Transparantie en drempels voor transparante duurzaamheidsverslaggeving.
De Nederlandse gemeenten.
Masterscriptie, MscBA, specialisatie Accountancy
Rijksuniversiteit Groningen, Faculteit Economie en Bedrijfskunde 18 Augustus 2015
Elsbeth Habets S1797999 Linneausstraat 207-2 1093 EN Amsterdam Tel.: +31 (0)625382756 e-mail: elsbethhabets@hotmail.com
Begeleider universiteit dr. B. Crom
Tweede begeleider universiteit dr. K. Linke
Abstract
Dit onderzoek draagt bij aan vorige onderzoeken over transparantie van duurzaamheidsverslaggeving in de publieke sector. Er is gekeken naar de mate van transparantie van Nederlandse gemeenten en naar mogelijke drempels die transparante duurzaamheidsverslaggeving belemmeren. Hiervoor is een inhoudsanalyse gedaan bij 27 Nederlandse gemeenten. Aan de hand van een beoordelingsmodel, gebaseerd op het Reporting en Assurance Framework Initiative, zijn alle gemeenten beoordeeld op de mate van transparantie betreffende drie materiële onderwerpen. Daarnaast hebben er diepgaande interviews plaatsgevonden bij gemeenten om drempels voor een transparante verslaggeving te achterhalen. Uit de resultaten blijkt dat er bij Nederlandse gemeenten verbetering mogelijk is met betrekking tot transparante duurzaamheidsverslaggeving. Er zijn verschillende drempels voor transparantie geconstateerd, met als belangrijkste goede prestatie indicatoren. Het gebrek aan goede prestatie indicatoren is nog niet eerder in de literatuur aangekaart als drempel voor een transparant duurzaamheidsverslag. Het huidige onderzoek biedt aanknopingspunten voor verdere evaluatie van duurzaamheidsverslaggeving in de publieke sector met betrekking tot prestatie indicatoren, richtlijnontwikkeling en transparantie.
Keywords: duurzaamheidsverslaggeving, transparantie, drempels voor transparantie, materialiteit
Nil Volentibus Arduum – Niets is moeilijk voor hen die willen.
Inhoudsopgave
1. Introductie 7
2. Literatuur 10
2.1. Definities & ontwikkelingen 10
2.1.1. Duurzame ontwikkeling en duurzaamheidsverslaggeving 10
2.1.2. De betekenis en waarde van transparantie 11
2.1.3. Samenvattend 12
2.2. Materialiteit 13
2.3. Stakeholderstheorie 14
2.4. Legitimiteitstheorie 16
2.5. Voluntary disclosure theorie 18
2.6. Het belang van transparantie 19
2.7. Drempels voor transparantie 20
2.8. Conceptueel model & onderzoeksvragen 22
3. Onderzoeksmethoden 24
3.1. Steekproef & Data 24
3.2. Methodiek – mate van transparantie 24
3.2.1. Materialiteitsaspecten 24
3.2.2. Inhoudsanalyse & RAFI beoordelingsmodel 25
3.2.3. Beoordelingsmodel voor transparantie van materiële onderwerpen. 26 3.3. Interviews – duurzaamheidsverslaggeving en transparantie in de praktijk 28
4. Resultaten 29
4.1. Analyse beoordelingsmodel - de mate van transparantie 29
4.2. Analyse interviews - duurzaamheidsverslaggeving en transparantie in de praktijk 32
5. Discussie en conclusie 37
5.1. Discussie en conclusie 37
5.2. Beperkingen en aanbevelingen 40
Bijlage 1: Beoordelingsmodel 41
Bijlage 2: Interview vragen 44
Bijlage 3: Voorbeeld schema analyse interviews 46
Bijlage 4: Voorbeeld inhoudsanalyse beoordelingsmodel 49
Referenties 50
1. Introductie
Al jaren is duurzaamheidverslaggeving een actueel onderwerp. Zo heeft Ernst Ligteringen (directeur van Global Reporting Initiative (GRI)) in een interview voor Trends in Accountancy (2008-2009) gezegd dat duurzaamheidsverslaggeving in de lift zit. Sinds de jaren negentig zijn Nederlandse organisaties begonnen met het vrijwillig publiceren van duurzaamheidsverslagen. Vrijwillig, omdat duurzaamheidsverslaggeving tot op heden niet verplicht wordt door de wet. In Nederland wordt duurzaamheidsverslaggeving bijvoorbeeld gestimuleerd door het uitreiken van prijzen zoals de Kristalprijs in de private sector en de Transparant Prijs voor goede doelen organisaties (Transparantiebenchmark, PwC 2012).
In de literatuur bestaan verschillende theorieën die uitleggen waarom ondernemingen op vrijwillige basis een duurzaamheidsverslag maken (Deegan et al., 2002; Freeman, 1984; Lindblom, 1994). De meest gebruikte theorieën zijn de stakeholderstheorie en legitimiteitstheorie (Deegan et al., 2002). In de bestaande literatuur zijn al verscheidene redenen voor duurzaamheidsverslaggeving geïdentificeerd. Zo is de traditionele financiële verslaggeving volgens Yongvanich & Guthrie (2006) gericht op economische activiteiten en wordt hierin onvoldoende verantwoording afgelegd over de sociale en milieu activiteiten van de organisatie. Volgens Ball et al. (2006) vragen stakeholders van organisaties naar kwalitatieve informatie over duurzaamheid en naar een bredere vorm van verslaggeving. Daarnaast kan duurzaamheidsverslaggeving worden gezien als een krachtig middel voor het managen, plannen, controleren en het rapporteren van de sociale en milieu aspecten van een organisatie (Unerman et al., 2007). Dit bevordert het lange termijn denken van een organisatie. Verder wordt duurzaamheidsverslaggeving vaak door organisaties gebruikt als middel om hun sociaal maatschappelijk bewustzijn te tonen en het imago en de reputatie van een organisatie te bevorderen (KPMG, 2008; KMPG, 2013).
Bovenstaande onderzoeken richten zich echter op de private sector. Uit onderzoek blijkt dat in de publieke sector duurzaamheidverslaggeving nog in de kinderschoenen staat (Parker, 2011; Owen, 2008; Farneti & Guthrie, 2009). En dit terwijl de kerntaken van de publieke sector het bevorderen van maatschappelijk welzijn en rechtvaardigheid zijn, en internationaal gezien de publieke sector goed is voor 40 procent van de economische activiteiten (Ball & Grubnic, 2007). Uit onderzoek van Deloitte (2010) blijkt dat 65 procent van de gemeenten in Nederland duurzaamheid verantwoordt in het jaarverslag. Via duurzaamheidsverslaggeving hebben gemeenten de kans om aan te tonen dat zij op een effectieve en efficiënte manier doelen halen met publieke middelen, oftewel belastinggeld.
Daarnaast heeft de gemeente een voorbeeldfunctie om de maatschappij bewust te maken van duurzaamheid en het belang van een duurzame toekomst (Ball et al., 2006). Ook de Nederlandse overheid geeft aan dat het noodzakelijk is dat de publieke sector aan duurzaamheidverslaggeving doet of gaat doen en dat deze verslaggeving transparant is (Ministerie van Economische Zaken, Transparantiebenchmark). Het ministerie van Economische Zaken heeft daarom de Transparantiebenchmark (2004) in het leven geroepen (TB, 2014a). Deze benchmark brengt de transparantie van maatschappelijke verslaggeving in beeld. Het is echter opmerkelijk dat in het deelname protocol van de Transparantiebenchmark de grootste overheidsinstellingen, gemeenten, niet zijn opgenomen. Geleidelijk aan is het belang van transparante duurzaamheidsverslaggeving ook voor lagere overheden duidelijk geworden. Zo organiseerde de provincie Utrecht in samenwerking met EY in 2014 een symposium en deden zij daar een oproep aan gemeenten om een dialoog te voeren over de transparantie van hun verantwoording en de verslaggeving over duurzaamheid (bron: uitnodiging symposium).
Dat ondernemingen en sommige gemeenten duurzaamheidsverslagen publiceren, hoeft niet te
betekenen dat deze verslagen ook transparant zijn. In het algemeen is er weinig onderzoek verricht
naar de transparantie van duurzaamheidsverslaggeving en daarnaast nog minder in het publieke
domein (Fernandez-Feijoo et al., 2014; GRI, 2014; Dubbink et al., 2008; Williams; 2005).
