1
Partijen verbinden en expertise delen voor
een Circulaire Metropoolregio
Danny van Steijn 10756493
Onderzoeksgroep: grootstedelijke governance dhr. prof. dr. J.J.M. Hemel
Universiteit van Amsterdam Sociale Geografie en Planologie 16 augustus 2019
2
Inhoud
Inhoud 2 1. Inleiding 4 1.2 Probleemstelling 5 1.3 Leeswijzer 52. Beyond Market and States 5
3. Casebeschrijving: Amsterdam Economic Board als regionale governance voor de circulaire
economie in de Metropoolregio Amsterdam 8
3.1 Amsterdam Economic Board 8
3.2 Metropoolregio Amsterdam 9 4. Operationalisering 10 4.1 Governance 10 4.2 Effectiviteit 11 4.3 Circulaire economie 12 4.4 Triple Helix 12 5. Methodologische verantwoording 12 5.1 Onderzoeksstrategie 12
5.2 Analytische aanpak en methoden van analyse 13
5.3 Research design 13
5.4 Methoden van dataverzameling 14
6. Collective Choice Arrangements 15
6.1 Koplopers op de Zuidas 15
6.2 Community of Practice: Circulair Inkopen 16
6.3 Committeren tot actie 18
6.4 Circulaire etalage 20
7. Minimal Recognition of Rights 22
7.1 Gemeentelijk 22
7.2 Provincie 23
7.3 Rijksoverheid 24
7.4 Europese Unie 26
7.5 Legitimiteit van de Amsterdam Economic Board 27
8. Conclusie 29
9. Literatuurlijst 31
10. Bijlagen 35
3
10.2 Bijlage 2 – Interview met Marjolein Brasz 35
10.3 Bijlage 3 – Interview met Edwin Rijkelijkhuizen 42
10.4 Bijlage 4 – Interview met John Nederstigt 51
10.5 Bijlage 5 – Interview met Jan Hoek 63
10.6 Bijlage 6 – Interview met Angeline Kierkels 70
4
1. Inleiding
Een dringend punt op de agenda van de Metropoolregio Amsterdam (MRA) is de circulaire transitie. De MRA heeft de ambitie “om in 2025 koploper te zijn op het gebied van slimme
oplossingen voor het behoud van grondstoffen waardoor waardevolle grondstoffen steeds langer en efficiënter worden gebruikt.” (Amsterdam Economic Board, z.j.)1. Deze transitie houdt in dat je van het oude systeem, met een lineair model waarbij producten gemaakt worden van nieuwe grondstoffen en uiteindelijk weggegooid als laagwaardig afval (Ellen MacArthur Foundation, 2015), gaat naar een economie met een circulair model. Bij een circulair model zijn de grondstofkringlopen gesloten, doordat de producten zo worden ontworpen dat zij lang meegaan, en de reststromen zo hoogwaardig mogelijk worden hergebruikt. Alle producten, materialen en componenten moeten zo lang mogelijk in het ecosysteem blijven. Deze transitie kan ook zorgen voor nieuwe economische kansen door nieuwe economische activiteiten die nodig zijn voor de circulaire transitie en door een besparing op de kosten van materialen (2015). Om zo’n transitie echter mogelijk te maken, is het nodig dat veel partijen hier aan meewerken. Er zijn tal van ideeën en producten die circulair kunnen worden toegepast, zoals bewegwijzering gemaakt van biocomposiet gemaakt van gerecycled plantenmateriaal, of waterwerken als steigers gemaakt van hergebruikte plastic. Maar om echt verandering te brengen op grote schaal, is het nodig dat er genoeg vraag en aanbod is in deze circulaire producten, zodat circulariteit goedkoper en een reële optie wordt om in te gaan investeren.
Sinds 2015 houdt de Amsterdam Economic Board zich bezig met de circulaire economie om de Metropoolregio Amsterdam, als onderdeel van een serie maatschappelijke uitdagingen waar zij aan werken (Amsterdam Economic Board, 2016). De Board is een onafhankelijke organisatie die is opgericht om de samenwerking tussen bedrijfsleven, kennisinstellingen en overheden (de zogenaamde triple helix) te verbeteren in de Metropoolregio Amsterdam (Amsterdam Economic Board, z.j.)2. De Board werkt samen met een divers netwerk van samenwerkingspartners uit de triple helix om initiatieven te initiëren en/of uit te voeren, maar ook voor onderzoek en om actoren te mobiliseren. De Board met al haar activiteiten is te zien als een governance platform die door middel van samenwerking met betrokken partijen circulariteit probeert te bewerkstelligen bij de grondstoffenstromen in de MRA.
Bij het kijken naar de governance van grondstofstromen, is de theorie Elinor Ostrom een zeer bruikbare bron. In haar boek Governing the Commons schreef Ostrom (1990) tegen de tijdsgeest in van de 20ste eeuw, waarin werd gedacht dat gebruikers van een schaars goed enkel hun eigenbelang zullen nastreven. Hierdoor zouden zij niet in staat zijn om deze schaarse goederen te behouden voor toekomstige generaties. Oplossingen zouden van buiten moeten komen, omdat door het rationele economisch denken gebruikers hier zelf niet toe in staat zouden zijn. Maar Ostrom liet zien dat gebruikers van schaarse goederen door middel van een juiste governance zelf tot een effectief en duurzaam systeem kunnen komen. Om deze effectieve systemen te begrijpen, heeft Ostrom een aantal design principes opgesteld die aan de basis liggen van vele effectieve systemen die zij heeft onderzocht in haar werk. In dit onderzoek wordt de Amsterdam Economic Board als governance beschreven, en kijken we door een theoretisch raamwerk van Ostrom of de Board een effectieve governance is, die de gebruikers van grondstoffen helpt om tot een oplossing te komen voor de transitie naar een circulaire economie.
1
Amsterdam Economic Board (z.j.) over circulaire economie.
https://www.amsterdameconomicboard.com/uitdaging/circulaire-economie#about
2
Amsterdam Economic Board (z.j.) FAQ. https://www.amsterdameconomicboard.com/faq# (laatst geraadpleegd 15-8-2019).
5
1.2 Probleemstelling
De onderzoeksvraag die zal worden behandeld, luidt:
Hoe effectief is de Amsterdam Economic Board als regionale governance voor de Circulaire Economie in de Metropoolregio Amsterdam?
Om te zien hoe effectief de Board als governance is, worden er twee sub-vragen behandeld die opgesteld zijn aan de hand van enkele design principes van Ostrom. Deze twee sub-vragen zijn:
Is er sprake van collective choice arrangements van de Amsterdam Economic Board bij de governance van de circulaire economie in de Metropoolregio Amsterdam?
Welke rol spelen overheidsinstanties in het faciliteren of bemoeilijken van de taken van de Amsterdam Economic Board t.a.v. de circulaire economie?
1.3 Leeswijzer
Allereest zal er worden ingegaan op de theorie van Ostrom in het tweede hoofdstuk. Hier zullen met name de design principes worden uitgelegd, die belangrijk zijn voor het onderzoek. Vervolgens zal de case worden belicht, namelijk de Amsterdam Economic Board als regionale governance voor de circulaire economie in de Metropoolregio Amsterdam. Daarna zullen er een aantal termen worden uitgelegd in de operationalisering en worden de methoden van dit onderzoek uitgelicht. Het middenstuk van het onderzoek bestaat uit hoofdstuk zes en zeven, waar de verzamelde data wordt geanalyseerd in het kader van Ostrom. Het zesde hoofdstuk gaat in op de eerste deelvraag en behandelt het design principe van collective choice arrangements, het zevende hoofdstuk gaat in op de tweede deelvraag en behandelt het design principe minimal recognition of rights. In hoofdstuk acht zal worden afgesloten met een conclusie, waarin een antwoord wordt gegeven op de vraag hoe effectief de Amsterdam Economic Board is als regionale governance voor de circulaire economie in de regio.
2. Beyond Market and States
In 1968 schreef Harding de Tragedy of the Commons, een artikel over de achteruitgang van het milieu door het gezamenlijk gebruik van hulpbronnen. Als vergelijking hiervoor gebruikte hij een weide, waarin meerdere boeren gezamenlijk hun vee laten grazen. Om hun winst te vergroten laten ze meer vee op de weide grazen. Als zij dit allemaal doen, dan zal er meer vee grazen dan het land aan kan, en zal dit de weide uiteindelijk doen ontaarden en onbruikbaar worden. In het klassieke economisch denken ligt de claim dat individuen volledig rationeel zijn (Ostrom, 2010). Uitgaande van deze gedachte, zouden de boeren ieder meer vee laten grazen, want anders zal de andere boer meer winst halen ten koste van de ander zijn concurrentiepositie. Dit gaat uit van het speltheorie: in een weide waar twee boeren hun vee laten grazen, hebben ze allebei twee opties: zoveel mogelijk vee laten grazen (optie A), of met oog op het behoud van de weide minder vee laten grazen (optie A/2). In de tabel hieronder staat een overzicht van deze speltheorie.
