De volksvertegenwoordiging en het
contact met het ambtelijk apparaat
Een onderzoek naar contacten tussen raadsleden en ambtenaren
bij Nederlandse gemeenten: is er contact, op welke wijze en hoe
Colofon
Universiteit Universiteit Leiden
Faculteit Governance and Global Affairs
Opleiding Master Management van de Publieke Sector
Track Public Affairs
Auteur L.M. (Lennart) van der Plas, BSc
Studentnummer 1428233
Telefoonnummer E-mailadres
Begeleider Mr. dr. G.S.A. (Gerrit) Dijkstra
Tweede lezer Prof. dr. F.M. (Frits) van der Meer
Plaats Katwijk aan den Rijn
Datum 18 maart 2019
Over de auteur
In 2013 behaalde Lennart van der Plas (1994) zijn vwo-diploma aan het Visser ’t Hooft Lyceum te Leiden. In datzelfde jaar startte hij de bachelor Bestuurskunde aan de Universiteit Leiden, als eerste lichting op de Campus Den Haag. In 2016 rondde hij de bachelor succesvol af. Na een tussenjaar, waarin Lennart onder meer enkele maanden een talencursus volgde in Nieuw-Zeeland, begon hij in 2017 aan de master Management van de Publieke Sector aan de Universiteit Leiden. Vanaf dat jaar is Lennart naast zijn studie tevens politiek actief. Sinds 2018 is hij de jongste afdelingsvoorzitter van zijn partij en werkzaam als fractiemedewerker in de Tweede Kamer.
Disclaimer
Bij het schrijven van deze thesis is gebruik gemaakt van diverse bronnen, welke zo goed als mogelijk zijn achterhaald en te vinden zijn in de bijgesloten literatuurlijst. Niets uit deze thesis mag worden gekopieerd, openbaar gemaakt of opgeslagen worden zonder voorafgaande toestemming van de auteur. Om de anonimiteit van respondenten te waarborgen, zijn in deze versie van de thesis plaatsnamen en namen van personen vervangen door letters. De diverse
Voorwoord
Dagen en nachten zwoegen met doorlopend deadlines in het vooruitzicht. Dát is voor vele studenten het bekende verhaal wanneer gewerkt wordt aan de thesis als afronding van de master. En dat is voor mij niet anders geweest. Door privéomstandigheden en nevenactiviteiten besloot ik een half jaar langer de tijd te nemen voor de thesis. Een stap waar ik toch wel wat moeite mee had: mijn bachelor Bestuurskunde rondde ik af in de drie jaar die hiervoor stond en ik had de ambitie ook mijn master binnen de reguliere tijd af te ronden. Dat is weliswaar niet gelukt, maar het heeft mij wel de kans geboden in de tussentijd werkervaring op te doen, iets wat voor later ook zeker van waarde is. Immers wordt werkervaring naast de studie door het toenemende aantal hoger opgeleiden als steeds belangrijker gezien.
Voor mijn thesis besloot ik onderzoek te doen bij Nederlandse gemeenten en aldaar te kijken hoe raadsleden en ambtenaren zich tot elkaar verhouden in het relatief kleine speelveld van een gemeente. In het voorjaar van 2018 zette ik bij griffiers een enquête uit via de mail, gevolgd door in totaal veertien telefonische interviews tussen november 2018 en februari 2019. Op de enquête kwam een overweldigende respons van circa 65% van de Nederlandse gemeenten. Een uniek resultaat: velen krijgen tegenwoordig haast dagelijks wel een verzoek om aan een enquête deel te nemen. Toch was de bereidheid tot deelname aanzienlijk. Mijn dank aan de griffiers die de moeite hebben genomen om de enquête in te vullen is dan ook groot. Het is cliché, maar waar: zonder hen was het onderzoek in deze thesis niet mogelijk geweest. Een extra woord van dank is er voor de in totaal veertien griffiers die bereid waren om door middel van een telefonisch interview nog enkele vervolgvragen te beantwoorden. De griffiers waren niet de enigen die mij door het proces van deze thesis hebben geholpen. Medestudenten die mij motiveerden om door te gaan, docenten die de afgelopen jaren in meer of mindere mate mijn kennis van de bestuurskunde vergroot hebben en collega’s van mijn vorige én huidige werkgever: bedankt! En tot slot natuurlijk de begeleider van deze thesis, mr. dr. Gerrit Dijkstra. Hij begeleidde eerder mijn stage bij de Gemeente Katwijk (in 2015/2016) en doceerde tijdens mijn bachelor diverse vakken. Zijn wijze raad in het begin van het thesisproces, zijn telefoontjes en bovenal zijn geduld heb ik zeer op prijs gesteld. Het liep niet altijd even soepel, maar via wat slingerende zijwegen bleef ik toch op het juiste pad.
Ik wens u veel leesplezier. Lennart van der Plas
Samenvatting
In deze thesis is onderzoek gedaan naar de verhouding tussen raadsleden en gemeentelijke ambtenaren, aan de hand van een enquête en in totaal veertien interviews met raadsgriffiers. De volgende vraag stond hierbij centraal: Komen contacten tussen gemeenteraadsleden en ambtenaren in Nederland uit hoofde van hun functie voor, op welke wijze vinden contacten plaats en hoe zijn verschillen tussen gemeenten te verklaren?
Sinds de Wet dualisering gemeentebestuur uit 2002 zijn raadsgriffiers voor gemeenten verplicht gesteld. Door hun schakelfunctie tussen de gemeenteraad enerzijds en de ambtelijke organisatie anderzijds is ervoor gekozen het onderzoek rond hun functie in te richten. Allereerst zijn alle raadsgriffiers per e-mail benaderd om mee te werken aan een enquête. In die enquête werd door middel van diverse vragen gevraagd in hoeverre er volgens griffiers contact bestaat tussen raadsleden en ambtenaren uit hoofde van hun functie en op welke wijze dit contact plaatsvindt. Uit de enquête, waarop een responspercentage kwam van ruim 65%, bleek dat in bijna alle gemeenten contact voorkomt tussen raadsleden en ambtenaren, in grote gemeenten nog iets vaker dan in kleine gemeenten. Het merendeel van dit contact verloopt via e-mail, telefonisch of face-to-face. Er zijn hierbij geen significante verschillen zichtbaar tussen de diverse gemeentegrootteklassen.
Toch zijn er wel andere verschillen waarneembaar tussen gemeenten. Zo is het bij sommige gemeenten geen enkel probleem wanneer ambtenaren en raadsleden direct contact met elkaar hebben, terwijl dit in andere gemeenten gevoeliger ligt en soms niet is toegestaan, of alleen wanneer dit contact via de griffier verloopt. Een van de verklaringen voor deze verschillen is dat in kleine gemeenten informele regels een grotere invloed hebben op het beleid. Bovendien is er, zo blijkt uit de interviews, in kleine gemeenten minder afstand tot de burgers dan in grote gemeenten. Een andere verklaring voor verschillen tussen gemeenten is de persoonlijke stijl van griffiers: de ene griffier hanteert een veel lossere stijl dan de ander. Gezien griffiers vaak lang werkzaam zijn bij een gemeente, kan hun stijl uiteindelijk van belang zijn in de wijze hoe afspraken aangaande het contact zijn vormgegeven binnen een gemeente, hetgeen door henzelf bevestigd wordt in de interviews.
Inhoudsopgave
1. Inleiding ... 6 1.1. Aanleiding ... 6 1.2. Probleemstelling ... 7 1.3. Politiek-bestuurlijke verhoudingen... 8 1.4. Relevantie ... 10 1.5. Leeswijzer ... 11 2. Theoretisch kader ... 12 2.1. Conceptualisatie ... 122.2. Politiek versus bureaucratie ... 13
2.3. Politiek-ambtelijke verhoudingen in het klein ... 15
2.4. De invloed van persoonlijkheid op besluitvorming ... 17
3. Methoden en technieken ... 18
3.1. Methode van dataverzameling ... 18
3.2. Wijze van analyse ... 20
4. Resultaten ... 22 4.1. Enquête ... 22 4.2. Telefonische interviews ... 25 4.3. Controle-interviews ... 28 5. Analyse ... 30 5.1. Enquête ... 30 5.2. Telefonische interviews ... 30 5.3. Controle-interviews ... 32 6. Conclusie ... 34
6.1. De enquête: Het contact ... 34
6.2. Hypothese I: De botsing van belangen ... 34
6.3. Hypothese II: Meer invloed in kleine gemeenten ... 35
6.5. Conclusie ... 37
6.6. Reflectie op theorie... 37
6.6.1. Peters – The Politics of Bureaucracy ... 37
6.6.2. Sevic – Politico-administrative relationships in small states ... 38
6.6.3. Connor & Becker – Personal value systems and decision-making styles of public managers ... 39
7. Aanbevelingen ... 40
Literatuurlijst ... 42
Bijlagen ... 46
I. Enquête ... 46
II. Resultaten enquête ... 49
III. Tabellen uitwerking telefonische interviews ... 54
IV. Tabellen uitwerking controle-interviews ... 62
1. Inleiding
Dit hoofdstuk begint met de aanleiding voor het onderzoek. Vervolgens wordt de probleemstelling behandeld. Hierna komen ter introductie enkele theorieën omtrent politiek-bestuurlijke verhoudingen aan de orde en worden de wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie van het onderzoek aangeduid. De inleiding wordt afgesloten met een leeswijzer.