Transparante duurzaamheidsverslagen kunnen een dialoog opstarten tussen gemeenten en de stakeholders, wat vervolgens tot verbetering in duurzaamheid kan leiden. Als dit een positieve invloed heeft op duurzaamheid zullen zowel gemeenten als de maatschappij hiervan profiteren. Veel gemeenten hebben grootse plannen met betrekking tot duurzaamheid. Bijvoorbeeld Dordrecht, deze gemeente is van plan om in 2050 energieneutraal te zijn. Maar ook kleinere gemeenten zoals Ouderkerk aan de Amstel onderkennen dat de gemeente een voorbeeldfunctie heeft in het nemen van duurzame, klimaat- en energiebesparende maatregelen. Deze voorbeeldfunctie zal alleen een effect hebben als er ook daadwerkelijk verslag wordt gedaan van de uitkomsten van deze ambitieuze doelstellingen in bijvoorbeeld het jaarverslag.
Volgens de GRI (Global Reporting Iniative) richtlijnen voor duurzaamheidsverslaggeving publiceren organisaties een omvangrijke hoeveelheid informatie over duurzaamheid, maar is niet al deze informatie relevant, materieel, voor de stakeholders. Voor het behalen van doelstellingen van de organisatie en het managen van de invloed van duurzaamheid op de maatschappij is het van belang dat de focus ligt op materialiteit. Het is dan ook een uitdaging om de materialiteit te bepalen op basis waarvan het duurzaamheidsverslag opgesteld kan worden. In de publieke sector worden de GRI- richtlijnen bijna niet gebruikt, terwijl ze van belang zijn voor een transparant duurzaamheidsverslag (GRI, 2014a). Ook is er nog geen onderzoek gedaan naar de transparantie van duurzaamheidsverslaggeving in de publieke sector in Nederland. Het huidige onderzoek poogt hier een bijdrage aan te leveren en daarmee de bestaande literatuur aan te vullen. Er wordt vanuit verschillende vrijwillige verslaggevingstheorieën bestudeerd of het verslaggeven over duurzaamheid transparant wordt uitgevoerd bij Nederlandse gemeenten met meer dan 100.000 inwoners. Dit wordt gedaan aan de hand van een beoordelingsmodel gebaseerd op dat van Hibma (2015), het RAFI-model, de Transparantiebenchmark en de GRI-richtlijnen. Vervolgens wordt aan de hand van diepgaande interviews onderzocht wat mogelijke drempels zijn voor transparante duurzaamheidsverslaggeving.
Ook met betrekking tot belemmeringen voor transparantie is er weinig onderzoek dat focust op de lokale overheden (del Sol, 2013). Uit de resultaten blijkt dat er bij Nederlandse gemeenten verbetering mogelijk is met betrekking tot transparantie van duurzaamheidsverslaggeving. De grootste drempels voor gemeenten om transparant te zijn, bestaan uit een tekort aan motivatie, of de wil van de gemeenten om transparant te zijn en daarnaast het gemis aan goede indicatoren. De uitdaging voor gemeenten tot het verbeteren van de transparantie ligt bij het vastleggen en meetbaar maken van indicatoren, het aanwakkeren van de stakeholdersdialoog en de materialiteitsfocus. Ook aan andere stappen voor verbetering van transparante duurzaamheidsverslaggeving kan gedacht worden, zoals richtlijnen vanuit de overheid. De meeste gemeenten geven echter aan niet te zitten wachten op nieuwe verplichtingen met betrekking tot verslaggeving.
Zolang er geen wettelijke eisen zijn voor de mate van transparantie van duurzaamheidsverslaggeving is een verbetering hierin afhankelijk van de motivatie van gemeenten, en de informatie die zij vrijwillig beschikbaar stellen aan het publiek. De sleutel tot meer transparantie bestaat uit het stimuleren van gemeenten om informatie te verstrekken door de toegankelijkheid van data te vergroten en ze openbaar te maken. Omdat verbeterde transparantie van gemeenten vraagt om het vrijgegeven van informatie die zij over het algemeen gewend zijn weg te laten c.q. te verhullen, zal transparantie zelden tot stand komen tenzij druk van buitenaf wordt toegepast (Florini, 2000).
Het huidige onderzoek is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 wordt de bestaande relevante literatuur
besproken en worden belangrijke begrippen en theorieën gedefinieerd. Daarna vindt in hoofdstuk 3
uitleg plaats over de gebruikte onderzoeksmethoden en het gebruikte beoordelingsmodel. In hoofdstuk
4 komen de resultaten van zowel de onderzochte mate van transparantie als de uitkomsten van de
interviews aan bod. Tenslotte wordt in hoofdstuk 5 het onderzoek samengevat en zullen conclusies
besproken worden.
2. Literatuur
Om de onderzoeksvraag te beantwoorden, wat is de mate van transparantie van duurzaamheidsverslaggeving en wat zijn mogelijke drempels voor transparante duurzaamheidsverslaggeving bij Nederlandse gemeenten, is allereerst literatuuronderzoek verricht. In de eerste paragraaf (2.1) worden de definities van duurzame ontwikkeling, duurzaamheidsverslaggeving en transparantie besproken.
De onderzoeksvraag bestaat uit twee delen. Het eerste gedeelte gaat over de mate van transparantie van duurzaamheidsverslaggeving bij Nederlandse gemeenten. Deze deelvraag zal worden besproken in paragraaf 2.2 tot en met 2.5. Voor het bepalen van de inhoud van duurzaamheidsverslaggeving is het volgens de GRI-richtlijnen van belang dat de materialiteitsaspecten worden gedefinieerd en dat stakeholders worden betrokken in dit proces. In paragraaf 2.2 zal worden ingegaan op het begrip materialiteit en de betekenis voor het onderzoek. Vervolgens wordt aan de hand van drie theorieën bekeken wat voor gemeenten aanleiding kan zijn om een duurzaamheidsverslag te maken en worden deze theorieën gekoppeld aan hun invloed op de transparantie van het duurzaamheidsverslag. De stakeholderstheorie (2.3) biedt een verklaring waarom gemeenten stakeholders moeten betrekken bij het proces van het bepalen van de inhoud van het duurzaamheidsverslag. Vervolgens komen in paragraaf 2.4 en 2.5 de legitimiteitstheorie en voluntary disclosure theorie aan bod. De legitimiteitstheorie kan verklaren dat gemeenten een duurzaamheidsverslag opstellen om hun handelen te legitimeren tegenover de maatschappij. De voluntary disclosure theorie stelt dat gemeenten een overschot aan irrelevante informatie vrijgeven. Daarna zal in paragraaf 2.6 en 2.7 ingegaan worden op het tweede deel van de hoofdvraag: de drempels voor transparante duurzaamheidsverslaggeving bij Nederlandse gemeenten. In paragraaf 2.6 worden de voor en nadelen besproken van transparantie. Vervolgens zullen in paragraaf 2.7 mogelijke drempels voor transparantie van gemeenten geïdentificeerd worden. Als laatste zal in paragraaf 2.8 het conceptueel model worden toegelicht.
2.1. Definities & ontwikkelingen
2.1.1. Duurzame ontwikkeling en duurzaamheidsverslaggeving
De ontwikkeling van duurzaamheid is een erkenning van de wereldwijde problemen op het gebied van milieu aantasting (Planet), sociale ongelijkheid (People) en economische groei (Profit). Deze problemen zijn onhoudbaar op de lange termijn. Het is daarom van belang dat duurzaamheid zo snel mogelijk wordt aangepakt (Farneti & Guthrie, 2009).
Het Brundtland rapport verschaft een definitie van duurzame ontwikkeling die is uitgegroeid tot een van de meest gebruikte definities in de hedendaagse wereld:
‘Development which meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs’ (WCED, 1987, p.8).
Deze definitie van duurzame ontwikkeling omvat een mondiaal perspectief omdat het de drie fundamentele componenten bevat. Namelijk de ecologische, economische en sociale componenten welke van cruciaal belang worden geacht voor duurzame ontwikkeling. Er zijn verschillende kritieken op de definitie uit het Brundtland rapport, zoals de algemene aard van de definitie waardoor tal van onderzoekers de specifieke kenmerken van het concept in twijfel trekken (Johnston et al., 2007).
