Van Den Haag naar de straat : een onderzoek naar de interpretaties en implementaties van het Vogelaarbeleid op het buurtniveau

Van Den Haag naar de straat:

Een onderzoek naar de interpretaties en implementaties van het

Vogelaarbeleid op het buurtniveau

Bachelorscriptie

Raoul van Stipriaan Luïscius 11003278

Cody Hochstenbach 17-06-2019

2 Inhoudsopgave

Introductie ... 4

Theorie/literatuur ... 7

Woonbeleid in bredere trends ... 7

Stedelijk beleid ... 7 State-led gentrification ... 9 Street-level bureaucracy ... 11 Data en methode ... 14 Onderzoeksstrategie ... 14 Research Design ... 14

Methode van dataverzameling en analysemethode ... 15

Validiteit en betrouwbaarheid ... 19

Context en casus ... 20

Context ... 20

Cases ... 21

Van der Pekbuurt... 21

Indische Buurt... 22

Resultaten ... 26

Hoe is het beleid door de jaren heen veranderd? ... 26

Woningvoorraad ... 26

Bevolking ... 29

Imago ... 31

Hoe hangt het beleid samen met de verschillende posities van stakeholders? ... 32

De gemeente & de stadsdelen ... 33

De gebiedsteams ... 33

De woningcorporaties ... 35

Wat zijn de verschillen in beleid tussen de Van der Pekbuurt en de Indische Buurt? ... 37

Woningvoorraad en buurtvoorzieningen ... 37

Bevolking ... 41

Imago ... 46

Interpretatie van resultaten en discussie ... 49

Het veranderende beleid ... 49

De posities van de stakeholders ... 49

Wat zijn de verschillen tussen de Indische Buurt en de Van der Pekbuurt ... 50

Conclusie ... 52

3 Bijlage ... 55

4 [Abstract: in Nederland werd in 2007 het Vogelaarbeleid op nationaalniveau opgesteld. Dit was een wijkaanpak die via een top-down beleid geïmplementeerd moest worden in veertig wijken in heel Nederland. In dit onderzoek wordt laten zien dat een top-down beleid vanuit nationale schaal niet op dezelfde manier geïmplementeerd kan worden zoals dit aanvankelijk is bedoeld. Dit komt, omdat met zo’n beleid er te weinig rekening wordt gehouden met de lokale-en context-gebonden interpretaties en implementaties van zo’n beleid door stakeholders op verschillende schalen. De stakeholders bij de gemeente en de woningcorporaties kijken vanuit hun eigen positie naar zo’n beleid. Een beleid dat op nationale schaal wordt uitgewerkt op buurtniveau is afhankelijk van de stakeholders die dit concreet moeten uitwerken op dit niveau, maar het is ook afhankelijk van de stakeholders op regionaal niveau. Zij zoeken echter naar een vorm die zij passend vinden voor hun eigen buurt of regio. Hierdoor wordt het beleid zoals dat oorspronkelijk is bedoeld in de wijken vanuit heel andere motivaties en

beweegredenen geïnterpreteerd waardoor het er in de praktijk heel anders uit komt te zien. Er wordt dan ook gepleit om in het vervolg, als er zo’n integrale wijkaanpak gerealiseerd wordt, rekening te houden met de locatie-en context-gebonden kaders waarin dit geïmplementeerd moet worden.]

Introductie

In 2007 werd door het toenmalige ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) een beleidsrapport uitgegevens over veertig probleemwijken in Nederland. Deze wijken worden ook wel Vogelaarwijken genoemd. Er werd een beleid uitgeschreven op nationaal niveau, dat door de gemeente in samenwerkingen met andere stakeholders (wooncorporaties, maar bijvoorbeeld ook buurtverenigingen) uitgevoerd zou moeten worden om de problemen in deze wijken aan te moeten pakken. De belangrijkste problemen die worden genoemd zijn;

“ […] een verloederde en eenzijdige woon- en leefomgeving met weinig mogelijkheden voor sociale contacten, hoge (jeugd)werkloosheid, een gebrekkige inburgering van nieuwkomers en achterblijvende emancipatie en participatie van vooral niet-westerse vrouwen, weinig werkgelegenheid in de buurt, […] criminaliteit en gevoelens van onveiligheid, en het ontbreken van relevante sociale netwerken en contacten, komen in deze wijken veelvuldig en naast elkaar voor.” (VROM, 2007, p. 3).

Om deze problemen aan te kunnen pakken, wordt een sociaalmengingsbeleid nagestreefd; door middel van het doen van fysieke en sociale investeringen wordt een mix tussen armere en rijkere buurtbewoners in achterstandswijken gestimuleerd. Hierbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan de renovatie van sociale huurwoningen en het bouwen van meer koopwoningen, opdat meer welvarende mensen worden gelokt om in de wijk te komen wonen. Dit wordt gedaan vanuit het gedachtegoed dat hoe meer mensen in arme buurten in aanraking komen met meer welvarende hoe meer de arme bewoners hiervan profiteren en zelf ook zullen stijgen op de sociaaleconomische

5 ladder (Van Kempen & Bolt, 2012). In de wetenschap wordt echter vaak bewezen dat dit soort buurteffecten een gering effect hebben op de sociaaleconomische positie van de arme bewoners. Er is echter onder wetenschappers geen consensus wat de beweegredenen zijn voor het implementeren van zo’n sociaalmengingsbeleid. Dit hangt af van het perspectief van waaruit zo’n sociaalmengingsbeleid wordt geïnterpreteerd.

Het probleem van dit soort beleid is dat het op nationaal niveau wordt geschreven, maar dat het op buurtniveau moet worden uitgevoerd. Hierdoor zijn er veel verschillende actoren die het beleid moeten interpreteren en implementeren (denk bijvoorbeeld aan woningcorporaties, gemeentes en stadsdelen). Dit is wat Lipsky (1980) street-level bureaucracy noemt. Dit houdt in dat verschillende actoren verschillende beweegredenen kunnen hebben voor het interpreteren en implementeren van bepaald beleid. Dit hangt af van de middelen die zij hebben, maar ook bijvoorbeeld de vraag en het aanbod. Het hangt dus af van de positie die mensen hebben, hoe zij dit beleid interpreteren. Hierdoor kan beleid, zoals dat aanvankelijk is opgeschreven in de praktijk heel anders tot uiting komen. Dit is zeker het geval met een sociaalmengingsbeleid. Aanvankelijk is dit bedoeld om de sociaaleconomische positie van mensen in achterstandswijken te stimuleren kan in de praktijk heel anders tot uiting worden gebracht. In een maatschappij waarin wordt getracht om de kloof tussen arm en rijk steeds te verkleinen, is het van belang dit proces van interpretatie en implementatie te kunnen monitoren. Hiermee kan namelijk worden aangetoond hoe zo’n nationaal beleid daadwerkelijk uitpakt in een wijk en ervoor gezorgd kan worden dat het zo uit worden gevoerd zoals het in de beleidsmakers het aanvankelijk voor ogen hadden.

In dit onderzoek wordt het nationale beleid als gegeven meegenomen en wordt dit gegeven geanalyseerd op lokaal niveau. Hierbij zal dus naar de gemeentelijke beleidsplannen en de nationale beleidsplannen worden gekeken, maar zal er ook worden stilgestaan bij de beleidsplannen van de woningcorporaties die deze plannen uitvoeren. Daarnaast wordt de analyse ook gebaseerd op interviews met sleutelfiguren in deze wijken die een rol spelen of hebben gespeeld in de interpretatie en implementatie van dit beleid. Er zullen twee Vogelaarwijken als cases worden gebruikt; de Van der Pekbuurt in Amsterdam-Noord en de Indische Buurt in Amsterdam-Oost.

De hoofdvraag van dit onderzoek luidt dan ook; ‘Hoe wordt het nationale beleid (en vooral de beweegredenen en achterliggende motivaties) wordt geïnterpreteerd door verschillende stakeholders?’

Uit deze hoofdvragen worden drie sub-vragen gedistilleerd, namelijk:

6 2. ‘Hoe hangt het beleid samen met de verschillende posities van stakeholders?’

7

Theorie/literatuur

Woonbeleid in bredere trends

Voordat de interpretatie van het sociaalmengingsbeleid in Nederland zal worden geanalyseerd, zal eerst de relatie tussen het concept sociale menging en het woningbeleid in bredere context uiteen gezet moeten worden. Er zijn verschillende redenen voor het uitvoeren van een sociaal mengingsbeleid door het doen van fysieke ingrepen. Aangezien stedelijk (lokaal) beleid op dit gebied ook in verband staat met bijvoorbeeld nationaal beleid in Europese verzorgingsstaten, zal eerst kort stil worden gestaan bij bredere trends wat betreft het herstructureren van de verzorgingsstaat en de woningmarkt en de sociale gevolgen hiervan.