A A/2
A 0, 0 11, -1 A/2 -1, 11 10, 10
6
Wanneer beide boeren ervoor kiezen om zoveel mogelijk vee te laten grazen, dan hebben ze allebei een opbrengst van 0. Als één van de boeren kiest voor de optie om de weide te behouden, dan is hij een verliezer met een opbrengst van -1, en de andere wint met een opbrengst van 11. Kiezen zij beide echter voor een duurzame strategie, dan hebben ze allebei een opbrengst van 10. Bij dit spel is de dominante strategie optie A, waarbij ze een evenwichtstoestand produceren dat het op-drie-na beste resultaat is (Ostrom, 1990).
Als oplossing voor deze tragedie zou er volgens het klassieke denken twee mogelijkheden zijn. De staat neemt het beheer over van de weide, en legt beleid op die deze beschermt. Of er komt een marktoplossing, namelijk het volledig privatiseren van de weide, zodat de boeren ieder een eigen stuk land in bezit krijgen. Volgens Ostrom komt dit op hetzelfde neer, namelijk dat er hulp van buitenaf zou moeten komen om deze oplossingen door te voeren (1990). Haar theorie is dat er een andere manier van organisatie mogelijk is, dat verder kijkt dan enkel de markt of de staat, of in haar eigen woorden: Beyond market and states (Ostrom, 2010).
Ostrom vindt modellen zoals die van Harding te simplistisch om de realiteit van complexe economische systemen te verklaren. “De mensen die wij bestuderen hebben complexe
motiverende structuren en stellen diverse private-for-profit, overheids- en gemeenschapsinstellingen op die op meerdere schaal opereren om productieve en innovatieve evenals destructieve en perverse uitkomsten te genereren” (Ostrom, 2010). Volgens haar zou het
beeld dat gebruikers van schaarse goederen vast zitten in een sociaal dilemma zoals in het speltheorie hierboven niet kloppen. Hierbij zouden er namelijk aannames worden gedaan dat deze gebruikers niet in staat zijn om samen te werken (2010). Ostrom schrijft dat de activiteiten van publieke en private ondernemingen binnen een regio vaak polycentrisch zijn. Dit houdt in dat er meerdere, formeel onafhankelijke, centra van besluitvorming zijn in een grootstedelijk gebied. Dit hoeft echter niet te betekenen dat deze publieke of private ondernemingen geen gestructureerde organisatie kunnen vormen met elkaar (2010).
Ook beargumenteert Ostrom, dat er naast de klassieke publieke en private goederen, ook
common-pool resources (goederen waarbij je anderen niet kan uitsluiten, maar die wel
rivaliserend zijn) en toll goods (goederen waarbij je anderen wel kan uitsluiten, maar die niet rivaliserend zijn). Een rivaliserend goed houdt in dat het gebruik hiervan het gebruik van een ander voorkomt. Deze goederen past zij in een schema (zie figuur 2).
Rivaliserend
Hoog Laag
Moeilijkheid om anderen buiten te sluiten
Hoog Common- pool
resources Publieke goederen Laag Private goederen Toll goods
Figuur 2: vier typen goederen
Ostrom beargumenteert dat gebruikers van bepaalde common-pool resources zelf effectief beleid en instituties kunnen oprichten met elkaar voor het behoud van deze hulpbronnen. In haar onderzoek naar governance van common-pool resources heeft zij overeenkomende principes gevonden die kenmerkend zijn voor effectieve en robuuste governance structuren (Ostrom 1990, 2010). Deze principes zijn als volgt:
1 Clearly defined boundaries: Duidelijke grenzen die aangeven welke spelers en hulpbronnen tot een common-pool resourcesysteem behoren. Deze grenzen zijn belangrijk om te weten met wie je
7
afspraken moet maken en waarover. Ook maakt het mogelijk om buitenstaanders uit te sluiten, zodat er niet geprofiteerd kan worden door actoren die niet willen bijdragen bij het ontwikkelen en het in stand houden van het governance systeem.
2 Congruence between appropriation and provision rules and local conditions: Er is een samenhang tussen de afspraken die gemaakt zijn voor het systeem en de lokale context waarin het systeem zich bevindt. Een regel of initiatief die werkt op de ene plek, hoeft niet per se te werken op een andere plek, doordat de lokale context verschilt. De regels moeten daarom worden aangepast, bijvoorbeeld: in een dorp wordt het plastic afval in zakken op straat gezet, die worden dan opgehaald door speciale vuilniswagens. Doordat in een stad als Amsterdam de bereikbaarheid minder is, wordt het plastic afval verzameld in ondergrondse containers.
3 Collective-choice arrangements: De actoren die betrokken zijn bij het common-pool resource systeem participeren in het maken van afspraken. Dit is handig, omdat betrokkenen beter weten wat er speelt en wat de valkuilen zijn voor het maken van goede afspraken. Zij kennen ook de lokale context beter.
4 Monitoring: partijen, die de toestand van het systeem en het gedrag van de betrokken actoren in de gaten houden, moeten verantwoording afleggen aan de betrokken actoren of zijn zelf betrokken actoren. Monitoring is belangrijk, omdat het ervoor kan zorgen dat de betrokkenen zich aan de afspraken zullen houden wanneer zij het gevoel hebben dat ze in de gaten worden gehouden. Ook stelt het betrokkenen gerust, wanneer zij erop vertrouwen dat door de monitoring anderen zich aan de afspraken houden.
5 Graduated sanctions: de sancties die worden gegeven aan betrokkenen door betrokkenen (of partijen die verantwoording afleggen aan de betrokkenen) voor het overtreden van de regels zijn aanvankelijk licht. Deze sancties zijn afhankelijk van de ernst van de overtreding en lopen op naar mate de overtreding zich herhaalt. Sancties zijn belangrijk voor het nakomen van afspraken, omdat wanneer betrokkenen zien dat afspraken ongestraft kunnen worden overtreden, zij minder geneigd zullen zijn om hieraan te houden.
6 Conflict-resolution mechanisms: snelle toegang tot goedkope mechanismes om conflicten tussen betrokkenen en/of tussen betrokkenen en overheden op te lossen. Dit is nodig, omdat regels soms niet goed werken, of verkeerd geïnterpreteerd worden. Als zulke regels op langere tijd slecht nagevolgd worden, dan zet dit de werking van de governance onder druk, omdat anderen dan ook de regels minder serieus nemen. Deze mechanismes moeten ervoor zorgen dat deze regels beter gedefinieerd worden.
7 Minimal recognition of rights: de overheden erkennen het maken van afspraken en instituties van de betrokkenen bij een common-pool resource. Deze minimale erkenning maakt het mogelijk voor gebruikers om zelf hun regels door te zetten. Wanneer overheden deze regels niet erkennen, kan een gebruiker namelijk via de overheid de regels omzeilen.
8 Nested enterprises: de activiteiten van common-pool resourcesystemen die plaats vinden op een groot schaalniveau zijn in verschillende lagen georganiseerd. Zo wordt voorkomen dat regels die op de éne plek van het systeem wel werken, maar bij een andere plek niet werkt vanwege verschillen in bijvoorbeeld de lokale context.
8
Ostrom heeft veel onderzoek gedaan naar governance structuren van common-pool resourcesystemen. De Amsterdam Economic Board als governance voor de circulaire economie is echter van een hele andere aard dan de systemen die Ostrom beschrijft. Dit komt onder andere omdat de grondstofstromen zoals beschreven in dit onderzoek niet één afgebakende common-pool resource is, maar een verzameling van vele verschillende resources binnen de Metropoolregio Amsterdam. Daarnaast, zoals te lezen is in het eerstvolgende hoofdstuk, is de governance van de Amsterdam Economic Board niet één die zich richt op het maken van harde regels en waarvan de gebruikers getoetst worden of zij zich hieraan houden. Dit zijn belangrijke redenen dat er is gekozen voor een bredere interpretatie van de design principes, omdat de oorspronkelijke betekenis niet past in de context van de Amsterdam Economic Board in de Metropoolregio Amsterdam. Deze interpretaties is te vinden bij de operationalisering van effectiviteit (hoofdstuk 4.1).
3. Casebeschrijving: Amsterdam Economic Board als regionale governance
voor de circulaire economie in de Metropoolregio Amsterdam
3.1 Amsterdam Economic Board
In 2010 wordt de Amsterdam Economic Board opgericht (Kenniskring Amsterdam, 2010) als adviesorgaan voor kansrijke clusters, om zo vanuit een gezamenlijke visie groei en banen te realiseren in de regio. De Board is een triple helix verbond, een verbond tussen bedrijfsleven, kennisinstellingen en overheden. Als je de ontwikkeling van de Board bekijkt, kan je drie verschillende fases onderscheiden.
De eerst fase begint bij de opzet. Een belangrijke gebeurtenis in deze fase is een rapport uit november 2011 van de Amsterdam Economic Board: de Kennis & Innovatieagenda (KIA) (Amsterdam Economic Board, 2011). Belangrijk in dit document is de clusteraanpak. Via samengestelde kerngroepen richt de Board zich op zeven clusters en een algemene humuslaag (generieke condities voor het vestigingsklimaat in de MRA) (2011). Er is in deze fase nog geen doelstellingen opgezet t.a.v. circulaire economie.
