter nog steeds niet voldaan aan de behoefte tot wijziging. Aangezien de regeling van het vooronderzoek voortdurend en onvermijdelijk aan ontwikkelingen blootstaat, zal de behoefte aan wijziging ook niet snel verdwijnen.

De wetgever dient zich bij een voorgenomen wetswijziging rekenschap te geven van de ontwikkelingen die de behoefte aan wijziging hebben gevoed, alsmede van de betekenis van die ontwikkelingen voor de regeling van het strafrechtelijk vooronderzoek en voor het abstracte fundament waarop die regeling is gebaseerd. Een wetswijziging waarbij die achtergrond wordt ver- onachtzaamd of onvoldoende wordt meegewogen, zet de inrichting van het vooronderzoek onder druk en veroorzaakt mogelijk verschuivingen daar- binnen. Dit laatste is naar verwachting onwenselijk omdat de oorspronkelijke

wettelijke regeling is gebouwd op de gedachte van een evenwicht in de inrich- ting van het strafrechtelijk vooronderzoek en de verhouding tussen de functies van de procesdeelnemers: een evenwicht dat beantwoordt aan het fundament en doelstelling van die wettelijke regeling. Eventuele verschuivingen kunnen ervoor zorgen dat het evenwicht wordt verstoord, dat de doelstelling van de wettelijke regeling niet wordt verwezenlijkt en dat de behoefte aan meer en meer ingrijpende wetswijzigingen toeneemt. In die situatie is het onwaarschijn- lijk dat de wettelijke regeling van het strafrechtelijk vooronderzoek en alle onderwerpen die daarbinnen worden geregeld, de problemen waarvoor zij worden gesteld, het hoofd kunnen bieden. Dit brengt ernstige zorgen met zich voor de toekomst van de wettelijke regeling en leidt tot de vraag of het even- wicht in het strafrechtelijk vooronderzoek en in de verhouding tussen de rechter-commissaris, de officier van justitie en de verdediging kan worden hervonden of gevonden. Een gebrek aan evenwicht kan namelijk heel wel zorgen voor een nieuwe behoefte aan wijziging.

1.2.2 Het doel van het onderzoek en daartoe te behandelen aspecten

Het onderzoek is erop gericht om zodanig inzicht te verkrijgen in de achter- gronden van de voortdurende en – de in ieder geval op het eerste gezicht – onbevredigende wijzigingen van de regeling van het strafrechtelijk vooronder- zoek sinds 1926, dat de nog immer erkende doelen en belangen die de wet- gever met de oorspronkelijke regeling van de verhoudingen in het vooronder- zoek beoogde te dienen, in de toekomst kunnen worden gewaarborgd. Naast de behoefte aan wijziging zal er namelijk een behoefte aan evenwicht blijven staan: een evenwicht op het concrete niveau van de regeling en de driehoeks- verhouding tussen de procesdeelnemers uit het vooronderzoek, een evenwicht dat overeenstemt met het abstracte fundament waaruit het kan worden af- geleid. Pas wanneer een evenwicht wordt hervonden of gevonden, zal de wettelijke regeling minder vatbaar zijn voor de niet aflatende behoefte aan wijziging naar aanleiding van nieuwe ontwikkelingen.

Deze doelstelling vergt inzicht in maatschappelijke, rechtspolitieke en juridische ontwikkelingen die, in de tijdspanne van meer dan tachtig jaren sinds de inwerkingtreding van het wetboek en de wettelijke regeling van het strafrechtelijk vooronderzoek hebben ingewerkt op de evenwichtige verhouding tussen de officier van justitie, de rechter-commissaris en de verdediging als gevolg waarvan dat oorspronkelijke evenwicht is verschoven en nog altijd wordt gezocht naar een nieuw evenwicht. In dit onderzoek worden daarom relevante ontwikkelingen beschreven en geanalyseerd die zich sinds de inwer- kingtreding van het Wetboek van Strafvordering van 1926 hebben voorgedaan.

Het onderzoek beoogt de behoefte om de wettelijke regeling van het strafrech- telijk vooronderzoek steeds maar weer te wijzigen, te helpen verklaren. De analyse van de ontwikkelingen heeft tot doel inzichtelijk maken in hoeverre

de wetgever zich rekenschap heeft gegeven van de essentie van de ontwikkelin- gen naar aanleiding die aanleiding zijn geweest voor een wetswijziging, alsmede van de invloed van die ontwikkelingen op een aantal concrete aspec- ten van de wettelijke regeling. Met dat inzicht zal de wetgever voor de toe- komst zijn voordeel kunnen en moeten doen.

In het wetboek van 1926 is er door de wetgever voor gekozen zowel op het abstracte niveau van het fundament als op het concrete niveau van de wettelijke regeling van het strafrechtelijk vooronderzoek de te verwezenlijken doelen, de in het geding zijnde belangen, de in acht te nemen grondbeginselen en de in de wet neergelegde rechten en bevoegdheden te verdelen over drie procesdeelnemers: de officier van justitie, de rechter-commissaris en de ver- dediging. Deze verdeling is gekozen ten behoeve van een evenwichtig straf- rechtelijk vooronderzoek. Alle veranderingen op het abstracte of concrete niveau werken in op dat gekozen evenwicht: het evenwicht zal worden ver- stoord, maar zal zich steeds trachten te herstellen. De wijzigingen en verschui- vingen op het concrete niveau van de wettelijke regeling kunnen zoals gezegd gevolgen hebben voor de verhoudingen binnen die regeling en voor de verhou- ding van die regeling ten opzichte van het abstracte fundament: het evenwicht binnen het strafrechtelijk vooronderzoek kan worden verstoord. In de volgende paragraaf (1.3) worden enkele concrete aspecten van de regeling van het strafrechtelijk vooronderzoek uitgewerkt die helpen het evenwicht op dat niveau of juist de verschuivingen daarbinnen te verklaren, en die derhalve bij een wetswijziging in acht dienen te worden genomen. In de daaropvolgende paragraaf (1.4) worden de abstracte factoren uitgewerkt waarop de wettelijke regeling en het evenwicht daarbinnen is gebouwd.

1.3 CONCRETE ASPECTEN VAN DE WETTELIJKE REGELING VAN HET VOORONDERZOEK

Het refereren aan ‘aspecten’ van de wettelijke regeling van het strafrechtelijk vooronderzoek, vraagt om een nadere uitwerking. In dit onderzoek is ervoor gekozen een vijftal aspecten uit te splitsen. Deze aspecten komen allen aan de oppervlakte bij de bespreking van de regeling in het wetboek van 1926.