Brenner et al. (2010) stellen dat in de afgelopen jaren in de Europese verzorgingsstaten sprake is van deregulering ten opzichte van de markt, hetgeen zij toeschrijven aan de neoliberale afslag die ook de Europese verzorgingsstaten hebben genomen. De staat intervenieert veel minder in de markt en laat de markt zijn eigen gang gaan. Hierdoor vallen de sociale vangnetten weg. Doordat de sociale vangnetten wegvallen, wordt het bezitten van een huis gezien en gepromoot als een goede manier voor huishoudens om hun welvaart vast te leggen en te vergroten. Onder meer door het afbetalen van een hypotheek en de stijgende huizenprijzen. Dit leidt er echter ook toe dat er sprake is van een afname in de sociale woningbouw, want het bezitten van een huis als beter ervaren. Daarnaast blijft de sociale woningbouw dus alleen over van hen die geen mogelijkheid hebben om zelf vastgoed te kunnen kopen (Hochstenbach, 2017). Dit zorgt voor een tweedeling in de woningmarkt, waarbij deze tweedeling zorgt voor verschillende delen van de populatie: de sociale woningbouw voor de mensen met lage inkomens en de koopwoningen en huurwoningen in de vrije sector voor de mensen die uit een hoger sociaaleconomisch segment komen. Ook door deregulering in de huursegmenten van de woningbouw vervallen de rechten van huurders en krijgen woningeigenaren juist meer macht. Deze tweedeling op de woningmarkt kan ervoor zorgen dat sociaaleconomische ongelijkheid en sociale uitsluiting wordt gestimuleerd: mensen die afhankelijk zijn van de sociale woningbouw hebben minder macht dan mensen die huren in de vrije sector en aanzienlijk minder macht dan mensen met koopwoningen. Door deze deregulering kan de staat ook minder makkelijk interveniëren om deze sociaaleconomische kloof kleiner te maken. Dit leidt ertoe dat de staat zich nu voornamelijk richt op die buurten en lokale gebieden waar deze problemen nog wel aangepakt kunnen worden. Hierdoor kunnen sociaal en stedelijk beleid dus een cruciale rol in spelen (Hochstenbach, 2017).

Stedelijk beleid

Als er naar het stedelijk beleid wordt gekeken, wordt gesteld dat het woonbeleid is gericht op sociale menging (Hochstenbach, 2017). Sociale menging op zichzelf houdt in dat er op een plaats een mix

8 ontstaat tussen bewoners die komen uit verschillende sociaaleconomische milieus. Doorgaans wordt een sociale menging in de stad gezien als een middel dat beleidsmakers gebruiken om sociaaleconomische en etnische segregatie tegen te gaan. Segregatie wordt doorgaans geassocieerd met de negatieve gevolgen voor de mensen daarbij ook nog eens in gebieden wonen waar er sprake is van een concentratie van armoede. Dit wordt gebaseerd op Wilson’s gedachtegoed (1987): hij schrijft deze negatieve gevolgen toe aan een gebrek aan rolmodellen in de buurt, een gebrek aan (lokale) sociale netwerken, een negatieve werkhouding en het stigmatiseren van een buurt. Dit worden ook wel buurteffecten genoemd. Huning et al. (2015) stellen dat vooral in buurten waar grote concentraties sociale woningbouw is, wordt getracht door middel van het bouwen van koopwoningen, rijkere mensen aan te trekken. Dit wordt gedaan om ervoor te zorgen dat deze buurteffecten juist een positieve werking hebben op de armere buurtbewoners. Het aantrekken van rijkere inwoners en het stimuleren van een sociale mix zou stimulerend werken op de sociaaleconomische positie van de armere, oorspronkelijke inwoners van die buurten.

Daarnaast wordt ook gesteld dat een sociale mix ervoor kan zorgen dat er ook in sociaal domein wordt geïnvesteerd. Doordat de wijk wordt gerenoveerd, is er niet alleen minder sprake van een concentratie van armere buurtbewoners, maar worden buurtvoorzieningen ook verbeterd, omdat de rijkere bewoners ook in de buurt investeren. De buurtvoorzieningen zijn er voor alle buurtbewoners, dus ook de armere buurtbewoners profiteren van deze buurteffecten (Veldboer & Van der Graaf, 2009).

In de wetenschap wordt echter vaak gesteld dat deze buurteffecten niet zo sterk aanwezig zijn als aanvankelijk werd gedacht (Van Kempen & Bolt, 2013). Daarnaast wordt gesteld dat het herstructureren van het woningaanbod in de die wijken een gering effect heeft op het economische welzijn van het individu. Toch is het sociale mengen een belangrijk onderdeel van stedelijk beleid gebleven (Hochstenbach, 2017).

Aangezien de buurteffecten weinig effect hebben, wordt er door wetenschappers veel onderzoek gedaan waarom het sociale mengen in het stedelijk beleid dan nog steeds een grote rol speelt. Zo wordt bijvoorbeeld door Uitermark et al. (2007) gesteld dat het sociale mengen een middel is voor lokale overheden en instanties om weer grip te krijgen op een buurt en de sociale orde te herstellen. Door het stimuleren van een sociaaleconomische mix worden concentraties van mensen die problemen veroorzaken kleiner, en wordt de komst van de middenklasse als middel gezien om de spanningen weg te nemen. Hierbij wordt dus getracht segregatie tegen te gaan en concentratie te reduceren. Zij voegen hier echter ook aan toe dat de wisselwerking tussen huishoudens met hoge en huishoudens met lage inkomens zeer stroef verloopt, dus er van het creëren van sociale cohesie vaak zeer weinig terecht komt (zij wijzen dus weer op de geringe buurteffecten). Hier wordt sociaal mengingsbeleid gebruikt vanuit een sociaal perspectief,

9 waarbij concentraties van bepaalde groepen bewoners als problematisch worden beschouwd en wordt getracht een sociale mix te stimuleren, opdat er sociale cohesie in een wijk ontstaat en daarmee ook sociale orde en rust nagestreefd kan worden (Uitermark et al., 2007).

State-led gentrification

Hoewel het in eerste instantie lijkt dat het stimuleren van een sociale mix vanuit een sociaal oogpunt wordt geïnitieerd, heeft het ook een negatieve connotatie: namelijk dat een sociaalmengingsbeleid wordt gebruikt als achterdeur voor gentrificatie en in dit geval state-led gentrification (Veldboer, 2011). Eerst wordt kort stilgestaan bij het proces van gentrificatie om ook de state-led gentrification uiteen te kunnen zetten.

Gentrificatie moet in het licht worden gezien van stedelijke vernieuwing. Gentrificatie was in eerste instantie het trekken van de middenklasse naar arme buurten dichtbij het stadscentrum, omdat de locatie gunstig was en de koop-en huurprijzen relatief goedkoop waren. Slater (2012) stelt dat de buurten hierdoor populairder werden en dus werd gentrificatie ook langzaamaan een middel om geld te verdienen; in arme buurten worden niet alleen huizen gerenoveerd, maar komen er ook meer koopwoningen in plaats van huurwoningen, opdat er meer welvarende bewoners naar deze buurten worden gelokt. Hierbij haalt hij de rent-gap theory van Neill Smith aan; dit houdt in dat de grondprijs in potentie veel meer waard is, dan de prijs waarop de grond nu wordt verhuurd. Hierdoor is het voor grondbezitters interessant om hun huizen te renoveren, omdat potentiële waarde van de grond dus veel hoger ligt. Door de renovatie van de huizen en de grond, kunnen grondbezitters de huizen voor meer geld verhuren, of de grond verkopen. Slater stelt het volgende; “[gentrification is the] production of space for and consumption by a more affluent and very different incoming population.” (Slater et al., 2004, p. 1145). Hier komt ook het door Brenner et al. (2011) schetste beeld naar voren, dat door het dereguleren, de markt zijn eigen gang gaat.

Er wordt dus getracht door het doen van fysieke ingrepen in arme buurten meer welvarende bewoners te lokken, opdat er meer geld verdiend kan worden. Dit is ook gelijk de negatieve connotatie die gentrificatie heeft; namelijk dat nieuwe meer welvarende buurtbewoners, de oude armere buurtbewoners verdringen, doordat de armere buurtbewoners het zich niet meer kunnen veroorloven in de buurt te wonen. Dit wordt ook wel displacement genoemd (Slater, 2012). Ook kan het zo zijn dat mensen zich niet meer thuis voelen in hun buurt, omdat de buurtvoorzieningen zijn ingericht voor de nieuwe, meer welvarende inwoners of dat zij geen connectie hebben met de nieuwe buurtbewoners (Pinkster, 2012).

Dit is ook de reden dat een sociaalmengingsbeleid met state-led gentrification wordt geassocieerd: de sociale woningbouw en

10 de arme inwoners moeten plaatsmaken voor duurdere (koop-)woningen en rijkere inwoners. De staat is hierin de leidende actor, doordat het stimuleren van een mix in de woningvoorraad in het beleid is opgenomen (Teernstra, 2012 & Lees en Davidson, 2010). Bij state-led gentrification staat de middenklasse meer centraal in het beleid, hetgeen een meer economische insteek heeft.

Zo wordt gentrificatie gebruikt als manier om achterstandswijken te renoveren en zo meer middenklasse naar de stad te trekken om meer belastinginkomsten te kunnen genereren. Uitermark et al. (2007) stellen echter dat deze vorm van gentrificatie (het aantrekken van meer welvarende bewoners om meer belastinginkomsten te genereren) in Nederland niet voorkomt, omdat de staat er niet op is gericht om winst te maken. Daarnaast krijgt de staat in Nederland minder stedelijke belasting terugkrijgt dan in andere westerse landen, maar op gemeentelijke niveau zou er wel gesteld kunnen worden dat het aantrekken van rijke mensen de voorkeur heeft boven het behouden van arme mensen (displacement), aangezien er dan minder geld geïnvesteerd moet worden in dit soort wijken (Uitermark, 2009).