1.1. Aanleiding
In de afgelopen jaren zijn steeds meer taken vanuit de landelijke overheid gedelegeerd naar gemeenten, waardoor het aantal taken voor gemeenten fors is toegenomen. Zo zijn gemeenten tegenwoordig onder meer verantwoordelijk voor de jeugdzorg, de huishoudelijke hulp, de huisvesting van statushouders en het bouwen van zogeheten klimaatneutrale woningen (Nu.nl, 2 maart 2018). Volgens toenmalig Tweede Kamerlid Alexander Pechtold (D66) speelt de gemeenteraad dan ook een steeds belangrijkere rol, omdat veel zaken rondom werk, zorg en onderwijs lokaal worden geregeld (NOS, 28 februari 2014). Deze toenemende invloed van de gemeenteraad wordt onder meer beaamd door Jouke de Vries, voorheen decaan van de Campus Den Haag (Nu.nl, 12 maart 2014): “Door de dualisering heeft het college van burgemeester en wethouders veel bevoegdheden gekregen, daar moet een goede raad tegenover staan”. Ook voormalig minister van Binnenlandse Zaken Ronald Plasterk geeft aan dat er heden ten dage meer gebeurt op gemeentelijk niveau: “We hebben het lokaal bestuur de afgelopen jaren steeds belangrijker gemaakt. Dat sluit aan bij wat ik probeer te doen.” (Rutten, 26 oktober 2016).
Het werd hiervoor al even genoemd: de dualisering. In 2002 trad de Wet dualisering gemeentebestuur in werking1, een belangrijke wijziging voor het lokaal bestuur. De nieuwe wet kwam voort uit het twee jaar daarvoor verschenen rapport van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, voorgezeten door hoogleraar Douwe Jan Elzinga. De Staatscommissie (2000) omschrijft dualisme als volgt:
In een verhouding tussen een vertegenwoordigend orgaan en uitvoerend orgaan is sprake van dualisme indien het uitvoerend en het vertegenwoordigend orgaan beide
substantiële, eigen – door wet of grondwet geattribueerde – bevoegdheden bezitten en de leden van het uitvoerend orgaan niet tevens deel uitmaken van het vertegenwoordigend orgaan. (p. 65)
In de Wet dualisering gemeentebestuur is onder meer geregeld dat een wethouder niet langer gelijktijdig lid is van de gemeenteraad. Tot het van kracht worden van de wet was een wethouder namelijk tevens altijd raadslid. Hij stemde zodoende mee over zijn eigen voorstellen en controleerde zijn eigen besluiten. Daarnaast werd voor gemeenten de griffie verplicht gesteld (Wet dualisering gemeentebestuur). Volgens de Staatscommissie was de dualisering van het gemeentebestuur noodzakelijk: het Nederlandse gemeentelijke bestel dateerde nog uit het midden van de 19e eeuw. Zo waren bestuur en controle niet goed gescheiden en creëerde het systeem afstand tot de burgers (Elzinga, 2000: 355-356).
Hoewel hiermee formeel gezien een scheiding bestaat tussen wethouders en raadsleden, zoals ook landelijk tussen ministers en Kamerleden, is de praktijk weerbarstiger. Op lokaal niveau is de burgemeester, lid van het college, bijvoorbeeld nog steeds de voorzitter van de gemeenteraad. Daarnaast kiezen veel fracties ervoor om een wethouder van de partij regelmatig of altijd aan te laten schuiven bij fractievergaderingen van raadsleden, iets wat niet erg duaal is. Zo is er een verschil waarneembaar tussen de formele en feitelijke dualisering. Een interessant gegeven, dat echter geen onderdeel is van het onderzoek in deze thesis.
1.2. Probleemstelling
De gemeenteraad is het hoogste orgaan van de gemeente, bestaande uit gekozen volksvertegenwoordigers. Zo stelt de gemeenteraad verordeningen en de begroting vast. De raad heeft drie functies: kaderstellend, controlerend en vertegenwoordigend. Formele besluitvorming vindt plaats in een vergadering van de gemeenteraad (Breeman, Van Noort & Rutgers, 2012: 93-96). Vanuit democratisch oogpunt bezien mag verwacht worden dat gemeentelijke besluiten te allen tijde tot stand komen in de gemeenteraad en dat gemeenteraadsleden alleen dáár invloed hebben. Bovendien zijn er voor zowel raadsleden als gemeentelijke ambtenaren integriteitsregels van toepassing (Rijksoverheid, z.j.). De vraag is echter of ook andere factoren een rol spelen. In dit onderzoek zal bekeken worden of directe contacten tussen raadsleden en ambtenaren in hun functie voorkomen, op welke wijze deze contacten plaatsvinden en hoe verschillen tussen gemeenten te verklaren zijn. Om hun werk
goed te kunnen doen, is het noodzakelijk dat er contact bestaat tussen raadsleden en ambtenaren. Bovendien kunnen raadsleden hier conform de wet aanspraak op maken: artikel 33.1 van de Gemeentewet stelt dat de gemeenteraad als geheel en afzonderlijke leden van de raad recht hebben op ambtelijke bijstand. Dit kan zorgen voor een zekere spanning. Immers stelt artikel 160.1.d van de Gemeentewet dat het college van burgemeester & wethouders bevoegd is tot de benoeming, schorsing en het ontslag van ambtenaren. Het college is in feite dus verantwoordelijk voor de ambtenaren die in dienst zijn van de gemeente. De loyaliteit van de ambtenaren ligt daarmee in eerste aanleg bij het college en niet bij de gemeenteraad.
Er wordt in deze thesis getracht tot een antwoord te komen op de volgende onderzoeksvraag:
Komen contacten tussen gemeenteraadsleden en ambtenaren in Nederland uit hoofde van hun functie voor, op welke wijze vinden contacten plaats en hoe zijn verschillen tussen gemeenten te verklaren?
1.3. Politiek-bestuurlijke verhoudingen
Door diverse auteurs is onderzoek gedaan naar de verhouding tussen politiek en bestuur. Ter inleiding zullen hierop volgend enkele studies en artikelen omtrent de verhouding tussen politiek en bestuur worden besproken: van een breed tot een meer specifiek niveau.
Bovens, ’t Hart en Van Twist (2012) kijken naar wie bepaalt wat het beleid is en hoe het wordt uitgevoerd. Onder meer zetten zij uiteen wat het mechanisme is achter de invloed op beleid. Daarnaast sommen de auteurs enkele methoden van invloeds- en machtsonderzoek op, die in de strijd om beleid worden gebruikt. Volgens hen spelen macht en conflict een belangrijke rol tijdens beleidsprocessen, maar zijn inhoudelijke factoren niet van ondergeschikte betekenis (Bovens et al., 2012: 132-143). Daarnaast benoemen ze de spanningen tussen politici en ambtenaren. Beiden hebben hun eigen plek, maar begeven zich vaak op elkaars terrein (Bovens et al., 2012: 332-333).
Voormalig topambtenaar en hoogleraar Roel Bekker ging in zijn oratie aan de Universiteit Leiden (2009) dieper in op de verhoudingen tussen politiek en bestuur. Bekker stelt dat er gedurende de afgelopen 25 jaar veel is veranderd. De overheid is geconfronteerd met complexere vraagstukken en vanuit de politiek wordt geprobeerd de macht van ambtenaren terug te dwingen. Dit leidt er volgens Bekker toe dat er spanningen bestaan tussen de
verhoudingen: politici willen snel kunnen reageren op maatschappelijke behoeften en laten zien dat ze er bovenop zitten, terwijl ambtenaren een en ander eerst goed willen uitzoeken vooraleer er door hen een beslissing wordt genomen. Ook willen ambtenaren niet te veel ad hoc maatregelen nemen. Dit wringt soms en zet de relatie onder druk (Bekker, 2009: 16).
Universitair docent en thans burgemeester van Lopik dr. Laurens de Graaf somt de redenen op die volgens hem leiden tot een crisis in een gemeente. Volgens De Graaf zijn de belangrijkste redenen hiervoor integriteitskwesties, onderlinge strijd en slecht functioneren van bestuurders. Bij laatstgenoemde haalt De Graaf aan dat dit type crisis onder meer voortkomt uit een door hem benoemde ons-kent-ons-cultuur (De Graaf, 2015).