Voor de maatschappelijke, rechtspolitieke en juridische ontwikkelingen die zich nadien voordoen en in dit onderzoek worden beschreven, geldt dat zij al dan niet rechtstreeks van invloed zijn op één of meer van die concrete aspecten, vaak in een wisselende samenstelling. Het is daarbij opmerkelijk dat lang niet alle juridische ontwikkelingen – in de zin van incidentele of grootschalige wetswijzigingen – steeds alle vijf de aspecten behandelen.

1.3.1 De inrichting van het vooronderzoek

Een eerste aspect dat een rol speelt bij de wettelijke regeling van het strafrech- telijk vooronderzoek, is de bestaande inrichting van dat vooronderzoek. Bij iedere wetswijziging, ook bij het destijds nieuwe wetboek van 1926, is er een bestaande regeling ten opzichte waarvan de wetswijzigingen worden door- gevoerd: de procesfasen zijn omlijnd, de bevoegdheden zijn verdeeld en rechtsposities en -aanspraken zijn gevestigd. Doorgaans is de bestaande inrich- ting resultaat van een lange reeks wijzigingen en overwegingen daaromtrent, en vormt deze tot op zekere hoogte een uitgekristalliseerd geheel. In het geval dat tot wetswijziging wordt besloten, dient de wetgever aan te geven welke onderdelen van de bestaande inrichting die wijziging precies beoogt aan te passen en welke consequenties er mogelijk zijn voor de andere onderdelen die buiten het vooropgestelde onderwerp van de wijziging vallen. Het verant- woorden van de voorgenomen wijziging ten opzichte van de bestaande inrich- ting kan ertoe bijdragen dat dergelijke consequenties beter worden doordacht of worden voorzien.

1.3.2 De afstemming tussen procesfasen

De afstemming tussen de verschillende procesfasen is een tweede aspect dat wordt besproken. Dit aspect bepaalt tezamen met de drie onderstaande aspec- ten de inrichting van het strafrechtelijk vooronderzoek. In de context van de regeling van het vooronderzoek ligt het misschien voor de hand het vraagstuk van de afstemming van procesfasen rechtstreeks te vertalen naar de verschillen- de onderzoeksfasen waarin dat vooronderzoek is op te delen. Er is evenwel nog een andere afstemming in procesfasen van grote betekenis, namelijk die tussen het vooronderzoek en het onderzoek ter terechtzitting, het eindonder- zoek. Het vooronderzoek is er van oudsher op gericht de berechting van een concrete strafzaak op het eindonderzoek voor te bereiden en een gedegen afweging te maken omtrent de vraag of die zaak al dan niet naar het eind- onderzoek dient te worden gebracht. De afstemming tussen deze procesfasen is mede afhankelijk van het karakter van het eindonderzoek dat de wetgever voor ogen staat. Indien het de uitdrukkelijke bedoeling is dat al het bewijsmate- riaal in een strafzaak op het onderzoek ter terechtzitting – onmiddellijk – wordt gepresenteerd, kan worden volstaan met een minder intensief en volledig vooronderzoek dan indien het eindonderzoek is bedoeld om het gevonden bewijsmateriaal enkel te verifiëren. In dit laatste geval ligt het voor de hand dat de bewijsvoering hoofdzakelijk schriftelijk van aard is, hetgeen het voor- onderzoek bewerkelijker maakt. De ontwikkelingsgeschiedenis van het Wet- boek van Strafvordering wijst overigens uit dat het een lastige opgave is voor de wetgever het karakter van het eindonderzoek te bepalen; dit ligt ten dele in handen van de zittende magistratuur, met de de auditu-jurisprudentie als

onmiskenbaar voorbeeld. Wanneer de vooropgestelde afstemming tussen het vooronderzoek en het onderzoek ter terechtzitting verschuift, verandert ook de betekenis van het vooronderzoek ten opzichte van dat eindonderzoek. Dat zou weer gevolgen kunnen hebben voor de inrichting van het vooronderzoek en de afstemming tussen de procesfasen daarbinnen.

Het strafrechtelijk vooronderzoek zelf wordt in de regeling van het wetboek van 1926 onderverdeeld in een tweetal fasen, te weten het opsporingsonder- zoek en het gerechtelijk vooronderzoek. Uit de inleiding volgt reeds dat de onderverdeling en onderlinge afstemming tussen die beide voorfasen in de loop van de ontwikkelingsgeschiedenis onder druk komen te staan. De conse- quenties van een eventuele verandering in de waardering van deze fasen in de strafrechtspraktijk of in de wettelijke regeling, zijn niet eenvoudig te over- zien. De beide voorfasen lijken namelijk niet willekeurig te zijn ingedeeld, maar deels te zijn ingebed in de bestaande inrichting van het strafrechtelijk voor- onderzoek en deels te zijn ingericht naar de aard van het onderzoek dat in die respectievelijke fase wordt verricht. Het opsporingsonderzoek onder leiding van de officier van justitie is blijkens de wettelijke regeling van 1926 vooral bedoeld als onderzoek naar ‘de zaak’, waarbij lijkt te worden verondersteld dat er op dat moment nog geen verdachte in verband kan worden gebracht met het strafbare feit. Het gerechtelijk vooronderzoek onder leiding van de rechter-commissaris wordt gepresenteerd als het onderzoek dat plaatsvindt nadat een concrete verdachte is aangewezen. Zonder al te zeer vooruit te willen lopen op de bespreking van de regeling van het vooronderzoek in het wetboek van 1926, lijkt de bemoeienis van de rechter-commissaris met het onderzoek vanaf het moment dat er voor de verdachte veel in het geding is, een afspiege- ling van de bemoeienis van de zittingsrechter op het eindonderzoek. Een verschuiving in zwaartepunt van het eindonderzoek naar het vooronderzoek of van het gerechtelijk vooronderzoek naar het opsporingsonderzoek kan zonder verdere tegenmaatregelen vergaande gevolgen hebben. De complexiteit van de afstemming tussen het opsporingsonderzoek en het gerechtelijk voor- onderzoek is een gegeven, zeker als daarin de afstemming met het onderzoek ter terechtzitting wordt betrokken. Overigens zal al snel uit de beschrijving van de ontwikkelingsgeschiedenis blijken dat het onderscheid in het onderzoek naar de zaak en het onderzoek naar de verdachte te theoretisch is en onhan- teerbaar in de praktijk. Het kan echter helpen de verhouding tussen de proces- deelnemers in het strafrechtelijk vooronderzoek te duiden.