Een ander economisch argument dat hier op voortborduurt is dat het stimuleren een sociaalmengingsbeleid als een achterdeur wordt gebruikt voor het creëren van nieuwe woonmogelijkheden voor de middenklasse, die anders de stad zouden verlaten. De middenklasse trekt de stad uit vanwege het geringe perspectief op een woning die bij hun inkomen past (Bolt & Van Kempen, 2013 en Van der Graaf en Veldboer, 2009). Het woonperspectief voor de middenklasse is in dit geval van groter belang dan het woonperspectief van mensen uit een lager sociaaleconomisch segment. Bij beide argumenten wordt een sociaalmengingsbeleid gebruikt voor gentrificatie, waarbij gentrificatie dus het doel is en hierbij heeft de gemeente ook het meeste belang. Dit is een veelgehoord argument bij gentrificatie: het belang van de middenklasse wordt als het algemeen belang van de stad beschouwd, hierbij worden de belangen en wensen van de lagere klassen ondergesneeuwd, hetgeen ook wel de middle-class society wordt genoemd (Hunning et al., 2015). Een stad wilt de middenklasse behouden, omdat het een gunstige concurrentiepositie ten opzichte van andere steden wilt verkrijgen. Het aantrekken van de hoger opgeleide middenklasse is hierbij essentieel. Dit wordt gebaseerd op Florida’s notie van the creative class (2009), waarbij de creatieve klasse de motor is van de postindustriële stad. Hiervoor moet woonruimte worden gecreëerd, anders trekt deze klasse de stad uit en hiermee gaat veel geld verloren en kan een stad zich ook minder goed staande houden op het internationale toneel (Hochstenbach, 2017). Het laatste argument ligt in het verlengde van het voorgaande argument: namelijk dat state-led gentrification wordt gebruikt voor het renoveren van de woningvoorraad in een arme buurt en het stimuleren van een sociale mix in die buurt om het imago van een achterstandsbuurt en daarmee van een stad te upgraden. De sociale menging ook

11 worden gebruikt om datgene wat een stad wilt uitstralen (hoofdzakelijk dat het geen armlastigere of vervallen buurten heeft) te stimuleren (Van der Graaf & Veldboer, 2009 en Teernstra, 2015). Dit wordt dan gebruikt om buitenlandse investeerders en expats (met de bijbehorende economische mogelijkheden) naar de stad te lokken. Hierbij ligt ook weer de nadruk op het aantrekken van de the creative class. Niet alleen de woonruimte moet voldoende aanwezig zijn, ook is de culturele uitstraling van een stad van groot belang om the creative class aan te kunnen trekken (Sako & Ostendorf, 2004). Hierbij is er geen ruimte voor achterstandswijken, maar de locatie van deze wijken is vaak dicht bij het centrum, ideaal voor de creatieve klasse.

Street-level bureaucracy

Tot slot moet hier nog aan toe worden gevoegd dat er ook verschil wordt gemaakt tussen verschillende actoren op verschillende schalen; lokaal en nationaal. De staat kan wellicht als leidende actor worden gezien bij het streven naar een sociaal mengingsbeleid, maar er kan ook een discrepantie zijn tussen wat de staat wilt, hoe de gemeente dit voor ogen heeft en hoe dit daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Dit is wat Lipsky (1980) street-level bureaucracy noemt; hoe een beleid wordt uitgevoerd, hangt ook af van hen die aan de frontlinie van het beleid staan. Hoe zij beleid implementeren, hangt af van de beschikbaarheid van de hulpmiddelen die ze hebben, maar ook moeten zij omgaan met de grote vraag naar hun diensten. Vaak wordt dan de manier waarop de street-level bureaucrats dit uitvoeren, het uiteindelijke leidende beleid. Daarom wordt er ook naar beleidsplannen van de gemeente en wooncorporaties gekeken in dit onderzoek, want de nationale politiek kan een bepaald beleid voor ogen hebben, dit moet ook op lokaal niveau uitvoerbaar zijn. Daarnaast zijn gemeentes en corporaties ook afhankelijk van subsidies die verstrekt worden vanuit het rijk of bijvoorbeeld vanuit de gemeente. Verder bestaat de gemeente Amsterdam ook uit verschillende afdelingen met elk hun eigen portefeuille die ook vanuit die portefeuille moeten werken. Hierdoor wordt het te bereiken beleid afgestemd op de middelen die er zijn, dit kan dus ook beperkend werken. Het beleid kan ook een op een andere manier geïmplementeerd worden, omdat de middelen er niet zijn. Dit laatste geldt ook voor de woningcorporaties. Die hebben door de jaren heen een veranderende rol gekregen en zijn nu private bedrijven geworden. Om antwoord te kunnen op de onderzoeksvraag, zal daarom ook in het volgende hoofdstuk stil worden gestaan bij de veranderende houding die op politiek gebied wordt aangenomen ten opzichte van de sociale huurwoningen door de jaren heen. In de ondersteunde figuur 1 is het conceptueel model te zien. De belangrijkste concepten voor dit onderzoek zijn: sociaalmengingsbeleid (en daarmee ook de negatieve connotatie van state-led gentrificiation; dit houdt in het proactief nastreven van een sociale mix, dit kan om verschillende redenen zijn. Ten tweede buurteffecten; de sociaaleconomische positie van mensen wordt sterk

12 beïnvloed door hun buurt/buurtvoorzieningen/buurtbewoners. Ten derde street-level bureaucracy; dit gaat over hoe beleid verandert naarmate het op een meer lokale schaal door lokale stakeholders moet worden geïmplementeerd.

13 Sociaalmengingsbeleid (Stedelijk beleid) Vogelaarwijk Stakeholders gemeente Stakeholders woningcorporaties Nationale overheid

14

Data en methode

Onderzoeksstrategie

Dit onderzoek wordt uitgevoerd, om te onderzoeken hoe de verschillende posities van stakeholders (en hun achterliggende redenen en motivaties) invloed hebben op verschillende interpretaties en implementatie van beleid. De hypothese van dit onderzoek is dat beleid, zoals dat op nationaal niveau wordt opgesteld, uiteindelijk op microniveau wordt uitgevoerd hoe het alleen de beleidsmakers op microniveau uitkomt. Het nationaalbeleid voor microniveau is dus te context-gebonden om uitgevoerd te kunnen worden hoe de beleidsmakers het aanvankelijk voor ogen hebben. Hierbij wordt de sociale realiteit niet als objectief en op zichzelf staand gezien, maar ligt juist de nadruk op de individuele interpretatie van de sociale realiteit (Bryman, 2012). Beleidsaannames en assumpties worden geïnterpreteerd aan de hand van de analyse van beleidsdocumenten en interviews. Hierbij leent een kwalitatieve onderzoeksstrategie zich uitstekend voor (Bryman, 2012).

Research Design

Dit onderzoek moet bij uitstek op casestudie niveau worden verricht omdat daar, op het concrete implementatie-niveau van de wijken, pas kan worden onderzocht hoe een beleidsconcept wordt vertaald in concrete maatregelen en interventies en wie daarin de concrete actoren zijn. Er moet dus exploratief onderzoek worden gedaan, hierbij is het doen van een casestudie de geijkte methode (Bryman, 2012). Door deze te identificeren kunnen zij om hun beweegredenen voor hun interpretatie van het beleid worden bevraagd. Een vergelijking tussen twee case studies is nodig om te onderzoeken of dit soort beleid. Zoals in Bryman (2012) wordt gesteld, kan een vergelijkend casestudie onderzoek (comparative case study) worden gebruikt om de gelijkenissen of juist de verschillen tussen twee cases te nadrukken. Dit kan uiteraard alleen gebeuren als de buurten op dezelfde wijze aan onderzoek worden onderwerpen. Dat de buurten allebei op de Vogelaarlijst zijn verschenen, maakt dit mogelijk, hierdoor worden de twee cases namelijk in dezelfde categorie geplaatst. Flyvbjerg stelt (2006) dat ten onrechte wordt aangenomen dat het gebruik van een casestudie als onderzoeksstrategie doorgaans alleen gebruikt wordt voor het genereren van hypothese, die vervolgens getest moet worden door middel van kwantitatief onderzoek. Flyvbjerg (2006) brengt hier echter tegenin dat zelf een enkele casestudie kan worden gebruikt voor het doen van algemene uitspraken. In navolging van het gedachtegoed van Flyvbjerg (2006) is de verwachting in dit onderzoek dat de twee cases (in dit geval de twee Vogelaarbuurten) als atypisch kunnen worden beschouwd, omdat de hypothese is dat het uitvoeren van het beleid afhangt van iemands positie en de kenmerken van de buurt. Er is echter voor de zekerheid gekozen om wel een vergelijkende case te doen om de hypothese te kunnen testen. Immers, als het beleid

15 daadwerkelijk context-gebonden is, zal de uitkomst van het onderzoek voor de twee cases verschillen. Is dit niet het geval, dan kan de hypothese (deels) verworpen worden.

Methode van dataverzameling en analysemethode

Dit onderzoek is opgesplitst in één hoofdvraag en drie deelvragen. Het verzamelen van de data voor het beantwoorden van deze vragen wordt gedaan door middel van triangulatie Er worden dus meerdere verzamelingsmethoden gebruikt, omdat verschillende soorten data gebruikt wordt.

