Performance contracting bepleit onder NPM, doable?
Onder welke omstandigheden werkt performance contracting bepleit
onder NPM, en wat zijn de resultaten uit de praktijk?
BSc-scriptie Accountancy & Control
Universiteit van Amsterdam
Faculteit Economie en Bedrijfskunde
Naam:
Jos Molenaar
Student nummer:
10048634
Datum:
30 juli 2014
Versie:
Final version
Begeleidster:
Mw. H. Kloosterman MSc
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave ... i
Lijst van illustraties ... ii
1 Inleiding ... 1
1.1 Aanleiding onderzoek ... 1
1.2 Onderzoeksopzet ... 3
2 New Public Management en performance measurement systemen ... 4
2.1 New Public Management ... 4
2.1.1 Waarom NPM? ... 4 2.1.2 Inhoud NPM ... 5 2.1.3 Working theorie NPM ... 5 2.1.4 Performance contracting ... 6 2.1.5 Theoretische onderbouwing NPM ... 6 2.3 PMS ... 7 Context ... 7
De rollen van een performance measurement systeem ... 8
Voorbeelden performance measures ... 9
2.3 Subconclusie ...11
3 Consensus performance contracting ...12
3.1 Voorwaarden succes NPM vorm van performance contracting ...12
Verwachtingen ...22
3.2 Waarom zou performance contracting in de publieke sector moeilijk te implementeren zijn? ...24
3.2.1 Karakteristieken publieke sector ...24
3.2.2 Algemene voldoening voorwaarden ...25
Duidelijke doelstellingen ...26
Output meetbaarheid ...27
Kennis van ‘means-end’ relaties en ‘goal-congruent’ performance measures ...28
3.3 Dysfunctioneel gedrag ...29
3.4 Subconclusie ...31
4 Empirische resultaten performance contracting ...33
4.1 Inleiding ...33
4.2 Empirische resultaten...33
4.2 Subconclusie ...41
5 Conclusies ...43
5.1 Beantwoording centrale vraag ...43 i
5.2 Limitaties onderzoek ...45 BIBLIOGRAFIE ...46
Lijst van illustraties
Figuur 1. Framework Ouchi ...13 Figuur 2. Framework Kirsch…..……….17 Figuur 3. Theoretisch model Speklé & Verbeeten ...37
1 Inleiding
1.1 Aanleiding onderzoek
“AMSTERDAM - Politiemensen schrijven regelmatig bekeuringen uit aan iedereen die ze kunnen betrappen. Zij houden deze 'bonnendagen' om een slechte beoordeling te voorkomen en hun loopbaan veilig te stellen.”1 Waar in de literatuur het beroep van politieagent wordt gezien als het klassieke voorbeeld waarin expliciete performance measures niet werken, en waar zelfs illustratief wordt geschreven over de dysfunctionele effecten hiervan, besloot politiek Nederland toch agenten te beoordelen op basis van het aantal bekeuringen (Dalrymple, 2001; Frey et al., 2013;). Een mogelijke verklaring hiervoor ligt in feit dat de introductie van performance management in de publieke sector een van de grootste trends is geweest van de afgelopen decennia (Pollit, 2006; Speklé & Verbeeten, 2014). Onder de term ‘New Public Management’ (verder: NPM) zijn in de publieke sector hervormingen doorgevoerd die de publieke sector effectiever, efficiënter en meer accountable moeten maken. Dit door een resultaatgerichte cultuur te creëren, waarbij management technieken uit het bedrijfsleven gehanteerd worden en performance contracting plaatsvindt op basis vooraf vastgestelde, expliciete doelstellingen (Hood, 1991, 1995; Newberry & Pallot, 2004; Ter bogt et al., 2010).
Historisch gezien, maakte de publieke sector gebruik van behavior control, waarin zij regels en procedures opstelde, en daarmee het gedrag van de werknemers/managers probeerden te beïnvloeden. Echter, nu maakt de publieke sector in een steeds verdergaande mate gebruik van output control. Bij output control staat het evalueren en het belonen op basis van de gegeneerde resultaten centraal (Hyndman & Eden, 2000; Ter bogt, 2001, 2003;). Performance measurement systemen spelen hierbij een centrale rol, waar NPM pleit voor een incentive-oriented gebruik van deze systemen (Greiling, 2005; Speklé & Verbeeten, 2013, 2014). Dit houdt in dat het systeem wordt gebruikt voor: doelstellingen formuleren, performance evalueren en het voorzien in incentives, ofwel: ‘make the managers manage’ (OECD, 1997; Speklé & Verbeeten, 2014).
Echter, in de literatuur heerst de consensus dat deze cybernetische vorm van performance contracting slechts toepasbaar is onder strikte voorwaarden (Ouchi, 1977, Hofstede, 1981; Eisenhardt, 1985; Frey et al., 2013; Speklé & Verbeeten, 2013, 2014). aan deze voorwaarden in de publieke sector. Uit onderzoek blijkt dat performance contracting wel degelijk positieve effecten kan hebben op de performance binnen de publieke sector (Newberry & Pallot, 2004, 2005; Verbeeten, 2008). Het lijkt mij nodig, zeker met de 1 http://www.nu.nl/algemeen/805764/agenten-houden-bonnendagen.html
1
aanhoudende invloed van NPM, dat een uiteenzetting wordt gegeven van de omstandigheden waaronder een verbetering van de performance verwacht kan worden, en wanneer verbeteringen in de praktijk worden geconstateerd. De contributie aan de wetenschap is dat aan de hand van een literatuuronderzoek een uiteenzetting wordt gegeven van de voorwaarden waaronder performance contracting onder NPM werkt, en dat duidelijk wordt op welke manier performance contracting in de praktijk de performance verbeterd. Dit aan de hand van de volgende centrale vraag: Onder welke omstandigheden
werkt performance contracting onder New Public Management, en in hoeverre zijn die omstandigheden aanwezig in de publieke sector?
Deze centrale vraag zal beantwoord worden aan de hand van de volgende subvragen:
I. Wat is NPM, hoe werkt het en uit welke componenten bestaat het?
II. Welke voorwaarden gelden er voor het slagen van het performance contracting onder New Public Management? En waarom is performance contracting moeilijk te implementeren in de publieke sector?
III. Wat zijn de resultaten van performance contracting in de praktijk?
Aan de hand van de eerste subvraag wordt de achtergrondinformatie gegeven over New Public Management en performance measurement systemen. Duidelijk zal hoe New Public management ontstaan is, en waar het voor staat. Daarnaast zal de context van performance measurement systemen worden gegeven binnen het management control systeem. Duidelijk zal worden hoe deze systemen op verschillende wijzen gebruikt kunnen worden.
De beantwoording van de tweede subvraag zal leiden tot de voorwaarden die gelden voor performance contracting à la NPM. Dit zal plaatsvinden aan de hand literatuur over management control systemen, agency theorie, en literatuur over het optimaliseren van contracten. Hieruit zal blijken dat activiteiten aan de volgende voorwaarden moeten voldoen, wil performance contracting à la NPM optimaal functioneren:
- De doelstellingen van de organisatie zijn duidelijk;
- De output is aan de hand van geschikte performance measures meetbaar;
- Het effect van management ingrijpen is bekend, hiervoor is kennis van het transformatieproces nodig.
Daarnaast zal blijken dat uit de literatuur is op te maken dat aan deze voorwaarden niet altijd kan worden voldaan (Dixit, 2002; Burgess & Ratto, 2003;Cavalluzzo & Ittner, 2004; Verbeeten, 2008). In deze thesis zal duidelijk worden waarom niet altijd aan deze voorwaarden kan worden voldaan. Tevens wordt verduidelijkt dat de publieke sector
eigenschappen kent waardoor performance contracting lastiger succesvol te implementeren valt. Daarnaast zal duidelijk worden wat de consequenties kunnen zijn indien gebruik wordt gemaakt van deze vorm van performance contracting, zonder dat voldaan is aan de uiteengezette voorwaarden. Tot slot wordt een uiteenzetting gegeven van empirische onderzoeken. Deze onderzoeken schetsen enerzijds een globaal beeld over de effectiviteit van performance contracting binnen de publieke sectoren. Anderzijds worden empirische onderzoeken gepresenteerd die de (in)directe relatie van performance contracting à la NPM en de performance van publieke instanties toetsen.