1.3.3 De procesdeelnemers in het strafrechtelijk vooronderzoek

De regeling van het strafrechtelijk vooronderzoek in het wetboek van 1926 richt zich op een drietal procesdeelnemers, waarvan kan worden gezegd dat zij een rol spelen in dat vooronderzoek. Dit zijn – in de volgorde van het wetboek – de verdediging, de officier van justitie en de rechter-commissaris.

Er is in dit onderzoek voor gekozen de verdachte en zijn raadsman in de regel als één procesdeelnemer te behandelen, hoewel de belangen die zijn gemoeid met het strafrechtelijk onderzoek en de rol die zij daarin spelen wezenlijk van elkaar verschillen.¹⁶Wanneer het bij de bespreking van een specifieke ontwik- keling voor de hand ligt van deze benadering af te wijken, wordt gesproken van ‘de verdachte’ of ‘de raadsman’.

Er is tevens voor gekozen de politieorganisatie in de zin van opsporings- ambtenaren die betrokken zijn bij het vooronderzoek, niet als zelfstandig procesdeelnemer te beschouwen en niet als zodanig in dit onderzoek te betrek- ken. De opsporingsambtenaren oefenen hun bevoegdheden in het strafproces uit onder het gezag van de officier van justitie en het opsporingsonderzoek valt onder diens verantwoordelijkheid. Voor zover de politie een rol speelt in het opsporingsonderzoek en zich ten aanzien van die rol ontwikkelingen voordoen, hetgeen in de ontwikkelingsgeschiedenis zeker het geval is, wordt dat besproken in het kader van de rol van de officier van justitie.

De bespreking van de rol van de rechter-commissaris beperkt zich in dit onderzoek tot de rol die hij vervult in het strafrechtelijk vooronderzoek. Er wordt bijvoorbeeld geen aandacht besteed aan de rol die de rechter-commissa- ris heeft bij het openen van poststukken in de Douanewet. Ook blijven enkele bevoegdheden van de rechter-commissaris buiten beschouwing die weliswaar zijn geregeld in het Wetboek van Strafrecht en in het Wetboek van Strafvorde- ring en verband kunnen houden met zijn rol in het strafproces, maar te ver afstaan van de kern van zijn betrokkenheid in het strafrechtelijk vooronder- zoek. Als voorbeelden van dergelijke bevoegdheden kunnen worden genoemd de rol die recentelijk aan de rechter-commissaris is toebedeeld bij de schorsing van de voorwaardelijke invrijheidstelling (art. 15h e.v. Sr), zijn betrokkenheid bij het strafrechtelijk financieel onderzoek (art. 126 e.v. Sv) en zijn bevoegd- heden in het kader van de internationale rechtshulp (art. 552h e.v. Sv). De rol van de rechter-commissaris bij de toets van de inverzekeringstelling en bij de voorlopige hechtenis komt – als vanzelfsprekend – wel aan de orde.

In dit onderzoek staan drie procesdeelnemers centraal: de verdediging, de officier van justitie en de rechter-commissaris. De rollen die zij hebben dienen als uitgangspunt bij de bespreking van de wettelijke regeling en de wijzigingen die daarin worden doorgevoerd. De keuze voor deze procesdeel- nemers is een derde concrete aspect van de wettelijke regeling. De rollen van de drie procesdeelnemers staan in een bepaalde door de wetgever gekozen verhouding tot elkaar en die rollen worden in de praktijk verder ingevuld.

De drie procesdeelnemers hebben voorts allen belangen bij het strafrechtelijk vooronderzoek en die belangen kunnen zonder meer op gespannen voet met

16 Vergelijk Spronken 2001, p. 4: ‘Met de term ‘de verdediging’ wordt de advocaat en de verdachte tezamen, als eenheid in de zin van procespartij, bedoeld. ‘De verdediging’ is dus niet alleen de advocaat die de verdachte bijstaat.’

elkaar staan.¹⁷Wanneer de rol van de ene procesdeelnemer in omvang toe- neemt, zal dat consequenties hebben voor de rol van de anderen; wanneer voorrang wordt verleend aan de belangen van de ene procesdeelnemer heeft dat consequenties voor de belangen van de anderen. Op deze manier zijn de rollen van de procesdeelnemers en de belangen die zij dienen mede bepalend voor de inrichting van het vooronderzoek.

In het licht van de huidige wettelijke regeling van het strafproces zou het niet vreemd zijn nog andere mogelijk betrokkenen aan te merken als proces- deelnemer in het strafrechtelijk vooronderzoek. Er is in de laatste jaren een tendens te bespeuren dat de wetgever voor anderen dan de drie reeds genoem- de procesdeelnemers een rol in de wet omschrijft. Als voorbeeld van deze

‘anderen’ kunnen het slachtoffer, (bijzondere) getuigen en deskundigen worden genoemd. In dit onderzoek worden zij echter niet gerekend tot de procesdeel- nemers, omdat zij niet per definitie in ieder strafrechtelijk vooronderzoek een noemenswaardige rol spelen. Nu kan dit in het huidige tijdsgewricht misschien ook worden gezegd van de rechter-commissaris, maar voor deze procesdeel- nemer geldt dat hij in het wetboek van 1926 (zelfs in de tegenwoordige, ingrijpend gewijzigde vorm) prominent aanwezig is. De verschuiving van diens rol naar de achtergrond in de praktijk is bovendien vooral een ontwikkeling die zich in de laatste twintig jaar heeft voorgedaan. De laatste stand van zaken lijkt er voorts op te duiden dat die beperkte rol in de nabije toekomst zich wel eens zou kunnen wijzigen. Voor zover andere betrokkenen een rol spelen in het strafrechtelijk vooronderzoek en inwerken op de positie en de belangen van de verdediging, de officier van justitie of de rechter-commissaris, wordt dat in dit onderzoek meegenomen als één van de ontwikkelingen die van invloed zijn op de wettelijke regeling.