Ten eerste, hoewel dit geen significant deel van het onderzoek zal beslaan, zal er aan de hand van kwantitatieve gegevens worden laten zien dat er in deze wijken sprake is van een verandering in de sociaaleconomische bevolkingssamenstelling. Naar wat voor kenmerkende cijfers voor gentrificatie wordt gekeken, is in de bijlage in figuur 3 uiteengezet. Deze cijfers worden vergeleken met cijfers over heel Amsterdam. Deze gegevens zijn zowel te vinden bij het OIS (Onderzoek, Informatie en Statistiek Gemeente Amsterdam) en het CBS (Centraal Bureau voor Statistiek). Deze gegevens worden gebruikt om een algemeen beeld van de wijken te kunnen schetsen. Hier wordt dus een sociaalmengingsbeleid uitgedrukt in kwantificeerbare gegevens om te kunnen verifiëren dat er daadwerkelijk sociale mening plaatsvindt in deze wijken.

Kritische beleidsanalyse

De spil van dit onderzoek wordt een kritische beleidsanalyse die uit zal worden gevoerd aan de hand van de beleidsrapporten die zijn verschenen over beide wijken en over achterstandswijken in het algemeen. Aangezien het hier om een discourse analyse gaat, zal er aan de hand van close reading worden onderzocht wat de precieze beweegredenen zijn voor het implementeren van het beleid. Alle rapporten die zijn gebruikt, zijn op het internet te vinden. Zoals Schoemaker (2017) al beaamt wordt close reading doorgaans toegepast op filosofische of literaire teksten, maar kan een beleidsdocument ook op deze manier worden geanalyseerd. De tekst wordt hierbij als autonoom geheel gezien en wordt alleen uit de tekst zelf de betekenis afgeleid, zonder enige voorkennis. Dit laatste is in dit geval lastig, aangezien er vooronderzoek gedaan in de verschenen literatuur over sociaalmengingsbeleid. Een beleidsdocument kan beschouwd worden als een betoog, waarbij ook gebruik wordt gemaakt van beeldspraak. De schrijver van een beleid wilt immers de lezer van het beleid overtuigen van de noodzaak van het ingrijpen door middel van het geschreven beleid.

Hajer (2002) stelt dat een kritische discoursanalyse de geijkte manier lijkt te zijn voor het analyse van beleidsrapporten en deze analytische methode ook de manier van onderzoek naar publiek beleid heeft veranderd. Bij een kritische beleidsanalyse staat de taal centraal volgens Hajer. Bij het analyseren hiervan gaat het er om wát de auteur van het beleidsrapport stelt en hóe dit wordt opgeschreven. Het belang van retoriek en argumentatie zijn belangrijke onderdelen

16 bij het opstellen van een beleidsrapport. Schoemaker (2017) gaat hier verder op in, door te stellen dat een beleidsrapport als een betoog moet worden beschouwd. Immers, degene die het beleidsrapport opstelt, moet de lezer ervan overtuigen dat het beleid, zoals diégene dat voor ogen heeft, het meest urgente beleid is dat er geïmplementeerd moet worden. Dit wordt aan de hand gedaan van onder meer beeldspraak. Voor het analyseren van zo’n rapport, moet er dus niet alleen stil worden gestaan bij het rapport zelf, maar ook bij de positie van degene die het rapport schrijft en wat voor assumpties er bijvoorbeeld bij het rapport worden gedaan, hoe bepaalde fenomenen worden geproblematiseerd en hoe deze assumpties en fenomenen worden opgeschreven.

Concreet zal dat voor dit onderzoek betekenen dat er bij de beleidsrapporten wordt gelet op bepaalde woorden die de noodzaak van een sociaalmengingsbeleid impliceren, maar die voor verschillende interpretaties vatbaar zijn. In de quote in de introductie wordt bijvoorbeeld gesproken over een ‘eenzijdige woon-en leefomgeving’ (VROM, 2007, p. 3). Een eenzijdige woonomgeving wordt hier genoemd als één van de kenmerkende problemen van een achterstandswijk. Hiermee wordt geïnsinueerd dat een veelzijdige woonomgeving de oplossing is, het is dan ook niet verwonderlijk dat een sociale mix de oplossing voor dit probleem is. Andere woorden zijn bijvoorbeeld ‘een ongebalanceerde wijk’ of een ‘een onleefbare wijk’ (Uitermark et al. 2007). Door te kijken in beleidsdocumenten hoe woorden als eenzijdig, ongebalanceerd, en onleefbaar in de tekst worden gelinkt aan het doen van bepaalde fysieke interventies (renovaties of de realisering van koopwoningen) of aan fysieke kenmerken (woningvoorraad en woon-of leefomgeving) wordt gekeken naar de beweegredenen voor een sociaalmengingsbeleid. Daarnaast wordt gekeken of die woorden worden gelinkt aan woorden als veiligheid, onrust en uitstraling (eventuele sociale interventies). Zoals hieronder is opgenomen in de figuur opgenomen waarbij de betreffende onderwerpen worden gelinkt aan bepaalde termen, opdat de verschillende beleidsdocumenten structureel geanalyseerd kunnen worden. Deze termen zijn onderverdeeld in ‘negatieve’ termen, waardoor geïmpliceerd wordt dat beleid noodzakelijk is, en ‘oplossende’ termen, waarmee de richting van sociaal mengingsbeleid wordt aangegeven (sociale of economische beweegredenen).

Verder zal worden gekeken in hoeverre de tekst subjectief is (staat er bijvoorbeeld ‘er is behoefte aan’, zonder aan te geven wie de ‘er’ is?). Dit is ook één van de kenmerken van een kritische beleidsanalyse; namelijk dat teksten aan de hand van de interpretatie van de onderzoeker geanalyseerd worden en hierbij wordt dus niet alleen stilgestaan bij wat de tekstuele interpretatie is van een tekst, maar moet bijvoorbeeld ook worden gekeken naar de positie en het belang van degene die zo’n rapport schrijft.

17 Tabel 1: Analyseschema woordgebruik

Kenmerken Negatief Oplossend

Woningvoorraad Eenzijdig, ongebalanceerd, onleefbaar, verval, overmaat, slechte kwaliteit, beperkt, leegstand Versterken, aanpakken, verbeteren, moderniseren, renoveren, slopen, balanceren Bevolking Eenzijdig, ongebalanceerd, concentratie, ongeïntegreerd, onverdeeld, niet ingeburgerd, laagopgeleid, Aanpakken, mengen/mixen, stimuleren, bij elkaar brengen, integreren, investeren, emanciperen, balanceren Leefomgeving (Sociale netwerken/sociale cohesie) Verloedering, verval, afwezig, onleefbaar, onvoldoende, ontbrekend, beperkt Verbeteren, versterken, stimuleren, creëren, investeren Buurtimago (of uiterlijk, karakter, aanzien) Onveilig(heidsgevoel), criminaliteit, verloederd, overlast, onleefbaar, onrust, verval, bedreigd, achterstand, krachtwijk, wanorde Aanpakken, controle brengen, bestrijden, promoten, verbeteren, interveniëren

Buurtvoorzieningen Afwezig, eenzijdig, beperkt, slechte kwaliteit,

Promoten, verbeteren, stimuleren, investeren

18 Semigestructureerde interviews

Om ook dit beeld compleet te kunnen maken, is een deel van de data verzameld door middel van zes semigestructureerde interviews met beleidsmakers en mensen die het beleid voeren, zowel binnen de gemeente als binnen woningcorporaties. Hierbij volgt een korte functiebenoeming, maar voor verdere uitleg van hun functies moet gekeken worden naar de tweede deelvaag. Voor de Van der Pekbuurt is Sander Vermeer (gebiedsregisseur bij Ymere in de Van der Pekbuurt, 49 minuten) geïnterviewd. Ymere bezit namelijk ongeveer honderd procent van de woningvoorraad in de Van der Pekbuurt en beheert ook delen van de woningvoorraad in de Indische Buurt. Daarnaast is Marcia Meerum-Terwogt (gebiedscoördinator bij de gemeente in Oud-Noord, dit duurde 75 minuten) geïnterviewd. Voor de Indische Buurt zijn vier mensen geïnterviewd, dit is ook een grotere buurt en hierbij zijn de sociale veranderingen al langer bezig. Ten eerste was dit Nico Papineau-Salm, dit duurde 68 minuten. Hij was stadsdeelvoorzitter namens de gemeente in Zeeburg, waar de Indische Buurt toen nog onder viel. Hij was erbij toen de Vogelaarprojecten van start gingen. Ten tweede is Hugo Hilgers geïnterviewd, die is portefeuillehouder Sport namens stadsdeel Oost bij de centrale stad. Die kon informatie verschaffen over hoe er vanuit het centrale bestuur naar beleid werd gekeken. Ten derde is dit Martine Koehein, zij is net als Marcia Meerum-Terwogt gebiedscoördinator bij de gemeente, maar dan in de Indische Buurt. Dit interviewde duurde 51 minuten. Tot slot is ook Imke Veltmeijer geïnterviewd, zij is gebiedsontwikkelaar bij Eigen Haard. In de Indische Buurt zijn drie woningcorporaties actief, waarvan Eigen Haard een aanzienlijk deel van de woningvoorraad beheert. Dit interviews duurde 49 minuten. Interviews verschaffen doorgaans rijke data, hetgeen voor dit onderzoek ook essentieel is. Die interviews zijn juist bedoeld om informatie te kunnen reconstrueren die niet te observeren is. De interviews zullen hoogstwaarschijnlijk niet gestructureerd, maar worden benaderd als een gesprek. Doordat het juist om onderliggende oorzaken gaat, is het van belang een gesprek te hebben, en niet een vaststaande vragenlijst af te nemen. Daarom is er voor dit onderzoek gekozen om gebruik te maken van semigestructureerde interviews (Bryman, 2012). Hierbij wordt dus wel een aantal vragen gesteld, opdat op een gelijkwaardige manier geanalyseerd kunnen worden. Voor het een kritische discoursanalyse is het echter wel van belang een gesprek te hebben. Daarom is er wel een itemlijst opgesteld, die in de bijlage van dit document te vinden is. Bij die itemlijst zijn een aantal algemene vragen opgesteld, zodat er ook meer onverwachte antwoorden zouden komen. Tijdens het interview zal ook worden gelet op de houding en mimiek van de geïnterviewde, en speelt woordkeuze en beeldspraak wederom een grote rol en of er bijvoorbeeld in actieve of in passieve wordt gesproken.