Bestuurskundige Paul ’t Hart en diverse collega’s (zie de literatuurlijst) schrijven over politiek-ambtelijke verhoudingen. Volgens de auteurs was het vroeger heel simpel: het bedrijven van politiek was voorbehouden aan politici, terwijl de uitvoer van hun beslissingen voor rekening was van ambtenaren (’t Hart et al., 2002: 51). De auteurs noemen een aantal factoren die invloed hebben op de verhoudingen tussen politici en ambtenaren. Zo stellen ze dat een goede zakelijke omgang weliswaar hetgeen is waar het om draait, maar ook een persoonlijke ‘chemie’ kan zeker helpen. Hierbij halen ze enkele voorbeelden aan die dat onderstrepen. Tegelijkertijd tonen de auteurs aan dat slechte persoonlijke verhoudingen negatieve gevolgen kunnen hebben voor de uitvoering van werkzaamheden. Buiten persoonlijke factoren speelt ook het partijlidmaatschap – de zogeheten politieke kleur – een rol bij de verhouding tussen politici en ambtenaren (’t Hart et al., 2002: 56-60).
Eveneens een belangrijke factor is communicatie en informatie: politici en ambtenaren dienen effectief en efficiënt met elkaar te communiceren. Hierbij doet zich wel een dilemma voor. Enerzijds willen (top)ambtenaren de bewindslieden niet overladen met informatie, anderzijds moet bij politiek gevoelige onderwerpen wel tijdig de juiste informatie verstrekt worden. Voor zowel ambtenaren als bewindspersonen is het van belang dat zij aan kunnen voelen wat al dan niet relevant is (’t Hart et al., 2002: 60-64).
Andere facetten die volgens ’t Hart et al. (2002: 64-71) een rol spelen bij de verhoudingen zijn tijd en dynamiek (de politiek heeft haast, de ambtenarij geduld), de entreefase (de kennismakingsperiode tussen de ambtenarij en bewindspersonen), patroonontwikkeling (betrokkenen moeten van elkaar weten waar ze aan toe zijn), kritieke gebeurtenissen (tijdens
crisissituaties spelen andere ‘krachten’ een rol) en de weg naar het einde (ambtenarij speelt in op vertrek van bewindslieden).
Een cruciaal aspect van de relatie tussen ambtenaren en politici is dat er sprake is van een ‘ruilrelatie’. Beiden zijn in grote mate van elkaar afhankelijk om succesvol hun taken uit te kunnen voeren. Hierbij worden voor specifiek bewindspersonen vier rollen onderscheiden: een beleidsrol (beleidsagendering, -vorming en -bepaling), een politieke rol (belangenbehartiger van kabinet, parlement en eigen partij), een managersrol (hoofd van het departement) en een public-relations rol (relaties met belangengroepen, media en publiek). Volgens ’t Hart et al. (2002: 71-72) hangen deze vier rollen met elkaar samen.
1.4. Relevantie
Als verre voorloper begon onderzoek naar de verhouding tussen politiek en bestuur in feite al in de achttiende eeuw met de filosoof Montesquieu. Hij stelde dat er binnen de staat een machtenscheiding moest bestaan tussen de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht, de zogeheten trias politica (Breeman et al., 2012: 27). Later is hier nog veel wetenschappelijke literatuur aan toegevoegd. Specifiek onderzoek naar de verhouding tussen politici en ambtenaren op gemeentelijk niveau is voor de Nederlandse context echter beperkt: hiervoor behandelde theorieën gingen vooral in op landelijke verhoudingen, wat ten hoogste deels te vertalen is naar de lokale situatie. Bovendien kwam hierbij vooral de verhouding tussen bewindspersonen en ambtenaren naar voren en niet zozeer de verhouding tussen (gekozen) volksvertegenwoordigers en ambtenaren. Dit onderzoek heeft als doel om inzicht te krijgen in de lokale verhoudingen en de theorieën te toetsen die naar voren komen in het tweede hoofdstuk. De hiervoor aangehaalde theorieën omtrent de verhouding tussen politiek en bestuur geven het onderzoek in deze thesis een relevante, wetenschappelijke aanleiding. Met behulp van de onderzoeksvraag in combinatie met de theorieën uit het theoretisch kader moet duidelijk worden hoe de politiek-ambtelijke verhoudingen op gemeentelijk niveau vorm hebben, specifiek de verhouding tussen de volksvertegenwoordiging en het ambtelijk apparaat. Hierbij is sprake van een zogeheten deductief onderzoek, waarbij bestaande theorie wordt getoetst (Bryman, 2012: 711).
Dit onderzoek is niet alleen wetenschappelijk, maar ook maatschappelijk relevant. Zoals in het begin van deze inleiding benoemd zijn er gedurende de afgelopen jaren steeds meer taken
gedelegeerd naar gemeenten. De invloed van de gemeenteraad binnen het publieke domein is zodoende vergroot. Daarnaast heeft de Wet dualisering gemeentebestuur uit 2002 gezorgd voor gewijzigde verhoudingen in het lokale bestuur. Er mag verwacht worden dat raadsleden in Nederland alleen in de gemeenteraad invloed uit kunnen oefenen op het gemeentelijke beleid, zichtbaar voor de burger. Het is niet duidelijk of dit ook in de praktijk het geval is, of dat er daarnaast zaken buiten de raad om gebeuren. Voor (stemgerechtigde) burgers is dit vanuit democratisch oogpunt wel relevant om te weten, wat dit onderzoek maatschappelijk relevant maakt.
1.5. Leeswijzer
In het volgende hoofdstuk, het theoretisch kader, worden diverse artikelen behandeld om tot een antwoord te komen op de onderzoeksvraag. Allereerst wordt The Politics of Bureaucracy van Guy Peters (2010) besproken: hoe verhouden ambtenaren en politici zich tot elkaar, en welke middelen en strategieën kunnen ze gebruiken? Daarnaast wordt aan de hand van het artikel Politico-administrative relationships in small states van Zeljko Sevic (2001) een relatie gelegd tussen kleine (Europese) staten en Nederlandse gemeenten. Tot slot wordt de invloed van persoonlijkheid op besluitvorming behandeld aan de hand van het artikel Personal value systems and decision-making styles of public managers van Patrick Connor en Boris Becker (2003).
Na de bespreking van de theorieën is het tijd voor de methodologische verantwoording. Hierbij zullen onder meer de methoden van dataverzameling en de wijze van analyse aan bod komen. In het vierde hoofdstuk worden de resultaten van de enquête, uitgezet bij alle Nederlandse gemeenten, gepresenteerd, evenals de resultaten van de telefonische interviews en de controle-interviews. Na de analyse van de resultaten van de diverse onderzoeksmethoden, wordt de thesis afgesloten met een terugblik op de hypotheses, de beantwoording van de onderzoeksvraag, een reflectie op de gebruikte theorie en aanbevelingen voor vervolgonderzoek.
2. Theoretisch kader
In het theoretisch kader is er allereerst een conceptualisatie van de onderzoeksvraag. Vervolgens komen een drietal theorieën aan bod die de basis vormen voor de beantwoording van de onderzoeksvraag. De behandeling van elk van de theorieën wordt afgesloten met een hypothese.
2.1. Conceptualisatie
In de onderzoeksvraag zijn diverse concepten naar voren gebracht. In deze conceptualisatie zullen deze concepten ter verduidelijking nader worden uitgewerkt.
Allereerst ‘contact tussen gemeenteraadsleden en ambtenaren uit hoofde van hun functie’. Contact kan heel breed worden gezien en er zijn tal van mogelijkheden van contact. Onder contact wordt in deze thesis alleen het contact verstaan dat te maken heeft met de functie van de gemeenteraadsleden en ambtenaren. Wanneer een gemeenteraadslid als inwoner van een gemeente aan de balie van het gemeentehuis een ambtenaar bezoekt voor bijvoorbeeld het aanvragen van een rijbewijs of het verlengen van een paspoort, telt dit niet als contact. Ook mogelijk familiaire of vriendschappelijke contacten tussen gemeenteraadsleden en ambtenaren worden in de enquête buiten beschouwing gelaten. Wel kunnen deze contacten mogelijk uit zichzelf worden benoemd door griffiers in de interviews volgend op de enquête.
Als mogelijke wijzen van contact worden gebruikt: e-mail, telefonisch/SMS, WhatsApp, social media (Twitter, Facebook, LinkedIn, etc.), face-to-face (formele gelegenheden) en face-to-face (informele gelegenheden). Bij formele gelegenheden moet gedacht worden aan fysieke afspraken, met informele gelegenheden worden bijvoorbeeld gemeentelijke borrels bedoeld waar gemeenteraadsleden en ambtenaren elkaar kunnen treffen. Op deze manier komt een breed scala van contacten aan bod.
Door middel van de enquête en de hierop volgende telefonische en controle-interviews zullen verschillen tussen gemeenten inzichtelijk worden. In combinatie met de besproken theorie wordt verderop in deze thesis een verklaring voor de verschillen gezocht.