1.3.4 De functies van de procesdeelnemers

De verdediging, de officier van justitie en de rechter-commissaris spelen alle drie een rol van betekenis in het strafrechtelijk vooronderzoek. Daarmee is nog niet gezegd welke betekenis aan die rol toekomt voor de inrichting van het strafrechtelijk vooronderzoek. De wettelijke regeling van het vooronderzoek geeft een nadere invulling aan die rol door voor de procesdeelnemers allerlei bevoegdheden te scheppen en (rechts)posities voor hen te constitueren. Die invulling is niet willekeurig, maar houdt sterk verband met de eerder genoem- de abstracte factoren zoals het fundament van de wettelijke regeling en de doelstelling. De invulling naar aanleiding van de abstracte factoren zorgt

17 Vergelijk Peters 1972, p. 17: ‘Wat officier van justitie, verdediger, en rechter bindt is hun gemeenschappelijke oriëntatie op het recht. Wat hen scheidt, is dat de officier van justitie staat voor het algemeen belang, de verdediger voor het subjectief belang van de verdachte en dat de rechter in dit conflict tot een concrete beslissing moet komen.’

ervoor dat de procesdeelnemers een bepaalde functie hebben in het vooronder- zoek; de functie van de procesdeelnemers is gebonden aan de doelstelling van de wettelijke regeling. Deze functies vormen een vierde concreet aspect van de wettelijke regeling van het vooronderzoek.

De functies van procesdeelnemers bestaan uit rechten, plichten, bevoegd- heden en mogelijkheden die zij hebben om het vooronderzoek te beïnvloeden.

Letterlijk is de betekenis van het begrip functie ‘het doel dat iets heeft binnen het geheel’ of de ‘werking’. De wetgever geeft de procesdeelnemers met een bepaalde functie tegelijkertijd het doel dat met die functie wordt nagestreefd.

Wanneer de rechter-commissaris in het vooronderzoek wordt gepositioneerd in zijn functie als toetsingsrechter, dan heeft deze tot doel vanuit zijn rechterlij- ke hoedanigheid het te verrichten of reeds verrichte onderzoek te toetsen. De wettelijke regeling voorziet in dat geval in de mogelijkheid voor de rechter- commissaris om zijn toetsingsfunctie uit te oefenen. Een ander voorbeeld:

wanneer de verdachte in de wettelijke regeling van het vooronderzoek enkel tot object van onderzoek zou worden gemaakt, dan heeft de verdediging tot doel vanuit deze hoedanigheid van de verdachte mee te werken aan het opsporingsonderzoek en zich de onderzoekshandelingen te laten welgevallen.

In die situatie zal de wettelijke regeling weinig rechten en bevoegdheden voor de verdediging bevatten.

Het toedelen van functies aan de procesdeelnemers impliceert dat zij die functies ook ten uitvoer leggen. Aangezien de functies zijn gebaseerd op het fundament van de wettelijke regeling is de verwachting dat de uitoefening van die functies bijdraagt aan de verwezenlijking van de doelstelling van die regeling. Indien de functies niet naar behoren worden vervuld of indien er wordt geschoven met bevoegdheden zodat een functie minder goed kan worden uitgeoefend, brengt dat het verwezenlijken van die doelstelling in gevaar. Een dergelijk risico doet zich niet alleen voor op het niveau van de wettelijke regeling, maar ook bij de realisering van de functies in de praktijk.

Indien anders dan de wettelijke regeling vooropstelt, een procesdeelnemer in de praktijk van het vooronderzoek buitenspel wordt gezet, kan dit vergaan- de consequenties hebben.

Voor de verdediging lijkt overigens een eventuele gebondenheid aan de doelstelling van het strafproces zich slecht te verhouden met het feit dat zij anders dan de officier van justitie en de rechter-commissaris geen publieke taak heeft in het strafrechtelijk onderzoek.¹⁸Hoewel de kwestie van een even- tuele gebondenheid aan de doelstelling door de jaren heen onderwerp van discussie is geweest en nog steeds is – deze discussie wordt in dit onderzoek ook zeker besproken als relevante ontwikkeling – lijkt uit de doelstelling van het strafproces wel degelijk een functie voor de verdediging voort te vloeien.

Dit maakt het ook vanzelfsprekend dat voor haar rechten en bevoegdheden,

18 De raadsman van de verdachte is weliswaar beroepsmatig bij het strafproces betrokken, maar zijn betrokkenheid ligt in het verlengde van de betrokkenheid van de verdachte.

maar vooral mogelijkheden in de wettelijke regeling zijn neergelegd. De functie van de verdediging verschilt van die van de andere procesdeelnemers in haar

‘vrijblijvendheid’, in de afwezigheid van plichten. Dit laat zich verklaren door het feit dat zij anders dan de officier van justitie en rechter-commissaris met de uitoefening van haar rechten en bevoegdheden niet zozeer het algemeen belang dient, maar in de allereerste plaats het individuele belang van de verdachte.¹⁹De officier van justitie en de rechter-commissaris hebben de plicht hun functies te vervullen, zich te houden aan het doel dat hen is gesteld en binnen de grenzen van de wet en het recht te functioneren. Dit laatste geldt weliswaar ook voor de raadsman, zij het op andere gronden en in het licht van individuele belangen van de verdachte, maar niet voor de verdediging.²⁰ In dit onderzoek is ervoor gekozen aan het einde van elk tijdvak waarin de relevante maatschappelijke, rechtspolitieke en juridische ontwikkelingen zijn opgedeeld, te bespreken wat de consequenties van die ontwikkelingen zijn geweest voor de functies van de procesdeelnemers. De functies van de procesdeelnemers vormen niet alleen een prominent, gezichtsbepalend aspect van de inrichting van het vooronderzoek, maar zijn ook zeer goed te toetsen aan de invloed van die ontwikkelingen.

1.3.5 De onderlinge rolverdeling tussen de procesdeelnemers

De wijze waarop de drie procesdeelnemers ten opzichte van elkaar zijn geposi- tioneerd en de wijze waarop hun functies zich ten opzichte van elkaar verhou- den, worden in dit onderzoek aangeduid met de term ‘onderlinge rolverdeling’.

Deze onderlinge rolverdeling is het vijfde en laatste concrete aspect van de wettelijke regeling van het strafrechtelijk vooronderzoek dat wordt onderschei- den om een analyse te kunnen maken van de vele ontwikkelingen en hun invloed op die regeling. De onderlinge rolverdeling is net als de functies van de procesdeelnemers mede bepalend voor de inrichting van het strafrechtelijk vooronderzoek. De rolverdeling staat in een rechtstreekse wisselwerking en derhalve in nauw verband met deze functies: de rolverdeling stelt enerzijds op welke wijze de functies ten opzichte van elkaar kunnen worden ingevuld, maar anderzijds bepaalt die invulling van de functies de uiteindelijke rolverde- ling.

Net als de functies vloeit de onderlinge rolverdeling voort uit abstracte factoren zoals het fundament en de doelstelling van de wettelijke regeling.