19 Validiteit en betrouwbaarheid

Wat kwalitatief onderzoek onbetrouwbaar kan maken, is dat de onderzoeker zijn eigen interpretatie van de werkelijkheid geeft. Dit maakt de controleerbaarheid en de herhaalbaarheid van het onderzoek zeer complex (Bryman, 2012). In het kiezen van de interviews is geprobeerd om een zo redelijk mogelijke verdeling van respondenten te krijgen, hetgeen deels gelukt is. Zo zijn er voor iedere case minstens één respondent namens de gemeente en één namens de woningcorporatie geïnterviewd. Helaas is het niet gelukt om alle woningcorporaties die actief zijn in de Indische Buurt te spreken te krijgen. Eigen Haard beheert daarentegen wél een groot deel van de woningvoorraad in de Indische Buurt en daarnaast kon Vermeer wel vertellen over de algemene richtlijnen van Ymere, die ook van toepassing zijn in de Indische Buurt. Het is echter niet gelukt om respondenten bij het nationale beleid of de Alliantie te spreken te krijgen, hierdoor zijn niet alle stakeholders in de analyse meegenomen, maar gezien de tijd voor het schrijven van de scriptie was dit ook een lastige opgave. De cijfers die gebruikt zijn voor het beschrijven van de buurtkenmerken, zijn te vinden op internet en zijn afkomstig van het CBS en het OIS, twee statistische onderzoeksinstellingen die bekend staan om hun betrouwbaarheid.

20

Context en casus

Context

Voor het beantwoorden van mijn onderzoeksvraag is het van belang eerst de context te uiteen te zetten van dit onderzoek en daarnaast ook uiteen te zetten waarom er voor deze twee cases is gekozen. In 2007 bracht het toenmalig ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer het beleidsplan Van Krachtwijken naar Prachtwijken uit. Dit beleidsplan is geschreven voor het aanpakken van veertig achterstandswijken in Nederland, waarbij de sociale situatie in de wijken als zeer problematisch werd ervaren. Voor dat deze stedelijke beleidsaanpak geanalyseerd zal worden, zal er eerst de verschuivende perspectieven van de Nederlandse politiek betreft de sociale huurwoning voorraad uiteen worden gezet.

In hun artikel (2008) beschrijven Uitermark et al. hoe de kijk op de sociale huurwoningvoorraad in Nederland hevig aan verandering onderhevig is geweest. Dit betreft niet alleen de kijk op de sociale huurwoningvoorraad, maar ook veranderende tussen nationale en lokale politiek, andere instituties (zoals woningcorporaties) en achterstandswijken. Hierin maken Uitermark et al. een onderscheid tussen drie verschillende fasen; in de eerste fase, die duurde tot ongeveer de jaren ’90 werden sociale huurwoningen gezien als dé oplossing voor het huizenprobleem en de sociale problemen in steden in Nederland. Hierbij kregen gemeentelijke bestuursorganen subsidies vanuit de nationale overheid voor het realiseren van meer sociale huurwoningen. Daarbij konden woningcorporaties gezien worden als een overheidsinstelling dat de brug vormde tussen bewoners en de nationale overheid (Uitermark et al., 2008).

Dit veranderde in de loop van de Jaren ’90 toen er een andere politiek wind ging waaien en er meer werd geneigd naar een neoliberale woningmarkt. Sociale huurbouw werd niet langer als oplossing voor de stedelijke problemen gezien, maar als een probleem (Uitermark et al., 2008). Sociale huurbouw kostte namelijk meer geld. Dit resulteerde erin dat woningcorporaties ook een andere functie kregen: het werden private bedrijven met een publieke functie. Dit hield in dat zij niet langer subsidies ontvingen, en dus op financieel vlak zichzelf moesten redden. Deze verandering stond niet op zichzelf, maar moet volgens Uitermark et al. worden gezien met ene verandering in het politieke discours, namelijk dat concentraties sociale huurwoningen zorgden voor grote sociale problemen en ervoor zorgde dat er achterstandswijken ontstonden (Uitermark et al. 2008). Vanuit een meer economisch oogpunt werden woningcorporaties en gemeentelijke overheden werden om sociale huurwoningen te verkopen en meer koopwoningen te realiseren. Koopwoningen werden geassocieerd met vrijheid en actief burgerschap en sociale huurwoningen met sociale problemen.

Kortom, fysieke ingrepen begonnen in de jaren ’80 om de aan de wooneisen van de burger te voldoen, hetgeen resulteerde in de massale bouw van sociale huurwoningen. In de loop van de jaren ’90 en de jaren ‘00 werden de concentraties sociale huurwoningen in het politieke discours

21 geassocieerd met sociale problemen en werd actief geprobeerd om de sociale huurbouw terug te dringen en de koopbouw te stimuleren. Dus het doen van fysieke ingrepen werd in de loop van de jaren ’90 en ’00 gebruikt om de sociale samenstelling van buurten te veranderen. Hierdoor veranderde ook de rol van de woningcorporaties. Dit resulteerde onder meer in het opstellen van de Ella Vogelaarlijst met de veertig wijken in Nederland die vergeleken met andere buurten in Nederland de grootste sociale problemen hadden. In dit onderzoek wordt echter gekeken hoe de ontwikkeling op het nationale gebied uiteindelijk worden vertaald en geïmplementeerd door de gemeente en de woningcorporaties naar buurtniveau.

Cases

De Van der Pekbuurt en de Indische Buurt zijn allebei op de Ella Vogelaarlijst verschenen als zijnde wijken met grote sociale problemen. Dit was de voornaamste reden om het beleid in deze twee buurten te gaan onderzoeken: beide buurten waren aangewezen als achterstandswijken, waarbij de nationale overheid een proactief beleid wilde implementeren om een sociale mix in de wijken te stimuleren. Voor de twee verschillende buurten is gekozen, omdat de buurten beiden wél in Amsterdam liggen, maar niet in aangrenzende buurten. Zo wordt er rekening gehouden met eventuele contextuele verschillen in het beleid tussen de twee buurten. Er zal nu kort worden stilgestaan bij de bevolkingskenmerken van de twee buurten, om uiteen te zetten waarom er voor deze twee buurten is gekozen als onderzoekseenheden.

Van der Pekbuurt

De Van der Pekbuurt is gelegen in Amsterdam-Noord, en is onderdeel van de Volewijck. Het ligt in het stadsdeel Oud-Noord, en ligt direct achter het nieuwbouwgebied Overhoeks en naast de Buiksloterham. De Volewijck bestaat uit drie buurten: de Gentiaanbuurt, de Bloemenbuurt en de Van der Pekbuurt. Het is een voormalig tuindorp De Van der Pekbuurt is recentelijk verklaard tot Beschermd Stadsgezicht, en behoort dus tot het cultureel erfgoed van Amsterdam. Dit houdt in dat de woningvoorraad in de Van der Pekbuurt niet gesloopt mag worden. De buitenkant van de huizen moet blijven staan, maar de binnenkant mag wel gerenoveerd worden.

Tot 2015 bestond bijna honderd procent van de woningvoorraad in bezit van Ymere uit sociale huurwoningen, zo wordt gesteld door Ymere (2015). Hoewel er langer plannen zijn voor het renoveren van de sociale huurwoningen in de Van der Pekbuurt, worden deze pas sinds 2015 actief uitgevoerd. Op de site van Ymere valt te lezen dat tijdens het renoveren van de Van der Pekbuurt, ook direct de woningvoorraad zal worden getransformeerd: waar het deel van de woningvoorraad in bezit van Ymere in 2015 voor ongeveer honderd procent bestond uit sociale huurwoningen, willen zij dat binnen een aantal jaar terugbrengen naar zestig procent sociale huurwoningen en veertig procent koopwoningen en particuliere huurwoningen, het aantal koopwoningen.

22 Op de volgende pagina is te zien dat de sociaaleconomische positie van de inwoners van de Van der Pekbuurt, een stuk is dan de rest van Amsterdam. In de bijlage in figuur is het te zien dat betreft inkomen (ongeveer 42 procent van de inwoners verdient een laaginkomen, in Amsterdam is dit 30 procent, zie tabel 4), bijstandsuitkeringen (in de Van der Pekbuurt is dit percentage meer dan twee keer zo hoog dan in de rest van Amsterdam, zie tabel 2), het gemiddeld besteedbaar inkomen (dit is ongeveer duizend euro lager dan in de rest van Amsterdam, zie tabel 5) en koopwoningen de Van der Pekbuurt (twaalf procent om dertig procent, zie figuur 2) lager scoort dan gemiddeld genomen in heel Amsterdam. De cijfers gaan over Volewijck, maar hierbij moet in gedachten worden gehouden dat de Van der Pekbuurt de Vogelaarwijk is in de Volewijck, dus dat andere wijken qua sociaaleconomische positie van de bewoners beter scoren. Dit is dan ook één van de redenen dat deze buurt in op de Ella Vogelaarlijst is verschenen.

