Het veranderende beleid
Ten eerste, hoe is het beleid, zoals opgesteld in het beleidsrapport Van Krachtwijken naar Prachtwijken (VROM, 2007), door de jaren heen veranderd? Dit beleid was erop gericht om de wijken aan te pakken waarveel sociale problemen waren. Om deze problemen op te kunnen lossen moest de eenzijdige woningvoorraad aangepakt worden, omwille van het stimuleren van een sociale mix. De komst van mensen uit een hoger sociaaleconomisch segment zou stimulerend werken voor de sociaaleconomische positie van de oorspronkelijke, armere buurtbewoners. Dit beleid heeft echter te maken gehad met enkele (onvoorziene) gebeurtenissen.
Zo brak vlak na het uitgeven van dit rapport in 2008 de financiële crisis uit. Dit zorgde ervoor dat de woningmarkt op slot raakte. Hierdoor werd de aandacht door woningcorporaties en de gemeente deels verlegd naar de middeninkomens. Dit werd in het gemeentelijk beleid ook gepromoot, ook vanuit de gedachte dat de internationale concurrentiepositie versterkt zou worden door het aantrekken van de middenklasse. De differentiatie in de woningvoorraad werd gestimuleerd om de middenklasse te kunnen huisvesten. Hierbij werd niet gedacht aan het stimuleren van de sociaaleconomische positie van de arme bewoners door de komst van de middenklasse, maar dit was puur omwille van de huisvesting van het middensegment.
Hier kwam nog bij dat de rol van de woningcorporaties veranderde toen de subsidiegelden vervielen; zij moesten woningen gaan verkopen om de renovaties te kunnen financieren, hetgeen dus ook afweek van het nationale beleid. Daarnaast veranderde de rol van de woningcorporaties verder; zij moesten meer bij hun kerntaken blijven, er waren namelijk te veel sociale huurwoningen verkocht. Met ingaan van de nieuwe wet werd de sociale mix weer gestimuleerd, nu verschoof de aandacht weer van de huisvesting van de middeninkomens terug naar de sociale huurwoningen. De sociale mix werd dus weer als doel gesteld, maar vanuit het gedachtegoed dat er meer sociale huurwoningen moeten komen, niet het verspreiden van de concentratie sociale huurwoningen (zoals in het nationale beleid). Hierdoor wordt het dus duidelijk dat het oorspronkelijke beleid voortdurend wordt bijgeschaafd en wordt geïnterpreteerd aan de hand van andere gebeurtenissen.
De posities van de stakeholders
Vanuit nationaal beleid werd gepusht om het sociale mengen in de buurten te stimuleren, de stadsdelen mochten echter zelf invullen hoe ze dit deden. Zij konden dus hun eigen interpretatie aan het beleid geven. Met de organisatorische verschuiving binnen de gemeente Amsterdam veranderde de rol van de stadsdelen en werden de stadsdelen het verlengstuk van het centrale bestuur. Zij konden nu zelf geen beleid meer maken, maar alleen nog advies geven. Concreet betekent dit voor het implementeren van een sociaalmengingsbeleid zoals dit op nationaal niveau wordt opgesteld,
50 dat dit door de gemeente wordt geïnterpreteerd, maar dat dit wordt gebaseerd op advies van de stadsdeelbestuurders. Het centrale beheer interpreteert het beleid zoals passend vinden voor heel Amsterdam. Zij worden hierin van advies voorzien door de stadsdelen. Die interpreteren het beleid zoals zij passend vinden voor hun stadsdeel, zij denken vanuit het hele stadsdeel.
Daaronder zitten de gebiedsteams (een stadsdeel is opgebouwd uit verschillende gebiedsteams) die echt vanuit de buurt werken. Zij zien het stedelijk beleid en geven advies aan het stadsdeel hoe zij vinden dat het beleid geïnterpreteerd en geïmplementeerd moet worden in hun buurt. Zij zijn opzoek naar de beste vorm van beleid voor hun buurt, maar benadrukken dat dit echt maatwerk is en per buurt verschilt. Hierdoor geven zij ook weer per buurt een andere draai aan het beleid.