Daarnaast ontbreekt er een algemene consensus over het operationaliseren van de definitie (Berke &
Conroy, 2000). In de literatuur wordt erkend dat gemeenten een belangrijke rol kunnen spelen (Ball,
2002, 2004b). Gemeenten hebben een sterke band met de lokale maatschappij en hebben hierdoor een
sleutelpositie voor het ontwikkelen, bevorderen en nastreven van duurzame ontwikkeling op regionaal
en nationaal niveau (Farneti & Guthrie, 2009). In het huidige onderzoek wordt gebruik gemaakt van
de Brundtland definitie waar de drie fundamentele componenten specifiek gericht zijn op de gemeenten:
‘Sustainable development consist of those activities undertaken at the local community level that seek to maintain, integrate and improve environmental protection, social equity and economic growth within the community’ (Farneti & Guthrie, 2009).
Ondernemingen realiseren zich dat duurzaamheidsverslaggeving een belangrijk instrument is voor het managen, plannen, controleren en verantwoorden van de duurzame activiteiten binnen een onderneming (Unerman et al., 2007). Wel moet gezegd worden dat duurzaamheidsverslaggeving tot op heden niet verplicht is door de wet. In het verleden is vooral onderzoek gedaan naar de ontwikkeling van duurzaamheidsverslaggeving in de private sector, terwijl er bijna geen aandacht is geweest voor de publieke sector en specifiek de gemeenten (Ball, 2004a, 2006; Ball & Grubnic, 2007;
Dickinson et al., 2005). Uit onderzoek blijkt dat in de publieke sector duurzaamheidverslaggeving nog in de kinderschoenen staat (Parker 2011; Owen, 2008; Farneti & Guthrie, 2009).
Duurzame activiteiten worden over het algemeen verantwoord in jaarverslagen of separate sociale verslagen (Williams et al., 2011). Er bestaat geen standaardisatie of uniformiteit met betrekking tot de manier van verslaggeven (Reverte, 2009). De groeiende belangstelling voor vrijwillige duurzaamheidsverslaggeving heeft echter geleid tot verschillende richtlijnen voor de verantwoording van duurzaamheid. Diverse onderzoekers concluderen dat de GRI-richtlijnen momenteel internationaal het meest geaccepteerd zijn ten aanzien van duurzaamheidsverslaggeving door overheidsinstanties (Ball & Grubnic, 2007; Tort, 2010; Bernhart, 2009; Chen and Bouvain, 2009). Uit het onderzoek van KPMG (2013) blijkt dat 78 procent van de G250 (wereldwijd grootste ondernemingen) gebruik maakt van deze GRI-richtlijnen, terwijl de richtlijnen in de publieke sector bijna niet gebruikt worden (Farneti & Guthrie, 2009). Alleen in landen waar duurzaamheidsverslaggeving een prominente rol speelt in de publieke sector worden de GRI- richtlijnen gebruikt, zoals in Australië (Guthrie & Farneti, 2008). De Nederlandse gemeenten maken op dit moment nog geen gebruik van de GRI-richtlijnen (MVO Nederland - interview).
Er bestaat geen universele definitie van duurzaamheidsverslaggeving (Godfrey & Hatch, 2007). Zo heeft Dahlsrud (2008) zevenendertig verschillende definities van duurzaamheidverslaggeving gevonden in de literatuur. In het kader van het huidige onderzoek bij Nederlandse gemeenten zal de volgende definitie van duurzaamheidsverslaggeving gehanteerd worden:
‘An integrated approach to reporting to stakeholders that focuses on the environmental, social and economic activities undertaken that seek to achieve specific objectives in the pursuit of sustainable development by the local government’ (Williams et al., 2011).
Deze definitie van duurzaamheidsverslaggeving sluit aan bij de wereldwijd gebruikte componenten van duurzaamheid uit het Brundtland Rapport. Het Brundtland Rapport ziet milieu bescherming, economische groei en sociale gelijkheid als de fundamentele componenten. Lokale overheden zoals gemeenten zijn sterk gerelateerd aan de maatschappij en fungeren als een voorbeeldfunctie op het gebied van de ontwikkeling van duurzaamheid (Williams et al., 2011).
2.1.2. De betekenis en waarde van transparantie
‘Een maatschappelijk jaarverslag zou vanuit het perspectief van de maatschappij opgesteld moeten
worden. De vragen en ontwikkelingen in de samenleving zouden centraal moeten staan in het bepalen
van de inhoud van verslaggeving. In de private sector zien we dat bedrijven die onder hoge druk staan
van de publieke opinie (denk aan bedrijven als Schiphol en Shell) het meeste rekenschap geven van
die maatschappelijke ontwikkelingen’ (Zwaal, 2003).
Leggen we de link naar de publieke sector dan zou het zo moeten zijn dat gemeenten, die ook onder druk staan van de maatschappij, goed zouden moeten weten wie te betrekken in maatschappelijke verslaggeving. Een belangrijk criterium voor de communicatiekracht van een maatschappelijk jaarverslag is of het uitnodigt tot een dialoog met stakeholders (Zwaal, 2003). In hoeverre kunnen stakeholders aan de hand van een duurzaamheidsverslag bepalen of een gemeente daadwerkelijk duurzaam is? Oftewel, hoe transparant is het verslag? Hieronder wordt ingegaan op een aantal veelgebruikte definities van transparantie, aangezien transparantie een wijd gebruikt concept is en op verscheidene manieren kan worden geïnterpreteerd. Een uitgebreide bespreking van de gebruikte methode voor het meten van transparantie komt in hoofdstuk 3 (methoden) aan bod.
De definitie van transparantie kent vele verschillende vormen maar er is een kernpunt dat telkens weer terugkeert, namelijk de toegankelijkheid van informatie (Del Sol, 2013). Kaptein en Van Tulder (2003) definiëren transparantie als betrouwbare informatie die op een dusdanige manier verantwoord wordt dat het stakeholders inzicht geeft in alle relevante (negatieve en positieve) activiteiten van een onderneming. De term transparantie wordt in de politiek gebruikt om aan te geven of burgers kunnen leren wat de overheid doet en de overheid kunnen evalueren aan de hand van informatie die door de overheid zelf is verschaft (Florini, 2000). Specifiek met betrekking tot gemeenten omschrijft Grimmelikhuijsen (2012) dat de mate van transparantie van een gemeente refereert aan de bereidheid om burgers toe te staan om de prestaties te monitoren en om aan de hand daarvan deel te nemen in het beleidsproces (Del Sol, 2013). Een definitie die nog een ander belangrijk punt aanstipt is gegeven door Kaptein (2003), die een transparante organisatie omschrijft als een die informatie beschikbaar stelt op een manier die de betrokken stakeholders een duidelijk inzicht geeft in de zaken die voor hem of haar relevant zijn. Dit duidt op het belang dat stakeholders goed geïdentificeerd moeten worden om transparant te kunnen zijn in verslaggeving, en dat de manier van verslaggeven daarop moet worden aangepast.
Het verschil tussen de begrippen transparantie en openheid moet goed in het achterhoofd gehouden worden tijdens het lezen van het huidige onderzoek. Een gemeente die open is en veel informatie beschikbaar stelt is niet perse transparant. De informatie die vrijgegeven wordt aangaande strategie, activiteiten en uitkomsten moet zowel duidelijk, compleet, als begrijpelijk zijn voor de doelgroep om aan de definitie van transparantie te voldoen (Cuadrado-Balesteros, 2014).
Bovenstaande definities geven aan dat een goede definitie van transparantie met betrekking tot gemeenten een aantal aspecten moet omvatten. Transparantie wordt bepaald door de mate waarin stakeholders kunnen leren over het beleid en de behaalde resultaten van de gemeente. Verder moet de verstrekte informatie relevant en betrouwbaar zijn, tijdig worden aangeleverd, en zodanig gestructureerd zijn dat stakeholders de prestaties en het beleid kunnen beoordelen (Williams, 2005).
Ten slotte moeten stakeholders aan de hand van transparante duurzaamheidsverslagen de dialoog aan kunnen gaan met de gemeente (Florini, 2000). In het vervolg van dit onderzoek zal transparantie gedefinieerd worden als helderheid, betrouwbaarheid, relevantie en beschikbaarheid van informatie die gemeenten verschaffen aan stakeholders over het beleid met betrekking tot duurzaamheid.