Het is lastig aan te geven welk aspect van beide nu de boventoon voert en

19 Als vanzelfsprekend is een goede verdediging van de verdachte zonder meer een algemeen belang en dient het de doelstelling van het strafproces. Het algemeen belang is evenwel niet het primaire belang dat met een goede verdediging wordt gediend en heeft bij eventuele strijdigheid te wijken voor het individuele belang van de verdachte.

20 Zie hierover ook Van der Meij 2008 (2).

het meest richtinggevend is voor het andere; daarvoor hangen beide aspecten te zeer met elkaar samen. Zij vloeien beide voort uit een weloverwogen keuze op grond van die abstracte factoren en deze keuze is neergelegd in het wet- boek. Een wetswijziging in de regeling van het vooronderzoek kan één of meer functies veranderen en verandert daarmee allicht de onderlinge rolverdeling.

Hetzelfde geldt voor ontwikkelingen in de strafrechtspraktijk die gevolgen hebben voor één of meer procesdeelnemers, deze hebben doorgaans consequen- ties voor allen en voor de onderlinge verhouding. Opmerkelijk genoeg zal een wetswijziging of een ontwikkeling in de praktijk niet zo snel rechtstreeks worden betrokken op alle drie de functies en de onderlinge verhouding; het is niet zo dat een verandering ten aanzien van de bevoegdheden van de officier van justitie als vanzelfsprekend wordt doordacht op de gevolgen voor de rechter-commissaris en voor de verdediging. Voor de invloed van maatschap- pelijke en rechtspolitieke ontwikkelingen zijn die gevolgen zonder meer lastig vast te stellen, maar voor juridische ontwikkelingen in de zin van wetswijzigin- gen behoort dat toch tot de mogelijkheden. Vooral bij incidentele, kleine wetswijzigingen kan dit echter licht worden vergeten. Bij grootschalige wet- gevingsoperaties is er lang niet altijd evenveel aandacht voor alle drie de procesdeelnemers.

Dit laatste wringt omdat een bezinning op alle functies en de onderlinge rolverdeling bijdraagt aan een evenwicht in de wettelijke regeling van het vooronderzoek. Dit evenwicht is eveneens gekoppeld aan abstracte factoren als het fundament en de doelstelling van de wettelijke regeling. Een geconstru- eerd evenwicht maakt duidelijk dat de inrichting van het strafproces, de verdeling in procesfasen, de keuze voor de procesdeelnemers, de functies en de onderlinge rolverdeling een hoger doel dienen. Er wordt welbewust gespro- ken van ‘een’ evenwicht: het vijftal concrete aspecten zorgt ervoor dat er op meer manieren een evenwicht zou kunnen worden gezocht. Uit het wetboek van 1926 volgt evenwel een bepaald geconstrueerd evenwicht. Dat evenwicht heeft onder invloed gestaan van meer dan tachtig jaren aan maatschappelijke, rechtspolitieke en juridische ontwikkelingen. Dat evenwicht is in de loop der tijd verdwenen en ook wel weer hervonden, maar daarna weer verloren gegaan, met pogingen om dat evenwicht te herstellen als gevolg.

De onderlinge rolverdeling tussen de procesdeelnemers uit het vooronder- zoek zegt van alle concrete aspecten het meest over de hoedanigheid van de wettelijke regeling van het strafrechtelijk vooronderzoek ten opzichte van het gekozen evenwicht. Om deze reden wordt in dit onderzoek aan het einde van de bespreking van alle ontwikkelingen per tijdvak en na de schets van de veranderingen in de functies van de procesdeelnemers, de verschuiving in de onderlinge rolverdeling weergegeven.

1.4 ABSTRACTE FACTOREN DIE DE CONCRETE WETTELIJKE REGELING INKLEUREN

Er is in deze inleiding al meermalen gesproken over abstracte factoren die de inrichting van de wettelijke regeling van het strafrechtelijk vooronderzoek inkleuren. Als voorbeelden van die factoren zijn reeds het fundament van de wettelijk regeling genoemd, alsmede de doelstelling, de fundamentele beginse- len en de inwisselbare uitgangspunten die tot dat fundament behoren.

1.4.1 Het fundament waarop de wettelijke regeling is gebaseerd

De term ‘fundament’ is de verzamelnaam voor de ideeën en beginselen die ten grondslag zijn gelegd aan een wettelijke regeling. De wettelijke regeling ontleent zijn vormgeving aan het fundament, omdat alle concrete rechten en bevoegdheden daarop zijn terug te voeren. Het vormt bovendien een duidelijke aanwijzing namens de wetgever voor de manier waarop die rechten en be- voegdheden dienen te worden toegepast. Het fundament bepaalt hoe de procesdeelnemers hun functies ten uitvoer leggen en welke belangen zij daarbij in acht hebben te nemen.²¹

Wanneer er vanuit wordt gegaan dat het fundament de grondslag is voor de wettelijke regeling, ligt het voor de hand dat eventuele wijzigingen in die regeling zich moeten kunnen verhouden tot dat fundament. Indien dat niet het geval is, draagt die wijziging een risico in zich voor de consistentie van de wettelijke regeling en voor de betekenis van dat fundament. Ongeacht of een dergelijke toets uitdrukkelijk bij iedere incidentele of grootschalige wetswij- ziging uit de afgelopen tachtig jaar is uitgevoerd, vormt de uiteenzetting van het fundament van het wetboek van 1926 een belangrijke toetssteen in het kader van dit onderzoek. Wijzigingen in rechten en bevoegdheden hebben consequenties voor de inrichting van het vooronderzoek, voor de functies van de procesdeelnemers en voor de onderlinge rolverdeling, waardoor die functies en rolverdeling de overeenstemming zouden kunnen verliezen met het funda- ment waarop ze zijn geformuleerd. Om die reden wordt in de toets van eventuele veranderingen in de functies van de procesdeelnemers en de ver- schuiving in de onderlinge verhouding, het fundament van de wettelijke regeling betrokken en bezien op welke wijze die functies en rolverdeling zich tot dat fundament verhouden.