Als overgang naar de tweede fase kan de periode 2013-2014 worden genomen. Eind 2013 komt de Board met het werkprogramma 2014-2020 (Amsterdam Economic Board, 2013)3. In dit programma staat beschreven dat er wordt gewerkt aan belangrijke randvoorwaarden voor de MRA, waaronder duurzaamheid. Deze randvoorwaarden laten zien dat duurzaamheid, en in het verlengde daarvan de circulaire economie, al in het verschiet ligt. Wat nog duidelijker de achtergrond van het thema circulaire economie binnen de Board aangeeft, is de deelname van de Board als penvoerder aan het project Biobased Connections in 2012-2014. Dit project betrachte 50 nieuwe arbeidsplaatsen te creëren binnen de biobased cluster en een platform op te richten om verbindingen te maken en nieuwe initiatieven te starten (Amsterdam Economic Board, 2013)4. Biobased economie houdt het gebruik van biomassa in voor niet-voedsel toepassingen, zoals warmte (BioBased Economy, z.j.).
In 2015 brachten de Board leden Jacqueline Cramer en John Nederstigt het grondstoffentransitieprogramma uit, genaamd ‘de Metropoolregio Amsterdam als circulaire
3
Amsterdam Economic Board (2013) 2104-2020 wonen, werken, wereldplek. Amsterdam: Amsterdam Economic Board.
4
Amsterdam Economic Board (2013) Biobased Connections.
9
grondstoffenhub’ (Amsterdam Economic Board, z.j.)5
Jacqueline Cramer, voormalig minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, is tot heden nog steeds regisseur van de uitdaging Circulaire Economie. In 2016 verandert de koers van de Board en werken ze vanaf dat jaar met de vijf grootstedelijke uitdagingen, waarin de clusters zijn opgegaan. Deze uitdagingen zijn: gezondheid, circulaire economie, energie, digitale connectiviteit, mobiliteit en talent voor de toekomst (Amsterdam Economic Board, 2016)6. Voor elke uitdaging hebben zij een ambitie, “een stip aan de horizon”, waarmee zij in 2025, tijdens het 750-jarige bestaan van Amsterdam, willen staan. In het jaarverslag van 2015 zijn ook de rollen van de Amsterdam Economic Board meer gedefinieerd en toegelicht. Zo zijn er vijf rollen: verkennen/onderzoeken, initiëren, aanjagen/mobiliseren, platform geven, en uitvoeren (2016). De aard van de Amsterdam Economic Board als triple helix samenwerkingsverbond blijft gedurende haar ontwikkeling hetzelfde, maar de focus is wel erg verschoven. Dit onderzoek zal zich uitsluitend richten op de laatste fase van de Board. Het kan zo zijn dat er in de interviews verwijzingen worden gemaakt naar het eerder bestaan van de Board voor 2016, het is daarom goed om te weten dat de Board een lange ontwikkeling heeft doorgemaakt.
De Amsterdam Economic Board bestaat uit verschillende organen en netwerken. Allereerst heb je de Boardleden, dit zijn bestuurders van kennisinstellingen, bedrijven en burgmeesters en wethouders van gemeenten (Amsterdam Economic Board, z.j.)7. Er zijn op het moment (augustus 2019) 24 leden, inclusief de burgmeester van Amsterdam als voorzitter van de Board (z.j.). Zij werken aan de zes grootstedelijke uitdagingen voor de MRA, en committeren zich ook aan deze uitdagingen bij hun eigen organisatie. Daarnaast heb je de Network Council. Dit is een netwerk van betaalde leden van circa 135 verschillende organisaties uit de triple helix (z.j.). Ten slotte heb je de Boardorganisatie, het team dat samenwerkt met de Boardleden en de
Network Council om vooruitgang te boeken bij de uitdagingen van de Board (z.j.). Dit doen zij
onder andere door organisaties uit de Network Council of de Board te mobiliseren voor bepaalde initiatieven. Hierover is meer te lezen bij hoofdstuk 6.
In een interview met Marjolein Brasz, de voormalige challenge lead van de uitdaging Circulaire Economie, wordt uitgelegd dat deze grootstedelijke uitdaging bestaat uit twee pillaren. De eerste pilaar houdt in dat producten, onderdelen, materialen en grondstoffen zolang mogelijk in de economie gehouden worden door producten duurzaam te ontwerpen en te produceren. Een belangrijke onderdeel van deze pilaar waar de Board zich mee bezig houdt, is het circulair inkopen. Dit houdt in dat organisaties duurzame producten inkopen, zoals gerenoveerde apparatuur, of dat organisaties bepaalde producten niet kopen, maar in dienst nemen, zodat de producent deze producten makkelijker kan hergebruiken. De tweede pilaar is gericht op de afvalstromen. Hierbij is de uitdaging om dit afval zo goed mogelijk gescheiden te leveren en deze op een zo hoogwaardige manier her te gebruiken.
3.2 Metropoolregio Amsterdam
De Amsterdam Economic Board is werkzaam in de Metropoolregio Amsterdam. De MRA is een samenwerkingsverband van de provincies Noord-Holland en Flevoland, 32 gemeenten en de
5
Amsterdam Economic Board (z.j.) Grondstoffentransitieprogramma.
https://www.amsterdameconomicboard.com/speerpunten/grondstoffen (laatst geraadpleegd 15-8-2019). 6
Amsterdam Economic Board (2016) Jaarverslag 2015. Amsterdam: Amsterdam Economic Board. 7
Amsterdam Economic Board (z.j.) Wie zijn we. https://www.amsterdameconomicboard.com/wie-zijn-we (laatst geraadpleegd 15-8-2019)
10
Vervoerregio Amsterdam (Metropoolregio Amsterdam, z.j.)8. Deze gemeenten zijn onderling verdeeld in 7 deelregio’s, bestaande uit een cluster van een aantal gemeenten binnen de MRA (Metropoolregio Amsterdam, 2016)9. De MRA-leden stellen gezamenlijk een agenda op, de vierjaarlijkse Ruimtelijk-Economische MRA Agenda, en deze wordt ondertekend door de deelnemers van de MRA. Deze vierjaarlijkse agenda vormt het uitgangspunt voor het regionale beleid van de MRA. Binnen de MRA zijn er drie platforms: ruimte, economie en mobiliteit. Deze drie platforms bepalen op basis van de agenda welke acties de MRA oppakt (Metropoolregio Amsterdam, z.j.). Binnen het platform van economie wordt ook naar maatschappelijke vraagstukken van de Amsterdam Economic Board gekeken, waaronder duurzaamheid. Daarnaast zijn er de portefeuillehoudersoverleggen Bouwen en Wonen, Metropolitaan Landschap, en
Duurzaamheid. De platforms en de portefeuillehoudersoverleggen bestaan uit verschillende leden
die hun gemeente, deelregio, provincie of de Vervoerregio Amsterdam vertegenwoordigen. Bij het portefeuillehoudersoverleg Duurzaamheid zit ook Jacqueline Cramer als vertegenwoordiger van de Amsterdam Economic Board.
4. Operationalisering
Hoe effectief is de Amsterdam Economic Board als regionale governance voor de circulaire economie in de Metropoolregio Amsterdam?
4.1 Governance
Om het concept van governance te operationaliseren, kijken we naar een artikel van Stoker (1998). Hierin wordt naar governance gekeken vanuit een theoretisch perspectief. De kwestie omtrent governance wordt in dit artikel beschreven vanuit verschillende beweringen van de academische wereld over het concept governance (1998). Door deze beweringen is echter een overeenstemmende rode lijn te vinden, namelijk dat governance gaat om manieren van bestuur waarin de grenzen tussen publieke en private sectoren zijn vervaagd. De focus van governance ligt bij mechanismes die niet afhankelijk zijn van overheidsautoriteit en –sancties, maar die het gevolg zijn van de interacties tussen verschillende actoren (1998). Governance wordt hier dus, net als bij Ostrom, gezien als een manier van besturen die voorbij de autoriteit van overheden gaat. Overheden zijn wel een onderdeel van de governance, maar er wordt ook verder gekeken.
Verder noemt Ostrom de term polycentrische governance. Wat zij hiermee bedoeld is dat een bepaald systeem bestaat uit meerdere partijen, van wie ieder het binnen beperkte mate voor het zeggen heeft over een goed of dienst binnen hetzelfde gebied (Ostrom, 1990). Deze partijen zijn afhankelijk van elkaar, en dus zou het kunnen botsen als zij beslissingen nemen die tegen elkaar in strijken. Een relevant voorbeeld is het bedrijfsafvalinzamelingsysteem. Hierbij zijn soms meerdere inzamelingsbedrijven actief, en dat kan zorgen voor een overcapaciteit binnen een gebied. Een oplossing vanuit polycentrische governance zou zijn, om als bedrijven die actief zijn binnen hetzelfde gebied gezamenlijk afspraken te maken. Ook bij de Amsterdam Economic Board gaat het om polycentrische governance. Omdat de metropoolregio bestaat uit vele verschillende partijen, publiek en privaat, die te maken hebben met het beheer van grondstoffen.