2.1.3. Samenvattend
Duurzaamheidsverslaggeving is een instrument voor transparantie. Vanuit de maatschappij wordt
verwacht dat de publieke sector een voorbeeldrol aanneemt, waarbij zij openlijk en transparant
verantwoording aflegt over duurzaamheidsactiviteiten. Binnen de publieke sector gaat het niet om het
economische rendement, maar om het maatschappelijk beleid met sociale waarden als kernpunt. In het
verleden is veel onderzoek gedaan naar de private sector, maar niet naar de publieke sector. Uit de
literatuur blijkt dat de transparantie van duurzaamheidsverslaggeving in de publieke sector nog in zijn
kinderschoenen staat. Het huidige onderzoek richt zich op de mate van transparantie van
duurzaamheidsverslaggeving bij Nederlandse gemeenten. Daarnaast wordt onderzocht wat de drempels zijn voor de transparantie van duurzaamheidsverslaggeving.
2.2. Materialiteit
Het concept van materialiteit is afkomstig uit de financiële verslaggeving (Hsu et al., 2013). De IFRS (International Financial Reporting Standard) definieert materialiteit in financiële verslaggeving als volgt: het weglaten of onjuist weergeven van een item is materieel als het invloed heeft op de economische beslissingen die gebruikers op basis van de jaarrekening nemen (IAS 2 Presentation of Financial Statements). De materialiteit bij financiële verslaggeving heeft voornamelijk kwantitatieve aspecten. Bij het bepalen van materialiteit bij financiële verslaggeving wordt gebruik gemaakt van een kwantitatieve drempelwaarde. Deze drempelwaarde is verschillend en hangt af van de aard en omvang van het item (Eccles et al., 2012). Dit geeft aan dat de materialiteit principle-based is, omdat het geen specifieke numerieke benadering heeft voor het bepalen van materialiteit (Eccles et al., 2012; Hsu et al., 2013).
Ook binnen de duurzaamheidsverslaggeving speelt materialiteit een belangrijke rol, aangezien er veel stakeholders begaan zijn met duurzaamheidsverslaggeving (Hsu et al., 2013). Het verschil tussen duurzaamheidsverslaggeving en financiële verslaggeving is dat duurzaamheidsverslaggeving hoofdzakelijk bestaat uit niet-financiële informatie. De definitie van materialiteit bij duurzaamheidsverslaggeving is afgeleid van het materiële begrip bij financiële verslaggeving (Eccles et al., 2012, Hsu et al., 2013). De GRI definieert materialiteit bij duurzaamheidsverslaggeving als volgt: materiële onderwerpen zijn kritische aspecten van een organisatie die een significante impact hebben op economisch, milieu en sociaal gebied. De onderwerpen zijn materieel als de informatie, of het weglaten daarvan, van invloed is op het beslissingsproces van de stakeholders (GRI, 2014a, 2014b).
Materialiteit moet bepaald worden vanuit het oogpunt van geselecteerde stakeholders (Manetti &
Becatti, 2009). Het bepalen van materialiteit binnen duurzaamheidsverslaggeving is van belang zodat voornamelijk over deze onderwerpen gerapporteerd wordt waardoor stakeholders beter geïnformeerd worden en in staat zijn betere beslissingen te nemen (Deloitte, 2012; Briefing, 2006). Daarnaast richten materiële onderwerpen zich op het rapporteren van onzekerheden en sociale risico’s. Deze kunnen de business strategie, de maatschappij, de arbeidsomstandigheden of klimaatveranderingen beïnvloeden (Eccles et al., 2014). Uit onderzoek blijkt dat materialiteit niet alleen organisatie- specifiek is maar ook sector-specifiek (Eccles et al., 2012). Het is mogelijk om de materialiteit sector- specifiek te bepalen omdat ondernemingen in dezelfde industrie ook dezelfde business modellen hebben (Eccles et al., 2012).
In eerder onderzoek is geen model gevonden voor een materialiteitsanalyse voor
duurzaamheidsverslaggeving dat systematisch bepaalt welke onderwerpen relevant zijn voor
stakeholders (Hsu et al., 2013). De meeste studies laten een algemeen, principle-based raamwerk zien
of een materialiteitsanalyse door kwalitatieve analyse of discussie (Hsu et al., 2013). Zowel
AccountAbility als de GRI hebben richtlijnen opgesteld voor het bepalen van materialiteit bij niet-
financiële verslaggeving (Hsu et al., 2013). In 2003 hebben Zadek en Merme een vijfdelige test voor
het bepalen van materialiteitsonderwerpen opgesteld voor AccountAbility. De vijfdelige test bestaat
uit de volgende criteria voor het bepalen van materialiteit; financiële gevolgen op korte termijn,
beleidsprestaties, benchmark normen, stakeholders gedrag en maatschappelijke normen. Ondanks de
richtlijnen voor de vijfdelige (AccountAbility) materialiteitstest is het bepalen van materialiteit echter
een subjectief proces (Hsu et al., 2013). Verder heeft GRI ook richtlijnen voor het bepalen van
materialiteit opgesteld (GRI, 2014b). De GRI-richtlijnen richten zich op de inhoud en kwaliteit van
duurzaamheidsverslaggeving. Om de inhoud van duurzaamheidsverslaggeving te bepalen, beschrijft
het GRI vier stappen voor het bepalen van materiële onderwerpen, namelijk: identificeren, prioriteren, valideren en terugblikken (GRI, 2014b). De eerste stap heeft betrekking op het identificeren maar ook op het prioriteren van de stakeholders om te voldoen aan de stakeholders betrokkenheid. Daarnaast moeten alle mogelijke relevante onderwerpen geïdentificeerd worden. In de tweede stap worden alle niet significante onderwerpen geëlimineerd en wordt informatie geïdentificeerd die nodig is voor de besluitvorming. De tweede stap binnen het proces van het bepalen van de inhoud heeft dus betrekking op het bepalen van materialiteit en leidt tot een materialiteitsmatrix. Een materialiteitsmatrix is een grafiek die op de horizontale as de significantie van de duurzaamheidsonderwerpen (economisch, sociaal en milieu) weergeeft en op de verticale as de significantie van deze onderwerpen op het beslissingsproces van stakeholders aangeeft. Hoe meer naar rechts en hoger in de grafiek hoe materiëler het onderwerp en hoe hoger de invloed. Voor het bepalen van een materialiteitsmatrix worden onderwerpen systematisch beoordeeld door middel van kwalitatieve analyse en kwantitatieve analyse (GRI, 2011). Bij het bepalen van de materiële onderwerpen is het belangrijk om aan het belang van de stakeholders en de onderneming te denken. Bij de derde stap worden de materiële onderwerpen gevalideerd door het afbakenen op basis van onder andere reikwijdte en tijdigheid. De laatste fase is een terugblik op het proces.
Volgens de GRI bevat een ideaal duurzaamheidsverslag een stakeholdersdialoog (bij een stakeholders dialoog worden de stakeholders bevraagd op invloed
1) en een materialiteitsmatrix (Hsu et al., 2013;
GRI, 2014a, 2014b; Deloitte, 2012). Door de focus te leggen op materiële onderwerpen worden verslagen meer relevant, betrouwbaar en gebruiksvriendelijk. Dit stelt bedrijven in staat om de maatschappij beter te informeren over duurzaamheid en hiermee worden de mate van transparantie en consistentie aangemoedigd (GRI, 2014a). Ook de Transparantiebenchmark benadrukt de focus op materialiteit, naast een focus op waarde creatie en impact. Binnen de Transparantiebenchmark kaarten echter veel ondernemingen wel de relevante onderwerpen aan, maar geven daarbij geen volledig overzicht in de vorm van een materialiteitsmatrix.
In het huidige onderzoek zullen de belangrijkste materiële duurzaamheidsaspecten bepaald worden voor gemeenten in Nederland. De materiële aspecten zullen van sector-specifieke aard zijn omdat gemeenten dezelfde business modellen hebben (Hsu et al., 2013). Aan de hand van deze aspecten zal de mate van transparantie van duurzaamheidsverslaggeving bepaald worden. In de methoden sectie wordt beschreven hoe de materiële aspecten bepaald zijn en hoe de mate van transparantie bepaald is.