De beste manier om het fundament van de wettelijke regeling te leren kennen, is door de memorie van toelichting en de overige parlementaire geschiedenis bij die regeling te analyseren. Ook de aanleiding tot de wettelijke regeling die blijkt uit andere bronnen van de zijde van overheid, kunnen

21 Vergelijkbare rechten en bevoegdheden uit diverse processtelsels in andere landen kunnen vanwege een ander fundament dat aan die stelsels ten grondslag ligt, wezenlijk van het Nederlandse stelsel verschillen.

helpen dat fundament te duiden. De analyse van het fundament levert een aantal bouwstenen – ideeën – van dat fundament op die hieronder kort worden beschreven. Dit zijn onder meer ideeën over welke doelstelling met de regeling wordt nagestreefd, over welke fundamentele grondbeginselen onmisbaar zijn voor een rechtvaardig strafproces, over hoe verschillende procesdeelnemers van de staande en de zittende magistratuur zich ten opzichte van elkaar verhouden en over de wijze waarop de verdediging in het strafproces is gepositioneerd.

1.4.2 De doelstelling van de wettelijke regeling

De doelstelling van de wettelijke regeling ziet op de effecten die de wetgever met het strafproces beoogt te bewerkstelligen en op de resultaten die hij wenst te behalen. In de memorie van toelichting bij het Wetboek van Strafvordering van 1926 is de doelstelling eenvoudig te ontdekken, al wordt deze niet uitdruk- kelijk benoemd: ‘Een goed ingericht strafproces moet zooveel mogelijk bevorde- ren de toepassing van de strafwet op den werkelijk schuldige en tevens de veroordeling, kan het zijn, de vervolging van den niet-schuldige naar vermogen verhinderen’.²²Deze doelstelling is in al haar abstractie voor velerlei uitleg vatbaar en die uitleg is er in de jaren die sinds de inwerkingtreding van het wetboek zijn verstreken, ook aan gegeven.

De meest gangbare uitleg is dat het strafprocesrecht dient te bewerkstelligen dat het materiële strafrecht op de juiste wijze wordt toegepast.²³Op deze manier uitgelegd heeft het strafprocesrecht een dienende functie ten opzichte van het materiële strafrecht. De oriëntatie op het materiële strafrecht is echter niet het gekozen perspectief van dit onderzoek, hetgeen onder meer volgt uit het onderwerp dat wordt besproken en de keuze voor de relevante ontwikke- lingen die worden geanalyseerd. Deze uitleg dient te worden terugvertaald naar zijn betekenis voor de regeling van het strafprocesrecht. Uit de aangehaal- de doelstelling zijn twee nadere doelen af te leiden die nauw op elkaar zijn betrokken en waaraan grote betekenis wordt toegekend: de materiële waar- heidsvinding en de (individuele) rechtsbescherming. Het feit dat de wettelijke regeling van de strafvordering ervoor heeft te zorgen dat de werkelijk schul- dige wordt gestraft en de voorgevallen strafbare feiten worden opgehelderd, maakt duidelijk dat in het strafrechtelijk onderzoek op zoek wordt gegaan naar hetgeen werkelijk is voorgevallen, oftewel naar de materiële waarheid.

De opheldering van strafbare feiten biedt de burger daarnaast een zekere mate van bescherming tegen de nadelige gevolgen van strafbare feiten, een bescher- ming waarin de overheid voor alle burgers heeft te voorzien. Het feit dat het onderzoek naar de waarheid op de juiste, rechtmatige wijze dient te geschieden

22 Zie Kamerstukken II 1913/1914, 286, nr. 3, p. 55.

23 Zie onder meer Corstens 2008 (1), p. 11.

en dat de wetgever wil voorkomen dat onschuldige burgers worden veroor- deeld of zelfs maar worden vervolgd, brengt mee dat de wettelijke regeling allerlei voorzieningen heeft te bieden die de burger beschermen tegen de toepassing van ingrijpende bevoegdheden die de overheid tot haar beschikking staan.²⁴Dit laat zich rechtstreeks vertalen naar het doel van de rechtsbescher- ming. Omdat deze vorm van rechtsbescherming vooral ziet op de burger die in het strafproces wordt betrokken en minder direct op de burger in het algemeen zoals bij de bescherming tegen strafbare feiten, wordt deze vorm van rechtsbescherming in dit onderzoek aangeduid als individuele rechts- bescherming.

Uit deze uitleg van de doelstelling van het wetboek zijn meer doelen af te leiden dan enkel die van de materiële waarheidsvinding en de individuele rechtsbescherming. De noodzaak van opheldering van strafbare feiten en de bescherming van de maatschappij daartegen, maakt duidelijk dat de criminali- teitsbestrijding als vanzelfsprekend een doel is dat met de wettelijke regeling wordt nagestreefd. Wanneer de doelstelling wordt vertaald naar het huidige tijdsgewricht is eventueel op soortgelijke wijze te verdedigen dat het straf- procesrecht voor de burger een zekere mate van veiligheid dient te verwezenlij- ken. Een laatste voorbeeld van een doel dat in het fundament kan worden gelezen, is dat van een effectieve en efficiënte strafrechtspleging. Zonder vooruit te willen lopen op de bespreking van de relevante ontwikkelingen in dit onderzoek, kan worden gezegd dat dergelijke doelen in de loop der jaren vaker op de voorgrond treden. Een belangrijk verschil met het primaire doel van de materiële waarheidsvinding en het primaire doel van de indivi- duele rechtsbescherming is dat deze andere doelen minder dwingend uit de doelstelling volgen en veeleer zijn te beschouwen als afgeleiden van die primaire doelen.

De doelstelling van de wettelijke regeling van de strafvordering van 1926 is een open doelstelling die voor interpretatie vatbaar is. Dit zorgt ervoor dat een verandering van de behoefte waarin die wettelijke regeling heeft te voor- zien, wellicht gemakkelijk is af te leiden uit die doelstelling. Het fundament van de wettelijke regeling biedt zo ruimte aan wetswijzigingen die in de loop der jaren nodig zijn. Die ruimte voor wijziging wordt evenwel beperkt door de genoemde primaire doelen waartegen de achterliggende belangen van die wijzigingen dienen te worden afgewogen. Bovendien zijn er de andere abstracte factoren die onderdeel van het fundament uitmaken en die de ruimte voor het uitbouwen van het fundament beperken. De wetgever heeft op grond van diverse strafprocessuele beginselen keuzes gemaakt, die niet alleen aansluiten bij de oorspronkelijke doelstelling, maar ook tezamen een consistent geheel vormen.