Uit de analyse van de empirische onderzoeken zal blijken de resultaten van performance contracting in de publieke sector gemixt zijn. Enerzijds worden er globaal geen positieve resultaten gevonden op de performance. Anderzijds worden deze wel gevonden, maar het betreft slechts daar verbeteringen waar het gaat om simpele taken en kwantitatieve performance. Op basis van dit literatuuronderzoek zal blijken dat performance contracting onder bepaalde omstandigheden wel degelijk de performance kan verbeteren binnen de publieke sector. Daarnaast wordt een optie besproken voor de gevallen waarin performance contracting de performance niet verbeterd.
In de volgende paragraaf wordt uiteengezet hoe de structuur van deze thesis eruit ziet.
1.2 Onderzoeksopzet
Aan de hand van een literatuuronderzoek wordt de centrale vraag beantwoord. Voor dit onderzoek wordt voornamelijk gebruik gemaakt van gerenommeerde wetenschappelijke vakliteratuur. In hoofdstuk 2 vindt de beantwoording van de 1e subvraag plaats. Hier de achtergrondinformatie worden uiteengezet over NPM, maar haar facetten. Daarnaast wordt een PMS nader toegelicht. In hoofdstuk 3 worden de voorwaarden voor performance contracting à la NPM geanalyseerd. Dit zal hoofdzakelijke plaatsvinden aan de hand van artikelen van Ouchi (1977), Hofstede (1981) en Eisenhardt (1985). Daarnaast worden de specifieke kenmerken van de publieke sector uiteengezet. In hoofdstuk 4 wordt aan de hand van empirische onderzoeken bepaald wat voor effecten performance contracting in de praktijk heeft. Tot slot staan in hoofdstuk 5 de conclusies centraal, daar wordt antwoord gegeven op de centrale vraag, gevolgd door de limitaties van het onderzoek.
2 New Public Management en performance measurement systemen
In dit hoofdstuk zal antwoord worden gegeven op de volgende subvraag: Wat is NPM, hoewerkt het en uit welke componenten bestaat het? In de eerste paragraaf wordt een
uiteenzetting gegeven van: het ontstaan van New Public Management, waarom er behoefte aan was, wat de kenmerken zijn en hoe het werkt. Daarnaast wordt uiteengezet hoe performance contracting onder NPM is vormgegeven. In de tweede paragraaf wordt uiteengezet wat de onderbouwende theorie is van NPM, daarnaast komt het performance measurement systeem aan bod, en wordt een uiteenzetting gegeven van de verschillende rollen die het kan vervullen. Tot slot worden enkele voorbeelden gegeven van performance measures in de publieke sector.
2.1 New Public Management
NPM heeft de afgelopen decennia geleid tot grote hervormingen in hoe publieke instanties gemanaged worden en is een van de internationale trends in public management (Pollitt, 2006). Volgens Groot & Budding (2008) vonden de eerste ontwikkelingen van NPM plaats begin jaren tachtig in Engeland onder de toenmalige prime minister Margaret Thatcher. Vervolgens volgde de overheden van New Zeeland en Australië, die met hun successen NPM internationaal op de agenda zetten. NPM is een trend waarin het verbeteren van de overheid en publieke administratie centraal staan (Groot & Budding, 2008). Dit doet de vraag reizen waarom dit nodig werd geacht.
2.1.1 Waarom NPM?
Tijdens de jaren 80 van de vorige eeuw ontstond kritiek onder politici, wetenschappers, burgers en het bedrijfsleven over het niet efficiënt en effectief functioneren van de publieke sector. Daarnaast stelt de Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) dat binnen de publieke sector eveneens enkele factoren meespeelden. Zo zouden de hoge schuldlevels van de overheden, in combinatie met hoge belastingtarieven een reden zijn geweest voor hervormingen. Tevens zou de publieke sector niet responsieve genoeg zijn naar de behoeften van de burgers, zouden overheidsprogramma’s vaak niet kosteffectief zijn, en zou de overheid zelf te groot worden (OECD, 2001, 2002, 2007). Dit leidde tot de uitspraak van de public management commissie: “Governments must strive to do things better, with fewer resources, and, above all, differently” (OECD, 1995, p. 7). Duidelijk is dat NPM een gedachtegang is met doel de publieke sector te verbeteren, wat zou moeten uitmonden in hogere: effectiviteit, efficiency en kwaliteit (Groot & Budding, 2008). De OECD (1994) zag NPM als een poging om de publieke sector ‘lean’ te maken, waarin een kleinere, competitieve overheid meer aandacht heeft voor de burgers, kosteneffectief omgaat met belastinggeld en transparant opereert.
2.1.2 Inhoud NPM
Hood (1991) omschrijft NPM als een ‘loose term’, die een weerspiegeling geeft van de doctrines die de hervormingen binnen de publieke sectoren domineerden. Hij onderscheidde 7 doctrines die worden geassocieerd met NPM: geeft managers meer discretie, expliciete standaarden en measures voor performance, grotere nadruk op output controls, het ontbinden van grote overheidsinstanties in kleinere departementen, meer concurrentie binnen de publieke sector, meer de nadruk op management technieken uit het bedrijfsleven en tot slotte efficiënter omgaan met de aanwezige middelen. Hoewel hervormingen op basis van deze doctrines variëren over tijd en van land tot land, is de consensus dat de hervormingen zijn terug te brengen tot een drietal belangrijke thema’s. Deze omvatten: de introductie van ‘economic rationality’, het gebruik van ‘businesslike’ management stijlen en managers die meer ‘hands on’ zijn, dit alles zou leiden tot hogere prestaties in de publieke sector. Centraal staat het verbeteren van de effectiviteit, efficiëntie, kwaliteit en accountability van de publieke sector (Groot en Budding, 2008; Ter Bogt et al. 2010).
2.1.3 Working theorie NPM
De OECD heeft een leidende rol gespeeld bij de ontwikkeling en invoering van NPM in de publieke sector. Op basis van rapporten van de OECD stellen Speklé & Verbeeten (2013) vast dat NPM vasthoudt aan een drietal basis ideeën. Allereerst dient een resultaat gerichte cultuur gecreëerd te worden, waar de nadruk ligt op resultaten van programma’s en procedures. Dit in plaats van de focus op inputs (bijv. hoe de budgeten gespendeerd zijn) en interne processen (bijv. of alle stappen doorlopen zijn) (OECD, 1997, 2002, 2005). Daarnaast dienen managers de vrijheid te worden geboden om beslissingen te kunnen nemen, die de resultaten kunnen beïnvloeden (letting the managers manage). Dit betreft enerzijds het verminderen van de aanwezige regel- en wetgeving (red tape) waaraan deze managers moesten voldoen onder de oude publieke administratie. Anderzijds betreft dit een decentralisatie van beslissingsbevoegdheden voor de managers, zodat managers verantwoordelijkheid dragen om beslissingen te kunnen nemen die de resultaten beïnvloeden (OECD, 1997; Speklé & Verbeeten, 2013). Deze ‘bevrijding’ van de managers, als in minder beperkingen, dient te worden opgevangen met het monitoren van vooraf specificeren van performancetargets. Dit om ervoor te zorgen dat de meer autonome managers nog steeds de belangen behartigen van de organisatie. Managers dienen verantwoordelijk te worden gehouden voor de behaalde performance, dit om het denken in resultaten te stimuleren (making the managers manage). Dit betreft een denkwijze waarin managers verantwoordelijk worden gesteld voor resultaten, in plaats van de oude denkwijze waarin voldoen aan voorop opgestelde regels en wetten voldoende was (OECD, 1997; Speklé & Verbeeten, 2013). Om dit te bewerkstelligen
dienen publieke instanties performance targets op te stellen, performance te monitoren, de efficiency en effectiviteit te evalueren ten opzichte van de targets, en goede performance te belonen en slechte performance te bestraffen. Dit betreft een expliciete vorm van performance contracting, waar vooraf opgezette, meetbare performance doelstellingen de inspanningen van de ambtenaren in lijn brengen met de doelstellingen van de organisatie (OECD, 1997; Speklé & Verbeeten, 2013).