2.3. Stakeholderstheorie
Er zijn meerdere theorieën die de vraag kunnen beantwoorden waarom bedrijven een duurzaamheidsverslag maken. Een van deze theorieën is de stakeholderstheorie, welke in 1984 door Freeman werd ontwikkeld (Gray et al., 1996). Freeman (1984) definieert een stakeholder als een individu of groep belanghebbenden die een relatie hebben met een onderneming. Er zijn verschillende stakeholders zoals: aandeelhouders, crediteuren, werknemers, klanten, leveranciers, diverse belangengroeperingen en overheidsinstanties (Robert, 1992). De stakeholderstheorie is een manier om te begrijpen waarom men aan vrijwillige duurzaamheidsverslaggeving doet en om het belang van andere stakeholders, naast de traditionele aandeelhouders, aan te kaarten (Carroll, 1999). De stakeholderstheorie legt uit dat verschillende stakeholders in verschillende mate invloed kunnen hebben op het bewerkstelligen van de doelstellingen van een organisatie (Guthrie & Parker, 1989;
Davidson, 1991; García-Sánchez et al., 2013). Zodoende is de identificatie van relevante stakeholders van belang voor ondernemingen. Zij kunnen dan rekening houden met de verwachtingen van de stakeholders en zorgen dat de steun van stakeholders verworven wordt of blijft bestaan (García- Sánchez et al., 2013).
1
http://www.duurzaamheidsrapporteurs.nl/?portfolio=stakeholderdialoog
Binnen de GRI-richtlijnen, de internationale richtlijnen voor duurzaamheidsverslaggeving, is de betrokkenheid van stakeholders een criterium voor de inhoud van duurzaamheidsverslaggeving.
Doordat ondernemingen hun stakeholders beter leren kennen qua interesses en verwachtingen, kan het duurzaamheidsverslag voor de stakeholders een basis zijn om weloverwogen beslissingen te nemen (Hsu et al., 2013). Daarnaast gaat het betrekken van de stakeholders bij duurzaamheidsverslaggeving gepaard met betere kwaliteit en transparantere verslaggeving (GRI, 2014a; Kaur & Lodhia, 2011).
Ook volgens Kaptein en Van Tulder (2003) is transparantie verbonden met duurzaamheidsverslaggeving. Duurzaamheidsverslaggeving is een communicatiemiddel dat bedrijven gebruiken om een beeld van transparantie over te brengen. De mate van transparantie in een duurzaamheidsverslag bij groepen van bedrijven wordt bepaald door de druk die specifieke stakeholders uitoefenen: hoe groter de druk, des te transparanter het verslag blijkt te zijn (Fernandez- Feijoo et al 2013).
Bedrijven kunnen aan de hand van de stakeholderstheorie relaties met bepaalde stakeholders beheren en duurzaamheidsverslaggeving als strategisch instrument gebruiken om rekening te houden met de belangrijkste stakeholders. Dit kan enerzijds een betere binding met de stakeholders geven, maar anderzijds leiden tot manipulatie van de stakeholders om de legitimiteit van de organisatie te waarborgen (Deegan & Blomquist, 2006). Zij geven het volgende voorbeeld: als een potentieel sterke groep stakeholders bezorgd is over de milieuaspecten van een organisatie, kan de organisatie informatie openbaar maken over bepaalde initiatieven ten aanzien van het milieu. Hierdoor wordt geprobeerd om de bezorgdheid bij de stakeholders weg te nemen.
De identificatie van relevante stakeholders voor een gemeente is van belang, omdat de gemeente een belangrijk referentiekader vormt als er geoordeeld wordt over het functioneren van de overheid.
Betrokkenheid van stakeholders bij duurzaamheidsverslaggeving is een kritische factor omdat het herkenning en inzicht geeft over onderwerpen, inzichten, verwachtingen, en behoeften van duurzaamheid (AccountAbility 2005; GRI, 2006).
In de literatuur is er geen eenduidigheid over de belangrijkste stakeholders van de gemeente. In het onderzoek van Both (2009) zijn dit burgers, bedrijven (met name het midden- en kleinbedrijf), maatschappelijke instellingen en ‘andere overheden’. Tot de laatste worden waterschappen, provincies en het Rijk gerekend. Waar burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen vooral een rol wegleggen voor de gemeente als beheerder, hebben ‘andere overheden’ een ander belang en zien zij de rol van de gemeente als regeltoepasser en handhaver. Er blijken geen grote verschillen voor wat betreft de belangen van de stakeholders tussen kleine (< 5000 inwoners), middelgrote en grote (>250.000 inwoners) gemeenten. Anderen noemen de volgende stakeholders (in volgorde van noodzaak tot communicatie en consultering) medewerkers, overheden, maatschappelijk belanghouders, opinieleiders en zakelijke partners zoals leveranciers en afnemers (Deloitte, 2011). In de Engelstalige literatuur zijn voor de meerderheid van de publieke sector de werknemers de belangrijkste stakeholder (Farneti & Guthrie, 2009). De studie van Lynch (2010) toont aan dat participatie van externe stakeholders in duurzaamheidsverslaggeving in Australië erg laag is.
Uit het onderzoek van Kaur & Lodhia (2011) bij 558 gemeenten in Australië blijkt dat 70 procent over
duurzaamheid rapporteert. In slechts 6 procent hiervan (23 gemeenten) wordt verslag gedaan over de
betrokkenheid van stakeholders. Alhoewel het merendeel een lijst van de betreffende stakeholders
opneemt in de verslagen, is er geen enkele gemeente die een definitie van stakeholders geeft. De
genoemde stakeholders zijn burgers, lokale milieugroeperingen, werknemers, lokale handelaren,
andere overheden en belastingbetalers. Bij alle gemeenten blijken de burgers de belangrijkste
stakeholder. Over de identificatie en selectie van stakeholders is geen informatie beschikbaar.
Hetzelfde geldt voor de frequentie van de contacten met de stakeholders. Slechts één gemeente geeft aan op wat voor manier de stakeholders worden betrokken bij aspecten van duurzaamheid. Grotere betrokkenheid van stakeholders als doel voor de toekomst wordt niet vermeld in de verslagen.
García-Sánchez et al. (2013) hebben websites van 102 Spaanse gemeenten onderzocht en informatie op de websites over strategie, gemeenteprofiel en stakeholders als één onderwerp gegroepeerd. Zij vinden dat alle onderzochte Spaanse gemeenten in 60 procent hierover informatie geven. Bij bestudering van de items die zij over stakeholders onderzoeken, staat echter niets vermeld over de bovengenoemde aspecten van de stakeholders. De 60 procent op de gescoorde items hangt meer samen met informatie over strategie en gemeenteprofiel.
Navarro Galera et al. (2014) hebben onderzoek gedaan naar informatie over duurzaamheid gemeld op de websites van 33 lokale overheden in Europa. Hieruit blijkt dat er geen lijst van stakeholders op de websites te vinden is en nergens wordt duidelijk gemaakt of stakeholders zijn gehoord. Of de informatie op de websites gemaakt is met de prioriteiten van de stakeholders in het achterhoofd of dat selectie plaats vindt op basis van voorkeuren en interesses van lokale bestuurders valt niet te achterhalen. Dit betekent dat gemeenten een stap hebben overgeslagen in het opstellen van een duurzaamheidsverslag; er moet eerst bepaald zijn wat de definitie is van stakeholders, wie de belangrijkste stakeholders zijn en hoe ze geselecteerd en betrokken worden bij de organisatie.
Daardoor kan vertrouwen, transparantie en verantwoordelijkheid vergroot worden en kunnen gemeenten beter communiceren over hun activiteiten en doelen (Kaur & Lodhia, 2011).
Verschillende stakeholders kunnen in verschillende mate invloed hebben op duurzaamheidsverslaggeving, ook bij gemeenten. Voorbeelden hiervan zijn: wetgeving door de overheid die maakt dat gemeenten stakeholders moeten betrekken bij duurzaamheidsverslaggeving (Kaur & Lodhia, 2011) of werknemers die het belang bepalen van items die gerapporteerd worden (Farneti & Guthrie, 2009). De bevinding van Fernandez-Feijoo (2014) dat hoe groter de druk van stakeholders is, hoe transparanter de duurzaamheidsverslaggeving wordt, is niet bevestigd voor de publieke sector. Er bestaat in de literatuur een verschil van mening of de grootte van de gemeente, politieke signatuur, of het aantal politieke partijen van invloed is op de transparantie van verslaggeving (García-Sánchez et al., 2013).