8
Metropoolregio Amsterdam (z.j.) Over de Metropoolregio Amsterdam
https://www.metropoolregioamsterdam.nl/pagina/20161229-over-mra (laatst geraadpleegd 15-8-2019).
9
Metropoolregio Amsterdam (2016) Convenant Versterking Samenwerking Metropoolregio Amsterdam. Amsterdam: Metropoolregio Amsterdam.
11
Als het gaat om het behalen van de circulaire doelstellingen binnen de MRA, is het belangrijk dat iedere partij meedoet.
4.2 Effectiviteit
Volgens Ostrom is het belangrijk om te kijken naar hoe polycentrische governance-systemen de samenwerking, leervermogen, innovatiekracht en aanpassingsvermogen helpen of juist hinderen (Ostrom, 2010). Deze vier termen zullen dus als een basis dienen wanneer in dit onderzoek wordt gekeken naar de effectiviteit van de Amsterdam Economic Board als regionale governance. En om te kijken naar de effectiviteit van de Board, onderzoeken we de Board aan de hand van twee design principes van Ostrom, namelijk principe 3, collective choice arrangements, en principe 7, minimal recognition of rights. De reden dat voor deze twee principes is gekozen, is omdat deze het meeste relevant lijken voor de Amsterdam Economic Board.
Voor de keuze van de derde design principe, blijkt de relevantie uit de hoeveelheid samenwerking die er is bij de Amsterdam Economic Board. Zoals in de casebeschrijving al is vermeld, bestaan de Boardleden uit een collectief van partijen uit de triple helix. Deze partijen formuleren samen de strategische richting en doen ook mee aan de grootstedelijke uitdagingen van de Board die passen bij hun organisatie10. Daarnaast heb je ook de network council, bestaande uit zo’n 135 partijen, waarvan sommige participeren bij bepaalde activiteiten van de Board. De zevende design principe is relevant, omdat de Board werkzaam is binnen een metropoolregio die bestaat uit verschillende overheidslagen. Daarnaast heeft de rijksoverheid en de Europese Unie haar eigen beleid omtrent duurzaamheid en circulaire economie (EC, 2015) (MIM & MEZ, 2016).
Allereerst behandelen we de collective choice arrangements met de vraag: Is er sprake
van collective choice arrangements van de Amsterdam Economic Board bij de governance van de circulaire economie in de Metropoolregio Amsterdam? Deze collective choice arrangements zijn
de activiteiten van de Board waarbij partijen gezamenlijk rond de tafel gaan om afspraken te maken, covenanten te ondertekenen of kennis te delen. En met oog op de hoofdvraag, wordt er gekeken of deze arrangements bijdragen aan de samenwerking, leervermogen, innovatiekracht en aanpassingsvermogen van governance. In haar artikel (2010) noemt Ostrom de term cheap talk, het simpelweg houden van communicatie, als een manier om samenwerking te verbeteren. De verwachting voor dit onderzoek is dat de Amsterdam Economic Board een platform biedt voor deze cheap talk tussen het bedrijfsleven, overheid en kennisinstellingen. Informatie hierover zal worden gehaald uit de interviews en documenten.
Als tweede beschrijven we de design principe minimal recognition of rights met de vraag
welke rol spelen overheidsinstanties in het faciliteren of bemoeilijken van de taken van de Amsterdam Economic Board t.a.v. circulaire economie? Er is logischerwijs een erkenning van de
Board als organisatie die meedoet in de MRA, wat blijkt uit de lidmaatschap van overheden uit de MRA (Amsterdam Economic Board, z.j.)11. Maar het is interessant om te zien hoe ver deze erkenning gaat omtrent de ambities die de Board heeft voor de circulaire economie. Is de rol van overheidsinstanties passief of actief? Welke lagen van de overheid spelen een rol bij de Board? Hebben zij een actief beleid omtrent de circulaire economie? Hoe draagt dit beleid bij aan de samenwerking, leervermogen, innovatiekracht en aanpassingsvermogen? Informatie hierover zal worden gehaald uit de interviews en documenten.
10
Amsterdam Economic Board (z.j.) Wie zijn we. https://www.amsterdameconomicboard.com/wie-zijn-we (laatst geraadpleegd 15-8-2019)
11 Ibid.
12
4.3 Circulaire economie
Het idee van circulariteit is niet nieuw. Vele aspecten van de circulaire economie worden al langer verspreid onder de noemer duurzaamheid, maar het concept van de circulaire economie helpt om deze ideeën samen te vatten en concreter te maken, zodat zij makkelijker kunnen worden toegepast in de praktijk. Volgens de Ellen MacArthur Foundation (2015) is een circulaire economie een economie die behoudend is door het duurzaam ontwikkelen van producten, onderdelen en materialen, gericht op een zo’n lang mogelijke levensduur en op een makkelijk her te gebruiken eindfase. Zo kom je bij een economie waarbij afval niet meer wordt gestort of vernietigd, maar volledig en oneindig wordt hergebruikt. Dit economische model moet uiteindelijk losgekoppeld zijn van de consumptie van schaarse goederen, zodat de kringlopen van grondstoffen gesloten zijn (circulair zijn).
4.4 Triple Helix
De term triple helix is al een aantal keren genoemd in verband met de Amsterdam Economic Board, en betekend het collectief van organisaties van overheden, bedrijfsleven en kennisinstellingen, in deze case specifiek die organisaties binnen de MRA. Etzkowitz et al. (2000) onderscheidt drie verschillende triple helix configuraties: als eerste één waarbij een sterke overheid de kennisinstellingen en het bedrijfsleven omgeeft, ten tweede een soort laissez-faire configuratie waarbij de overheden, kennisinstellingen en bedrijfsleven onafhankelijk van elkaar zijn, en als laatste één waarbij de drie elkaar overlappen in bepaalde ‘driedelige netwerken en hybride organisaties’ (2000). Deze laatste configuratie is nuttig voor het definiëren van de Amsterdam Economic Board als triple helix organisatie, omdat de Board te maken heeft met alle drie de soorten organisaties, maar toch niet één van deze drie is. Het woord netwerk is hier dan ook belangrijk, iets wat de Board zelf ook erkent: de Board noemt het hebben van een triple helix netwerk een belangrijke functie, om organisaties bij elkaar te brengen die elkaar niet automatisch ontmoeten (Amsterdam Economic Board, 2019)12.
5. Methodologische verantwoording
5.1 OnderzoeksstrategieDit onderzoek zal gebruik maken van een kwalitatieve strategie, omdat het een explorerend onderzoek is met het doel de regionale governance van de Amsterdam Economic Board t.a.v. de circulaire economie in de MRA te verkennen. Dit is nodig, omdat er nog geen onderzoek is gedaan naar de Amsterdam Economic Board. Er is wel onderzoek gedaan naar governance t.a.v. circulaire economie en ook naar de circulaire economie binnen de triple helix (overheid, bedrijfsleven en kennisinstellingen) (Anttonen et al., 2018), maar de Board heeft haar eigen kenmerken en een eigen context, wat het interessant maakt deze te verkennen. Interesse vanuit de politiek naar de circulaire economie duidt ook op een maatschappelijk belang voor onderzoek (EC, 2015) (MIM & MEZ, 2016). Een explorerend onderzoek zou de rol van de Board kunnen verduidelijken en als voorbeeld kunnen dienen voor andere regio’s die streven naar een circulaire transitie.
12
Amsterdam Economic Board (2019) Inhoudelijk verslag Boardorganisatie 2018. Amsterdam: Amsterdam Economic Board.
13
5.2 Analytische aanpak en methoden van analyse
De analytische aanpak zal een mix worden tussen een deductieve en inductieve aanpak. Het is deductief omdat er vanuit de theorie van Ostrom wordt gewerkt (Bryman, 2012). De twee design principes zullen als kader gebruikt worden voor het verzamelen van data in documenten en interviews. Verder zal er in de twee hoofdstukken van dit onderzoek een analyse komen van de data, aan de hand van de design principes.
Daarnaast wordt er ook een inductieve aanpak gebruikt, omdat vanuit de bevindingen de design principes van Ostrom opnieuw zijn geïnterpreteerd. Dit komt omdat deze principes van oorsprong afgeleid zijn van governance-structuren van common-pool resources, waarbij gebruikers van deze resources regels opstelden om op een duurzame manier deze resources te blijven ontginnen. De governance van de Amsterdam Economic Board wijkt hier van af, omdat het zich niet richt op één afgebakende resource. Ook houdt de Board zich niet bezig met bindende regels waar partijen zich aan moeten houden. Het herinterpreteren en breder trekken van de design principes is dus een inductieve aanpak, omdat er wordt gewerkt vanuit bevindingen over de Board (2012). Ook bij het verzamelen van data zal er deels een inductieve aanpak gebruikt worden, omdat voorafgaand de interviews data verzameld is uit documenten. Vanuit deze data zal er vragen worden gesteld, bijvoorbeeld naar bepaalde initiatieven (van de Board) in de regio.