24 Zie Crijns en Van der Meij 2005.

1.4.3 Fundamentele beginselen en inwisselbare uitgangspunten

De fundamentele beginselen als bepalende factoren voor de wettelijke regeling van het strafrechtelijk vooronderzoek komen in dit onderzoek niet uitgebreid aan bod. De reden hiervoor is gelegen in het feit dat noch bij de totstand- koming van het wetboek van 1926, noch in de meeste relevante ontwikkelingen die zich sindsdien hebben voorgedaan, uitdrukkelijk aan die beginselen wordt gerefereerd. Toch zijn de fundamentele beginselen van onschatbaar belang voor het uitdenken van de wettelijke regeling: de doelstelling van de regeling van het strafprocesrecht mag niet met deze grondbeginselen in strijd zijn, net zo min als de concrete rechten en bevoegdheden van de procesdeelnemers of de wijze waarop zij hun functies uitoefenen, dat mogen zijn.

Fundamentele beginselen zijn grondbeginselen die zoals blijkt uit de eerbiediging ervan in vele rechtstelsels en uit de expliciete opname in verdra- gen zoals het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hetIVBPR) essentieel zijn voor de inrichting van een strafproces. ‘Een voorbeeld daarvan is de eis van onpartijdigheid van de rechter. Die wordt in zeer vele rechtsstel- sels steeds als uitgangspunt vooropgesteld. Men vindt die eis ook terug in hetEVRM(art. 6 lid 1) en hetIVBPR(art. 14 lid 1). Rechterlijke onpartijdigheid is dus meer dan een uitgangspunt.’²⁵Andere voorbeelden van fundamentele rechtsbeginselen die onder meer bepalend zijn voor de regeling van het voor- onderzoek zijn het folterverbod (art. 3EVRM, art 7IVBPR), de onschuldpresump- tie (art. 6 lid 2EVRM, art. 14 lid 2IVBPR) en het recht van de verdachte zich te verdedigen tegen de verdenking die op hem rust (art. 6 lid 3 sub cEVRM, art. 14 lid 3 sub aIVBPR). De reden waarom deze beginselen bijvoorbeeld niet in de memorie van toelichting van het wetboek van 1926 worden aangehaald, is wellicht gelegen in de vanzelfsprekendheid waarmee de fundamentele beginselen in die regeling worden geëerbiedigd: noch de doelstelling, noch de in de memorie van toelichting genoemde andere uitgangspunten zijn in strijd met deze fundamentele beginselen en de beginselen liggen wel in tal van concrete rechten en bevoegdheden besloten.²⁶

De inwisselbare uitgangspunten zijn de grondbeginselen die op het abstrac- te niveau nadere invulling geven aan het fundament van de wettelijke regeling.

Deze uitgangspunten liggen in het verlengde van de hierboven beschreven fundamentele beginselen, mogen daar niet mee in strijd zijn, maar zijn minder

25 Corstens 2008 (1), p. 53.

26 Denk daarbij aan bepalingen uit het Wetboek van Strafvordering van 1926 als art. 29 (‘in alle gevallen waarin iemand als verdachte wordt gehoord, onthoudt de verhoorende rechter of ambtenaar zich van alles wat de strekking heeft eene verklaring te verkrijgen, waarvan niet gezegd kan worden dat zij in vrijheid is afgelegd’) en art. 28 (‘de verdachte is bevoegd zich […] door een of meer gekozen of toegewezen raadslieden te doen bijstaan’).

dwingend van aard.²⁷De uitgangspunten zijn inwisselbaar: er kan worden gekozen voor een bepaalde invulling, maar er is wellicht ook een andere uitwerking denkbaar. De aanduiding ‘inwisselbare uitgangspunten’ impliceert dat de wetgever ook voor een andere uitwerking had kunnen kiezen. Dit maakt de keuze voor de uitgangspunten echter niet vrijblijvend. Aan inwisselbare uitgangspunten komt normatieve kracht toe, ‘omdat er nu eenmaal voor is gekozen, […] maar [zij kunnen] voor een ander uitgangspunt […] worden ingewisseld zonder dat een fundamentele rechtswaarde verloren gaat.’²⁸De inwisselbare uitgangspunten mogen voorts niet onderling tegenstrijdig zijn en zijn dienstbaar aan de doelstelling van de wettelijke regeling.²⁹

In hoeverre de inwisselbare uitgangspunten de fundamentele beginselen nader kunnen uitwerken, verschilt naar de aard van dat fundamentele beginsel.

Een fundamenteel beginsel als de rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdig- heid is op het eerste gezicht niet op heel veel uiteenlopende manieren in te vullen. Het samenstel van uitgangspunten biedt evenwel de mogelijkheid om nader uit te werken in welke fase van het strafproces die rechterlijke hoedanig- heid zich met name dient te manifesteren. Het fundamentele beginsel van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechter zal bijvoorbeeld ook leidend zijn bij de beantwoording van de vraag of de officier van justitie mag worden beschouwd als voldoende onpartijdig en onafhankelijk om hem te kunnen belasten met de controle op het onderzoek die doorgaans wordt uitgeoefend door de rechter. Het fundamentele beginsel dat de verdachte het recht heeft zich te verdedigen, is in tegenstelling tot het beginsel van de rechterlijke onpartijdigheid en onafhankelijkheid, op zeer veel verschillende manieren nader uit te werken.

De inwisselbare uitgangspunten geven in samenhang met de doelstelling van het strafproces en de fundamentele beginselen op een abstract niveau ook invulling aan de positie van de procesdeelnemers in het vooronderzoek. De procesposities worden ingekleurd door het doel van de materiële waarheidsvin- ding of door het doel van de individuele rechtsbescherming, of door beide doelen tezamen. In het licht van die doelen heeft elke procesdeelnemer voor zich een bepaalde waarde in het vooronderzoek. Die verschillende waarden behoren eveneens tot de inwisselbare uitgangspunten: de vraag welke proces- deelnemer welke doelen nastreeft en welke belangen deze dient, kan op verschillende manieren worden beantwoord. Er is evenwel één verschil met andere inwisselbare uitgangspunten: de intrinsieke spanning tussen beide

27 Zowel de fundamentele beginselen als de inwisselbare uitgangspunten zijn grondbeginselen van de wettelijke regeling. Omwille van de duidelijkheid worden de fundamentele beginse- len aangeduid als ‘beginsel’ en de inwisselbare uitgangspunten als ‘uitgangspunten’.

28 Zie Corstens 2008 (1), p. 53. Als voorbeeld van een inwisselbaar uitgangspunt noemt Corstens het opportuniteitsbeginsel op grond waarvan het Openbaar Ministerie kan beslui- ten af te zien van een strafrechtelijke vervolging.

29 De doelstelling van de wettelijke regeling is in feite ook een inwisselbaar uitgangspunt, het is mogelijk voor een andere doelstelling (of een meer uitgebreide) te kiezen.

doelen die worden nagestreefd en het feit dat de procesdeelnemers uiteen- lopende belangen dienen, zorgen ervoor dat de procesposities kunnen botsen.