Op basis van de bovenstaande literatuur zal voor transparantie het volgende worden nagegaan: wie zijn de (belangrijkste) stakeholders voor de gemeenten, worden ze betrokken bij de duurzaamheidsverslaggeving en wordt de betrokkenheid verantwoord in duurzaamheidsverslaggeving?
2.4. Legitimiteitstheorie
De legitimiteitstheorie is een andere theorie die ook zijn licht laat schijnen op de motivatie van
organisaties om een duurzaamheidsverslaggeving te maken en valt onder de politiek-economische
theoriestroom (Gray et al., 1996). De legitimiteitstheorie beschrijft de drang van ondernemingen om
zich te legitimeren. Lindblom (1994) definieert legitimiteit als ‘een status die bestaat als het
waardesysteem van een onderneming in overeenstemming is met het waardesysteem van een groter
maatschappelijk systeem waarvan de onderneming deel uitmaakt’. Om succesvol te kunnen besturen
moeten ondernemingen handelen binnen de grenzen van wat de samenleving ziet als ‘maatschappelijk
verantwoord gedrag’. Daarnaast zijn ondernemingen afhankelijk van de verwachtingen die de
maatschappij heeft ten opzichte van hen. Dit wil zeggen dat de strategie van een onderneming mede
bepaald wordt door hun beeld van de maatschappij. Voor de continuïteit van organisaties is het ook
van belang dat ondernemingen binnen de grenzen van deze verwachtingen handelen (Unerman et al.,
2007). Wanneer het optreden of het gedrag van de organisatie afwijkt van de maatschappelijke
waarden, kan dit leiden tot een bedreiging van de legitimiteit van de onderneming met negatieve financiële consequenties en reputatieschade (Gray et al., 1995, Comijns et al., 2013). Enerzijds kunnen organisaties dus hun optreden veranderen zodat het aanvaardbaar is voor de maatschappij, of hun communicatie verbeteren zodat duidelijk wordt dat hun optreden overeenstemt met de maatschappelijke waarden. Ondernemingen gebruiken duurzaamheidsverslaggeving als middel om te communiceren met de maatschappij en als een manier om te voorzien in de verwachtingen van de stakeholders (Guthrie en Parker, 1989; Deegan en Rakin, 1997; Comijns et al., 2013). Gezien het feit dat duurzaamheidsverslaggeving een vorm van vrijwillige verslaggeving is, kan dit leiden tot een niet transparante verslaggeving. De duurzaamheidsverslaggeving wordt ingevuld naar de behoefte en verwachtingen van de stakeholders, zodat de organisatie zich legitimeert. Dit leidt vaak tot het melden van positieve aspecten en achterwege laten van negatieve aspecten (EY, 2007).
De bedreiging van legitimiteit kan door middel van duurzaamheidsverslaggeving worden verkleind als een soort symbolische actie. Ondernemingen kunnen zich dan bijvoorbeeld aansluiten bij legitieme organisaties, waardoor ze legitimiteit bereiken, maar hun gedrag niet veranderen (Comijns et al., 2013). Duurzaamheidsverslaggeving wordt dan een vorm van impressiemanagement, waarbij de publieke inzichten beïnvloed worden door selectief gekozen informatie en het maatschappelijk gedrag beïnvloed kan worden (Lindblom, 1994).
Volgens de legitimiteitstheorie ontstaat de vraag vanuit de maatschappij naar duurzaamheidsverslaggeving om een oordeel te kunnen vormen over de legitimiteit van organisaties.
Anderzijds geeft de legitimiteitstheorie een verklaring waarom duurzaamheidsverslaggeving vanuit het perspectief van organisaties gewenst is. Organisaties trachten door middel van duurzaamheidsverslaggeving de legitimiteit te waarborgen. Met duurzaamheidsverslaggeving kunnen ondernemingen laten zien wat zij willen bereiken, wat een solide basis voor de toekomst kan zijn (Bebbington et al., 2008).
Gemeenten in Nederland hebben sociale contracten met de maatschappij. Als de sociale waarden tussen de gemeente en de maatschappij consistent zijn, is legitimiteit behaald (Dowling & Pfeffer, 1975). Gemeenten kunnen worden verplicht om hun acties aan te passen aan de verwachtingen van de maatschappij, zodat hun acties als legitiem worden beschouwd. Gemeenten zijn politiek meer zichtbaar en trekken veel aandacht van stakeholders waardoor zij sneller moeten reageren door acties of communicatie om hun legitimiteit te behouden (Frost en Semaer, 2002). Begrotingstekorten en hoge schulden bij gemeenten kunnen leiden tot een financiële crisis. Een gemeente is dan geneigd tot het behouden of herstellen van de legitimiteit ten opzichte van de maatschappij door transparanter te zijn over de duurzaamheid van hun plannen. Ook zal de gemeente geneigd zijn in deze situatie om te reageren op de vraag en behoefte van stakeholders (Navarro Galera et al., 2014). Navarro Galera et al.
(2014) laat zien dat begrotingstekorten en hoge schulden gepaard gaan met meer transparante duurzaamheidsverslaggeving over de activiteiten. Deze resultaten komen ook overeen met het onderzoek van Williams et al. (2011) naar lokale overheden in Australië.
Transparantie is een van de kernelementen van duurzaamheidsverslaggeving (GRI, 2014a, 2014b).
Ook hierbij staan de stakeholders centraal (GRI, 2014a, 2014b). Door de stakeholders te betrekken bij het proces van duurzaamheidsverslaggeving, is de gemeente in staat om zijn beleid aan te passen binnen de grenzen van de maatschappij en zo mogelijkheden tot legitimiteit te creëren.
De stakeholderstheorie en legitimiteitstheorie overlappen elkaar. Zowel de stakeholderstheorie als de
legitimiteitstheorie benadrukken het belang van een convergentie tussen de organisatiedoestellingen
en de belangen van stakeholders. Ook zeggen beide theorieën dat organisaties afhankelijk zijn van de
maatschappij voor de continuïteit van de organisatie. De stakeholdertheorie gaat hierbij echter uit van
pull-factoren van de externe omgeving van een organisatie, oftewel van een outside-in benadering, terwijl de legitimiteitstheorie juist de belangen van een organisatie voorop stelt, oftewel een inside-out benadering (Gray et al., 1995; O’Donovan, 2002). De stakeholderstheorie gaat namelijk uit van de invloed van stakeholders op het behalen van de organisatiedoelstellingen en de daarmee gepaard gaande managementbesluiten. Daarentegen legt de legitimiteitstheorie de focus op managementstrategieën die ervoor moeten zorgen dat een organisatie legitimiteit behoudt (O’Donovan, 2002). De legitimiteitstheorie gaat hierbij in op de algemene verwachtingen van de samenleving terwijl de stakeholderstheorie meer specifiek ingaat op de belangen van bepaalde groepen in de samenleving, daarbij erkennend dat er groepen in de samenleving zijn met meer macht dan andere. In de legitimiteitstheorie wordt er van één sociaal contract uitgegaan en bij de stakeholderstheorie van verschillende sociale contracten (Deegan & Blomquist, 2006).
Aangezien er veel overlap is tussen de stakeholderstheorie en de legitimiteitstheorie beweren onderzoekers zelfs dat het verkeerd zou zijn ze als twee strikt gescheiden theorieën te zien (Deegan &
Blomquist, 2006; García-Sánchez et al., 2013; Reverte, 2009). Beide theorieën zien de organisatie als onderdeel van een groter maatschappelijk systeem waarbij de organisatie beïnvloed wordt door en invloed heeft op andere groepen in de samenleving. Als teruggegaan wordt naar het voorbeeld over de legitimiteitstheorie en de gemeenten met begrotingstekorten en hoge schulden, kan de overlap duidelijk worden. Gemeenten met een financiële crisis zijn geneigd tot het behouden of herstellen van de legitimiteit ten opzichte van de maatschappij door meer transparant te zijn over de duurzaamheid van hun plannen. Ook zal de gemeente geneigd zijn om in deze situatie te reageren op de vraag en behoefte van stakeholders (Navarro Galera et al., 2014). Begrotingstekorten en hoge schulden gaan gepaard met meer transparante duurzaamheidsverslaggeving over de activiteiten (Navarro Galera et al., 2014; Williams et al., 2011).