De onderzoekseenheid die zal worden onderzocht is de Amsterdam Economic Board als regionale governance voor de circulaire economie in de Metropoolregio Amsterdam. Hiervan zullen een aantal aspecten worden onderzocht waarnaar wordt gevraagd in de sub-vragen. Dit zijn dus de collective-choice arrangements vanuit de Board, waarbij partijen uit de regio participeren aan circulaire initiatieven. En als tweede aspect de verhouding met de verschillende overheden, en hoe deze de governance van de Board vergemakkelijken of juist bemoeilijken.
5.3 Research design
In het onderzoek wordt een single casestudy design gebruikt. Het gaat hierbij om een beschrijvende case study. De case is hetzelfde als de onderzoekseenheid, namelijk de Amsterdam Economic Board als regionale governance voor de circulaire economie in de Metropoolregio Amsterdam. De focus ligt bij het beschrijven van de governance, en niet bij het resultaat van de circulaire economie in de Metropoolregio. Je zou zeggen dat wanneer de circulaire doelstellingen, zoals die worden geformuleerd door de MRA, worden behaald, dan is de Board effectief. Maar de Board en vooral de uitdaging circulaire economie is nog jong, dus kan er moeilijk gezegd worden of die doelstellingen worden behaald. Daarnaast zijn er problemen met het monitoren van de circulaire economie, zo bestaan er gaten in de databeschikbaarheid (Metabolic, 2018). Er kan dus enkel iets worden gezegd over de governance die nu bezig is, dus met de initiatieven die nu worden opgezet en worden aangejaagd, en hoe deze invloed hebben op de samenwerking, leervermogen, innovatiekracht en aanpassingsvermogen. Een verdere beschrijving van de case staat in hoofdstuk 3. Er is gekozen voor een single casestudy, omdat er zo meer diepgang kan worden bereikt over de governance van de Board. Deze diepgang is nodig om in dit onderzoek de governance van de Amsterdam Economic Board goed te kunnen beschrijven.
Belangrijke criteria voor het kiezen van deze case is dat het een relatie heeft met de theorie van Ostrom. De case betreft namelijk een polycentrische governance die zich onder andere bezig houdt met het behoudt van grondstoffensystemen. Anders dan bij de theorie van
14
Ostrom echter, bevatten deze resource systemen niet enkel common-pool resources, maar meerdere soorten grondstoffen volgens het schema van Ostrom (zie figuur 2). Dit hoeft echter niet af te doen aan het onderzoek. De case blijft relevant voor de theorie, omdat het gaat om een governance-structuur die buiten de markt en staat om werkt aan het behoudt van het grondstoffensysteem. Daarnaast is de nabijheid de Amsterdam Economic Board en de Metropoolregio bij de onderzoeker een praktische criteria voor het kiezen van deze case.
5.4 Methoden van dataverzameling
Data zal deels verzameld worden door middel van documenten. Dit zijn publicaties van de Board zelf, of documenten van andere instanties die verwijzen naar de Board of naar de circulaire economie in de regio. Voor hoofdstuk 6 zijn er verschillende publicaties en rapporten verzameld van de Board zelf en van de MRA. De website van de Amsterdam Economic Board is ook gebruikt als bron van data. Voor hoofdstuk 7 is er gezocht naar beleidsdocumenten m.b.t. de circulaire economie van de gemeenten, provincies, rijksoverheid en Europese Unie.
De rest van de data zal worden verzameld door middel van semi-structured interviews. Deze twee methoden worden toegepast, omdat rijke data nodig is die inzicht kan geven over de effectiviteit van de regionale governance van de Board. Vooral de interviews zullen hierbij van toepassing zijn, omdat hierbij meer specifiek gevraagd kan worden naar de werking van de Board en hoe effectief dit is. De geïnterviewde zijn:
- Marjolein Brasz: zij werkte voor het Board als challenge lead voor de uitdaging circulaire economie.
- John Nederstigt: hij is voormalig wethouder in de Haarlemmermeer en was ook boardlid voor de circulaire economie.
- Edwin Rijkelijkhuizen: hij is regionaal inkoper van de BAM en deed namens de BAM mee met de Community of Practice: Circulair Inkopen (meer hierover in het hoofdstuk 6).
- Jan Hoek: hij is wethouder van Almere waar hij onder andere de portefeuille duurzaamheid beheert. Verder heeft hij tijdens de acts of the region in 2019 een korte presentatie gehouden voor de Roadmap Circulair Inkopen (Amsterdam Economic Board, 2019)13.
- Angela Kierkels: zij is de CEO bij Meerlanden, een afvalinzamelaar en –verwerker. Meerlanden is erg actief op het gebied van innovatie en circulair economie.
- Gert-Jan Wendrich: Hij is programmacoördinator inkoopsamenwerking bij Regio Gooi en Vechtstreek, hij heeft ook namens Regio Gooi en Vechtstreek meegedaan aan een Community of Practice.
13 Amsterdam Economic Board (2019) ‘Dit zijn de voorlopers van de circulaire economie’.
https://www.amsterdameconomicboard.com/nieuws/discipelen-van-de-circulaire-economie (laatst geraadpleegd 15-8-2019).
15
6. Collective Choice Arrangements
De derde design principe van Ostrom, collective choice arrangements, houdt in dat er met verschillende partijen wordt samengewerkt om iets tot stand te brengen. Hierbij is dus belangrijk dat de partijen betrokken zijn bij de initiatieven van de Board, en dat zij hier iets kunnen inbrengen. In plaats van partijen iets op te leggen door middel van regelgeving, worden zij hier uitgenodigd om zelfstandig bij te dragen aan een circulair beheer van grondstofstromen binnen de Metropoolregio. De Amsterdam Economic Board organiseert verschillende activiteiten waarbij diverse partijen samenkomen om circulariteit aan te jagen door middel van commitments, of om kennis op te doen van circulaire ideeën. In dit hoofdstuk worden deze activiteiten beschreven, met het oog op de samenwerking, leervermogen, innovatiekracht en aanpassingsvermogen. Het hoofdstuk is opgedeeld in een aantal paragrafen over de activiteiten van de Board. Paragraaf 6.1 besteed aandacht aan een circulair initiatief op de Zuidas en kijkt naar hoe de Board samen werkt met deze bedrijven. In paragraaf 6.2 wordt gekeken naar activiteiten van de Board die bedoeld zijn om kennis over te dragen naar partijen in de regio. De volgende paragraaf gaat over het tekenen van commitments door partijen in de regio. De laatste paragraaf beschrijft hoe de Board bestaande circulaire initiatieven en activiteiten naar buiten probeert te brengen, en zo andere partijen aan te jagen.
6.1 Koplopers op de Zuidas
In een interview met de voormalige challenge lead van de uitdaging Circulaire Economie van de Amsterdam Economic Board, Marjolein Brasz, wordt duidelijk op wat voor een manier de Board samenwerkt met partijen voor bepaalde programma’s, namelijk door het gebruik van koplopers. De Board bestaat uit 25 Boardleden, dit zijn vooraanstaande bestuurders van overheden, kennisinstellingen en bedrijven (de triple helix). Daarnaast heb je circa 135 leden van de Network Council. “Bij de programma’s die we doen, pakken wij die organisaties eruit die willen en
kunnen. En binnen die organisaties de mensen die willen en kunnen (…) zo zorg je ervoor dat je niet hoeft te trekken en te sleuren.” Om efficiënt te werk te gaan, vraagt de Board dus
bereidwillige partijen. Als je namelijk partijen kiest die niet willen, is er een slechte samenwerking, en zullen zij ook niet leren, innoveren of zich aanpassen. Partijen die helemaal niets willen weten van circulaire economie, zijn volgens Marjolein Brasz verspilde moeite.
Marjolein gaf me een voorbeeld van een initiatief die zij hebben op de Zuidas “Er is een
initiatief op de Zuidas, om te kijken hoe je nou met bedrijfsafval omgaat (…). We praten met de CEO’s van de verschillende bedrijven, en vervolgens zoeken we binnen de organisaties mensen die met ons mee kunnen werken. Op de Zuidas heb je ontzettend veel afval. Dat afval wordt niet goed ingezameld, waardoor het als een brei bij een verwerker bij komt, die er geen mooi product van kan maken. Je moet een aantal dingen doen om dat beter te doen, namelijk je moet het anders inkopen zodat je minder gebruikt, anders gebruikt, je moet beter inzamelen, minder verspillen binnen de organisaties. En vervolgens moet je het dus zo vervoeren en zo wegkrijgen dat papier papier is, plastic plastic, en afval uit de catering ook separaat wordt vervoerd. Pas dan kan een partij die daar op kan innoveren om daar hoogwaardige producten van te maken, aan de slag. Dus het moet helemaal kloppen in de hele keten. En de keten moet kloppen, maar je moet ook voldoende volume hebben om die markt te laten draaien. Het is echt wel allemaal economics, je moet voldoende volume creëren zodat het voor bepaalde partijen interessant wordt om iets anders te doen dan dat ze nu gewend zijn. En door partijen bij elkaar te brengen, krijg je genoeg volume.” Hier zie je twee problemen die de Board probeert te tackelen: de bedrijven op
de Zuidas moeten het afval beter scheiden, en er moet volume worden gecreëerd. Als alle bedrijven op de Zuidas samen hun afval scheiden, dan creëer je volume die het voor
16
verwerkingsbedrijven van afval interessant maakt om te innoveren, zodat zij dit afval kunnen gebruiken voor het maken van materialen, onderdelen of producten. Dit initiatief, de Zero-Waste
Zuidas, heeft de Amsterdam Economic Board samen met de Green Business Club Zuidas
georganiseerd. Hierbij tekenden de CEO’s van de bedrijven op de Zuidas in mei 2019 een overeenkomst waarin ze zich committeren tot een afvalloze Zuidas in 2030. Of deze overeenkomst ook zijn vruchten afwerpt is nog afwachten, maar het laat wel zien dat Board succesvol is in het gebruik van haar netwerk.