2.2. Politiek versus bureaucratie
The Politics of Bureaucracy: an introduction to comparative public administration van Guy Peters (2010) biedt een uitgebreide analyse van de effecten van de politiek op het openbaar bestuur. Zo gaat hij onder meer in op de politieke cultuur versus het openbaar bestuur, de problemen van administratieve structuren en de politiek achter budgettaire processen. In een van de hoofdstukken van het boek zet hij de bureaucratie (het ambtelijk apparaat) en de politiek tegenover elkaar. Welke middelen hebben beiden? Hoe verhouden de partijen zich tot elkaar? En welke strategieën kunnen er volgens Peters worden ingezet?
Peters start het hoofdstuk met de bewering dat het ambtelijk apparaat op een heel andere, veel hoffelijkere wijze omgaat met belangengroepen dan met formele actoren zoals ministers of rechtbanken, die meer als ‘stoorzenders’ worden gezien. Hiermee zet Peters de verhouding tussen de bureaucratie en de politiek direct scherp neer. Hij beschrijft hierna wat de bureaucratie moet doen om effectief een land te kunnen besturen. In het kort moet de bureaucratie bepaalde (beleids-)intenties hebben, de intenties moeten ‘niet onwerkbaar’ zijn, er moet competitie zijn om de toebedeling van middelen, de bureaucratie moet sleutelposities in handen hebben, verantwoordelijken moeten de vaardigheden hebben om een grote organisatie te leiden en het behalen van doelen moet hoge prioriteit hebben (Peters, 2010: 196-197).
Misschien wel de belangrijkste bronnen voor de bureaucratie zijn informatie en expertise. Dikwijls hebben zij veel meer kennis van zaken dan politici. Door hun grote kennisvoorsprong hebben zij de mogelijkheid tot beïnvloeding van politici. Veelal is technische expertise vereist om informatie goed te kunnen begrijpen en interpreteren. Deze expertise zit veel meer bij de bureaucratie, wat een argument kan zijn om hen de controle te geven over beleid. Bovendien kunnen ambtenaren impliciet beleid sturen door het selectief verstrekken van informatie. Daarnaast beschikt de bureaucratie over beslissingsbevoegdheid, ook wel bekend als de vierde macht. Hoewel vaak wordt gesteld dat er sprake is van red tape en inefficiëntie bij de bureaucratie, kan er binnen de bureaucratie menigmaal beduidend sneller worden gehandeld dan binnen het politieke spectrum, waar meestal eerst gestemd moet worden vooraleer een beslissing kan worden genomen. Mede hierom krijg de bureaucratie vaak redelijk veel ruimte voor eigen beslissingen. Dit is weliswaar effectief, maar de bureaucratie heeft weinig gevoel voor mogelijk politieke consequenties van bepaald beleid.
Tot slot kunnen belangengroepen relatief eenvoudig invloed uitoefenen op de bureaucratie (Peters, 2010: 211-212).
De politiek kent enkele andere ‘wapens’ om tegenover de bureaucratie te gebruiken. Peters beschrijft legitimiteit als de belangrijkste: politici zijn immers gekozen, bureaucraten niet. Daarnaast hebben politici bevoegdheid over de financiële middelen. De bureaucratie wil graag eigen financiële middelen en de autonomie om dit uit te kunnen geven, terwijl de politiek controle zoekt voor het geld dat zij tot haar beschikking heeft. Ook hebben politici macht door de verantwoordelijkheden die zij hebben. Tot besluit zijn politici in staat om burgers op te zetten tegen de bureaucratie door bijvoorbeeld onderzoeken, verkiezingscampagnes en debatten (Peters, 2010: 213-214).
Beide partijen hebben dus diverse middelen tot hun beschikking in de strijd om de ‘macht’. Voor zowel de bureaucraten als politici geldt dat er meerdere manieren zijn waarop deze middelen in de praktijk kunnen worden gebracht. Bureaucraten kunnen onder meer invloed uitoefenen via de planning. Aan de hand hiervan wordt beleid vaak bepaald en de (vooral economische) planning is lastig te begrijpen voor politici. Ook hebben bureaucraten ten dele invloed op de budgettering. Tot slot kunnen ze adviesorganen vormen, die regelmatig veel invloed hebben op de vorming van beleid (Peters, 2010: 215-219). Door de politici kunnen hier meerdere ‘trucs’ tegenover worden gezet. Ze hebben ook eigen budgetinstituties, die ze kunnen gebruiken tegenover bureaucraten. Daarnaast kunnen ze differentiatie toepassen in de organisatie om zodoende de macht van de bureaucratie te beteugelen. Andere mogelijkheden zijn het creëren van een eigen staf door politici, managerialism door van ambtenaren managers te maken in plaats van beleidsadviseurs of beleidsmakers en de overheid meer klantgericht te maken. In een aantal landen is het voor politici bovendien mogelijk om zelf ambtenaren aan te stellen, via de eigen politieke partij of ideologie macht af te dwingen of een sterke band op te bouwen met het leger (Peters, 2010: 221-227).
Uit de hiervoor behandelde theorie kan onderstaande hypothese worden afgeleid, toegespitst op het onderzoek in deze thesis. Met behulp van deze hypothese wordt getracht een verklaring te vinden voor de verschillen die bestaan tussen gemeenten.
I. Er is een botsing van belangen tussen ambtenaren en gemeenteraadsleden, die lokaal twee groepen vormen die met elkaar ‘strijden om de macht’.
2.3. Politiek-ambtelijke verhoudingen in het klein
In het artikel Politico-administrative relationships in small states van Zeljko Sevic (2001) wordt op diverse manieren gekeken naar de relatie tussen politiek en het ambtelijk apparaat in kleine Europese staten. Hierbij worden een aantal verschillende modellen die politiek-ambtelijke verhoudingen beschrijven toegepast op de kleine staten. Het openbaar bestuur heeft in onze perceptie vaak een duidelijke structuur, zo stelt Sevic (2001: 65). Maar, hij ziet duidelijke verschillen in karakter, textuur en de manier van werken tussen landen. Volgens hem heeft dit te maken met de politieke ideologie die op dat moment dominant is, of grote wijzigingen in de manier van politiek leiderschap.
Sevic (2011: 66) beschrijft vijf verschillende civil service systems. Het eerste model ziet een duidelijke scheiding tussen politiek en bestuur, waarbij het bestuur zonder tegenspraak de orders van de politiek opvolgt. Het tweede model (village life) veronderstelt dat zowel politici als ambtenaren deel uitmaken van een verenigde staatselite en binnen de bestaande overheidsstructuur niet in conflict mogen zijn. Het derde model (functional village life) gaat uit van een zekere mate van integratie tussen ambtelijke en politieke loopbanen: als voorbeeld wordt genoemd dat een politicus en een ambtenaar van eenzelfde departement meer gemeenschappelijk hebben dan een minister met zijn politieke collega van een ander departement. Het vierde model (adverse model) maakt een duidelijk onderscheid tussen politiek en bestuur, maar biedt geen heldere oplossing voor de heersende strijd om de macht. Tot slot het vijfde model, waarbij er een strikt onderscheid wordt gemaakt tussen politici en het bestuur, maar laatstgenoemde wel de dominante factor is (zie ook Wilson, 1975). Volgens Sevic komen het tweede en derde model het vaakst voor in de Europese continentale praktijk. Desalniettemin, elk land heeft zijn eigen civil service system, waarbij weliswaar ervaringen van andere landen worden gebruikt, maar uiteindelijk binnen de wettelijke grenzen eigen specificaties worden toegevoegd aan het systeem. Hierbij kan gedacht worden aan de politieke cultuur, democratische tradities en ethoseigenschappen.
Normaliter is de verhouding tussen politici en ambtenaren wettelijk vastgelegd, zo stelt Sevic (2001: 67). In landen met een lange traditie van onafhankelijk openbaar bestuur spelen echter ook informele regels een belangrijke rol. Wanneer iedereen elkaar kent, is het lastig om professionele taken onpartijdig uit te voeren. Immers zal bij elke beslissing gekeken worden naar mogelijke groepsbelangen. Informele regels buiten het civil service system hebben in
kleinere landen meer invloed op het proces dan in grotere landen (Sevic, 2001: 69). Daarnaast is het voor kleinere landen lastig voldoende opgeleid personeel te strikken, daar zij eerder internationaal zullen gaan. Een ander probleem is dat ambtenaren in kleinere landen veelal werken met mensen die ze ook buiten het werk kennen, bijvoorbeeld omdat het een vriend, familielid of buurtgenoot is. Dit kan er weliswaar voor zorgen dat publieke acties eerder geaccepteerd worden, maar tegelijkertijd beïnvloedt het de efficiency en effectiviteit van het ambtelijk apparaat. Bovendien heeft een kleine schaal van een land consequenties voor de verhouding tussen politici en ambtenaren. Politici in kleine landen kijken vaak naar lokale of groepsdoelen, in plaats van het ‘grotere plaatje’ of de nationale belangen. Het overnemen van structuren van grote staten is dan ook regelmatig geen garantie voor succes (Sevic, 2001: 71-72).