2.1.4 Performance contracting
Performance contracten bestaan uit voor gespecifieerde performance standaarden of gekwantificeerde targets, die de overheid of management zijn ondergeschikten oplegt om die te behalen binnen een bepaalde tijd, waarbij tevens incentives worden gehanteerd om de targets te behalen (Hope, 2001). Onder NPM wordt de nadruk gelegd op extrinsieke incentives (loon, bonussen, carrièremogelijkheden). Gesteld wordt dat het meten van performance enkel nut heeft als er consequenties aan verbonden zijn in de vorm van belonen of straffen (OECD, 1994, 1997). Centraal binnen NPM staat het zogeheten pay-for-performance, waarbij extrinsieke incentives worden gelinkt aan de geleverde performance
(Bregn 2012). Qua performance meting wordt onder NPM de nadruk gelegd op resultaten, ofwel de
outputs en outcomes van het gevoerde beleid (OECD, 1997, 2007; Van Thiel & Leeuw, 2002; Speklé & Verbeeten, 2013, 2014). Volgens Ter Bogt (2001, 2003) heeft deze nadruk op de resultaten geleid tot een verschuiving van ‘action control’ (de focus op het controleren van de processen en specifieke acties), naar ‘results control’ (focus op resultaten van het geleverde werk). Ter Bogt (2001) voorziet dan ook dat voornamelijk evaluatiestijlen op basis van deze resultaten in de vorm van outputs en outcomes gehanteerd zullen worden. Speklé & Verbeeten (2014) zien daarnaast de focus op het met meten van outputs en outcomes als een logische consequentie van de nadruk op resultaten.
Tot nu toe is duidelijk geworden dat performance contracting onder NPM een expliciete vorm aanneemt waarin extrinsieke incentives gekoppeld aan gemeten resultaten moeten leiden tot een verbeterde performance in de publieke sector. De theoretische onderbouwing van deze zienswijze en de systemen die de resultaten meten zullen in de volgende paragrafen uiteengezet worden.
2.1.5 Theoretische onderbouwing NPM
Standard economics, en dan met name de agency theorie wordt doorgaans beschouwd als het theoretische fundament van NPM (Kaboolian, 1998; Frey et al., 2013). De agency theorie gaat uit van overeenkomsten die worden gesloten tussen individuen, principalen genaamd, en degene die zij inhuren om het werk uit te voeren, agenten genaamd. In deze theorie wordt uitgegaan van agenten die rationeel handelen, hun eigen preferenties kennen en hun eigen
nut maximaliseren (homo oeconomicus). Deze agenten optimaliseren hun nut op basis van welvaart en vrije tijd. De agency theorie gaat er van uit dat agenten meer welvaart en meer vrije tijd prefereren. Op basis daarvan wordt gesteld dat agenten geen inspanning leveren voor activiteiten die niet bijdragen aan zijn/haar nut (Bonner & Sprinkle, 2002). Daarnaast wordt gesteld dat de preferenties van de agenten onderling, en tussen de agenten en de principaal kunnen afwijken, aangeduid met ‘effort aversion’ (Eisenhardt, 1985, p. 137). Doordat er informatie asymmetrie bestaat tussen de principaal en agenten in het voordeel van de agenten, weten de principalen niet in hoeverre de agenten de doelen van de principalen nastreven. Om de te zorgen dat de agenten handelen in het belang van de principalen (aligning interests), worden agenten gemonitord, en contracten gestructureerd waarin de beloning van de agent wordt gekoppeld aan zijn performance. Gebruik wordt gemaakt van extrinsieke beloningen als bonussen, loon, en carrièreperspectieven. De agency theorie gaat uit van het prijs effect, wat inhoudt dat een hogere beloning leidt tot een grotere inspanning van de agent (Jensen & Meckling, 1976; Eisenhardt, 1985; Bonner & Sprinkle, 2002; Burgess & Ratto, 2003; Frey et al., 2013).
In de literatuur vindt NPM zijn onderbouwing in de agency theorie. Duidelijk is geworden dat verwacht wordt dat agenten hun eigen nut maximaliseren, en dat ze gemotiveerd worden door extrinsieke motivaties. Om als principaal de performance van de agent te bepalen, wordt een PMS gehanteerd. De context waarin een PMS wordt gehanteerd en de verschillende rollen die zij kan vervullen worden in de volgende paragraaf nader toegelicht.
2.3 PMS
"Measurement is the first step that leads to control and eventually to improvement. If you can't measure something, you can't understand it. If you can't understand it, you can't control it. If you can't control it, you can't improve it.", aldus: H. James Harrington.2 Deze uitspraak weergeeft in essentie waar het allemaal om gaat: meten. In deze paragraaf wordt het kader uiteengezet waar het in deze scriptie om gaat. Het begint allemaal met performance metingen. Maar, wat is de context van een PMS? Waarom meten we performance? Wat voor rullen heeft zo’n systeem? Deze vragen zullen achtereenvolgens worden uiteengezet in deze paragraaf.
Context
Voordat uiteen wordt gezet wat performance meting is, wordt eerst de context waarin performance measurement zich bevindt nader toegelicht. Performance measurement is namelijk een deel van een management controle systeem (MCS). Management controle systemen bestaan uit de middelen en kaders die managers gebruiken om het gedrag van 2 http://en.wikiquote.org/wiki/Measurement
7
hun ondergeschikten dusdanig aan te sturen dat het in overeenstemming is met de strategie en doeleinden van de organisatie. Een dergelijk systeem dient er zorg aan te dragen dat er effectieve programma’s worden ontworpen en dat deze efficiënt worden geïmplementeerd (Anthony and Young, 2003; Merchant en Van der Stede, 2003, 2007). Een onderdeel van het MCS draait om het meten van de resultaten. Hier komt het performance measurement systeem in beeld, aangezien deze resultaten toch gemeten en geëvalueerd moeten worden. Dit is een belangrijke rol, die NPM beschouwd als een ‘vitale katalysator’ voor het verbeteren van performance (Speklé & Verbeeten, 2013). De definitie van een performance measurement systeem is: een systeem dat het proces van targets zetten en het verzamelen, analyseren en interpreteren van performance data omvat (Melnyk, et al. 2014). Melnyk et al. (2014) definiëren een performance measure als: een instrument gebruikt voor het kwantificeren van de efficiency en/of effectiviteit van een actie. Nu de context duidelijk is waarbinnen performance measurement plaatsvindt, kan worden ingegaan op de redenen waarom performance metingen kunnen plaatsvinden binnen de publieke sector.
De rollen van een performance measurement systeem
Om de geleverde performance te meten wordt gebruik gemaakt van performance measurement systemen. PMS vervullen onder NPM een belangrijke rol in het: motiveren van managers en werknemers, feedback geven over de vooruitgang en ten slotte vormen zij de basis voor zowel de interne als de externe accountability (Cavalluzzo & Ittner, 2004; Speklé & Verbeeten, 2014). Echter, deze systemen kunnen voor verschillende doeleinden worden gebruikt. In deze paragraaf wordt ingegaan op de verschillende rollen van een performance measurement systeem die zijn onderscheiden in de wetenschap. In de wetenschap zijn aan de hand van empirische onderzoeken een scala aan rollen onderscheiden die kunnen worden ingevuld door een performance measurement systeem. Speklé & Verbeeten (2014) onderscheiden 3 categorieën functies3 van een performance measurement systeem: operationele gebruik, het incentive-oriented gebruik en het exploratory gebruik.
Het operationele gebruik omvat: operationele planning, het monitoren van de processen en het verstrekken van informatie. Dit is het gebruik van een performance measurement systeem dat doorgaans voorkomt in elke organisatie, waardoor zij het niet beschouwen als een bewuste keuze, maar meer als een basis gebruik.
Het Incentive-oriented gebruik is het gebruik van een performance measurement systeem dat benadrukt wordt onder NPM, dit onder het mom van ‘make the manager manage’ (OECD, 1997). Het omvat: doelstellingen zetten, voorzien in motivatie en het
belonen of straffen op basis van de behaalde performance.
Het Exploratory gebruik associëren Speklé & Verbeeten (2014) met een aantal rollen 3 Op basis van eerder onderzoek door: Simons (1990), Hansen & Van der Stede (2004), Henri (2006) en
Franco-Santos et al. (2007).