Waarom voor deze buurt is gekozen, in plaats van één van de andere buurten die als Vogelaarwijken zijn aangewezen, is omdat in deze buurt de sociale veranderingen recentelijk worden doorgevoerd, in tegenstelling tot de Indische Buurt, maar dat deze wel hevig zullen zijn. In een vijf jaar tijd wordt de woningvoorraad van honderd procent sociale huurwoningen teruggebracht naar zestig procent. Dit heeft een groot impact de bevolking die er woont, hetgeen een duidelijk teken is dat de woningcorporatie proactief bezig is om een sociale mix te stimuleren.

Indische Buurt

De Indische Buurt is gelegen in Amsterdam-Oost, en ligt tussen de Dapperbuurt, de Watergraafsmeer en de het Oostelijk Havengebied in. In tegenstelling tot de Van der Pekbuurt is de woningvoorraad van de Indische Buurt de afgelopen jaren aan grote veranderingen onderhevig geweest en wordt er vandaag de dag nog steeds veel bijgebouwd en gerenoveerd.

Sinds de jaren ’70 had de Indische Buurt een slechte naam in Amsterdam. Mede door de ligging achter het spoor lag het redelijk in isolement. De woningvoorraad verkeerde in erbarmelijke staat en er was veel criminaliteit in de Indische Buurt. Sinds beginjaren van de huidige eeuw zijn de woningcorporaties en de gemeente bezig met het opknappen van de Indische Buurt. De woningcorporaties die actief waren in de Indische Buurt waren: Ymere, Eigen Haard, de Alliantie en de Key. Tegenwoordig bezitten alleen de eerste drie woningcorporaties nog de woningvoorraad in de Indische Buurt.

De Indische Buurt werd, net als in de Van der Pekbuurt, gekenmerkt door niet alleen een erbarmelijke staat van de woningvoorraad. Ook de sociaaleconomische positie van de inwoners van de Indische Buurt lag een stuk lager dan in Amsterdam. Niet alleen was en is het overgrote deel van de woningvoorraad van de Indische Buurt sociale huurbouw, hetgeen ook hoger ligt dan in de rest van Amsterdam. Voor de rest was het gemiddelde inkomen per inkomensontvanger lager dan in

23 Amsterdam, ook het werkloosheidspercentage en het percentage uitkeringsontvangers ligt hier hoger dan in de rest van Amsterdam. Hoewel er dus sinds beginjaren ’00 al veranderingen gaande zijn wat betreft de transformatie van de woningvoorraad, werd de Indische Buurt in 2007 alsnog gezien als één van de veertig wijken in Nederland die grote sociale problemen kende, en waar ingrijpen volgens het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer noodzakelijk was, maar zoals in de tabellen te zien is in de Indische Buurt flink geïnvesteerd. Zo ligt het gemiddeld besteedbaar inkomen lager dan in de rest van Amsterdam, maar is dit sterker toegenomen (zie tabel 5). In figuur 3 is te zien dat de WOZ-waarde van de woningen sneller is gestegen dan in de rest van Amsterdam, die zijn ongeveer twee keer zoveel waard geworden. Daarnaast is het percentage koopwoningen bijna verdubbel (zie figuur 2).

Er zijn meerdere redenen voor het kiezen van deze casussen als onderzoekseenheden in dit onderzoek. Ten eerste moesten de beide buurten op Vogelaarlijst staan. De Vogelaarwijken werden als uitgangspositie genomen, omdat deze wijken getypeerd werden als achterstandswijken, gekenmerkt door een cumulatie aan sociale problemen (dit is ook voor interpretatie vatbaar). In dit beleid werd, zoals al is gesteld, de eenzijdigheid van de woningvoorraad als één van grote, zo niet de grootste, oorzaak voor de problemen aangewezen. In de wetenschappelijke literatuur die over een sociaalmengingsbeleid is geschreven betreft het altijd buurten die qua de sociaaleconomische positie van de inwoners in een lager segment is beland dan de rest van de stad. Daarnaast moeten er (uiteraard) een sociale mix in de beleidsplannen genoemd worden, want pas dan kan er onderzocht worden wat de beweegredenen hiervoor zijn.

Ten tweede is voor deze buurten gekozen, omdat hier het beleid om een sociale mix te stimuleren, niet alleen vanuit de overheid is geopperd, maar ook is toegepast door de gemeente en woningcorporaties. Beide buurten werden gekenmerkt door een eenzijdige woningvoorraad, en voor beide buurten zijn er beleidsplannen om de woningvoorraad te differentiëren. Ten derde, en deze reden hangt samen met de tweede reden, is er voor deze twee specifieke buurten gekozen, omdat zij beide een ander deel van het stimulerende proces van een sociale mix representeren. Waar de renovaties in de Van der Pekbuurt recent zijn begonnen (sinds 2015), zijn de fysieke ingrepen in de Indische Buurt relatief gezien veel langer bezig. Door twee buurten te kiezen waar er fysieke ingrepen worden gedaan om de woningvoorraad te transformeren, maar waarbij beiden in een ander onderdeel van dit proces zitten, wordt getracht er een completer beeld te scheppen van de interpretatie en implementatie van stakeholders van een beleid dat fysieke ingrepen benadrukt ter bevordering van een sociale mix. Er wordt dus gekeken hoe context (en geografisch) gebonden de redenen (interpretatie) voor het implementeren van een beleid ter bevordering van de sociale mix.

24 hangt ook met de vierde reden samen voor het kiezen van deze twee buurten. Er is gekozen om twee buurten te onderzoeken die niet in hetzelfde stadsdeel liggen. Om deze cases als atypisch te kunnen beschouwen, moet er wel duidelijk verschil zijn tussen de twee buurten qua bestuur. De gemeente is bijvoorbeeld opgedeeld in meerdere stadsdelen, waarbij ook ander soort politieke partijen in de stadsdeelcommissies vertegenwoordigd zijn. Hierdoor zijn de verhoudingen tussen de stakeholders anders. Er wordt vanuit gegaan dat de redenen voor het implementeren van beleid in Amsterdam lokale en context gebonden zijn. Als twee buurten in Amsterdam-Oost als cases worden gebruikt, lijkt het wellicht op het eerste gezicht dat dezelfde interpretatie van toepassing is, en dat de cases juist als exemplarisch beschouwd kunnen worden. Hierbij kan de lokale context over het hoofd worden gezien, vandaar dat er voor is gekozen om twee buurten te onderzoeken die niet in hetzelfde stadsdeel gelegen zijn.

Kenmerken Van der Pekbuurt, Indische Buurt en Amsterdam

Tabel 2: Percentage deel van de bevolking in de bijstand (Bron: CBS, 2019)

Jaar Buurt 2000 2007 2012 2018 Indische Buurt 11,9 7,3 5,8 6,9 Volewijck 6,7 7,1 7,1 9,2 Amsterdam 6,8 4,8 4,2 4,6 0 50 100 150 200 250 300 350 400

Indische Buurt Volewijck Amsterdam

Stijging WOZ-waarde woningen

2007 2018

25 Tabel 3: Percentage niet-Westerse Allochtonen (Bron: OIS, 2007, 2012, 2018)

2007 2012 2018

Indische Buurt 57,3 53,3 49,1 Volewijck 37,8 40,2 39,7

Amsterdam 34,5 35 35,4

Figure 3: Woningen naar eigendom (Bron OIS, 2007, 2018)

Tabel 4: Percentages lage inkomens (Bron: OIS, 2007, 2012, 2018)

2007 2012 2018

Indische Buurt 38,9 35,2 35,7

Volewijck 40 41,3 42,9

Amsterdam 30 31,4 30,5

Tabel 5: Gemiddeld besteedbaar inkomen x1000 euro (Bron: 2007, 2012, 2018)

2007 2012 2018 Indische Buurt 23 25,8 30 Volewijck 22,2 23,6 26 Amsterdam 29,6 31,4 36,8 0 5 10 15 20 25 30 35

Indische Buurt Volewijck Amsterdam

Percentage koopwoningen in woningvoorraad

26

Resultaten

In dit hoofdstuk zullen de drie deelvragen worden beantwoord:

1. Hoe is het beleid door de jaren heen veranderd?

2. Hoe hangt het beleid samen met de verschillende posities van stakeholders? 3. Wat zijn de verschillen in beleid tussen de Van der Pekbuurt en de Indische Buurt?

Hoe is het beleid door de jaren heen veranderd?