Bij de woningcorporaties is dit vergelijkbaar, zo wordt er vanuit Ymere een richting opgesteld voor heel Amsterdam, maar die worden hierin gesteund door medewerkers die gespecialiseerd zijn in de gebieden. Een buurtregisseur denkt dus voornamelijk vanuit de buurt, hetgeen vergelijkbaar is met de buurtcoördinatoren.
Dit betekent concreet voor het beleid op nationaal niveau dat het constant wordt geschaafd en geïnterpreteerd tot het passend is voor de buurt. Dit wordt telkens vanuit de eigen schaal gedaan: vanuit de buurten, vanuit het stadsdeel, vanuit de gemeente en vanuit de woningcorporatie. Eén beleid schrijven dat is bedoeld voor veertig wijken over heel Nederland lijkt, als het zo bekeken wordt, dan ook heel problematisch.
Wat zijn de verschillen tussen de Indische Buurt en de Van der Pekbuurt
Hoe heeft dit concreet geleid tot het beleid in de Indische Buurt? Er werd zeker beleid gehanteerd ter bevordering van de sociaaleconomische positie van de armere mensen in de wijk. Echter, er werden ook fysieke ingrepen gedaan in de buurtvoorzieningen (de gemeente en woningcorporaties namen een deel van de panden over) om weer sociale grip op de wijk te krijgen (verbeteren portieken, beter hang-en-sluitwerk).
Wat betreft de woningvoorraad zijn duidelijk verschillen tussen de Van der Pekbuurt en de Indische Buurt; de renovaties begonnen in de Van der Pekbuurt later waardoor het stadsdeel minder mogelijkheden had om een eigen beleid te voeren (door veranderingen binnen de gemeente), daarnaast werd vanuit de gemeente in de Van der Pekbuurt meer aangestuurd om differentiatie in de woningvoorraad ter bevordering van de huisvesting van het middensegment (een ander uitgangspunt dan het nationaal beleid). Hierdoor ligt de focus ook meer op de doorstroom in de Van der Pekbuurt (ten gunste van de middenklasse). Een ander belangrijk verschil tussen de Van der Pekbuurt en de Indische Buurt (waardoor te zien is dat het opstellen van één beleid op nationaalniveau niet in elke buurt op dezelfde manier kan worden uitgevoerd) is dat er in de Van der
51 Pekbuurt geen sloop-nieuwbouw mag plaatsvinden. Hierdoor is het doen van fysieke ingrepen erg beperkt. Zowel door middel van fysieke ingrepen, als door het stimuleren van een sociale mix werd niet alleen in de Indische Buurt geprobeerd om de sociaaleconomische positie van de arme bewoners te stimuleren, maar ook om meer sociale orde in de wijk te krijgen (het veiliger worden van de wijk). De rol van woningcorporaties veranderde ook, want hun, door nationaal beleid gestelde, maatschappelijke rol ter stimulering van de sociale cohesie werd beperkt tot maatschappelijke projecten gelinkt aan hun woningvoorraad.
Verder was een belangrijk omslagpunt het nationaal beleid omtrent de extramularisering. In de Indische Buurt is dit overigens in mindere mate van toepassing dan in de Van der Pekbuurt. In de Van der Pekbuurt wordt getracht de nieuwe instroom van kwetsbare groepen aan banden te leggen, door een buffer te creëren met middensegment (in tegenstelling tot het uitgangspunt van het nationaal beleid. Door de hoge huizenprijzen worden de huizen niet verkocht, omdat er dan tussen de arme en rijke bewoner een grote kloof ontstaat, waardoor sociaal mengen zeer bemoeilijkt wordt. Dit is ook een verschil met de Indische Buurt waar de huizen in een veel eerder stadium al werden gekocht, waardoor de middenklasse aangetrokken kon worden. Het aantrekken van de middenklasse zou dus in de Van der Pekbuurt meer bedoeld zijn voor het creëren van sociale orde doordat zij als buffer zouden fungeren tussen de concentratie bewoners met sociale problemen. Tot slot wordt in de Indische Buurt minder aandacht besteed aan het verbeteren van het imago, omdat dit al heel erg verbeterd is. In het begin van de renovaties wel, maar dat had als doel om een sociale mix te creëren, waarbij het uitgangspunt niet noodzakelijkerwijs het stimuleren van de sociaaleconomische positie van de arme buurtbewoners was. In de Van der Pekbuurt wordt dit ook niet gedaan, maar dit ook deels, omdat het Beschermd Stadsgezicht is, hetgeen ervoor zorgt dat er al aan het imago wordt gewerkt.