8
onderscheiden in de literatuur. Enerzijds betreft dit strategie management, waaronder het formuleren van strategieën, het implementeren van de strategie en het maken van strategische beslissingen. Daarnaast speelt het exploratory gebruik van een PMS een rol in het communiceren van prioriteiten en de verwachte performancedoelstellingen. Tevens vervult het een rol in prioriteiten stellen waar het management moet ingrijpen, maar ook kan het assisteren bij de zoektocht naar nieuw beleid. Tot slot wordt de leerfunctie onderkend, waarin feedback, double loop learning en performance improvement centraal staan. Speklé & Verbeeten (2014) omschrijven het gebruik van een PMS op deze manier als een andere mindset, waar niet zozeer wordt gekeken naar hoe het management alles strak in orde moet houden (keeping things on track), maar meer naar de mogelijkheden voor andere (betere) beleidsopties (discovery of sensibele tracks). Door op deze manier gebruik te maken van het performance measurement systeem is er meer ruimte voor discussie en debat. Hierdoor ontstaat er ruimte voor leren, innovatie en experimenteren. Wel dienen de performance doeleinden minder strak gehanteerd te worden, en dient er tijd vrij gemaakt te worden op alle hiërarchische niveaus voor de verhoogde interactie met elkaar (Speklé & Verbeeten, 2014, pp. 135-136).
Voorbeelden performance measures
Overheden bieden diensten aan de bevolking, deze diensten zijn in sommige gevallen simpel, zoals het ophalen van vuilnis. Maar, in sommige gevallen zijn de aangeboden diensten complexer van aard, zoals het aanbieden van kwalitatief onderwijs, het verzorgen van een gezonde samenleving en het creëren van een kennis economie (Plant, 2003). In deze paragraaf worden enkele performance indicatoren uiteengezet, die worden gehanteerd in de publieke sector. Dit vindt plaats om een beeld te vormen over wat voor soort diensten de publieke sector aanbied, en hoe de performance van die diensten gemeten wordt. Allereerst een (ingekort) overzicht van de OECD over verschillende indicatoren die gebruikt worden door OECD landen met betrekking tot hetgeen gebruikt wordt (inputs), hetgeen geleverd wordt (outputs) en de uiteindelijke effecten op de maatschappij (outcomes) (OECD, 2006).
Indicators
INPUTS Materials - Municipal nursing home beds
Staff - Number of required staff for the service
- Numbers and qualifications of teachers
Finances - Net operating expenditures
- Education expenditures
OUTPUTS Policy outputs - Number of inhabitants served
- Amount of solid waste collected - Visits to physician, dental care visits - Building permits issued
- Number of passports, drivers licenses issued
OUTCOMES Policy outcomes - Education transition rates
- Response times to structure fires - Improved language skills of immigrants
- Share of completion of students in secondary schools
Hieruit valt op te maken wat voor soort prestatie indicatoren overheden gebruiken bij input, output, en outcomes control. Sommige indicatoren vormen een logisch verband tussen de doelstelling en hetgeen wat gemeten wordt. Zo het is logisch dat een brandweerman zijn performance wordt bepaald aan de hand van zijn response tijd. Echter, bij sommige doelstellingen zijn de prestatie measures die leiden tot behalen van de gewenste outcome moeilijker vast te stellen. Zo heeft de West Australische overheid in een beleidsdocument aangegeven voor vijf ‘sectoren’ wat het uiteindelijke doel is, welke outcomes daartoe moeten leiden, welke service ze daarvoor moeten bieden, en hoe ze dit meten (Department of Treasury and Finance, 2004, pp. 15-19). Dit laatste gebeurt aan de hand van Key Performance Indicators (KPIs). Onder het kopje ‘People and communities’ wordt aangegeven dat de levenskwaliteit van de inwoners van West Australië verbeterd moet worden. Dit wensen zij te behalen door onder andere de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. Vervolgens meten zij dit aan de hand van een aantal KPIs:
• Secondary graduation rate
• Percentage of assessed students achieving national literacy and numeracy • Average cost per student graduating
• Average cost per student • Student to teacher-ratio
Je zou je kunnen afvragen of het hoog scoren op deze KPIs daadwerkelijk leidt tot betere kwaliteit van het onderwijs. Naar mijn mening weergeeft de KPI van de hoeveelheid leraren ten opzichte van de leerlingen aan hoe efficiënt er wordt omgegaan met de aanwezige middelen (leraren) om het resultaat te halen. Dit is meer een meting van hoe goed de scholen het zelf doen, maar staat los van de kwaliteit van het onderwijs. Daarnaast kan de performance indicator ‘percentage geslaagden’ een verkeerd beeld schetsen van de kennis van de leerlingen. Dit bijvoorbeeld als de leraren de leerlingen alleen goed hebben voorbereid voor de landelijke toetsen ‘teaching to the test’ (Amrein & Berliner, 2002). Dit weergeeft in wezen de moeilijkheid waar sommige overheden mee te maken hebben als het aankomt op het vaststellen van goede performance measures. Het is bij sommige services moeilijk om heldere doelen en performance measures te formuleren die daadwerkelijk leiden tot het einddoel (Plant, 2003; Cutler & Waine, 2005).
2.3 Subconclusie
In dit hoofdstuk is de volgende subvraag behandeld: Wat is New Public Management en wat
is een performance measurement systeem en hoe wordt het gebruikt? Duidelijk is geworden
dat NPM is ontstaan in de jaren 80 van de 20e eeuw. Dit als antwoord op aanhoudende kritiek over de ineffectiviteit en inefficiëntie van publieke instanties. Hieruit volgde hervormingen binnen de publieke sector die gekenmerkt worden door de introductie van ‘economic rationality’, het gebruik van management stijlen uit het bedrijfsleven en managers die meer beslissingsbevoegdheden hebben, dit alles zou leiden tot een efficiëntere, effectievere en meer kwalitatieve publieke sector (Groot & Budding, 2008; Diefenbach, 2009; Ter Bogt et al., 2010;). NPM wenst dit te behalen middels een resultaatgerichte cultuur binnen de publieke sector, in combinatie met meer bevoegdheden voor managers en het mechanismes om de managers te motiveren (letting te managers manage, respectievelijk making the managers manage). Dit motiveren gebeurt aan de hand van performance contracting. De expliciete vorm van performance contracting onder NPM wordt gekenmerkt door extrinsieke incentives en de nadruk op resultaten (output en outcomes). De theoretische onderbouwing van NPM vormt de agency theorie, met de principaal-agent verhoudingen.
De performance wordt gemeten aan de hand van een PMS. Speklé & Verbeeten (2014) hebben een aantal categorieën rollen onderkend die een PMS kan vervullen. Onder NPM staat het incentive-oriented gebruik centraal. Daarnaast is het exploratory gebruik en het operationele gebruik onderkend.
In dit hoofdstuk is de basis gelegd voor de scriptie. Duidelijk is geworden wat NPM inhoudt, hoe het performance contracting ziet, wat een PMS is en hoe het kan worden gebruikt. Uit de literatuur blijkt dat de expliciete vorm van performance contracting bepleit door NPM slechts goed functioneert onder strikte voorwaarden. In het volgende hoofdstuk wordt een uiteenzetting gegeven van de strikte voorwaarden die geleden voor performance contracting.
3 Consensus performance contracting
In dit hoofdstuk zal antwoord worden gegeven op de subvraag: Aan welke voorwaarden dient te worden voldaan? In de literatuur wordt uiteengezet dat de specifieke vorm van performance contracting, bepleit onder NPM, gebonden is aan strikte voorwaarden. Daarnaast heeft de publieke sector specifieke kenmerken die het invoeren van performance contracting bemoeilijken. Deze strikte voorwaarden, en specifieke kenmerken worden in dit hoofdstuk uiteengezet. Daarnaast worden de verwachting uiteengezet, waar performance contracting theoretisch gezien zou moeten leiden tot een verbetering van de performance. Indien niet aan de voorwaarden wordt voldaan, maar wel performance contracting plaatsvindt, kan dit dysfunctionele gevolgen hebben. Deze mogelijke gevolgen worden besproken in paragraaf 3.
3.1 Voorwaarden succes NPM vorm van performance contracting
In de literatuur wordt gesteld dat performance contracting onder NPM, dat zich laat kenmerken door het gebruik van expliciete, meetbare, vooraf geformuleerde performance targets, in combinatie met extrinsieke incentives gelinkt aan de resultaten, niet altijd toepasbaar is. Slechts onder strikte omstandigheden, zo wordt gesteld, is deze vorm van performance contracting toepasbaar (Speklé & Verbeeten, 2013, 2014). Speklé & Verbeeten (2013) stellen dat voldaan moet zijn aan de voorwaarden van Ouchi’s model, en aan de vier voorwaarden uitgezet door Hofstede. In deze paragraaf wordt uiteengezet welke antecedenten gelden waarvoor pay-for-performance optimaal functioneert. Dit zal gebeuren in lijn met Frey et al. (2013), die stellen dat management control theorie helderheid biedt over de omstandigheden waarin pay-for-performance bruikbaar is.