De Zero-Waste Zuidas is een goed voorbeeld van een Collective Choice Arrangement: een initiatief waarbij meerdere partijen samenwerken om het afvalinzamelingssysteem aan te passen, waardoor er uiteindelijk geïnnoveerd kan worden door de volume die je krijgt bij deze aanpassingen. Maar hoe krijgt de Board deze organisaties op de Zuidas mee? Marjolein noemt een aantal dingen: “Eén is peer pressure: Eccentric doet het, waarom doet PwC het niet? Daar
zit in ontzorging: als je het voor ze doet, als je mee helpt denken, dat is weer de hulp en de handelingsperspectief. We moeten het eigenlijk makkelijk voor ze maken. Je moet ook inspelen op de gevoelswaarde, maar uiteindelijk gaat het over de knaken, als je het collectief doet wordt het uiteindelijk goedkoper. En dat moet ook helder tussen de oren zitten.” Binnen de samenwerking
met deze bedrijven is de Amsterdam Economic Board ook een samenwerkingspartner, één die met een aantal tactieken en de juiste expertise deze collective choice arrangement positief probeert te beïnvloeden. Marjolein noemt vier van deze tactieken: groepsdruk, ontzorging, inspelen op het gevoel en financieel perspectief bieden. Deze vier tactieken gaan er van uit dat individuen niet hopeloos gevangen zitten in een probleem door hun rationale gedrag, die hun dwingt tot een keuze (in dit geval het niet scheiden van afval), zoals het klassieke economisch denken ons doet geloven. Maar mensen hebben complexe motiverende structuren, en met behulp van zelfreflectie (door input van de Board) kunnen zij komen tot effectieve oplossingen (2010).
De term cheap talk, zoals omschreven in de operationalisering, is hierbij toepasselijk. In een reeks van experimenten heeft Ostrom aangetoond dat cheap talk ervoor zorgde dat partijen in een common-pool resource setting (zoals het voorbeeld van de weide, besproken in het theoretisch kader) overeen zijn gekomen in hun strategieën en in het houden van afspraken, ondanks het feit dat zij in deze scenario’s op korte termijn beter af waren om zich niet aan deze afspraken te houden (Ostrom, 2010). Door in gesprek te gaan met de organisaties kan de Board deze tactieken toepassen. Vooral de groepsdruk en het inspelen op het gevoel laat zien dat het echt om mensenwerk gaat. De ontzorging en het bieden van financieel perspectief zijn aspecten die goed zijn voor het leervermogen.
6.2 Community of Practice: Circulair Inkopen
Een belangrijke rol die de Board vervult, is het brengen van kennis op de juiste plaats. Door kennis over circulariteit te plaatsen bij bedrijven, overheden of kennisinstellingen, kunnen deze organisaties zich beter toeleggen op circulariteit. Een manier waarop zij dit doen, zijn de
Communities of Practice (CoP): Circulair Inkopen. Dit is een open en experimentele
leeromgeving voor organisaties die meer willen leren over circulair inkopen. Hier wordt het “waarom, hoe en wat van circulair inkopen en aanbesteden (…) verkend, ervaringen gedeeld en
17
(Amsterdam Economic Board, z.j.)14. Zo’n CoP is opgezet door de Board, wordt geleid door organisaties en mensen met de juiste expertise en bestaat uit zo’n zes sessies van ieder drie uur.
Eén van de organisaties die mee heeft gedaan aan een Community of Practice Circulair Inkopen, is het bouwbedrijf BAM. Zij wezen Edwin Rijkelijkhuizen, regionaal inkoper bij de BAM, aan om mee te doen. In een interview vertelt Edwin dat deze sessies werden geleid door Copper8, een organisatie gespecialiseerd in circulariteit die bedrijven in de maak- en bouwindustrie begeleidt bij hun weg naar circulariteit (Copper8, z.j.). “Dus een opdrachtgever
heeft een circulair vraagstuk, en Copper8 kan van het eerste moment meedenken, en vooral ook aanbesteding, hoe kun je dat in de markt zetten? Dus die hadden daar wat ervaring mee, en zit ook in Amsterdam. En in die hoedanigheid heeft Copper8 geprobeerd daar handjes en voetjes aan te geven. Dus zie het als een soort workshop. Het is om te leren van elkaar (…). Zij hebben gewoon bepaalde dingen vanuit hun expertise aan ons dingen verteld, maar je kreeg ook wat huiswerk mee, wat opdrachten mee.” Hoewel er bij de CoP’s geen concrete afspraken worden
gemaakt, of commitments worden ondertekend, kan je hier wel spreken van een collective choice arrangement, omdat partijen worden uitgenodigd om tijdens de CoP’s mee te denken aan circulair inkopen. Daarnaast worden zij hierdoor aangespoord om buiten deze sessies om ook echt iets in praktijk te brengen qua circulariteit. Maar bevordert deze Community of Practice ook echt de circulariteit van de deelnemenede organisaties?
Op deze vraag liet Edwin een negatieve houding merken. Volgens hem zit vooral de markt en de marktwerking hierbij in de weg. “BAM wil wel heel graag circulair zijn, alleen zijn
wij heel afhankelijk van wat de markt vraagt. (…), als een opdrachtgever een aanbesteding heeft en die doen helemaal niets aan circulariteit, ja wie ben jij dan om te zeggen ‘joh dat willen wij heel graag.’. (…) We willen heel graag, maar de opdrachtgevers zullen mee moeten denk ik.”
Ondanks dat de kennis er is, speelt de markt toch nog een belemmerende rol, vooral bij bedrijven die erg afhankelijk zijn van opdrachtgevers, leveranciers en onderaannemers. Toch doet de BAM moeite, om ook bij deze partijen de circulariteit aan te stippen. “Ik had een tijdje geleden een
gesprek met een leverancier van overheaddeuren als ik het goed zeg. Ik stipte toen ook circulariteit aan, en die had echt zo van wel iets van gehoord, maar hoe zien jullie dat precies.”.
En ook bij opdrachtgevers probeert de BAM het voor te dragen, maar Edwin merkt dat bij veel opdrachtgevers dit niet meer lukt als eenmaal de bestektekeningen zijn gemaakt. Dus ook architecten zullen om moeten, willen er meer circulaire projecten zijn. Gert-Jan Wendrich, programmacoördinator inkoopsamenwerking van Regio Gooi en Vechtstreek, heeft ook meegedaan aan een Community of Practice en is ook van mening dat de economische visie die gemeenten en bedrijven hebben om moet, eer er echt een verandering kan gaan komen in het circulair inkopen. Wel vond hij het een waardevol initiatief, in dat het meer duidelijkheid brengt over wat circulariteit en circulair inkopen precies inhoudt.
De Board draagt door deze initiatieven wel bij aan het leervermogen door kennis en expertise in circulariteit, maar het is dus moeilijk om te zeggen of het ook resultaat oplevert. Naast de Community of Practice, verspreid de Board ook haar kennis over circulariteit door presentaties en lezingen te geven bij bedrijven of overheidsinstellingen. Hierover vertelde Angeline Kierkels, CEO bij afvalinzamelings en -verwerkingsbedrijf Meerlanden. “Nou
Jacqueline Cramer… Circulaire regio op het gebied van grondstoffen, zij was trekker, zij is het nog steeds, binnen de MRA. Ik heb haar hier ook uitgenodigd. Ze heeft ook een presentatie gegeven voor mijn raad van commissarissen, ze heeft ook een presentatie gegeven voor de
14
Amsterdam Economic Board (z.j.) Opzet Community of Practice Circulair Inkopen. Amsterdam: Amsterdam Economic Board.
18
wethouders hier in de regio. Als het gaat om circulaire samenleving en de grondstoffen, zijn we aangehaakt op de agenda die vanuit de MRA waren, op het gebied van biomassa, bouw en sloop, en kunststoffen en textiel. Dus op die agenda's waarbij we dachten van, daar willen we wat mee.”. Volgens Angeline is het niet zo dat de presentatie echt concreet ervoor gezorgd heeft voor
de circulaire activiteiten van Meerlanden, maar zit de toegevoegde waarde bij de Board vooral bij het tot stand brengen van netwerken: “Nou de toegevoegde waarde is het netwerk, dat je elkaar
gemakkelijk weet te vinden. Dat je inzicht en overzicht hebt van de initiatieven die er zijn. Zij zorgen voor inzicht en overzicht. Zij zorgen voor een netwerk aan contacten. Maar het is niet zo, dat doordat zij er zijn wij dingen doen. Maar alleen... Het kan ons inspireren om breder dan wat we doen, ook te gaan doen. Daar zit die toegevoegde waarde. Die waarde zit in het inzicht en overzicht, in het regie voeren. En bijvoorbeeld als zij ergens zijn, en zij kennen partijen natuurlijk, dat zij denken van hé dat kan ook interessant zijn voor Meerlanden.”.