Het huidige onderzoek tracht in kaart te brengen of het imago van gemeenten een rol speelt in de transparantie van duurzaamheidsverslaggeving. Door middel van het beoordelingsmodel wordt gepoogd te achterhalen in hoeverre het beleid, de gevolgen (kansen, risico’s) en impact van dit beleid en acties om de impact te verminderen verantwoord zijn ten aanzien van duurzaamheid. Ook is via interviews gevraagd naar de intentie van duurzaamheidsverslaggeving.
2.5. Voluntary disclosure theorie
De voluntary disclosure theorie valt onder de economische stroom (Bae, 2014). Deze theorie gaat uit van negatieve gedachten. Indien ondernemingen geen informatie verstrekken is het mogelijk dat de maatschappij denkt dat er iets aan de hand is. Oftewel het tegenovergestelde van het spreekwoord:
geen nieuws is goed nieuws. Ondernemingen hebben motieven om goed nieuws te rapporteren, want hierdoor kunnen zij zich differentiëren ten opzichte van ondernemingen met slecht nieuws (Dye, 1985; Verrecchia, 1983). De voluntary disclosure theorie voorspelt een positieve relatie tussen milieuprestaties en de mate van duurzaamheidsverslaggeving (Dye, 1985; Verrechia, 1983). Vooral ondernemingen met superieure milieuprestaties zullen vrijwillig rapporteren zodat ze zich kunnen onderscheiden van ondernemingen met inferieure milieuprestaties (vuile ondernemingen) omdat het verspreiden van goed nieuws leidt tot economische voordelen (Dye, 1985; Verrecchia, 1983).
Daarnaast zullen inferieure ondernemingen moeilijk in staat zijn om superieure milieuprestaties te
imiteren. Hierdoor zullen inferieure ondernemingen minder of niet rapporteren over hun
milieuprestaties. De Waard (2011) concludeert dat dit kan leiden tot het publiceren van minder
relevante onderwerpen in duurzaamheidsverslaggeving. Dit is vaak het geval bij
duurzaamheidsverslaggeving omdat dit verslag voornamelijk uit niet-financiële informatie bestaat. In
niet-financiële verslagen voert kwalitatieve, toekomstgerichte informatie de boventoon (de Waard,
2011).
Analyse van de legitimiteitstheorie en voluntary disclosure theorie toont aan dat de theorieën tegenover elkaar staan maar ook overlap hebben. Beide theorieën geven aan dat duurzaamheidsverslaggeving onder sociale en politieke druk staat. Inferieure ondernemingen (vuile ondernemingen) zullen meer onder politieke en sociale druk staan en hebben een grotere bedreiging van legitimiteit. Vanuit de legitimiteitstheorie gezien zullen ondernemingen meer aan duurzaamheidsverslaggeving doen om de perceptie van de stakeholders te veranderen, zodat een onderneming legitiem handelt (Clarkson et al., 2008). Het zal hier gaan om selectieve duurzaamheidsverslaggeving. Er zal voornamelijk positief gerapporteerd worden en de negatieve aspecten zullen achterwege worden gelaten. Daarentegen legt de voluntary disclosure theorie uit dat inferieure ondernemingen minder of niet rapporteren.
Clarkson et al. (2008) tonen dit aan door een verschil te maken in het karakter, soft en hard, van niet-financiële informatie.
Ondernemingen die zich willen legitimeren zullen voornamelijk kwalitatieve informatie (beschrijvende informatie) gebruiken. Dit wordt ‘soft’ verslaggeving genoemd.
Anderzijds spreken we over ‘hard’
verslaggeving. Hier wordt gedoeld op positieve en kwantificeerbare (getalsmatige) informatie. Ook EY (2007) laat in het rapport het verband zien tussen kwalitatieve en kwantitatieve verslaggeving. Zie figuur 1 ter verduidelijking.
De voluntary disclosure theorie probeert aan te tonen dat goed presterende gemeenten zich onderscheiden van minder presterende gemeenten door het publiceren van indicatoren in duurzaamheidsverslaggeving. Ook is er gekeken of alle gemeenten de sector-specifieke materiële onderwerpen hebben verantwoord. Beide leiden tot een transparantere duurzaamheidsverslaggeving.
2.6. Het belang van transparantie
Vanuit de maatschappij is er vraag naar meer transparantie over de prestaties van publieke ondernemingen omdat transparantie het makkelijker maakt voor stakeholders om een publiek orgaan aan te spreken over haar acties (Dubbink et al., 2008). Door transparantie kunnen publieke ondernemingen of gemeenten het vertrouwen winnen van de maatschappij (VNG, 2012). Daarnaast blijkt ‘overheidstransparantie onderhevig te zijn aan stijgende verwachtingen… weinig of geen transparantie wordt afgekeurd, wanneer informatie bijvoorbeeld wel bruikbaar of compleet is dan hoort dit erbij’ (Grimmelikhuijsen, 2012). Hieruit vloeit voort dat gemeenten een dilemma hebben als ze werkelijk transparant zijn en toegeven aan de eisen die gesteld worden, want dan moeten ze ook laten zien wanneer niet alles goed gaat. Hierdoor kunnen stakeholders gaan twijfelen aan de competentie van een gemeente (Grimmelikhuisen, 2012). Fox (2007) merkt op dat transparantie kan leiden tot aansprakelijkheid. Wanneer een gemeente of bedrijf open is over de fouten die gemaakt zijn, kunnen de verantwoordelijken aansprakelijk gesteld worden en hiervan consequenties ondervinden. Dit zou een reden kunnen zijn om minder transparant te zijn. Een gemeente heeft veel meer informatie dan alle stakeholders (Florini, 2000). Het idee van transparantie in verslaggeving (zowel financieel als niet financieel) is om het principaal-agent probleem te verkleinen, om de stakeholders zo te informeren dat ze een oordeel kunnen geven over hoe goed een gemeente het doet en om de dialoog te starten tussen gemeenten en stakeholders over het functioneren van de gemeente
Figuur 1 - relatie tussen 'soft' kwalitatieve toelichting en 'hard' kwantitatieve toelichting (EY, 2007)
(Florini, 2000). Daarnaast zorgt het verkleinen van het principaal-agent probleem voor efficiëntere allocatie van middelen. (Del Sol, 2013).
De vraag is nu; waarom is het zo belangrijk dat gemeenten transparant zijn? De maatschappij heeft behoefte aan transparante verslaggeving omdat de publieke sector het geld van de maatschappij uitgeeft (de Roos & van Rooijen, 2012). Gemeenten worden gefinancierd middels belastingen, betaald door burgers en andere stakeholders. Het is dus begrijpelijk dat stakeholders bepaalde informatie en transparantie eisen, zodat ze goed op de hoogte zijn waar ‘hun’ geld aan besteed wordt (García- Sánchez et al., 2013). Veel gemeenten willen duurzaam zijn of worden, en stellen een ‘duurzame toekomst voor onze maatschappij’ als een doel (Graymore, 2014). Voor initiatieven om dit doel te bereiken moet budget vrij worden gemaakt. Aangezien stakeholders ook willen weten welke doelen daadwerkelijk behaald zijn en uitgaven verantwoord willen zien worden, is het van belang dat dit door middel van transparante duurzaamheidsverslaggeving naar de stakeholders wordt gecommuniceerd (García-Sánchez et al., 2013).
Gemeenten identificeren zelf het belang van duurzaamheid. Desondanks blijkt uit onderzoek van Graymore (2014) dat er maar weinig gemeenten zijn die hun verslaggeving gebruiken om de balans op te maken. Een transparante duurzaamheidsverslaggeving kan voor gemeenten een goed middel zijn om te kijken welke resultaten ze daadwerkelijk gehaald hebben en waar verbeteringen mogelijk zijn (Graymore, 2014). Daarnaast worden burgers gestimuleerd om te participeren in de besluitvorming op basis van de kennis die zij hebben over wat de gemeente bijdraagt aan de ontwikkeling van duurzaamheid (Navarro Galera et al., 2014). Transparantie is erg belangrijk voor het overbrengen van deze kennis op stakeholders, en kan dus de dialoog stimuleren, wat op zijn beurt weer kan leiden tot verbetering van duurzaamheid. Daarnaast heeft de publieke sector een voorbeeldfunctie naar de maatschappij toe en zou daarom het goede voorbeeld moeten geven in zowel duurzaam gedrag als transparante verslaggeving met betrekking tot duurzaamheid, om duurzaam gedrag bij anderen te stimuleren (Williams et al., 2011).