Onder NPM wordt de nadruk gelegd op output controls (Hyndman & Eden, 2000; Ter Bogt, 2001, 2003), dus de prestaties meten aan de hand van resultaten. Echter, er zijn meerdere controlemechanismes mogelijk binnen een organisatie. In deze paragraaf zullen deze controlemechanismen nader worden toegelicht. Duidelijk zal worden onder welke omstandigheden de verschillende controlemechanismen optimaal functioneren. Een dominant model in de management control literatuur is dat van Ouchi. Reeds in 1975 beschreven Ouchi & Maguire over de vormen van controls die kunnen worden gebruikt binnen organisaties. Hij onderscheidde behavior control, gebaseerd op persoonlijke surveillance, en output control, gebaseerd op resultaat metingen. In het onderzoek veronderstelden zij al dat er een verband zou zijn tussen het begrijpen van de ‘means-ends’ relaties, hoogte van taak complexiteit, en welke vorm van control er zou worden gebruikt (Ouchi & Maguire, 1975). In 1977 introduceert Ouchi het model dat de verbanden weergeeft tussen enerzijds de kennis over het transformatieproces en aanwezige output measures, en
Figuur 1. Framework Ouchi (Ouchi, 1977, p. 98)
anderzijds de vormen van controls. Waar in voorgaande literatuur de consensus was dat het controlesysteem een onderdeel was van de structuur, introduceert Ouchi hier een model dat een scherp onderscheid maakt tussen enerzijds de controlemechanismes en anderzijds de structuur van een organisatie (Ouchi, 1977). Zijn model is weergeven in figuur 2.
De variabelen die bepalen welke vorm van controle het meest geschikt is zijn de mate waarin de output meetbaar is, en de kennis van het transformatieproces. De variabele kennis van het transformatieproces weergeeft de mate waarin leidinggevenden begrijpen hoe de inputs worden getransformeerd in outputs (Ouchi, 1977, 1979). Indien deze kennis aanwezig is, kan een leidinggevende het gedrag van zijn ondergeschikten middels persoonlijke surveillance controleren (behavior control). Hij weet in dat geval immers welke stappen genomen moeten worden om de input te transformeren in de gewenste output, en kan de naleving van deze stappen dan controleren. Waar Ouchi het heeft over kennis van het transformatieproces, heeft Tompson (1967, p. 85) het over kennis van de ‘cause/effect relations’. In zijn artikel geeft Ouchi aan dat het eerdere werk van Tompson (1967) van invloed is geweest op de formulering van de variabelen. Daarnaast omschrijft Eisenhardt (1985) kennis over het transformatieproces als de mate van ‘task programmability’. Volgens Snell (1992, p. 295) wordt met deze termen gerefereerd naar nagenoeg dezelfde criteria.
Naast kennis van het transformatieproces stelt Ouchi (1977) als variabele de aanwezigheid van output measures. Dit omschrijft Ouchi als de mate waarin geschikte, betrouwbare output measures aanwezig zijn. Eisenhardt (1985, p. 135) stelt de variabele aanwezige output measures gelijk aan de mate van ‘outcome measurability’, en stelt Thompson (1967, p. 84) dat het gaat om de mate waarin de ‘standards of desirable performance’ uitgekristalliseerd zijn. Snell ziet deze andere variabelen slechts als andere benamingen die sterk gecorreleerd zijn (Snell, 1992, p. 296).
Ouchi (1977) beschrijft in dit normatieve model4, naast de bovengenoemde variabelen tevens de bijbehorende optimale controle vormen. In zijn model onderkent Ouchi drie verschillende controlemechanismen: behavior control, output control en ritual control. Hieronder zal nader worden ingegaan op drie onderscheiden controlemechanismen.
Behavior control5
Deze vorm van control omvat het beschrijven van regels, procedures en middelen die nodig zijn om het doel te bereiken, dit in combinatie met het persoonlijk toezicht door de leidinggevende (Ouchi & Maguire 1975; Ouchi, 1977, 1979; Eisenhardt, 1985; Snell, 1992). Op deze wijze reguleert dit controlemechanisme de gewenste acties en gedrag van de werknemers. Voorwaarde voor deze controlevorm is dat leidinggevende voldoende kennis hebben van het transformatieproces, of over de relatie tussen de ingezette middelen en de output. Op basis van deze kennis kunnen vervolgens instructies en gewenst gedrag geformuleerd worden (Ouchi, 1975,1977; Snell, 1992, Frey et al. 2013). Volgens Ouchi’s model is behavior control optimaal in twee situaties: bij ‘perfecte’ kennis van het transformatieproces met onvoldoende of voldoende beschikbare output measures. Volgens Frey et al. (2013) is behavior control van groot belang in veel delen van de publieke sector. Dit omdat behavior control ervoor zorgt dat de burgers op een gelijkwaardige behandeld worden (volgens het boekje), wat ten goede komt aan de transparantie van de publieke sector. Voordat het gedachtengoed van NPM van kracht werd in de publieke sector, werd voornamelijk gebruik gemaakt van behavior controls. Onder invloed van NPM heeft een transitie plaatsgevonden, waar de nadruk in de publieke sector steeds meer kwam te liggen op output controls (Hyndman & Eden, 2000; Ter bogt, 2001, 2003).
Output control6
Output control omvat het meten van gekwantificeerde output indicatoren. Onder deze vorm van control worden geen procedures en regels opgesteld, zoals bij behavior control, maar worden targets geformuleerd (Ouchi, 1977; Snell, 1992). De mensen die de taken moeten verrichten hebben onder deze controlevorm meer discretie in de wijze waarop ze de targets gaan behalen. Output control is volgens Ouchi’s framework geschikt onder twee omstandigheden: bij een hoge meetbaarheid van de output en weinig kennis van het transformatieproces, en bij een hoge meetbaarheid van de output en perfecte kennis van het transformatieproces. In het laatste geval is zowel behavior control als output control mogelijk,
4 Normatief, want het model weergeeft de condities op basis waarvan organisaties rationeel moeten beslissen
welke vorm van controle ze willen gebruiken (Ouchi, 1977, p. 99).
5 Deze controlevorm kent in de literatuur tevens andere benamingen: ‘action control’ (Ter bogt, 2003), ‘process
control’ (Frey et al., 2013). Ik hanteer de oorspronkelijke ‘behavior control’.
6 Deze controlevorm kent in de literatuur tevens andere benamingen: ‘results control’ (Verbeeten, 2008),
‘outcome control’ (Kirsch, 1996). Ik hanteer de oorspronkelijke ‘output control’.
14
hier ligt het volgens Ouchi (1979) voor de hand te kiezen voor het controlemechanisme met de laagste kosten. In het eerste geval hebben Output controls de voorkeur, aangezien outputs makkelijk te meten zijn, terwijl het transformatieproces niet geheel bekend is, en/of moeilijk te specificeren. Overigens stelt Ouchi dat het hanteren van output control doorgaans de voorkeur heeft boven behavior control. Hij geeft als reden dat het output controlemechanisme efficiënter is, het legitiem bewijs levert over de geleverde prestaties, en het stelt de organisatie als geheel in staat om verschillende afdelingen te kunnen vergelijken. Dit laatste voordeel vloeit voort uit het feit dat de output performance measures toegankelijker en makkelijker te begrijpen zijn door andere actoren in de organisatie (Ouchi, 1975). Daar voegen Frey et al. (2013) aan toe dat de meeste externe gebruikers (politici, journalisten en andere non-experts), die het transformatieproces niet begrijpen, output control prefereren boven behavior control. Dit omdat output control kwalitatieve informatie levert die over het algemeen makkelijker te begrijpen valt.