6.3 Committeren tot actie
Als onafhankelijke organisatie, kan de Amsterdam Economic Board geen besluiten maken voor de overheden, bedrijven of kennisinstellingen. De Board moet er dus voor zorgen dat deze organisaties zelf circulaire besluiten maken. Om dit te doen, worden er een soort contracten getekend die niet per sé verplichtend zijn, maar waarmee de ondertekenende partijen zich wel laten committeren tot bepaalde circulaire doelstellingen, een soort gentlemen’s agreement. Een van de manieren om partijen zich te laten committeren zijn de lidmaatschappen, onder andere van de MRA. De partijen van de MRA hebben de Ruimtelijk-Economische Actieagenda 2016-2020 ondertekend (MRA, 2018)15. Onderverdeeld in zeven ontwikkelrichtingen zijn er verschillende actiepunten, waaronder ook enkele punten die de belangen van de Board onderschrijven, zoals punt 2.9: “Het in triple helix organiseren van de samenwerking
overhedenbedrijfsleven-kennisinstellingen, met als doel de innovatie-kracht te versterken, en het realiseren van de vijf maatschappelijke uitdagingen van de Amsterdam Economic Board (gezondheid, mobiliteit, human capital, digitale connectiviteit en circulair).” (2018). Deze commitment is belangrijk voor
het meewerken van de samenwerkingspartners van de Board, zo meent ook Marjolein Brasz in het interview. “Bij overheden is het anders dan bedrijven of kennisinstellingen, want zij hebben
zich gecommitteerd aan een agenda, dus ze moeten wel. Daarnaast hebben ze de governance ingericht, waardoor ze de werkgroepen hebben, programmadirecteur, et cetera. Dus die moeten daar wat mee. Wij kunnen ze wel als programmadirecteur meer betrekken bij waar wij mee bezig zijn, of net iets meer uitdagen.”. En niet alleen de MRA-overheden committeren zich aan
bepaalde doelstellingen: “[De bedrijven die in de Board zitten] moeten deelnemen. In ieder geval
moeten zij circulair inkopen. Daartoe zijn ze gecommitteerd, ze moeten ook deelnemen aan andere thema's, (…). De councilleden heb je niets over te zeggen, ze betalen geld, en als ze willen nemen ze deel. Maar door juist die initiatieven zoals zero-waste, zijn dat wel de dingen waarbij je dus partijen ook kan wijzen dat ze zich hebben gecommitteerd, ze hebben ingeschreven in principe tot een toekomstige metropoolregio Amsterdam, niet alleen om de burgemeester te ontmoeten.” De partijen die onderdeel zijn van de MRA of lid zijn van de Board, die hebben zich
dus gecommitteerd. Hierdoor kan de Board meer rekenen op deze organisaties, door hen te wijzen op deze commitment. Deze verschillende vormen van lidmaatschappen zijn dus een collective choice arrangement. Vooral de MRA is een arrangement waarbij de leden kunnen participeren in het maken van de afspraken die uiteindelijk in de actieagenda komen, wat blijkt
15
Metropoolregio Amsterdam (2018) Ruimtelijk-economische Actie-Agenda 2016-2020 (geactualiseerd). Amsterdam: Metropoolregio Amsterdam
19
uit de portefeuillehoudersoverleggen. Ook de Boardleden komen bij elkaar, en hebben de leden de kans om hun belangen bekend te maken. John Nederstigt, voormalig wethouder van Haarlemmermeer en ook voormalig lid van de Board heeft hier een voorbeeld van: “Maar ik ben
op dat betreft echt een democraat, en ik wel echt samenwerken, en als ik zeg dat bijvoorbeeld burgemeester van de Laan iets te veel riep over Amsterdam, zei ik van: hé we zijn hier met anderhalf tot bijna twee miljoen, en al die bedrijven, dit moeten we samen doen. En hij zei ieder keer je hebt gelijk.”. De Network Council van de Board is in dit opzichte minder een collective
choice arrangement, omdat zij niet met z’n allen bij elkaar komen voor overleg, maar ook hier wordt participatie aangemoedigd via het lidmaatschap, aldus Angeline: “maar het helpt natuurlijk
dat er nieuwsbrieven zijn, het helpt dat initiatieven worden gecommuniceerd waar je bij denkt van hé dat kan ook interessant voor ons zijn, en dan heb je makkelijker de link gelegd.”.
Door partijen deel te laten nemen aan bepaalde initiatieven waar zij een plan ondertekenen, zoals het initiatief op de Zuidas (zie het kopje koplopers op de Zuidas), kan er toch wel druk worden uitgevoerd op de partijen die zich hebben gecommitteerd, zij hebben immers openlijk gezegd dat ze hier aan deel zullen nemen. Op 20 juni 2018 werd voor het eerst de State
of the Region gehouden. Dit is een jaarlijkse conferentie over de toestand van de Metropoolregio
Amsterdam. Naar dit evenement komen vele leden van de Board en de Network Council alsook de MRA-partners. De State of the Region begon met de Acts of the Region, een evenement waarbij de focus ligt op actie omtrent de verschillende uitdagingen van de Board. Hierbij werden er ook verdragen getekend door samenwerkingspartners van de Board om circulair in te kopen (Amsterdam Economic Board, 2018). Hierna was er de Facts of the Region, waarbij het rapport
Economische Verkenningen Metropoolregio Amsterdam werd gepresenteerd (Iamsterdam, z.j.).
Dit is een rapport met macro-economische cijfers van de Metropoolregio. De State of the Region werd afgesloten met de Future of the Region, waarin werd gediscussieerd over de toekomst van de regio.
Bij het Circulair Commitment event ‘Circulair inkopen 1-2-3’, wat zich afspeelde tijdens de Act of the Region, werden MRA-leden en andere samenwerkingspartners van de Board opgeroepen om in actie te komen, door zich te committeren aan circulaire inkooptrajecten. Zo tekenden “tien bedrijven, overheden en kennisinstellingen (…) 19 commitments tot circulair
inkopen, en in de coulissen staan nog veel meer partijen te trappelen! Ook 32 wethouders, 2 gedeputeerden en de vervoerregio [de MRA-partners] tekenden vlak daarvoor een stevige intentieverklaring Circulair Opdrachtgeverschap en Inkopen” (Amsterdam Economic Board,
2018)16. Het tekenen van deze 19 commitments heeft 150 miljoen euro aan circulaire inkoopcontracten opgeleverd. Dat betekent dat deze organisaties gezamenlijk dit bedrag zullen besteden aan het circulair inkopen. (2018)17. Deze commitments bevorderen de samenwerking aan circulaire doelstellingen binnen de regio.
Deze commitments, maar ook het kennis overdragen vanuit de Board zijn stappen in de goede richting.
Toch kunnen er vragen worden gesteld of dit genoeg is. In het interview met regionaal inkoper bij BAM kwam naar voren dat er op de markt nog een grote barrière is: “Het is nog te
veel vrijblijvend, ik ben er zelf natuurlijk mee in aanraking gekomen, ik ben wat kritisch naar mezelf gaan kijk, maar ik merk dat ik in m'n achterhoofd altijd dat rekensommetje maak, altijd
16
Amsterdam Economic Board (2018) Hard op weg naar een circulaire economie: Acts of the Region 2018.
https://www.amsterdameconomicboard.com/nieuws/hard-op-weg-naar-een-circulaire-economie-acts-of-the-region-2018 (laatst geraadpleegd 15-8-2019)
17 Ibid.
20
gaat het om geld. En ik kan bewust zijn, van ik betaal wat meer voor circulariteit, maar heel veel organisaties zullen echt het rekensommetje maken en zeggen ik ga voor nieuw.” Volgens Edwin
is er echt een diepgaande verandering nodig in de houding van bedrijven. Vanwege het verdienmodel is het soms lastig om circulair te werken, en als je een circulaire opdracht hebt, dan zullen veel bedrijven daar ook nog hun eigen voordeel uit proberen te halen: “Puur bedrijfsmatig,
als je nu kan zeggen dat je nu circulariteit hebt, je hebt er ervaring mee, en je hebt een voorsprong op je concurrent, dan wil je dat zo lang mogelijk onderhouden.”