Wat het duidelijkst naar voren komt bij de interpretatie van de resultaten is dat het sociale beleid zoals dat oorspronkelijk is geformuleerd, in geen geval op dezelfde wijze in de wijken kan worden geïmplementeerd zoals het op nationaal beleid
52
Conclusie
Concluderend kan er gesteld worden dat de hypothese op lijkt te gaan voor beide buurten; namelijk dat een beleid dat op nationaalniveau geschreven wordt, erg vatbaar is voor verschillende interpretaties en manieren van implementatie. De uitgangspunten van het sociaalmengingsbeleid en de manier van implementatie, zoals bij het publiceren van het rapport Van Krachtwijken naar Prachtwijken (VROM, 2007) werd geformuleerd, is uiteindelijk op buurtniveau op andere wijze en vanuit heel andere uitgangsposities geïmplementeerd. Dit maakt erg lastig om beleid op nationaalniveau op te stellen en er vanuit te gaan dat het ook op buurtniveau zo wordt uitgevoerd. Er wordt hierbij te weinig rekening gehouden met alle verschillende actoren die betrokken zijn bij de interpretatie en de implementatie van beleid.
Los van de onvoorziene gebeurtenissen (bijvoorbeeld de financiële crisis) die zo’n integrale buurtaanpak bemoeilijken, is het heel erg lastig om een top-downbeleid ter formuleren dat op microniveau op dezelfde wijze moeten worden uitgevoerd. De beleidsmakers, sleutelfiguren en stakeholders bij de woningcorporaties en de gemeente op regionaal en lokaal niveau die dit beleid moeten implementeren en interpreteren, werken allemaal vanuit hun eigen optiek. Hun visie is zeer locatie-gebonden en context-gebonden, iets waarbij er in dit geval op nationaalniveau weinig rekening mee is gehouden.
Een integraal beleid - zoals het Vogelaarbeleid - zal niet werken, omdat het ten eerste geen rekening houdt met de posities en visie van de stakeholders die dit moeten gaan implementeren in hun eigen specialisatiegebied. Daarnaast is het te veel top-down en kruist het met andere wetten, omdat er (te) weinig rekening mee wordt gehouden dat deze buurten ook onderdeel uitmaken van andere kaders. Dit kan bijvoorbeeld een regionaal kader zijn (een gemeente) of een lokaal kader (een stadsdeel). De buurten zijn geen losstaande entiteiten, maar moeten worden gezien in hun locatie-specifieke context.
Verder kan een beleid niet worden gezien als een vaststaand object dat zomaar geïmplementeerd kan worden. Beleid is iets subjectiefs. Het is voor interpretatie en verandering vatbaar. Het is dan ook niet verwonderlijk dat het officiële Vogelaarbeleid weinig resultaat boekte. Als zo’n integrale buurtaanpak moet werken, zal er heel context-specifiek naar buurten worden gekeken. Hierbij moet ook rekening worden gehouden met de regionale en de lokale schaal waarin dit beleid wordt geïmplementeerd. Een top-down-benadering van een heel lokaal probleem, lijkt niet de beste oplossing. Het is logisch dat niet iedereen zijn zin kan krijgen, maar wellicht dat het beter zou werken als er een combinatie zou zijn tussen een top-down en bottom-up benadering. Dit is een zeer lastige en intensieve opgave, maar als alle stakeholders en sleutelfiguren al aan het werk zijn op zeer lokaal niveau, waarom zou er van hen dan geen gebruik gemaakt kunnen worden?