De keuze voor een verdeling van de doelen over de drie procesdeelnemers in onderlinge samenhang kan het beste worden beschouwd als één inwisselbaar uitgangspunt: de wetgever heeft voor een specifiek evenwicht op het abstracte niveau gekozen.

De genoemde botsing vindt haar oorsprong in de wijze waarop de proces- deelnemers in het strafproces zijn betrokken en in de achterliggende belangen die zij dienen. Zowel de officier van justitie als de rechter-commissaris is beroepsmatig bij het strafproces betrokken en zij dienen beiden het algemeen belang. De verdachte is niet beroepsmatig en zeker niet vrijwillig onderwerp van het strafproces geworden en de verdediging dient om die reden in de allereerste plaats de individuele belangen van de verdachte. De waarde van de procesdeelnemers wordt ingekleurd door de doelstelling die met de wettelij- ke regeling wordt nagestreefd. Dit betekent dat het verwezenlijken van de doelen van de materiële waarheidsvinding en de (individuele) rechtsbescher- ming tot de verantwoordelijkheid van de procesdeelnemers wordt gemaakt.

Het algemeen belang dat de officier van justitie en de rechter-commissaris dienen, maakt dat zij zowel met de waarheidsvinding zijn belast, als met de rechtsbescherming in de breedste zin van het woord, maar ieder voor zich tot een zekere hoogte. Het individuele belang dat de verdediging dient, geeft aan dat zij zich kan richten op de verwezenlijking van de individuele rechts- bescherming met de vrijheid haar mogelijkheden al dan niet ten volle te benutten. Voor zover de verdediging nalaat haar status te verzilveren, is er in de onderlinge verhouding een vangnet: de officier van justitie en de rechter- commissaris hebben immers ook zorg te dragen voor de (individuele) rechts- bescherming. Uit de belangen die zij dienen en de doelen die zij nastreven volgt dat de officier van justitie en de rechter-commissaris beiden een taak hebben in het strafrechtelijk vooronderzoek en die taakuitoefening kleurt de feitelijke tenuitvoerlegging van hun functies.

1.5 VERANTWOORDING EN OPBOUW VAN HET ONDERZOEK

Het onderzoek heeft als onderwerp de inrichting van het strafrechtelijk voor- onderzoek in het Wetboek van Strafvordering en de onderlinge verhouding tussen de drie procesdeelnemers in deze onderzoeksfase. Het vertrekpunt van het onderzoek is de wettelijke regeling zoals die in 1926 in werking is getreden.

In de eerste hoofdstukken wordt daarom die oorspronkelijke wettelijke regeling uiteengezet en aan een analyse onderworpen. In de daaropvolgende hoofdstuk- ken wordt onderzoek gedaan naar ontwikkelingen die van invloed zijn geweest op de huidige wettelijke regeling. De analyse van die ontwikkelingen en de toets aan de wettelijke regeling van 1926 leiden tot een concluderend hoofdstuk

waarin enkele handvatten worden gegeven waarmee de wetgever rekening dient te houden bij toekomstige wetswijzigingen.

De ontwikkelingen waaraan de wettelijke regeling onderhevig is, worden in dit onderzoek onderverdeeld in een drietal categorieën die reeds zijn ge- noemd, maar niet als zodanig zijn onderscheiden, te weten maatschappelijke, rechtspolitieke en juridische ontwikkelingen. Het is niet de bedoeling met deze indeling een strikte scheiding aan te brengen tussen de verschillende ontwikke- lingen, maar wel om de beschrijving van die ontwikkelingen overzichtelijk te maken. Er zijn ontwikkelingen die overduidelijk tot één bepaalde categorie behoren, maar er is ook overlap. Maatschappelijke en rechtspolitieke ontwikke- lingen kunnen bijvoorbeeld dicht tegen elkaar aan liggen: veranderingen in de maatschappij inspireren rechtspolitieke ontwikkelingen en rechtspolitieke instrumenten worden soms door de overheid gehanteerd om te proberen maatschappelijke veranderingen te bewerkstelligen. Een ontwikkeling die onder deze beide categorieën is te scharen, betreft de explosief gegroeide en verander- de criminaliteit. De stijging van de criminaliteit is op het eerste gezicht vooral een maatschappelijke ontwikkeling en laat zich wellicht verklaren door een stijging van de bevolking en een ongelijke verdeling van de welvaart, maar de stijging van de criminaliteit kan eveneens het gevolg zijn van nieuwe strafbaarstellingen of van een intensivering van het strafrechtelijk overheids- beleid. De ontwikkeling van de gestegen criminaliteit voedt hoe dan ook de behoefte om de wettelijke regeling van het strafrechtelijk vooronderzoek te wijzigen, opdat die stijging het hoofd kan worden geboden. Een gedegen analyse van de oorzaken van de gestegen criminaliteit lijkt daarentegen rele- vant om die wetswijziging daadwerkelijk aan zijn doel – het terugdringen van de criminaliteit – te laten beantwoorden. Naast dit voorbeeld zijn er meer algemene maatschappelijke en rechtspolitieke ontwikkelingen die een weerslag hebben op de regeling van het vooronderzoek, zonder dat de invloed van deze ontwikkelingen precies is te benoemen.

Er zijn ook ontwikkelingen die zowel maatschappelijk als juridisch van aard zijn. Dit zijn ontwikkelingen die zich voordoen in de strafrechtspraktijk, maar daarnaast ook rechtstreeks van invloed zijn op de uitwerking van de wettelijke regeling in die praktijk en de wijze waarop deze regeling wordt gehanteerd. Een goed voorbeeld van een dergelijke ontwikkeling is de vergaan- de verzelfstandiging en professionalisering van de politieorganisatie en de opsporingsambtenaren als uitvoerders van het opsporingsonderzoek. Deze ontwikkeling heeft onder meer consequenties voor de leidinggevende rol die de officier van justitie heeft in het opsporingsonderzoek, alsmede voor de mogelijkheid de verrichtingen van de opsporingsambtenaren te controleren al tijdens het vooronderzoek of later op het onderzoek ter terechtzitting.

Evenzo zijn er ontwikkelingen op het snijvlak van de rechtspolitieke en de juridische categorie, zoals het vraagstuk omtrent de positie van het Openbaar Ministerie en zijn taak van de strafrechtelijke rechtshandhaving. Het Openbaar Ministerie is bij de uitoefening van die taak niet alleen belast met de opsporing