“Keuzes zijn te vrijblijvend, financieel is het niet aantrekkelijk om circulair te zijn, en
zolang het niet opgelegd gaat worden, en dat gaat het natuurlijk wel, het wordt onderdeel van je omgevingsvergunning, dan moet je dertig procent circulariteit invullen.”. Is het zo dat deze
vrijblijvendheid, in de keuzes van bedrijven als de BAM, maar ook de manier van governance van de Board, te weinig is om de circulaire doelstellingen van de MRA voor elkaar te krijgen? Kunnen zij op deze manier in 2025 50% circulair inkopen halen (Metropoolregio Amsterdam, 2018)18? Op dit tempo niet, stelt John Nederstigt, voormalig D66 wethouder van Haarlemmermeer en voormalig Boardlid, maar: “In werkelijkheid is het zo, als je eenmaal een
bepaald tippingpoint hebt behaald, gaat alles heel snel. Als je zegt de komende vijf jaar doen we de helft, de volgende vijf jaar ook de helft, dan zeg ik nee... de komende vijf jaar doe je misschien dertig procent, en dan ga je naar een tippingpoint toe en dan de 70% die komt dus vanzelf, we moeten nu wel stappen gaan maken. Beslissingen nemen dat we geen afval meer accepteren, dat we niks meer in die oven stoppen. En dat we dan andere producten gaan maken, dat is het besluit dat we moeten nemen.”
6.4 Circulaire etalage
Om partijen te inspireren en aan te moedigen zich te committeren aan circulaire ideeën, werden er tijdens de Acts of the Region ook voorbeelden laten zien van circulaire activiteiten. Zo werd de Bijlmer Bajes laten zien als een voorbeeld voor circulaire gebiedsontwikkeling, hoe de
Universiteit van Amsterdam circulair kantoormeubilair inkoopt, hoe Meerlanden gebruik maakt van circulair ontworpen bedrijfskleding en meer (2018). Al deze voorbeelden samen vormen een soort circulaire etalage van de Metropoolregio, waarmee kan worden laten zien aan partijen in de regio hoe het moet en wat je allemaal zou kunnen doen. Het doel hiermee is, om anderen te inspireren ook met circulariteit aan de slag te gaan. Dit beïnvloedt het leervermogen binnen de regio, door te laten zien hoe je circulair kan inkopen of ontwerpen.
Buiten dit soort conferenties om, maakt de Amsterdam Economic Board ook gebruik van haar eigen website als platform. Hier worden evenementen, publicaties, nieuwsartikelen of columns geplaatst door de Board zelf, of door één van de samenwerkingspartners van de Board. Zo zijn er ook een zestal boekjes gepubliceerd over praktijktips, voorbeelden en adviezen van vier bedrijven, één regio en één provincie voor het circulair inkopen (Amsterdam Economic Board, z.j.)19. In zo’n boekje staat een korte inleiding over wat circulaire economie en circulair inkopen is en daarna een kort interview met een persoon van de desbetreffende organisatie over hun aanpak bij het circulair inkopen. De circulaire etalage van de Metropoolregio heeft Board
18
Metropoolregio Amsterdam (2018) Ontwikkelplan Circulaire Economie. Amsterdam: Metropoolregio Amsterdam.
19
Amsterdam Economic Board (z.j.) Publicaties.
https://www.amsterdameconomicboard.com/publications/uitdaging/circulaire-economie (laatst geraadpleegd 7-6-2019).
21
ook gevisualiseerd in een online kaart (Amsterdam Economic Board, z.j.)20. Hier zie je in verschillende categorieën wat er speelt aan circulaire activiteit in de Metropoolregio Amsterdam. Zo is er een categorie voor circulaire gebiedsontwikkeling waarbij elf projecten te zien zijn, zoals: Park 20|20 (een circulair kantoorpark) en Urban Greeners (een startupplatform voor circulaire ideeën). Een andere categorie, het delen van producten en diensten, laat andere voorbeelden zien, zoals: LENA (een tweedehands kledingbibliotheek) en Park Fly Rent (een gratis parkeerdienst waarbij je je auto kan verhuren). Op deze manier worden projecten en ondernemers geadverteerd en door deze projecten zichtbaar te maken kan de Board organisaties met elkaar matchen. Dit is ook in lijn met het Ontwikkelplan Circulaire Economie van de MRA (2018)21, waarbij een overkoepelende website een belangrijk middel is om de voortgang van de regio in beeld te brengen. In de Roadmap Circulair Inkopen, een soort handleiding voor MRA-leden om circulaire ambities te behalen (meer hierover is te lezen in het volgende hoofdstuk), wordt ook een overkoepelend platform voor circulair inkopen en opdrachtgeverschap aanbevolen (MRA, 2019). Dit zou dan verder kunnen gaan dan enkel het weergeven van de praktijkvoorbeelden, zoals verslagen over marktconsultaties en circulaire uitvragen. Het delen van kennis op deze manier draagt bij aan het leervermogen in de regio, door hen attent te maken op de mogelijkheden en de kansen die er liggen in het circulair inkopen.
20 Amsterdam Economic Board (z.j.) Circulaire activiteit. http://economicboard.magazines.center/circulaire-activiteit
(laatst geraadpleegd 15-8-2019). 21
Metropoolregio Amsterdam (2018) Ontwikkelplan Circulaire Economie. Amsterdam: Metropoolregio Amsterdam.
22
7. Minimal Recognition of Rights
De rol van overheden, zoals Ostrom die bedoelde in de zevende design principe van minimal
recognition of rights, is er een van een buitenstaander die toestaat dat gebruikers van een commons zelfstandig hun eigen regels maken en handhaven (Ostrom, 1990: 101). In de case die
wij bestuderen zijn de overheden echter meer dan buitenstaanders, ze zijn namelijk actoren in het grondstoffensysteem van de economie in de Metropoolregio Amsterdam. Als opdrachtgever zijn zij onderdeel van het economische systeem en met hun beleidsvoering hebben ze hier invloed op. Hierdoor moeten wij anders kijken naar dit principe, door het breder te trekken en te kijken in hoeverre de overheden de ideeën en strategieën van de Amsterdam Economic Board en haar streven naar een circulaire economie steunt door hier actief of inactief aan bij te dragen. Dit hoofdstuk is opgedeeld in aantal subhoofdstukken die zich richten op de verschillende lagen van overheid, namelijk (in deze volgorde) de gemeentes, provincies, rijksoverheid en de Europese Unie. Hierbij wordt gekeken naar het beleid wat zij voeren, en ook naar concrete projecten gericht op circulaire economie die er zijn vanuit die overheid. Er zijn te veel van deze projecten om te beschrijven, daarom worden er slechts enkele belicht om een idee te geven hoe de overheden bezig is met het vraagstuk van de circulaire economie. Als laatste wordt de algemene positie van de Board bij de overheden beschreven.
7.1 Gemeentelijk
Veel gemeentes in de MRA hebben hun eigen beleid omtrent de kwestie van duurzaamheid, en hierbij zijn de ideeën van de circulaire economie in opgenomen. In sommige gevallen is de circulaire economie ook een concreet punt op de duurzaamheidsagenda’s van de gemeentes, zoals in het geval van Amsterdam (gemeente Amsterdam, 2015). Ook Almere heeft haar beleid ingericht op de circulaire economie, zo blijkt uit een aantal initiatieven die naar voren kwamen in een interview met Jan Hoek, wethouder van Almere. “Wij hebben als gemeente het initiatief
genomen om bedrijventerrein de Steiger, dat ligt in Almere haven aan de A6, een circulaire hub van te maken. In dat gebied is onze upcycle center gevestigd, dat is een afvalpunt+ om het zo maar te noemen. Almere kunnen daar allerhande grofvuil brengen, dat wordt daar vrij uitgebreid gesorteerd en in dat upcycle center is ook ruimte voor drie startende ondernemers, die alle drie circulair ondernemen. (…) de ambitie is om van dat terrein een circulaire hub te maken, waar ondernemers zich kunnen vestigen, en daar mee in een omgeving terecht kunnen komen waar circulair wordt ondernomen. Maar waar ook ruimte is voor kennisuitwisseling, et cetera.”. Almere is dus al bezig met circulaire plannen en werkt hier samen met startende ondernemers door ze te laten vestigen in het bedrijventerrein. Tegelijkertijd probeert Almere hier ook het leervermogen t.a.v. circulaire economie te verbeteren: “maar het upcycle center is zoals gezegd een afvalpunt
plus, dus het heeft ook een informatieruimte, we ontvangen daar scholen, we hebben een onderwijsprogramma daar, en van de ondernemers verwachten we wel dat ze aan bezoekende groepen vertellen wat ze daar doen.”.
Ook de kleinere gemeentes noemen de circulaire economie vaak als een belangrijke pijler voor duurzaamheid, maar het participeren hiervan gaat vooral in landelijke of regionale initiatieven en samenwerkingsverbanden. Zo wordt in de Gooi en Vechtstreek het afval en grondstoffenbeleid uitgevoerd door de Grondstoffen- en afvalstoffendienst Gooi en Vechtstreek (GAD) (Gemeente Blaricum, 2017). Naast de subregio’s als samenwerkingsverband, is ook de MRA een samenwerkingsverband waarin de gemeentes de intentie hebben afgelegd om circulair te zijn. Zo is er de Intentieverklaring Circulair Opdrachtgeverschap en Circulair Inkopen die tijdens de State of the Region in 2018 werd ondertekend door de gemeentes in de MRA, maar ook door de provincies en de vervoerregio (Metropoolregio Amsterdam, 2018). Deze