53
Literatuurlijst
Davidson, Mark & Loretta Lees (2010), ‘New-Build Gentrification: It’s Histories Trajectories and Critical Geographies’ Population, Place and Space 16, p. 395-411.
Eigen Haard (2012) Jaarverslag 2012. Eigen Haard: Amsterdam. Eigen Haard (2013) Jaarverslag 2013. Eigen Haard: Amsterdam. Eigen Haard (2014) Jaarverslag 2014. Eigen Haard: Amsterdam. Eigen Haard (2015) Jaarverslag 2015. Eigen Haard: Amsterdam. Eigen Haard (2016) Jaarverslag 2016. Eigen Haard: Amsterdam. Eigen Haard (2017) Jaarverslag 2017. Eigen Haard: Amsterdam. Eigen Haard (2018) Jaarverslag 2018. Eigen Haard: Amsterdam.
Florida, R. (2006) “The flight of the creative class: The new global competition for talent”, Liberal Education, 92(3), 22–29.
Gemeente Amsterdam (2007) Amsterdam in cijfers 2007. Amsterdam. Gemeente Amsterdam (2010) Amsterdam in cijfers 2010. Amsterdam. Gemeente Amsterdam (2012) Amsterdam in cijfers 2012. Amsterdam. Gemeente Amsterdam (2015) Amsterdam in cijfer 2015. Amsterdam. Gemeente Amsterdam (2018) Amsterdam in cijfers 2018. Amsterdam.
Gemeente Amsterdam (2010) Bestemmingsplan Indische Buurt 2010. Amsterdam. Gemeente Amsterdam (2010) Bestemmingsplan Oud-Noord 2010. Amsterdam. Gemeente Amsterdam (2013) De Van der Pekbuurt in Detail. Amsterdam. Gemeente Amsterdam (2016) Gebiedsanalyse Indische Buurt 2016. Amsterdam. Gemeente Amsterdam (2019) Gebiedsanalyse Indische Buurt 2019. Amsterdam.
Gemeente Amsterdam Dienst Wonen (2009) Woonvisie Amsterdam tot 2020: Wonen in de Metropool. Amsterdam.
Graaf, Peter van der & Lex Veldboer, (2009) ‘The Effects of State-led Gentrification in the
Netherlands’, in J.W. Duyvendak et ed., City in Sight. Dutch Dealing with Urban Change. Amsterdam: Amsterdam University Press, p. 60-80.
Hamnett, Chris & Tim Butler (2009) ‘Walking Backwards to the Future – Waking Up to Class Gentrification in Londen’, Urban Policy and Research 27(3) p. 317-228.
Kempen, R. van, & Bolt, G. (2009). ‘Social cohesion, social mix, and urban policies in the Netherlands’. Journal of Housing and the Built Environment, 24(4), p. 457–475.
Kempen, R. van, & Bolt, G. (2012). ‘Social consequences of residential segregation and mixed neighborhoods’, in D. F. Clapham, W. A. V. Clark, & K. Gibb (Eds.), The SAGE handbook of housing studies. Londen: SAGE, p. 439-460)
54 Kempen, R. van, & Bolt, G. (2013) ‘Introduction Special Issue: Mixing Neighbourhoods: Succes of Failure?’. Cities, 35, p. 391-396.
Ministerie Volskhuisvesting, Ruimtelijke Ordening & Milieubeheer (2007) Actieplan Krachtwijken. Den Haag.
Lipsky, M (1980) Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russell Sage Foundation.
Pinkster, F.M. (2016) Narratives of neighborhood change and loss of belonging in an urban garden village, Social & Cultural Geography 17(7), p. 871-891.
Sako, M. & W. Ostendorf (2004) “Creative Cultural Knowledge Cities: Perspectives and Planning Strategies”, Built Environment, 30(3): p. 189-193.
Schoemaker, J. (2019) Het Failliet van de Javastraat. Amsterdam: Editie Leesmagazijn.