Het beantwoorden van deze deelvraag gebeurt aan de hand van de belangrijkste thema’s die zowel in de beleidsrapporten als in de interviews naar voren kwamen. Dit zijn de volgende thema’s: woningvoorraad, bevolkingen buurtimago. Het zijn thema’s die bij het sociaalmengingsbeleid en de redenen voor het implementeren van zo’n beleid het meest van belang zijn. Om te beginnen zal worden stilgestaan bij het beleid zoals dat is opgetekend in het beleidsrapport Van Krachtwijken naar Prachtwijken (VROM, 2007); dit wordt vervolgens vergeleken met het beleidsrapport Woonvisie Amsterdam tot 2020, uitgegeven door de Dienst Wonen Amsterdam (2009). Beide beleidsnota’s worden in verband gebracht met enkele andere nationale (en mondiale) trends op het gebied van de woningmarkt. Er wordt in dit hoofdstuk gelet op de wijze waarop het sociaalmengingsbeleid door de jaren heen is veranderd, niet op concreet buurtniveau, maar op macro-en mesoniveau. Het is van belang om het beleid op verschillende niveaus te bekijken, omdat op nationale niveau, in de nota Van Krachtwijken naar prachtwijken, beleid is geschreven op buurtniveau waarmee in feite een stap is overgeslagen, namelijk die van het lokale bestuur, dus de gemeente en de woningcorporaties. Bij het beantwoorden van de derde deelvraag wordt verder ingegaan op het verschil tussen het concrete beleid in beide buurten. In dit hoofdstuk worden dus de veranderingen in de institutionele context geschetst, om te begrijpen hoe de interpretatie van het beleid in de beide buurten verschilt.

Woningvoorraad

Om deze eerste deelvraag te kunnen beantwoorden, is het van belang te kijken wat beleidsrapporten en beleidsmakers zeggen over de woningvoorraad in de buurten. Om te beginnen wordt door alle beleidsmakers onderstreept dat de woningvoorraad in de Vogelaarbuurten in bouwvallige staat verkeerde. Een steeds terugkerend thema in de beleidsrapporten is dat is de eenzijdigheid van de woningvoorraad door fysieke ingrepen zou moeten veranderen. Dit is het uitgangspunt van het beleid Van Krachtwijken naar Prachtwijken dat door Ella Vogelaar is opgesteld. Hierin wordt gesproken over een cumulatie van sociale problemen, hetgeen wordt veroorzaakt door de eenzijdigheid van de woningvoorraad. Eenzijdigheid heeft een negatieve connotatie, in tegenstelling tot bijvoorbeeld gebalanceerd of gevarieerd. Dit wordt ook duidelijk als er verder in het beleid wordt

27 gestel dat het doel is het bevorderen van een gevarieerde, kwalitatief goede woningvoorraad.

Dit wordt in het Convenant Vernieuwing Indische Buurt, dat in 2007 is opgesteld door Stadsdeel Zeeburg (Indische Buurt hoorde voorheen bij dit stadsdeel), Ymere, Eigen Haard en de Alliantie (de drie woningcorporaties actief in de Indische Buurt) ook herhaald: dat de woningvoorraad in de Indische Buurt een te eenzijdige opbouw van woningen kent, met een overmaat aan kleine, goedkope en deels verouderde sociale huurwoningen. Het is duidelijk wat de intenties van de stakeholders in de Indische Buurt zijn wat betreft de woningvoorraad: de woningvoorraad is te eenzijdig opgebouwd, hier moet variatie in gebracht worden. In andere woorden betekent dit dat er te veel sociale huurwoningen zijn en dat er meer vrije huursector en koopwoningen in de buurt moet komen, om zo de menging te bevorderen. Ymere stuurt hier niet alleen op aan in de Indische Buurt, maar dit wordt ook nagestreefd met de renovaties en de verbouwingen in de Van der Pekbuurt (Ymere, z.j.). (Dit wordt verder uitgewerkt bij de derde deelvraag). Het uitgangspunt van het Vogelaarbeleid is dus gericht op de mensen uit arme wijken. Als er een sociale mix komt door middel van differentiatie in de woningen dan wordt hun sociaaleconomische positie weer gestimuleerd en kunnen buurten en steden weer als emancipatiemachine gaan functioneren.

Ook in de interviews komen de eenzijdigheid, en ook de bouwvallige staat van de woningvoorraad telkens terug. Het rapport Van Krachtwijken naar Prachtwijken is hoofzakelijk gericht op het oplossen van de sociale problemen in de buurten, maar wat in de interviews duidelijk naar voren komt, is dat het renoveren van de woningvoorraad hoog in het vaandel stond. Alle beleidsmakers (bij zowel de gemeente als de woningcorporaties) stellen dat de vernieuwingsprojecten in zowel de Indische Buurt als de Van der Pekbuurt begonnen als renovatieprojecten om de bouwvallige staat van de woningvoorraad te kunnen aanpakken.

Het was dus de bedoeling om de concentratie te verspreiden, en om menging te versterken. Deze uitgangspositie werd echter al vanaf 2008 bemoeilijkt en dit had te maken met tweebelangrijke gebeurtenissen door de tijd heen: ten eerste raakte de wereldeconomie in 2008 financiële crisis, hetgeen grote gevolgen had voorde woningmarkt: deze raakte namelijk op slot, want niemand wilde meer huizen verkopen. Ten tweede stopten de Vogelaargelden in 2009, vanwege het uitblijven van een duidelijk succes van het sociale mengen.

Alle betrokken respondenten zijn het erover eens dat hierdoor de rol van het mengingsbeleid en daarmee de rol van de woningcorporaties is veranderd. Ten eerste zorgde de crisis ervoor dat de woningmarkt op slot raakte, waar het voorheen voor mensen met een middeninkomen nog makkelijk was om een woning te vinden die paste bij hun inkomen, werd dit naarmate de jaren vorderde steeds moeilijker. Dit had zeker in Amsterdam een zeer hevige impact. Voor de woningcorporaties betekende dit dat er een verschuiving kwam in de

28 doelgroepen die zij moesten huisvesten, er kwam meer een focus, ook vanuit de gemeente op het behouden van de middeninkomens die anders de stad uit zouden trekken. Dit kan ook worden geconstateerd als er wordt gekeken naar de Woon van Amsterdam tot 2020: Wonen in de metropool (2009), uitgegeven door de Dienst Wonen van Gemeente Amsterdam. Hierin wordt gesteld dat de huisvesting van de middenklasse een prioriteit is. Doordat de woningmarkt op slot is geraakt, is het voor deze groep onmogelijk om nog woningen te vinden. Typerend voor dit beleidsrapport is dat erin wordt gesteld dat de middenklasse het cement van de samenleving wordt genoemd (Dienst Wonen, 2009, p. 12). Er kunnen vraagtekens worden gezet bij het feit wie dit dan precies zo noemt en waar dit op gebaseerd is, maar dat er een verschuiving van aandacht is van het differentiëren van de woningvoorraad, niet om sociale problemen te verminderen, maar om de middenklasse te kunnen huisvesten. Verminderen van sociale huurwoningen en realiseren van koopwoningen, om de middenklasse te kunnen huisvesten, zorgen ervoor dat de woningvoorraad weer meer in balans wordt gebracht (Dienst Wonen, 2009, p. 30). Let hier op het woord balans, dit woord heeft een positieve connotatie en impliceert dat de woningvoorraad op dat moment ongebalanceerd was en dus weer in balans zou moeten worden gebracht. Hier is dus een duidelijk verschuiving in beleid (van de Gemeente Amsterdam als geheel) wat betreft de woningvoorraad; sociale menging is niet het

doel, maar het huisvesten van de middenklasse. De tweede

belangrijkere ontwikkeling, die ook wordt gesignaleerd door de respondenten van de woningcorporaties, is dat de subsidiegelden van de Vogelaaraanpak stopten, omdat het succes van de maatregelen die vanuit de Vogelaaraanpak waren opgesteld, uitbleef. Met het stoppen van de subsidies vanuit het rijk, verdween er een belangrijke bron van inkomsten voor de woningcorporaties. Hierdoor zagen zij zich steeds meer genoodzaakt sociale huurwoningen te verkopen, opdat zij de renovaties van andere sociale huurwoningen konden financieren. Hierdoor werd er niet gedifferentieerd in de woningvoorraad, omdat deze te eenzijdig was, maar ook deels om de andere renovaties te kunnen realiseren. Wat dit concreet voor de Van der Pekbuurt en de Indische Buurt betekende, wordt bij de derde deelvraag verder uiteen gezet.