Politiek-ambtelijke verhoudingen in kleine staten worden niet alleen beïnvloed door de grootte van een land, maar ook door de traditie van een mogelijk voormalige moederkolonie, de aanwezigheid van hechte sociale relaties en lokale belangen die in de landelijke politiek vertegenwoordigd zijn. Sevic (2001: 73) vraagt zich af in hoeverre bestaande modellen van politiek-ambtelijke verhoudingen goed toepasbaar zijn in kleine staten, of dat een hybride model nodig is die de politiek-ambtelijke verhoudingen zowel op nationaal als lokaal niveau kan combineren. Concluderend stelt Sevic (2001: 73-74) dat alleen een onafhankelijk en professioneel ambtelijk apparaat aan de verwachtingen van de steeds meer veeleisende burgers kan voldoen. Het belangrijkste obstakel is hierbij hoe lokale invloeden moeten worden gecontroleerd. De oplossing is volgens Sevic níet het implementeren van bestaande modellen, maar een meer efficiënt en effectief gebruik van bestaande bronnen, waarbij het cruciaal is om de relatie tussen politici en ambtenaren te verhelderen.
Het artikel van Sevic is voor een groot deel toe te passen op gemeenten. In feite zijn gemeenten ook kleine staten binnen de staat Nederland. Zeker nu gemeenten door decentralisaties steeds meer taken hebben, bestaat er voor hen meer ruimte om een eigen beleid te voeren. Uit het artikel van Sevic volgt de volgende hypothese:
II. In kleine gemeenten hebben ambtenaren en burgers meer invloed op gemeentelijk beleid buiten de gemeenteraad om dan in grote gemeenten.
2.4. De invloed van persoonlijkheid op besluitvorming
Patrick Connor en Boris Becker publiceerden in 2003 het artikel Personal value systems and decision-making styles of public managers. De auteurs onderzoeken in hoeverre persoonlijke waarden van publieke managers gerelateerd zijn aan hun besluitvormingsstijl. In het besluitvormingsproces komen volgens Connor en Becker een aantal stappen naar voren. Wat is het probleem? Wat zijn de alternatieven? En welk alternatief is het best? Hoe individuen reageren op deze vraagstukken hangt deels af van persoonlijke zaken zoals hun doelen, meningen, waarden, ervaringen, enzovoort. De uiteindelijke besluitvormingsstijl hangt samen met de eigen natuurlijke of gebruikelijke manier om een keuze te maken (Connor & Becker, 2003: 158).
Bij hun onderzoek maken Connor & Becker gebruik van de Rokeach Value Survey (RVS), een van de meest populaire instrumenten met gestructureerde waarden. Aan het onderzoek namen 161 publieke managers uit het westen van de Verenigde Staten deel. Aan de hand van Rokeach’ veertien sets van waarden komt naar voren dat twaalf hiervan significant gerelateerd zijn aan bepaalde besluitvormingsstijlen. Dit betekent dat de persoonlijke waarden van publieke managers op bepaalde wijze van invloed zijn op het nemen van beslissingen (Connor & Becker, 2003: 170). Hieruit is de volgende hypothese afgeleid:
III. Persoonlijke waarden van raadsgriffiers zijn van invloed op het beleid omtrent het contact tussen raadsleden en ambtenaren.
3. Methoden en technieken
In dit hoofdstuk worden de methode van dataverzameling en de wijze van analyse nader toegelicht. Voor de verwerking van de enquête, de telefonische interviews en de controle-interviews vormt het boek Analyseren in kwalitatief onderzoek van Hennie Boeije (2016) de leidraad. Het boek is een praktische handleiding over analyseren in kwalitatief onderzoek en hiermee van waarde voor een correcte verwerking van de interviews.
3.1. Methode van dataverzameling
Om te komen tot een beantwoording van de onderzoeksvraag, is allereerst aan alle Nederlandse gemeenten een e-mail gestuurd met daarin het verzoek om mee te werken aan de enquête. Specifiek is deze e-mail verzonden aan raadsgriffiers. De functie van griffier is een van de weinige functies binnen het openbaar bestuur van de gemeente die in elke gemeente bestaat2, naast bijvoorbeeld de functie van gemeentesecretaris. De griffier, in dienst van de gemeenteraad, ondersteunt de raad op drie manieren: secretarieel, procesmatig en inhoudelijk (Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, z.j.). De aanwezigheid van de functie van griffier bij elke gemeente en de inhoud van hun werk maken dat er in deze thesis voor gekozen is om hen te benaderen. Het gros van de griffiers is benaderd via een direct e-mailadres (verkregen via Google en de websites van gemeenten), bij een aantal gemeenten is een algemeen e-mailadres gebruikt, omdat het persoonlijke e-e-mailadres van de griffier niet openbaar beschikbaar was. Hierbij is verzocht de e-mail door te sturen naar de griffier van de betreffende gemeente.
De enquête is opgesteld via SurveyMonkey, een online platform waarop enquêtes uitgezet kunnen worden, en heeft voor een periode van twee weken uitgestaan tussen 19 april en 3 mei 2018. Na de e-mail met een link naar de enquête van 19 april, is op 30 april nog een e-mail gestuurd ter herinnering aan griffiers die de enquête nog niet hadden ingevuld. Het responspercentage van ruim 65% kan als bijzonder succesvol worden gezien: volgens SurveyMonkey geldt een reactiepercentage van 20-30% als zeer geslaagd bij online enquêtes wanneer er geen sprake is van een bestaande relatie met de ontvangers (SurveyMonkey, z.j.), zoals in dit onderzoek het geval is. Doordat er meer dan honderd reacties zijn
binnengekomen, was de gratis versie van het programma niet afdoende voor de verwerking en is een abonnement afgesloten bij SurveyMonkey. De vragen van de enquête zijn te vinden in bijlage I.
Op basis van de resultaten is ervoor gekozen een tiental specifieke gemeenten te benaderen voor telefonische interviews. Doel hiervan is het zoeken naar een verklaring voor verschillen tussen diverse gemeenten. Aan de hand van de gemeentegrootteklasse3 en diverse opmerkingen verspreid over de enquête, vooral als het gaat om bezwaren van contact, is besloten de volgende gemeenten te benaderen voor een verdiepend telefonisch interview4: Gemeente A (0 – 10.000 inwoners) | “Contact komt verhouding ten goede.”5
Gemeente B (0 – 10.000 inwoners) | “Gevaar dat college wordt omspeeld.”
Gemeente C (10.000 – 25.000 inwoners) | “Moedigen contact ambtenaren/raadsleden van harte aan.”
Gemeente D (10.000 – 25.000 inwoners) | “Alle contacten zouden via griffie moeten verlopen.” Gemeente E (25.000 – 50.000 inwoners) | “Contact is toch juist goed?”
Gemeente F (25.000 – 50.000 inwoners) | “Bezwaarlijk, want geen uniforme informatieverstrekking.”
Gemeente G (50.000 – 100.000 inwoners) | “Ambtenaren werken óók voor de raad!” Gemeente H (50.000 – 100.000 inwoners) | “Wil zicht op direct contact.”
Gemeente I (100.000 – 250.000 inwoners) | “Juist goed, ambtenaren werken ook voor raadsleden.” Gemeente J (100.000 – 250.000 inwoners) | “Oppassen dat het niet politiek wordt.”
Met deze gemeenten is in november 2018 contact opgenomen om een telefonisch interview in te plannen. Het maken van een afspraak verliep telefonisch via de griffier die de enquête heeft ingevuld, of anders met een directe collega. De interviews zijn louter afgenomen met griffiers die ook zelf de enquête hebben ingevuld. In de periode tussen het maken van de afspraak voor het telefonische interview en het interview zelf zijn met de deelnemende gemeenten geen gegevens gedeeld vanuit de enquête, om te voorkomen dat er grote informatieverschillen zouden bestaan tussen de deelnemende gemeenten. Daarnaast is bij het maken van de telefonische afspraak meegegeven dat griffiers zich niet van tevoren hoeven voor te bereiden op het interview. Uiteindelijk zijn negen van de tien gemeenten geïnterviewd: alleen
3 Uitleg over de verdeling van de gemeentegrootteklassen is te vinden in 3.2. Wijze van analyse.
4 Om de anonimiteit van respondenten te waarborgen, zijn in deze versie van de thesis plaatsnamen en namen
van personen vervangen door letters.
Gemeente D (10.000 – 25.000 inwoners) wilde niet meewerken met het telefonische interview.