Ritual Control7
Naast de eerder onderscheiden vormen van control, behavior en output, introduceert Ouchi met dit model een nieuwe vorm van control: ritual control. Ouchi beschrijft ritual control als een controle vorm die gebaseerd is op rituelen en ceremonies, in plaats van de meer “rationele” vormen van control (behavior, output) (Ouchi, 1979, p. 844). Deze vorm zal gehanteerd worden indien geschikte output controles en de kennis van het transformatieproces ontbreken. Organisaties die dit controlemechanisme hanteren, zijn doorgaans sterk afhankelijk van strenge selectieprocedures. Op deze wijze wordt getracht alleen mensen aan te nemen die de benodigde vaardigheden beheersen en de juiste normen en waarden aanhangen. Deze werknemers hebben de objectives van de organisatie ‘geïnternaliseerd’: de doeleinden van de werknemers komen overeen met die van de organisatie (Ouchi, 1979). Organisaties die doorgaans gebruik maken van clan control zijn volgens Ouchi (1979, p. 844): onderzoekslaboratoria, ziekenhuizen, scholen, publieke instanties en investment banken. Ouchi suggereert hier dat publieke instellingen doorgaans niet in staat zijn om de output betrouwbaar te kunnen meten, en daarnaast het transformatieproces niet voldoende begrijpen om behavior control toe te passen.8 Dit doet de vraag rijzen in hoeverre performance contracting op basis van output indicatoren wel altijd het optimale controlemechanisme is binnen de publieke sector.
Aan de hand van Ouchi’s model is duidelijk geworden dat de keuze van het optimale controlemechanisme afhangt van de kennis over het transformatieproces en de
7 In een later artikel spreekt Ouchi van ‘Clan Control’. In de literatuur wordt ook wel gesproken van ‘input
control’ (Snell, 1992). Ik hanteer ‘Ritual control’.
8 Hij weergeeft in zijn model immers de optimale controlevormen, gegeven de omstandigheden. 15
mogelijkheden om de output te meten. Hij maakt onderscheid tussen drie controlemechanismen: output controls, behavior controls en ritual controls. Eisenhardt (1985) stelt overigens dat deze drie controlevormen zijn onder te brengen in twee globale controlestrategieën: de ‘performance evalation’ strategie, en de ‘social’ of ‘people’ strategie. Output en behavior control vallen onder de cybernetische performance evaluation strategie, hier staat informatie centraal. Ritual control valt onder de social of ‘people’ controlestrategie, met de focus op de werknemers zelf. Daarnaast verwijst Eisenhardt (1985) in haar artikel naar de toepassing van de agency theorie bij management control in een organisatie. Op basis van een analyse van de verschillen en overeenkomsten tussen beide benaderingen stelt Eisenhardt dat de benaderingen van Ouchi’s framework en de agency theorie complementair zijn. Hieronder zal nader worden ingegaan op de toepassing van de agency
theorie bij de keuze van het controlemechanisme. Eisenhardt (1985) onderzocht aan de hand van agency theory of naast het aangedragen model van Ouchi, meerdere variabelen aanwezig zijn die de keuze voor het optimale controlemechanisme kunnen beïnvloeden. Ze concludeerde dat de variabelen: ‘behavior observability’ en ‘uncertainty’ voorspellers zijn van de gekozen controlevorm. Informatiesystemen (meer rapporten, meer lagen management, beter accountingsysteem) zouden bij het ontbreken van kennis over het transformatieproces en output measures een assisterende rol kunnen spelen door alsnog de behavior van de werknemers te kunnen monitoren. Dit leidt in dat geval tot het vaker kiezen van behavior control. Daarnaast onderzocht Eisenhardt de variabele ‘uncertainty’, deze variabele weerspiegelt de onzekerheid met betrekking tot de output van een proces. Indien deze onzekerheid groot is, veronderstelt zij dat het bedrijf een premium moet betalen voor het verhoogde risico die de werknemers lopen. Hierdoor zal het bedrijf bij hoge onzekerheid kiezen voor behavior controls.
Kirsch (1996) concludeert hieruit dat indien een organisatie geschikte en betrouwbare output measures tot zijn beschikking heeft, en de onzekerheid met de betrekking tot de output laag is, er gekozen zal worden voor output controls. Kirsch onderscheidde naast de
eerder besproken controlemechanismen de controle
vorm: ‘self control’. Waar in clan control de groep standaarden uitzet, monitort en beloond/straft, voert onder ‘self control’ het individu zelf deze stappen uit. Kirsch hanteert voor deze controlemechanismen een (aangepast) model van Govindarajan & Fisher (Kirsch, 1996, p. 5). Govindarajan & Fisher (1990) hebben het model van Ouchi uitgebreid met de bevindingen van Eisenhardt. Zij hebben de variabele ‘behavior observability’ erin verwerkt.
Kirsch (1996) heeft dit model aangepast aan haar verdere uiteenzetting van de mogelijke controlemechanismen in een organisatie. Haar aangepast model is weergeven in figuur 3. Duidelijk is dat het voor behavior, en output control noodzakelijk is dat er respectievelijk genoeg kennis is van het transformatieproces (linker kolom) en de mogelijkheid om de outcome goed te meten (bovenste twee rijen). Dit komt overeen met het oorspronkelijke model van Ouchi (1977)9. De aanpassingen die Kirsch (1996) en Govindarajan & Fisher (1990) hebben gemaakt zijn van toepassing bij een lage ‘Behavior observability’. Daar ligt het volgens dit model niet voor de hand te kiezen voor behavior control, ondanks dat de kennis van het transformatieproces groot is.
Hoewel dit interessante toevoegingen zijn voor het model, heeft het voor de omstandigheden waar output control optimaal functioneert, niet veel verandert. Duidelijk is wel geworden dat onzekerheden met betrekking tot de output, een negatief effect hebben op de keuze voor output control (Eisenhardt, 1985; Kirsch, 1996).
Hofstede
Hofstede (1981) heeft onderzoek verricht naar de management control mechanismen in publieke en not-for-profit organisaties. Hij stelt dat de controlemechanismes uit het bedrijfsleven niet zomaar geëxtrapoleerd kunnen worden naar de publieke, en not-for-profit sector, want in deze sectoren gelden andere specifieke omstandigheden. Daarnaast stelt Hofstede dat niet de organisatievorm zou moeten bepalen welke controlevorm het meest 9 Ouchi geeft in zijn model tevens aan dat output control alleen mogelijk is indien het mogelijk is de output
goed te meten aan de hand van geschikte output measures. Daarnaast is behavior control alleen mogelijk indien er voldoende kennis is van het transformatieproces.
Figuur 2. Model Kirsch (Kirsch, 1996, p. 5)
17
geschikt is, maar dat dit per activiteitsoort bepaald moet worden. Hofstede introduceert vier criteria die bepalen welke vorm van control het meest geschikt is voor het efficiënt en effectief bereiken van de doeleinden van de organisatie.
1. Are the objectives of the activity unambigous or ambigious? Dus in hoeverre zijn de
doeleinden van een activiteit duidelijk verwoord? Dit is een cruciaal criterium voor management control: controle gaat immers uit van targets. Hij stelt dat doeleinden onduidelijk kunnen zijn door een drietal factoren. Ten eerste kunnen conflicterende belangen aanwezig zijn bij de mensen die betrokken zijn bij de activiteit. Hij noemt als voorbeeld het runnen van een gevangenis, waar de directeur gaat voor maximale veiligheid, de psychiatrische staf voor rehabilitatiemogelijkheden en hogere autoriteiten voor kostenminimalisatie. Ten tweede kan het voorkomen dat het doel duidelijk is, maar dat de meningen verschillen hoe het doel moet worden gehaald. Ten slotte kan het voorkomen dat de doeleinden achterhaald worden door de snel veranderende omgeving. Hofstede geeft als voorbeeld veranderende wetgeving, waar doeleinden opeens niet meer van toepassing zijn.
Duidelijke doeleinden zijn aanwezig, wanneer dezelfde doeleinden worden aangejaagd, en er geen onenigheid bestaat over hoe deze doelen behaald moeten worden. Hofstede spreekt in deze gevallen van een gedeelde consensus onder de actoren, wat kan komen door tradities of doordat zij de gezette doeleinden accepteren van een centrale autoriteit. Volgens Birnberg et al (1983, p. 115) gaat Ouchi’s model (1977) impliciet uit van duidelijke doelstellingen. In dusverre is deze variabele een toevoeging, aangezien Hofstede de keuze van optimale controlevorm laat afhangen van de duidelijkheid over doelstellingen.