Al met al worden deze veranderingen van uitgangsposities opgetekend in het Jaarverslag 2015 Eigen Haard. Hierin worden drie redenen gegeven waarom zij woningen verkopen. Ten eerste, omdat het inkomen genereert die ze kunnen investeren in de sociale verhuur van de wijk. Ten twee zorgt een diverse woningvoorraad voor een gemêleerde wijk (er is in de wijk een concentratie van een bepaalde groep die als problematisch wordt ervaren doordat een concentratie van een bepaald woningtype. Het stimuleren van een diverse woningvoorraad zorgt voor een sociale mix, hetgeen als oplossing wordt gezien voor de problemen). Ten derde het zorgen voor een doorstroom in de woningmarkt door het aanbieden van betaalde koopwoningen (dus ervoor zorgen dat de middenklasse genoeg keuze mogelijkheden tot huisvesting heeft, zodat zij de stad niet

29 verlaten). Dat fysieke ingrepen worden gedaan in woningmarkt is dus niet alleen, zoals wordt aangedragen in het Vogelaarbeleid, ter stimulering van de sociale mix ter bevordering van de sociale economische positie van de arme buurtbewoners, maar wordt dit ook beïnvloed door andere factoren. Hierdoor zie is te zien dat het uitgangspunt op nationaal niveau (de arme buurtbewoners)

Bevolking

Het uitgangspunt van de nota van Ella Vogelaar is onder meer dat de eenzijdigheid van de woningvoorraad in de verschillende buurten zorgt voor een gebrek aan relevante sociale netwerken en dat de steden niet meer als emancipatiemachine kunnen fungeren. Hierin komt duidelijk naar voren dat er wordt gedacht dat door menging, de oude inwoners zich zouden kunnen optrekken aan nieuwe, meer welvarende bewoners (VROM, 2007). Zoals in de paragraaf de woningvoorraad al is vastgesteld, was er een duidelijke verschuiving in het gedachtegoed van de gemeente en daarmee ook in de positie van de woningcorporaties die er financieel zwaar op achteruit gingen. Er was echter nog een duidelijke verandering te ontwaren over de rol van de woningcorporaties in de Vogelaarbuurten. Volgens Nico Papineau-Salm (oud-stadsdeelvoorzitters van Zeeburg) had het renoveren van de bouwvallige staat van de woningvoorraad en niet de menging in eerste instantie in buurten de prioriteit. Dit veranderde toen er vanaf Den Haag druk werd gezet om juist op die sociale menging te gaan focussen, hetgeen kon worden uitgevoerd met de subsidiegelden vanuit Den Haag, Dit resulteerde erin dat ook de woningcorporaties veel subsidies kregen voor het opzetten van maatschappelijke projecten, waarin het verheffen en het dicht bij elkaar brengen van de inwoners van de Indische Buurt (het sociale mengen) centraal stonden. Dit laatste wordt ook erkend door Sander Vermeer (gebiedsregisseur Ymere in de Van der Pekbuurt) en Ymke Veltmeijer (Gebiedsontwikkelaar Eigen Haard Indische Buurt). Het doen van maatschappelijke projecten ter verbetering van de leefomstandigheden van de inwoners, waaronder het creëren van relevante sociale netwerken, opdat de stad weer als emancipatiemachine kon fungeren, dat was één van de speerpunten van het nationale beleid, maar werd ook opgelegd aan de woningcorporaties en de gemeente. De respondenten zijn het hier overigens wel over eens dat dit ook graag werd opgepakt door alle partijen, aangezien de mogelijkheden zeer ruim waren.

Zoals eerder al werd gesteld zorgde het stoppen van de Vogelaargelden ervoor dat mogelijkheden van de woningcorporaties kleiner werden. Sterker nog, zij moesten deels woningen verkopen om hun eigen renovaties te kunnen financieren (zoals gesteld werd door Vermeer en Veltmeijer). Dit was echter niet de enige reden dat de maatschappelijke functie van de woningcorporaties aan het wankelen werd gebracht. Er kwam meer en meer

30 commentaar op het feit dat de woningcorporaties hun kerntaken uit het oog leken te verliezen: het huisvesten van de mensen met de laagste inkomens, hetgeen ook nog eens wordt benadrukt door Nico Papineau-Salm. Hier kwam nog bij dat de woningcorporaties in een slecht daglicht kwamen te staan door het Vestia-schandaal, waarbij de grootste woningcorporatie meeging in commerciële activiteiten en mede door bestuurlijke onkunde bijna bankroet ging (NRC, 2018). Dit zorgde er uiteindelijk voor dat de Woningwet werd aangepast. Woningcorporaties moesten zich weer op hun kerntaken richten, namelijk betaalbare woningen bouwen voor mensen met een smalle beurs. Bepaald werd dat de woningencorporaties 80% van hun voorraad moesten wijden aan huishoudens met een inkomen onder ongeveer 38.000 euro. De focus kwam dus weer te liggen op het realiseren van woningen voor de mensen uit de lagere sociaaleconomische segmenten.

In Amsterdam leidde deze aanpassing in de Woningwet er toe dat er ook een samenwerkingsafspraak is gemaakt tussen de Gemeente Amsterdam, Woningcorporaties en de Huurdersvereniging in 2015 (Gemeente Amsterdam, 2015). Meer concreet wordt hierin gesteld dat Amsterdam nu een gemengde stad is, en dat de eenzijdige wijken en het scheefwonen (mensen met hoge inkomens en een lage huur) zijn veranderd, doordat er meer woningen zijn gerealiseerd voor de middeninkomens. Hiermee impliceren ze dus dat er een bron van problemen is opgelost; de eenzijdige woningvoorraad. Het ging dus niet meer om het verheffen van de arme buurtbewoners zoals het nationale beleid dit voor ogen had, maar om het huisvesten van de middeninkomens. Er werd niet meer gesproken over het verspreiden van de concentratie sociale huurwoningen, maar over het bijsturen van de huidige afname van de sociale huurwoningen om zo een dynamisch evenwicht te kunnen bereiken. Dit houdt concreet in dat de verdeling tussen sociale huurwoningen en koopwoningen uit balans was geraakt en moest worden hersteld. Er zijn dus de afgelopen jaren (in afwijking van het nationaal sociaalmengingsbeleid) te veel huurwoningen verkocht, waardoor de woningvoorraad weer uit balans is. Alleen is de balans nu de andere kant op gevallen.

Dit beleid is tot slot weer bijgesteld, met het instellen van de 40/40/20-norm (Gemeente Amsterdam, 2009). Hierin wordt gesteld (op basis van enquêtes met bewoners van Amsterdam) dat de krapte op de woningmarkt er voor zorgt dat er nog steeds te weinig passende woningmogelijkheden zijn voor de woonwensen van de Amsterdammers, hoewel er wel weer veel ontwikkelaars zijn die woningbouwprojecten willen uitvoeren. Het grootste tekort zit in de reguliere huurvoorraad (sociale huurwoningen); in het rapport wordt dan ook gesteld dat de gemeente samen met de woningcorporaties is gaan overleggen om een dynamisch evenwicht te verkrijgen. De woonwensen van de Amsterdammers zijn nu niet in balans met de huidige woningvoorraad, en voor de onderste segmenten op sociaaleconomisch gebied is het zeer lastig een betaalbare woning te vinden. Dit heeft ertoe geleid dat de norm 40/40/20 is ingesteld, dus bij alle nieuwe nieuwbouwprojecten moet 40% sociale huurwoningen zijn, 40% middelduur (huur en koop) en 20%

31 duur (huur en koop). Wat dit beleid voor effect heeft op de twee Vogelaarwijken wordt beantwoord bij de derde deelvraag. Zo is te zien dat over heel Amsterdam werd gesteld dat er te veel was verkocht. De uitgangspositie van het nationale beleid voor het stimuleren van de sociale mix verschoof naar het vergroten van de sociale huurvoorraad. Dit was echter een ontwikkeling die ging over heel Amsterdam, de vraag is echter wat dit betekent voor de Indische Buurt en de Van der Pekbuurt, wijken die gekenmerkt worden doordat het percentage sociale huurvoorraad aanzienlijk hoger ligt dan dat van de rest van Amsterdam.

Imago

Wat betreft het buurtimago, wordt er in het rapport Van Krachtwijken naar Prachtwijken getracht om ook de veiligheid van de buurt te verbeteren, hetgeen ook het imago van de wijken beïnvloedt. Zo is te lezen dat de middeninkomens wegtrekken naar andere, betere wijken. Het imago van de wijken is dus slecht, en er wordt getracht door middel van het differentiëren van de woningvoorraad, het imago van de wijken te verbeteren en hiermee de middeninkomens naar de wijken te lokken Vanuit nationaal beleid is dus de uitgangspositie een beter buurtimago zodat de middenklasse wordt aangetrokken en de arme buurtbewoners hiervan profiteren doordat hun eigen positie wordt gestimuleerd. Dit strookt niet geheel bij het beleid dat in 2009 werd opgesteld in de Woonvisie Amsterdam tot 2020: Wonen in de Metropool (Gemeente Amsterdam). Hierin is namelijk te lezen dat de Gemeente Amsterdam wilt dat er in Amsterdam sprake is van een hoge kwaliteit van woningen en voorzieningen. Dit komt de economische concurrentiepositie van Amsterdam ten goede, omdat dit het aantrekken van talent stimuleert:

“Verruiming van (tijdelijke) vestigingsmogelijkheden kan talent aantrekken”. (Dienst Wonen, 2009, p. 10).

Wat hier dus in feite wordt gesteld is dat er genoeg goede woningen moeten zijn voor de middeninkomens, omdat deze groep de stad anders zou verlaten, hetgeen een economische aderlating zou zijn voor Amsterdam. Het imago dat Amsterdam aantrekkelijk moet zijn voor expats en voor mensen uit het middensegment. Dit sluit aan bij Florida’s notie van het aantrekken van the creative class. Dit houdt dat een stad alleen mee kan doen op het internationale toneel als het voor het talent (het middensegment) aantrekkelijk is om er te gaan wonen. Kenmerkend voor de postindustriële stad is dat e locatie van de stad minder uit maakt, het gaat om wat een stad te bieden heeft om talent aan te kunnen trekken (Florida, 2009).

Hier lijkt in eerste instantie sprake van te zijn dat er qua beleid niet veel verandert, omdat nog steeds wordt geprobeerd om de middeninkomens te lokken. Echter, de middeninkomens zijn hierbij de uitgangspositie, niet langer de arme buurtbewoners die economisch gestimuleerd kunnen worden door de komst van mensen uit een hoger sociaaleconomisch segment.