Na afloop van de negen telefonische interviews is begin 2019 besloten nog vijf extra ‘controle-interviews’ af te nemen. Voor de interviews zijn willekeurig vijf gemeenten geselecteerd aan de hand van Microsoft Excel: door middel van een formule is per gemeentegrootteklasse (exclusief de vier grote steden met 250.000+ inwoners) één gemeente geselecteerd. Alleen gemeenten die hebben deelgenomen aan de enquête zijn meegenomen. Uit de selectie kwamen vijf gemeenten naar voren; allen gemeenten waar nog niet eerder een telefonisch interview was afgenomen. Was dit wel het geval, dan was de selectie voor de betreffende gemeentegrootteklasse opnieuw uitgevoerd. De volgende gemeenten zijn benaderd6: Gemeente K (0 – 10.000 inwoners) Gemeente L (10.000 – 25.000 inwoners) Gemeente M (25.000 – 50.000 inwoners) Gemeente N (50.000 – 100.000 inwoners) Gemeente O (100.000 – 250.000 inwoners)
3.2. Wijze van analyse
Nadat de enquête was gesloten, is een onderverdeling van gemeenten gemaakt aan de hand van de onafhankelijke variabele ‘grootte van de gemeente’. Hierbij is gebruik gemaakt van statistieken van het CBS per 1 januari 2018. Op dat moment waren er 380 gemeenten in Nederland. Bij de verwerking van de antwoorden op de vragen uit de enquête (zie bijlage II) is gebruik gemaakt van zes grootteklassen van gemeenten, te weten 0 – 10.000 inwoners (21 gemeenten), 10.000 – 25.000 inwoners (140 gemeenten), 25.000 – 50.000 inwoners (139 gemeenten), 50.000 – 100.000 inwoners (49 gemeenten), 100.000 – 250.000 inwoners (27 gemeenten) en 250.000+ inwoners (4 gemeenten). Hiermee valt bijna driekwart van de gemeenten in de klassen 10.000 – 25.000 inwoners en 25.000 – 50.000 inwoners. Door deze onderverdeling is ook anonimiteit voor respondenten op de enquête gewaarborgd (Boeije, 2016: 53). Antwoorden zijn op deze wijze immers niet te herleiden naar individuele gemeenten.
6 Om de anonimiteit van respondenten te waarborgen, zijn in deze versie van de thesis plaatsnamen en namen
Bij vraag 1 t/m 6 zijn de antwoorden gesplitst in de zes grootteklassen. Bij de open vragen 7 en 8 is een categorisering gemaakt van gegeven antwoorden. Hierbij zijn min of meer gelijke antwoorden onderverdeeld in een bepaalde categorie. Meerdere respondenten hebben (uitgebreide) reacties gegeven die in meerdere categorieën kunnen worden onderverdeeld. Het is dus mogelijk dat een respondent meerdere antwoorden geeft op deze vragen. Bij vraag 8 is een simpel ja of nee niet mogelijk. Bovendien geven sommige respondenten in feite hetzelfde antwoord, maar begint de één met ‘ja’ en de ander met ‘nee’. Een voorbeeld hierbij: “Ja, ambtenaren moeten geen politieke vragen beantwoorden” tegenover “Nee, tenzij het contact vanuit de gemeenteraadsleden politieke motieven heeft”. Dit komt op hetzelfde neer. Specifiek deze antwoorden zijn beiden geschaard onder het argument “Contact tussen ambtenaren en raadsleden moet niet politiek van aard zijn”. De niet-inhoudelijke vragen 9 en 10 zijn niet meegenomen in de analyse.
De telefonische interviews zijn opgenomen met een spraakrecorder en voor de analyse volledig getranscribeerd (zie bijlage V). Deze transcripties zijn alleen gedeeld met de begeleider en tweede lezer van de thesis, ter waarborging van de anonimiteit van respondenten. Na het transcriberen van acht van de negen telefonische interviews – het negende interview werd wat later afgenomen – is gestart met de analyse van de transcripties. Hierbij zijn delen van de interviews gemarkeerd. Op basis van de markeringen zijn in bijlage III tabellen opgenomen met reacties op de van tevoren opgestelde vragen. De telefonische interviews zijn semigestructureerd: voorafgaand aan de interviews zijn vragen opgesteld, maar tijdens het interview werden ook andere vragen gesteld, aan de hand van de alvorens opgestelde vragen (Boeije, 2016: 79). Relevante reacties op deze ‘bijvragen’ zijn verwerkt onder de opgestelde vragen. Ook de controle-interviews zijn telefonisch afgenomen, opgenomen met een spraakrecorder en voor de analyse volledig getranscribeerd (zie bijlage IV). De controle-interviews waren eveneens semigestructureerd vormgegeven en zijn geanalyseerd door middel van markeren.
Tot slot: wanneer in de resultaten en analyse van deze thesis verwezen wordt naar personen, wordt altijd de mannelijke aanspreekvorm gebruikt ter waarborging van de anonimiteit van respondenten.
4. Resultaten
In drie rondes is het contact tussen raadsleden en gemeentelijke ambtenaren onderzocht. Eerst door middel van een enquête, vervolgens door negen verdiepende telefonische interviews en tot slot nog vijf (eveneens telefonische) interviews ter controle. In de komende paragrafen zijn de resultaten hiervan uitgewerkt.
4.1. Enquête
Op 3 mei 2018, de dag van sluiting van de enquête nadat deze twee weken open had gestaan, hadden griffiemedewerkers van 248 gemeenten de enquête ingevuld, een percentage van ruim 65%. Na de eerste uitnodiging vulden 171 medewerkers van de griffie de enquête in, na de tweede uitnodiging op 30 april 2018 nog eens 77 griffiemedewerkers. In deze paragraaf zullen de resultaten voortkomend uit de enquête worden besproken. Gedetailleerde resultaten zijn te vinden in bijlage II.
De enquête is voornamelijk door griffiers ingevuld (90%). Daarnaast is 8% van de respondenten actief als griffiemedewerker of assistent-griffier en 2% als raadscommunicatieadviseur of plaatsvervangend griffier. Het grootste deel van de respondenten op de interviews komt uit gemeenten met 10.000 – 50.000 inwoners (182 gemeenten, ruim 73%). Het responspercentage is over de zes verschillende grootteklassen vrij evenredig verdeeld, al was er in verhouding wat meer respons uit grotere dan uit kleinere gemeenten. De hoogste respons komt uit gemeenten met 100.000 – 250.000 inwoners (70%), de laagste respons uit de vier grootste gemeenten van het land (50%), op de voet gevolgd door de gemeenten met 0 – 10.000 inwoners (52%).
Door de meeste respondenten wordt aangegeven dat er in hun gemeente geen protocol bestaat voor contact tussen ambtenaren en gemeenteraadsleden (vanuit hun functie). 5% van de respondenten is hier niets over bekend, 52% geeft aan dat er wel ongeschreven regels bestaan. In 43% van de gemeenten bestaat er wel een protocol. Door ruim vijftig respondenten wordt er gewezen op de in hun gemeente geldende verordening ambtelijke bijstand. Het gros van de
Nederlandse gemeenten heeft een eigen verordening ambtelijke bijstand7, die evenwel niet verplicht is. Meestal staat in de verordening onder meer beschreven bij wie en hoe raadsleden advies, informatie en bijstand kunnen krijgen (Denters et al, 2002: 174-175). Deels betreft dit een nadere uitwerking van de Gemeentewet.
In de overgrote meerderheid van de gemeenten is er contact tussen ambtenaren en gemeenteraadsleden (vanuit hun functie): 96%. Hierbij zijn geen opvallende verschillen zichtbaar tussen gemeenten uit diverse grootteklassen. De respondenten kiezen het meest voor ‘enkele keren per maand’ wanneer gevraagd wordt hoe vaak er contact is tussen ambtenaren en gemeenteraadsleden (vanuit hun functie), namelijk 37%. Het merendeel van de overige reacties varieert van ‘enkele keren per week’ tot ‘enkele keren per jaar’. Slechts bij enkele gemeenten is er dagelijks, jaarlijks of geen contact. Uit de antwoorden op de vraag komt een trend naar voren dat er in kleine gemeenten minder vaak contact bestaat: bij gemeenten tussen 0 – 10.000 inwoners heeft 0% contact in de range van ‘dagelijks - wekelijks’, bij 10.000 – 25.000 inwoners 21%, bij 25.000 – 50.000 inwoners 36%, bij 50.000 – 100.000 inwoners 45% en bij 100.000 – 250.000 inwoners 63%. Bij de range ‘enkele keren per maand – jaarlijks’ is dezelfde trend zichtbaar, alleen dan omgekeerd. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat er in grotere gemeenten zowel meer raadsleden alsmede meer ambtenaren actief zijn dan in kleinere gemeenten. De kans dat er hiermee contact bestaat wordt derhalve groter. Hierbij dient wel te worden aangetekend dat in de opmerkingen enkele tientallen keren wordt gesteld dat de vraag moeilijk te beantwoorden is voor respondenten, vooral omdat griffiemedewerkers niet altijd zicht hebben op het contact, het contact nogal fluctueert en er grote verschillen bestaan tussen (individuele) raadsleden en ambtenaren in de mate van contact.