2. Are the outputs measurable or non-measurable? Dit criterium weergeeft in hoeverre de
output meetbaar is. Hofstede acht measurable in deze context meer als kwantificeerbaar, waar hij opmerkt dat in de publieke sector vaak de output alleen kan worden omschreven in vage termen of kwalitatieve termen. Dit criterium komt overeen het criterium dat Ouchi (1977) reeds heeft omschreven in zijn model, en is dusverre geen toevoeging op de voorwaarden voor het output controlemechanisme.
3. Are effects of management interventions known or unknown? Indien een activiteit niet de
gewenste resultaten oplevert, wil je als manager kunnen ingrijpen. Echter, hiervoor is het nodig dat je weet wat voor gevolgen het ingrijpen heeft. Om deze gevolgen te kunnen begrijpen heeft het management een zekere kennis nodig van de ‘technology’ van de activiteit. Dit criterium heeft naar mijn mening raakvlakken met het criterium van Ouchi (1977) en Thompson (1967) over de kennis van het transformatieproces respectievelijk het begrijpen van de means-end relaties. Je moet immers het proces op enig niveau begrijpen
wil je kunnen ingrijpen en verbeteringen aanbrengen.
4. Is the activity repetitive or non-repetitive? Dit criterium beschrijft in hoeverre de activiteiten
vaker terugkomen. Voor het leerproces is het volgens Hofstede (1981) cruciaal dat activiteiten terugkomen. Dit leerproces faciliteert bij management control, aangezien de feedback gebruikt kan worden om aanpassingen in te voeren. Als voorbeelden van niet terugkerende activiteiten noemt Hofstede: investeringen, unieke programma’s en campagnes. Hij stelt dat je bij dergelijke activiteiten uiteindelijk wellicht weet hoe het uitgevoerd had moeten worden, maar door het niet terugkerende karakter heb je weinig aan die kennis. Op basis van deze vier criteria worden de activiteiten binnen organisaties geclassificeerd, vervolgens combineert Hofstede deze criteria, en maakt hij de link met de management controlevormen. Hij onderscheidt een zestal controlevormen (Hofstede, 1981, pp. 196-198):
1. ‘Political’: moeilijkste vorm van controle, daar waar de doelstellingen onduidelijk zijn. Hofstede noemt een aantal mogelijkheden om deze onduidelijkheden op te lossen (overleg, control by crisis, inhuren expert), maar indien onduidelijkheden blijven bestaan, is er sprake van ‘political control’. Hier wordt management control gehanteerd aan de hand van onder andere: machtsstructuren, onderhandelingsprocessen en conflicterende belangen prevaleren.
2. ‘Judgemental’: bij deze activiteiten zijn de doelstellingen duidelijk, maar is het resultaat van het process (de output) niet goed meetbaar. Hofstede stelt dat dit probleem nog is op te lossen door acceptabele surrogaten of proxies te hanteren. Indien dit niet mogelijk is, wordt management control gehandhaafd door een ‘judge’. Dit is een individu (of groep) die middels zijn hiërarchisch hoge positie op subjectieve wijze besluit of er wel of niet wordt ingegrepen. 3. ‘Intuitive’: bij deze controlevorm zijn de doelstellingen duidelijk en de output goed meetbaar, maar bij deze activiteiten is niet duidelijk wat het gevolg van ingrijpen is, en vindt de activiteit maar eenmalig plaats. Hier is het van belang een persoon te vinden intuïtief de juiste (eenmalige) beslissingen maakt.
4. ‘Trial and error’: bij deze controlevorm zijn de doestelling duidelijk, is de output goed meetbaar en vinden de activiteiten vaker plaats. Echter, bij deze activiteiten is het exacte effect van het ingrijpen van het management niet duidelijk. Hier vindt controle plaats op basis van ‘trial and error’: iets proberen en leren van je fouten.
5. ‘Expert’: bij deze controlevorm is bekend wat de effecten van ingrijpen zijn, zijn de doestellingen bekend en is de output meetbaar. Het probleem ligt hem hier in het feit dat de activiteit maar een keer voor komt. Management control dient voor deze activiteit plaats te vinden door middel van een expert: voor deze persoon zijn de activiteiten wel repetitief. 6. ‘Routine’: deze controlevorm is het minst gecompliceerd voor managers. De doelstellingen
zijn duidelijk, output is goed meetbaar, effecten van ingrijpen zijn bekend en tot slot komt de activiteit vaker voor.
Hofstede (1981) onderscheidt cybernetische varianten van controle en niet cybernetische vormen van controle. Met een cybernetisch model wordt volgens Hofstede (1978, p. 451) een proces aangeduid dat ‘feedback loops’ gebruikt, dit door het: zetten van doestellingen, meten van resultaten, vergelijken resultaten met targets, verkrijgen van feedback over afwijkende resultaten en het aanpassen van het proces aan de hand van deze feedback. NPM gaat uit van een eenzelfde proces, waar performance doelstellingen worden gezet, de performance wordt gemonitord en vergeleken met de targets, en tot slot wordt beloond of gestraft op basis van de performance (OECD, 1994, 1997; Speklé & Verbeeten, 2013, 2014) Bovengenoemde proces omschrijft Hofstede als een 1e orde feedback loop. Hij erkent ook een 2e orde (of nog hogere) feedback loop, waar de originele doestellingen (waar de resultaten mee vergeleken worden) eveneens kunnen worden aangepast. Beide processen zijn vormen van cybernetische modellen (Hofstede, 1981).
Van de zes vormen van control, valt volgens Hofstede (1981) enkel de laatste vorm van controle, ‘routine’ control, volledig onder het cybernetische model. Daarnaast vallen ‘trial and error’ control, en ‘expert’ control onder voorwaarden marginaal onder het cybernetische model. Hij stelt dat de vormen van controle waar de doelstellingen onduidelijk zijn (1), de resultaten niet meetbaar (2), of de effecten van ingrijpen onbekend (3), zeker niet onder het cybernetische model vallen.
Hofstede stelt dat het cybernetische model steeds vaker wordt toegepast in de publieke sector (Hofstede, 1981). Dit kan enerzijds goed uitpakken bij activiteiten die voldoen aan de vier criteria, dan zou routine control, ook wel output/results control genoemd (Verbeeten, 2008; Speklé & Verbeeten, 2013), goed kunnen worden toegepast. Echter, Het cybernetische model wordt ook toegepast bij taken binnen de overheid waar niet voldaan is aan de criteria (Hofstede, 1978). Dit leverde in het verleden gemixte resultaten op (overzicht: Hofstede, 1978, p. 458). Hofstede (1981) onderscheidt twee typen fouten die gemaakt worden als het gaat om toepassen van het cybernetische model: ‘Type I error’, en een ‘Type II error’. In geval van een Type I error, wordt een cybernetisch model niet toegepast, daar waar het wel had gekund. Dit type fout komt regelmatig voor, vooral bij publieke activiteiten die repetitief zijn. Een Type II error omvat het proberen toe te passen van een cybernetisch model, daar waar de voorwaarden het eigenlijk niet toelaten. Dit type fout komt minder vaak voor, maar de grootte van de fout is doorgaans een stuk groter dan de type I fout. Hofstede stelt dat Type II fouten gemaakt worden wanneer “large-scale, sweeping techniques are introduced to improve management control processes of the judgmental and political type, programs which at closer scrutiny use a cybernetic paradigm.” (Hofstede, 1981, p. 207).
Naar mijn mening komt de introductie van de management technieken uit het bedrijfsleven onder NPM overeen met de beschrijving. Of dit daadwerkelijk een zogenoemde ‘Type II error’ is geweest, zal moeten blijken uit de condities die gelden in de publieke sector.
Tot zover zijn de organisatorische omstandigheden beschreven waarin de verschillende controlemechanismen optimaal functioneren, met de nadruk op output controls. Echter, voldoening aan de voorwaarden output controls zijn slechts een onderdeel van de performance contracting waar NPM voor pleit. Het gaat eveneens om incentives, in de vorm van pay-for-performance: mensen extrinsiek belonen op basis van output indicatoren (Frey et al., 2013). Speklé & Verbeeten (2014) geven op basis van de literatuur een drietal voorwaarden waar aan moet worden voldaan: (1) de doelstellingen vooraf duidelijk geformuleerd worden, (2) de organisatie heeft beschikking tot geschikte performance meet instrumenten, en deze instrumenten zorgen tevens voor het in lijn brengen van de belangen met die van de organisatie, (3) de managers en werknemers zijn op de hoogte van het transformatieproces en zijn in staat om in te schatten wat aanpassingen voor effect hebben op de resultaten. Voorwaarden 1 en 3 komen nagenoeg overeen met de doelstellingen gegeven door Hofstede (1981). Voorwaarde 2 wordt uiteengezet aan de hand van onderzoek verricht door Feltman & Xie (1994) en Baker (2002).