2.7. Drempels voor transparantie
De tegenstanders van transparantie beargumenteren dat veel informatie verschaffen kostbaar is en die kosten het niet altijd waard zijn (VNG, 2012; Fairbanks et al., 2007). Het vrijgeven van informatie kost tijd en moeite, een last die voor kleinere gemeenten groot kan zijn (Florini, 2000). Hieronder worden deze kosten en een aantal andere barrières tot transparantie voor gemeenten besproken.
Ferraz Esteves de Araujo & Tejedo-Romero (2015) en Cuadrado-Ballesteros (2014) tonen aan dat de economische ontwikkeling van een gemeente (gemeten door werkloosheid) een negatieve invloed heeft op transparante informatie bij Spaanse lokale gemeenten. Mogelijke verklaringen hiervoor zijn, dat in economisch slechte tijden, hoge werkloosheid kan leiden tot onvoldoende financiële en menselijke hulpbronnen. Het kan ook voorkomen dat de focus van gemeenten tijdens een crisis meer op economische hervormingen ligt en dat de verslaggeving van duurzaamheid en dus transparantie hieronder lijdt.
García-Sánchez et al. (2013) identificeren een aantal factoren die transparantie negatief beïnvloeden.
Zij ontdekken in hun studie dat kleine gemeenten minder transparant zijn, doordat deze minder stakeholders hebben die transparantie verzoeken. De focus in dit huidige onderzoek ligt op 100.000+
gemeenten, dus zal dit naar alle waarschijnlijkheid niet als barrière naar voren komen bij de
onderzochte gemeenten. Daarnaast constateren García-Sánchez et al. (2013) dat gemeenten met een
ruimer budget in staat zijn om betere informatiesystemen aan te schaffen en meer middelen hebben
om services aan te bieden. Dit leidt tot meer stakeholders die gemeenten aanmoedigen om
duurzaamheidsverslaggeving transparanter te maken. Als laatste onderzoekt García-Sánchez et al.
(2013) of politieke factoren van invloed zijn op transparantie. Politieke ideologie kan transparantie beïnvloeden doordat partijen uiteenlopende doelen hebben. Linkse partijen hebben bijvoorbeeld een sterkere sociale focus dan rechtse partijen, die meer focussen op markt ontwikkeling. Gegeven dat linkse partijen meer focussen op een sterke publieke sector, zou dit een positief effect kunnen hebben op communicatie richting stakeholders (García-Sánchez et al., 2013; Del Sol, 2013). Guillamón et al.
(2011) tonen aan dat overheden die bestaan uit meerdere partijen een hoger transparantie niveau hebben. Dit omdat politieke rivaliteit gelinkt is aan hogere druk van andere politieke partijen om informatie te verschaffen en ook over duurzaamheid (García-Sánchez, 2013).
Als alle informatie openbaar beschikbaar is, worden fouten makkelijker geconstateerd. Hieruit concludeert Grimmelikhuijsen (2012) dat transparantie tevens tot gevolg kan hebben dat gemeenten aan de schandpaal worden genageld en dit het vertrouwen schaadt. Verder toont Grimmelikhuijsen (2012) aan dat gemeenten bij volledige informatie als minder competent beschouwd worden, maar deze wel eerlijk worden bevonden. Een gemeente kan dit voorkomen door minder transparant te zijn.
Uit het onderzoek van Fairbanks et al. (2007) blijkt dat sommige zogeheten ‘communicators’ ook minder informatie verstrekken uit persoonlijke oogpunten. Een aantal gaven in interviews aan dat angst een rol speelt in transparantie van overheden en daardoor het type en de hoeveelheid informatie die een gemeente vrijgeeft wordt beïnvloed. Het gaat hier vaak om het feit dat negatieve informatie, die in transparante duurzaamheidsverslagen ook betrokken moet worden, gebruikt kan worden door bijvoorbeeld journalisten om verantwoordelijken binnen de gemeente in een slecht daglicht te zetten.
Graymore (2014) identificeert barrières van duurzaamheidsverslaggeving. Deze zijn niet per definitie ook barrières van transparantie, maar een aantal kunnen wellicht ook voor Nederlandse gemeenten reden zijn om minder transparant te zijn. Alleen de potentiele relevante barrières worden hier besproken. Gelinkt aan de capaciteit van gemeenten kan het gebrek aan financiële middelen en het gebrek aan expertise, vaardigheden en training een negatieve invloed hebben op de mate van transparantie. Daarnaast kan transparantie ook zorgen voor een hogere werklast van werknemers. Met betrekking tot ‘commitment’ kunnen prioriteiten anders liggen. Daarnaast is er wellicht geen persoon die het verbeteren van transparantie op zich neemt en is er geen duidelijk plan hoe de gemeenten duurzaamheidsverslaggeving transparant(er) kunnen maken. Met betrekking tot coördinatie speelt mogelijk het gebrek aan coördinatie tussen verschillende afdelingen, fragmentatie tussen beleid maken en uitvoeren en gebrek aan begrip over de plaats van de lokale overheid een rol. Een plan van aanpak zonder goede afspraken is mogelijk een andere barrière als het gaat om duurzaamheidsverslaggeving.
Een duidelijke richtlijn, zoals de GRI-richtlijnen voor bedrijven, kan gemeenten helpen om
transparanter te verslaan naar stakeholders (Graymore, 2014).
2.8. Conceptueel model & onderzoeksvragen
Het huidige onderzoek bestaat uit een tweeledige onderzoeksvraag ‘wat is de mate van transparantie van duurzaamheidsverslaggeving’ (rode omkadering) en ‘wat zijn mogelijke drempels voor transparante duurzaamheidsverslaggeving’ (groene omkadering) bij Nederlandse gemeenten.
De mate van transparantie wordt bepaald door de wil van gemeenten om transparant te zijn in hun verslaggeving. Vanuit de literatuur komen verschillende theorieën naar voren die verklaringen geven voor vrijwillige verslaggeving. In de bovenstaande literatuur (paragraaf 2.3 tot en met 2.5) zijn deze theorieën gekoppeld aan hun invloed op transparantie van duurzaamheidsverslaggeving.
Allereerst is in paragraaf 2.3 de stakeholderstheorie besproken. De stakeholders theorie heeft een positieve invloed op de mate van transparantie. Vanuit meerdere hoeken is het belang van de identificatie en betrokkenheid van stakeholders voor transparantere duurzaamheidsverslaggeving beschreven. Verschillende onderzoeken geven echter aan dat de betrokkenheid van stakeholders (stakeholders dialoog) vaak afwezig is en niet verantwoord wordt in duurzaamheidsverslaggeving. Dit wordt ook verondersteld voor Nederlandse gemeenten. Aan de hand van de onderstaande deelvragen wordt onderzocht of de theorie aansluit bij Nederlandse gemeenten:
Wie zijn de belangrijkste stakeholders van gemeenten?
Hoe worden stakeholders betrokken bij het proces van duurzaamheidsverslaggeving?
Wordt de betrokkenheid van stakeholders verantwoord in duurzaamheidsverslaggeving?
De tweede theorie is de legitimiteitstheorie (paragraaf 2.4) en heeft een negatieve invloed op de transparantie van duurzaamheidsverslaggeving. Hierbij hebben de gemeenten als doel zich te legitimeren binnen de verwachtingen van de stakeholders. Duurzaamheidsverslaggeving kan een vorm van impressiemanagement worden, waarbij de stakeholders worden beïnvloed door selectief gekozen informatie (o.a. positieve informatie, vage beweringen). Met de onderstaande deelvragen wordt gepoogd in kaart te brengen in hoeverre het imago van gemeenten een rol speelt bij duurzaamheidsverslaggeving.
In hoeverre worden het beleid, de gevolgen (kansen en risico’s) met impact en acties om de impact te verminderen, verantwoord ten aanzien van duurzaamheid?
In hoeverre wordt er over risico’s gerapporteerd, als een doelstelling niet wordt bereikt?
Met welke intentie wordt er aan duurzaamheidsverslaggeving gedaan?
Als laatste is de voluntary disclosure theorie beschreven (paragraaf 2.5). Deze theorie gaat uit van het principe dat geen nieuws, slecht nieuws is. Gemeenten met superieure milieuprestaties zullen meer
Figuur 2 - conceptueel model