7 Deze verordening vloeit voort uit artikel 33 van de Gemeentewet, waarin staat dat de gemeenteraad en
G em ee n teg root te D agel ij ks. E nk el e ke re n p er week. Wekel ij ks. E nk el e ke re n p er m aand . Maande lij ks. E nk el e ke re n p er j aar. Jaarl ij k s. E r i s g ee n c ontac t. 0 – 10.000 inwoners 0% 0% 0% 55% 18% 27% 0% 0% 10.000 – 25.000 inwoners 2% 10% 9% 43% 10% 21% 1% 2% 25.000 – 50.000 inwoners 4% 15% 17% 38% 14% 11% 1% 1% 50.000 – 100.000 inwoners 12% 18% 15% 29% 9% 15% 0% 3% 100.000 – 250.000 inwoners 26% 26% 11% 5% 11% 21% 0% 0% 250.000+ inwoners (G4) 0% 50% 0% 50% 0% 0% 0% 0% Totaal 6% 14% 13% 37% 12% 17% 1% 2%
Tabel 1: Antwoord op de vraag hoe vaak er volgens respondenten contact is tussen ambtenaren en raadsleden. Hieruit blijkt dat er in grotere gemeenten vaker contact is dan bij kleinere gemeenten.
Het merendeel van het contact tussen ambtenaren en gemeenteraadsleden (vanuit hun functie) verloopt volgens respondenten via e-mail (88%), telefonisch/SMS (83%) en face-to-face (informele gelegenheden 77%, formele gelegenheden 69%). Een beperkt deel van de contacten verloopt via nieuwe communicatiemiddelen zoals WhatsApp (9%) en social media (8%). In de reacties geven sommige respondenten aan dat ze niet altijd zicht hebben op de wijze van contact. Er zijn hierbij geen significante verschillen zichtbaar tussen de diverse gemeentegrootteklassen.
Tot slot van de enquête zijn twee open vragen gesteld, over de reden(en) van het contact en eventuele bezwaren die respondenten zien in contact. Bij beide vragen zijn de opmerkingen gecategoriseerd om te bepalen welke antwoorden vooral naar voren kwamen. Uit de vraag naar de reden(en) van het contact komt naar voren dat informatievoorziening verreweg de belangrijkste reden is van contact (183 keer). Ook voor de beantwoording van technische/feitelijke vragen is er vaak contact (74 keer)8. Daarnaast wordt door een deel van de respondenten het verkleinen van de afstand tussen raadsleden en ambtenaren als reden van
8 Doordat deze reden veel werd genoemd door respondenten, is deze apart meegenomen in de resultaten. Echter
kan er ook voor gekozen worden om deze reden onder informatievoorziening te scharen, wat ertoe zou leiden dat informatievoorziening nog vaker de belangrijkste reden is voor contact.
contact aangevoerd (14 keer). Tot slot noemen respondenten nog enkele andere redenen, te zien in onderstaande tabel.
Informatievoorziening 183 keer
Beantwoording technische/feitelijke vragen 74 keer Verkleinen afstand politici/ambtenaren 14 keer
Overig (niet in te delen) 11 keer
Ondersteuning bij opstelling moties/adviesvoorstellen 9 keer
Informeel contact 8 keer
Advies 6 keer
Geen rechtstreeks contact 6 keer
Ombudswerk van raadsleden voor inwoners 6 keer
Tabel 2: Antwoord op de vraag waarom er volgens respondenten contact is tussen gemeenteraadsleden en ambtenaren (uit hoofde van hun functie). Informatievoorziening is veruit de belangrijkste reden voor contact.
Zoals reeds aangevoerd in paragraaf 3.2 (wijze van analyse), is een simpel ‘ja’ of ‘nee’ meestal niet te geven op de vraag of respondenten bezwaren zien in contact tussen ambtenaren en gemeenteraadsleden. Er zijn allerlei restricties bij de diverse antwoorden mogelijk. In het algemeen kan gezegd worden dat het grootste deel van de respondenten in principe geen bezwaar ziet voor contact, maar de meesten maken hier wel voorbehouden bij. Een veelgehoord bezwaar is dat het contact tussen ambtenaren en raadsleden niet politiek van aard moet zijn (102 keer). Andere opmerkingen die regelmatig worden genoemd zijn dat de griffier volgens respondenten wel op de hoogte moet zijn van contacten (35 keer). Daarnaast benadrukken 30 respondenten dat contact tussen ambtenaren en raadsleden juist goed is, 21 keer wordt aangegeven dat ambtenaren in principe alleen voor het college werken en niet voor de raad en volgens 18 respondenten moet er sprake zijn van een gelijk speelveld voor alle raadsleden. Ongeveer een derde van de geënquêteerden (87 keer) ziet geen bezwaren voor contact. Een volledige weergave van de opmerkingen is te vinden in bijlage II.
4.2. Telefonische interviews
In de periode van 20 november t/m 4 december 2018 zijn er telefonische interviews afgenomen bij negen deelnemende gemeenten. Aan de hand van een semigestructureerd interview zijn ter verdieping vragen gesteld aan griffiers die eerder hebben deelgenomen aan
de enquête. De vragen zijn opgedeeld in acht (deel-)vragen, welke tezamen met de antwoorden te vinden zijn in bijlage III.
Ten eerste is gevraagd of griffiers rechtstreeks contact tussen ambtenaren en raadsleden goed of niet goed vinden. Hierbij komt een duidelijk verschil naar voren tussen griffiers die voorstander zijn van rechtstreeks contact tussen ambtenaren en gemeenteraadsleden versus griffiers die hier bezwaren in zien. Als redenen vóór het contact worden vooral genoemd dat het snel en efficiënt is. Een van de geïnterviewden zegt daarover het volgende: “Je bestuurt gezamenlijk, je hebt een gezamenlijk belang. . . . Hoe meer mensen ertussen gaan zitten, hoe inefficiënter en politieker het wordt.” Daarnaast wordt gesteld dat ambtenaren ook voor de raadsleden werken en ze graag informeren over hun werk: “Uiteindelijk is het één gemeente. . . . In die zin werken ambtenaren uiteindelijk ook voor raadsleden. Dat is soms direct en soms indirect via het college.” Tegenstanders van rechtstreeks contact zitten er graag tussen als griffier, onder meer om ervoor te zorgen dat alle raadsleden dezelfde informatie krijgen: “Alle vragen gaan eigenlijk langs de griffie . . . zodat iedereen over hetzelfde informatieniveau beschikt.” Hierbij lijkt geen verschil te bestaan tussen de verschillende grootteklassen van gemeenten, al zou de drempel bij kleinere gemeenten lager kunnen zijn doordat ambtenaren en raadsleden elkaar hier vaker kennen. Een van de griffiers uit een kleine gemeente verwoordt dit als volgt: “Dit is een hele kleine organisatie, dus mensen stappen hier heel makkelijk binnen. Je kunt je niet verstoppen, en de informatie die raadsleden willen hebben en waar ze recht op hebben, die krijgen ze ook vrijwel direct. De lijnen zijn hier gewoon heel erg kort. Dat lijkt mij een goede zaak.”
In alle gemeenten waarbij een telefonisch interview is afgenomen, is er een protocol of zijn er ongeschreven regels inzake het contact tussen ambtenaren en raadsleden. Bij de meeste bevraagde gemeenten zijn het bestaande protocol of de ongeschreven regels volgens de griffiers wel bekend binnen de organisatie. Griffiers zijn er niet altijd zelf van op de hoogte in hoeverre het protocol of de ongeschreven regels bekend zijn: “Dat hoop ik wel, en dat hoopt de gemeentesecretaris ook. . . . We hebben natuurlijk een verordening op de ambtelijke bijstand, die proberen we toch zoveel mogelijk in de kast te houden. Daar waar informeel contact op basis van die ongeschreven regels mogelijk is, stimuleren we dat ook. . . . Ik ken natuurlijk niet iedereen van de 1100 medewerkers die hier in huis rondlopen, maar de leidinggevenden die hier een rol in moeten spelen zijn hiervan op de hoogte.” In enkele gemeenten worden introductieprogramma’s of workshops georganiseerd om nieuwe
ambtenaren of raadsleden bij te brengen hoe het werkt in de gemeente. Ook hier geldt dat het erop lijkt dat in kleine gemeenten wat minder waarde wordt gehecht aan de regels, temeer mensen elkaar vaker persoonlijk kennen. In een van de kleine gemeenten wordt daarover het volgende gezegd: “Het gaat er hier heel gemoedelijk aan toe. Dat kán in zo’n kleine setting.”
Voorts is tijdens de telefonische interviews gevraagd waaruit het protocol of de ongeschreven regels bestaan volgens de griffiers. Hierbij gaat het volgens hen vooral om afspraken rondom het melden van contact, het verschil tussen technische en politieke vragen en ervoor zorgen dat raadsleden dezelfde informatie krijgen. Bij vrijwel geen van de gevraagde gemeenten heeft de griffier een controlerende functie betreft het houden aan het protocol of de ongeschreven regels. De meesten geven aan dat het bijna altijd wel goed gaat. Men geeft dan ook het vertrouwen aan de raad. “Het is niet zo dat deze raad er veelvuldig misbruik van maakt. Dat ligt hier niet in de aard”, zo stelt een van de griffiers. Ook geven een aantal aan dat er niet van alle contacten verslag wordt opgemaakt. “Ik ken wel collega’s die een logboek bijhouden van contacten die raadsleden hebben met ambtenaren. Zo gek gaat het hier niet worden hoor.”