Slater, Tom (2012) ‘Gentrification of the City’, in G. Bridge et ed., The New Blackwell Companion to the City. Oxford: Oxford University Press, p. 572-585.
Stadsdeel Zeeburg (2007) Convenant Vernieuwing Indische Buurt, 2007-2010. Amsterdam. Stadsdeel Zeeburg (2008) Plan van Aanpak: Economische Versterking Javastraat. Amsterdam. Teernstra, Annelies (2015) ‘Conceptualizing state-led gentrification: goals of governing actors in generating neighbourhoud upgrading’, Environment and Planning A 47. P. 1460-1479.
Uitermark, Just & Jan Willem Duyvendak (2007) ‘Gentrification as a governmental strategy: social control and social cohesion in Hoogvliet, Rotterdam’, Environment and Planning A 39, p. 125-141. Uitermark (2009) ‘An in memoriam of the just city’, City, 13(2-3), p. 346-361.
Veldboer, L., Kleinhans, R., & Duyvendak, J. W. (2002). ‘The diversified neighbourhood in western Europe and the United States: How countries deal with the spatial distribution of economic and cultural differences’. Journal of International Migration and Integration, 3(1), p. 41–64.
Veldboer, L., Bergstra, M & Kleinhans, R. (2011) Meer inkomensdiversiteit, meer buurtvertrouwen? Sociale tectoniek of vreedzame co-existentie in Amsterdamse gentrification-wijken. Amsterdam: Amsterdam University Press.
Ymere (2011) Een tweede leven voor de Van der Pek. Amsterdam.
Ymere (2015) Renovatie Van der Pekbuurt met het oog voor historie, Ymere [online] https://www.ymere.nl/nieuws/nieuwsbericht.html?id=177 (Geraadpleegd op 21-05-2019). Ymere (z.j.) Zelfbouw Van der Pek, Ymere [online]
https://www.ymere.nl/projecten/?p=Zelfbouw%20Van%20der%20Pek&id=1271 (Geraadpleegd op 21-05-2019).
55
Bijlage
Lijst met aandachtspunten voor interview
Transformatie van de woningvoorraad in de Indische Buurt en de Van der Pekbuurt - Sociale huurwoningen en koopwoningen
- Renovatie en nieuwbouw
- Woonwensen van de Amsterdammers - Wooncarrière binnen Amsterdam
- De veranderende rol van de woningcorporaties in Amsterdam door de jaren heen - Belangen van de woningcorporaties versus de belangen van de gemeente? Verbeteren van de leefbaarheid van de buurt
- Wat maakt een buurt en de woningvoorraad ‘leefbaar’ en hoe dragen woningcorporaties hieraan bij?
- Oplossen van sociale problemen - Veiligheid aanpakken
- Sociale cohesie verbeteren?
- Het stimuleren van de economie door het aantrekken van de middenklasse Buurtimago verbeteren
- Buurt promoten door middel van renovaties, de rol van woningcorporaties - De Javastraat als boegbeeld?
- Het aantrekken van de middenklasse
56
Bijlage
Interview Marcia Meerum-Terwogt
Raoul: Maar waar ik onderzoek naar doe; ik ben een derdejaars Sociale Geografie-student en
ik ben nu bezig voor mijn scriptie. En ik doe onderzoek naar het sociaalmengingsbeleid in de Van der Pekbuurt en de Indische Buurt. Die zijn beide in 2007 op de Ella Vogelaar-lijst gezet als, nou ja, krachtwijken waar heel veel sociale problemen waren. En in dat beleidsplan werd gesteld dat dat voor een deel te maken had met de eenzijdige woningvoorraad. Dus als
oplossing werd gezien, nou ja, een meer gevarieerde woningvoorraad creëren. Ter stimulering van de economische positie van de inwoners van die wijken.