Bij de meeste gemeenten bestaat het beleid zoals dat wordt gehanteerd al een tijd lang, vaak minstens een jaar of tien voor zover bekend bij de griffiers. In bijna alle telefonisch geïnterviewde gemeenten is of wordt er voor het bestaande beleid wel gekeken naar andere gemeenten, maar dat geeft geen aanleiding tot wijzigingen. “Bij andere gemeenten hoor ik qua proces nooit iets waarvan ik denk: dat zou bij ons beter van toepassing zijn. Eerder andersom.” In een andere gemeente: “We hadden laatst weer een rondje bij andere vrij grote gemeenten. Toen bleek dat wij er best wel uitstaken, omdat we er vrij strak inzitten.” Een enkele gemeente overweegt wel wijzigingen, maar vreest daarbij voor weerstand vanuit de organisatie. “Ik sluit niet uit dat we dat een keer aan de orde kunnen stellen. Ik denk wel dat binnen de ambtelijke organisatie niet iedereen daar om zit te springen.”
De vorige vraag laat al zien dat de meeste gemeenten het huidige beleid goed vinden werken: de een waardeer de losse cultuur en stimuleert contact, terwijl de ander heel tevreden is met duidelijkheid, structuur en het contact laten lopen via de griffie. Als de vergelijking wordt gemaakt met gemeenten met een tegenovergesteld beleid, reageren de meesten in de volgende trant: “Als het daar prima werkt, dan moet je het vooral doen. De ene cultuur is anders dan de andere cultuur.” Daarnaast worden nog enkele andere redenen genoemd waarom een
tegenovergesteld beleid elders best kan werken, maar níet in de geïnterviewde gemeente. Een van de griffiers daarover: “Hier is het niet nodig. We hebben ook wel een beetje het beleid: zo weinig mogelijk dingen vastleggen. Dat stimuleert ook de creativiteit en de zelfredzaamheid. En ja, dat werkt goed. Bij ons is er geen behoefte aan stringente regels op dit punt.”
4.3. Controle-interviews
In de periode van 5 t/m 8 februari 2019 zijn telefonisch nog een vijftal controle-interviews afgenomen bij gemeenten uit vijf verschillende grootteklassen. In deze semigestructureerde interviews is specifiek de focus gelegd op de hypotheses uit het theoretisch kader. De vragen zijn opgedeeld in vijf (deel-)vragen, welke tezamen met de antwoorden te vinden zijn in bijlage IV.
De interviews startten met de vraag of de ambtenaren dan wel raadsleden meer invloed hebben op het beleid in de gemeente. De meeste geïnterviewden reageren enigszins aarzelend op de vraag en er volgt geen eensgezind antwoord. Voor ambtenaren wordt beargumenteerd dat zij over technische kennis beschikken en “vanuit hun professionaliteit en vakgebieden dingen in gang kunnen zetten”. Daar tegenover stellen anderen dat raadsleden uiteindelijk het beleid vaststellen en “als puntje bij paaltje komt beslissen”. Vervolgend: “Natuurlijk hebben ambtenaren invloed, ook over de richting die het beleid gaat. Dat moet je natuurlijk niet uitvlakken, en je moet dus ook niet zeggen dat ze geen invloed hebben. Maar als je weegt, als puntje bij paaltje komt, over belangrijke beleidskeuzes die gemaakt worden, dan slaat de weegschaal door in de richting van de gemeenteraad.” De reacties op deze vraag zijn dus verdeeld.
Als deelvraag op de eerste hypothese wordt daarnaast gevraagd of er volgens de griffiers sprake is van een soort machtsstrijd tussen ambtenaren en raadsleden in hun gemeente, gezien de botsing van belangen die er (mogelijk) bestaat tussen de twee groepen. De geïnterviewden zijn unaniem van mening dat dit niet zo is, de een wat stelliger dan de ander. Zo zegt een van hen dit “absoluut niet te merken”. Eén van de andere geïnterviewden geeft aan dat er op bepaalde thema’s soms wel sprake is van een soort strijd. De betreffende griffier noemt dit “individuele casuïstiek”. Tot slot is bij vier van de vijf gemeenten nog gevraagd aan griffiers of men een bepaalde botsing ziet tussen het gegeven dat ambtenaren in dienst zijn van het college, maar ook raadsleden het recht hebben om informatie op te vragen bij ambtenaren.
Die botsing wordt niet echt waargenomen. Wel laat een van de griffiers weten dat “sommige ambtenaren moeten schakelen wanneer ze advies moeten geven aan gemeenteraadsleden”.
Voor de tweede hypothese is gevraagd of ambtenaren en burgers volgens de griffiers in kleine gemeenten meer invloed hebben op het gemeentelijk beleid dan in grote gemeenten. Heel stellig zijn de meeste griffiers hier niet in, maar het lijkt er wel op dat kleine gemeenten dichter bij de burger staan en burgers aldaar wat meer invloed hebben in de gemeenteraad, zo komt naar voren in drie van de vijf interviews. Een griffier uit een van de kleinere gemeenten stelt dat er in de betreffende gemeente minder afstand bestaat tussen burgers en raadsleden, het is er kleinschaliger en men komt elkaar vaker tegen in het dagelijks leven, bijvoorbeeld in de supermarkt. Voor ambtenaren geldt eerder het omgekeerde, denken twee van de vijf griffiers. “Zij hebben bij grotere gemeenten denk ik meer invloed door het technische proces”, zegt een van de griffiers. De andere drie denken dat er weinig tot geen verschil is tussen de invloed van ambtenaren in kleine dan wel grote gemeenten.
Als laatste wordt gekeken naar de invloed van persoonlijke waarden van griffiers op het beleid van de gemeente inzake het contact tussen ambtenaren en raadsleden. Alle griffiers denken dat deze invloed er is. De één heel stellig: “Heel erg veel zelfs, ik heb hier echt een omwenteling kunnen bewerkstelligen”, de ander iets voorzichtiger: “met de driehoek burgemeester, secretaris en griffier bereiden we zaken voor en kiezen we een bepaalde werkvorm met elkaar. Het is een samenspel. Het hangt niet van één persoon af, je doet het met elkaar”.
5. Analyse
Na de uiteenzetting van de resultaten van de enquête, de telefonische interviews en de controle-interviews, volgt in dit hoofdstuk de analyse van de resultaten. Hierbij wordt gekeken hoe deze zich verhouden tot de onderzoeksvraag en de in het theoretisch kader behandelde theorieën.
5.1. Enquête
Aan de hand van de resultaten van de enquête die is uitgezet onder griffiers van Nederlandse gemeenten, kan antwoord worden gegeven op de vragen of contact tussen gemeenteraadsleden en ambtenaren in Nederland uit hoofde van hun functie voorkomt en op welke wijze deze contacten plaatsvinden. Uit de enquête is naar voren gekomen dat er in het gros van de Nederlandse gemeenten (96%) contact is tussen gemeenteraadsleden en ambtenaren, in grote gemeenten iets vaker dan in kleine gemeenten. Dit contact vindt in 37% van de gevallen enkele keren per maand plaats. Bij grote gemeenten is dit vaker dagelijks of enkele keren per week, bij kleine gemeenten eerder wekelijks, enkele keren per maand of minder vaak. Het contact vindt vooral via e-mail en telefonisch of per sms plaats (respectievelijk in 88% en 83% van de gevallen). Daarnaast is er ook face-to-face contact bij informele (77%) en formele (69%) gelegenheden. Moderne communicatiemiddelen als WhatsApp (9%) en social media (8%) worden maar weinig gebruikt voor contact. De belangrijkste redenen voor contact tussen ambtenaren en raadsleden zijn informatievoorziening en de beantwoording van technische/feitelijke vragen. Tot slot is aan griffiers gevraagd of zij bezwaren zien in het contact tussen de twee groepen. Ongeveer een derde van de geënquêteerden ziet geen bezwaren, maar zo’n 40 procent van de respondenten waarschuwt wel dat het contact niet politiek van aard moet zijn.
5.2. Telefonische interviews
In The Politics of Bureaucracy stelt Guy Peters (2010) dat ambtenaren door hun grote kennisvoorsprong de mogelijkheid hebben tot beïnvloeding van politici. Hij ziet dan ook een zekere strijd tussen de twee groepen. Zo beschikken ambtenaren naast hun kennisvoorsprong tevens over een beslissingsbevoegdheid, ook wel bekend als de vierde macht, en hebben ze invloed op de planning. Tegelijkertijd hebben politici legitimiteit – ze zijn immers gekozen –