Marcia Meerum-Terwogt: Of dan de toekomstige bewoners. Althans, dat denk ik. Raoul: Maar onderzoek wijst eigenlijk heel vaak uit dat de komst van nieuwe, meer
welvarende inwoners in zo'n wijk eigenlijk niet altijd heel veel effect heeft op de oude, armere bewoners. Dus ik ben op zoek naar meer redenen voor het implementeren van zo'n beleid en het creëren van een meer gevarieerde woning aanbod.
Marcia Meerum-Terwogt: Ja, waarom je dat eigenlijk zou willen. Raoul: Ja precies.
Marcia Meerum-Terwogt: Oké. Dus je wil gewoon mijn verhaal daarvan over de Van der
Pek? En ga je nog meer mensen vragen bijvoorbeeld Ymere?
Raoul: Heb ik deze week al iemand gevraagd. Heb ik iemand van Ymere gesproken. Marcia Meerum-Terwogt: Wie heb je gesproken?
Raoul: Sander Vermeer. Dan heb ik [...]. Die werkt er niet meer, maar die ging over Oost. En
ik ga nog waarschijnlijk een overkoepelend iemand van Ymere interviewen, [...].
Marcia Meerum-Terwogt: Die ken ik niet. En andere woningcorporaties, of in de Indische
Buurt zit ook voornamelijk Ymere?
Raoul: Ymere en Eigen Haard inderdaad en Alliantie alleen die zijn tot nu toe heel lastig te
bereiken.
Marcia Meerum-Terwogt: Oké.
Raoul: Ik heb al meerdere mails gestuurd, maar ik heb telkens nul op rekest gekregen. Marcia Meerum-Terwogt: Oké.
Raoul: Dus ik moet even kijken hoe ik die ga benaderen. Ik heb wel al jaarverslagen en zo van
hun.
Marcia Meerum-Terwogt: En dan heb je dat laatste rapport gezien over de... Dat is een...,
57
overkoepelende woningcorporaties. Landelijk. Die hebben een opdracht gegeven aan een onderzoeksbureau en die hebben een onderzoek uitgebracht afgelopen half jaar. Met name over wat er gebeurd is met dit soort wijken in de afgelopen tijd en met name wat er gebeurd is in de afgelopen jaren met überhaupt de sociale woningvoorraad. Wat voor soort mensen daar in de sociale huur terechtkomen.
Raoul: Oké.
Marcia Meerum-Terwogt: En dat is een heel interessant historisch document of tenminste het
geeft een heel interessant historisch beeld. En dat is eigenlijk een beeld wat we in de... Helemaal aan het begin van de van de wijkaanpak, de Vogelaarswijken, eigenlijk op die manier ook nog niet zo bekeken en misschien ook nog niet zo was. Namelijk dat de sociale huurvoorraad, in met name in de grote steden, zo klein is ten opzichte van de vraag. En we hebben vijftienjarige wachtlijsten hier hè.
Marcia Meerum-Terwogt: Een behoorlijk grote opgave voor voorrangskandidaten. Dat zijn
vaak kwetsbare mensen.
Raoul: Ja.
Marcia Meerum-Terwogt: Extra hulp nodig hebben of uit GGZ komen of, nou ja, wat voor
soort... Niet allemaal natuurlijk, maar ze hebben niet voor niks een soort voorrang. En het gevolg daarvan, en van een aantal landelijke maatregelen, is dat eigenlijk het overgrote deel van de sociale huurvoorraad gaat naar hele kwetsbare mensen en ook naar mensen met een heel laag inkomen. Het middensegment mensen waar vroeger gewoon sociale huur ook voor bedoeld was of eigenlijk, vroeger, nu nog steeds voor bedoeld is. Die komen helemaal niet meer in die sociale huurwoningen. En dat geeft ook een bepaald soort bewoners. Dus waar je vroeger in de sociale huur een behoorlijk goeie menging had van mensen die echt heel veel problemen hebben tot aan mensen die het prima redden en gewoon net modaal verdienen hè.
Raoul: Ja.
Marcia Meerum-Terwogt: Zie je dat de sociale huur eigenlijk nu helemaal geclaimd wordt
door de, toch wel de onderste groepen van de samenleving, als het gaat over inkomen en