Baker (2002) stelt dat de performance measures ‘undistorted’ moeten zijn, waarmee hij aangeeft dat de verrichte acties van een agent volledig zouden moeten worden opgepikt in de performance measures. ‘Distorted’ measures zijn aanwezig indien managers bepaalde acties kunnen uitvoeren, waardoor ze beter scoren op de performance measures terwijl de echte performance niet verbeterd. Tevens ‘distorted’ wanneer agenten waarde creërende acties verrichten die niet worden opgepikt door de performance measures (Baker, 2002). Kortom: indien de performance measures ruimte bieden voor dysfunctioneel gedrag door de gemonitorde agent.
Feltman & Xie (1994) stellen dat performance measures dusdanig ontworpen moeten zijn, dat ze ‘goal-congruent’ zijn, met zo min mogelijk ‘noise’. Goal congruent houdt in dat deze performance measures agents motiveren om de belangen van de principaal op de eerste plaats te behartigen. Daarnaast stellen Feltman en Xie dat er zo weinig mogelijk ‘noise’ aanwezig moet zijn in de performance measures. Dit houdt in dat de gemeten prestaties van een werknemer zo veel mogelijk afhankelijk moeten zijn van zijn eigen bijdrage, en niet afhankelijk van andere factoren. Deze voorwaarde van minimale ‘noise’ heeft raakvlakken met de geïntroduceerde variabele ‘uncertainty’ door Eisenhardt (1985). Zij stelde immers dat voor het gebruik van output control zo min mogelijk onzekerheden moeten bestaan over de resultaten die voortvloeien uit het gedrag. ‘Uncertainty’ zou immers leiden tot een groter risico voor de agents, die hiervoor gecompenseerd moeten worden. Hierdoor
is output control minder aantrekkelijk, indien hoge ‘uncertainty’ aanwezig is, of zoals Feltman en Xie het noemen: indien er veel ‘noise’ aanwezig is in de performance measures, ontstaan door “uncertain, uncontrollable events.” (1994, p. 434).
Feltman & Xie (1994) en Baker (2002) hebben het specifiek over de voorwaarden die effectiviteit van de performance measures verhogen als het gaat om de belangen van de agent in lijn te brengen met die van de principaal. Echter, naar mijn mening zijn deze voorwaarden gezien vanuit organisatorisch oogpunt, geen geheel nieuwe voorwaarden. Naar mijn mening zijn deze voorwaarden te beschouwen als een uitwerksel van het goed kunnen meten van de output10. Eisenhardt (1985) stelt immers dat output control de resultaten meet, die voortvloeien uit het gedrag van de agent. In hoeverre output control optimaal is hangt af van de meetbaarheid van die resultaten. Het lijkt mij logisch, dat de meetbaarheid tevens afhangt van aanwezige ‘noise’ en ‘distortion’ in de performance measures die gebruikt worden. Indien deze performance measures niet in staat zijn om de output van een agent juist en betrouwbaar in kaart te brengen, gaat dit ten koste van de meetbaarheid van de output.
In deze paragraaf zijn op basis van een literatuuranalyse de omstandigheden beschreven, waaronder verschillende controlemechanismes optimaal functioneren. Daarnaast zijn voorwaarden beschreven waaraan performance measures moeten voldoen onder de expliciete vorm van performance contracting onder NPM. De voorwaarden voor performance contracting bepleit onder NPM, waar beloond wordt op basis van output-indicatoren, zijn als volgt samen te vatten11:
- De doelstellingen van de organisatie zijn duidelijk;
- De output is aan de hand van geschikte performance measures meetbaar;
- Het effect van management ingrijpen is bekend, hiervoor is kennis van het transformatieproces nodig.12
Verwachtingen
Tot nu toe is duidelijk geworden aan welke voorwaarden moet worden voldaan, wil performance contracting effectief functioneren. Dit leidt tot de vraag in wat voor taken performance contracting theoretisch gezien goed zou moeten functioneren, en een positief effect zou moeten hebben op de performance.
10 In termen van Ouchi (1979): ability to measure outputs en Eisenhardt (1985): output measurability. 11 De voorwaarde van Hofstede (1981) van het repetitieve karakter van de activiteit heb ik hier niet genoemd.
Ik ga er vanuit dat aan deze voorwaarde doorgaans in de publieke sector is voldaan. Indien hier niet aan wordt voldaan, ligt het in de rede dat zogeheten ‘experts’ worden ingehuurd voor wie de activiteiten wel repetitief zijn. Daarnaast is de ‘uncertainty’ variabele van Eisenhardt (1986) samengevoegd met meetbare output, want in hoeverre output geschikt gemeten kan worden hangt tevens af van de uncertainties.
12 Op basis van de (Ouchi en Maguire, 1975; Ouchi, 1977, 1979; Hofstede, 1978, 1981; Birnberg et al., 1983;
Eisenhardt, 1985; Govindarajan & Fisher, 1990; Snell, 1992; Feltman & Xie, 1994; Kirsch, 1996; Baker, 2002)
22
Op basis van deze voorwaarden stellen Speklé & Verbeeten (2014) dat indien aan deze voorwaarden is voldaan, performance contracting een positief effect kan hebben op de performance uitgedrukt in effectiviteit, efficiency en kwaliteit. Zij duiden dit aan ‘high contractible activities’, dus activiteiten die in hoge mate voldoen aan bovenstaande voorwaarden. Spékle & Verbeeten (2014) geven als voorbeelden het vuilnis ophalen en de exploitatie van een zwembad. Frey et al. (2013) stellen in lijn met Speklé & Verbeeten (2014) dat pay-for-performance slechts goed toepasbaar is voor simpele taken en goed gedefinieerde taken. Frey et al. (2013) leggen hier de koppeling tussen de bruikbaarheid van output controls en pay-for-performance. Dit is in wezen waar NPM voor staat: het belonen of bestraffen op basis van geleverde resultaten/output. Zij stellen dat bij dit soort taken in combinatie met belonen aan de hand van outputs, de motiverende werking van incentives, onderschreven door de principaal-agent theorie, tot zijn recht komt. Dixit (2002) is het hier mee eens, en stelt dat incentives slechts ingezet moeten worden voor: “specific agencies or tasks, namely those whose performance can be defined, quantified, and measured with some clarity” (p. 697). Uit bovengenoemde literatuur komt naar voren dat performance contracting geschikt is voor simpele, goed meetbare en definieerbare taken.
Daarnaast stelt Verbeeten (2008) dat het in de verwachtingen ligt dat een performance contracting een positief effect zal hebben op de kwantitatieve performance (efficiency, geproduceerde aantallen), maar geen effect zal hebben op de kwalitatieve performance (stiptheid, kwaliteit, innovatie, effectiviteit). Dit onder andere omdat voor kwantitatieve performance duidelijkere doelstellingen zijn te geven, en de output beter is te meten (Verbeeten, 2008).
Indien niet kan worden voldaan aan de voorwaarden kan op basis van Ouchi’s model (1977) een keuze worden gemaakt tussen behavior control en input control. Welke het meest optimaal is hangt van de omstandigheden af, maar naarmate de taak complexer en de doestellingen onduidelijk worden, heeft input control steeds meer de voorkeur. Dit in lijn met Frey et al. (2013) die stellen dat pay-for-performance op basis van outputs kan leiden tot dysfunctionele effecten indien deze wordt toegepast in situaties waar niet is voldaan aan de voorwaarden. Speklé & Verbeeten (2014) stellen eveneens voor de ‘low contratible’ taken dat performance contracting niet geschikt is, en dat de performance informatie dan gebruikt kan worden voor exploratory gebruik.
Tot nu toe zijn de voorwaarden uiteengezet waaraan performance contracting moet voldoen, en zijn daarnaast verwachtingen geschept over waar performance contracting waarschijnlijk succesvol zal zijn. Echter, meerdere factoren spelen een rol bij de succesvolheid van performance contracting (Frey et al., 2013). Zo ook de kenmerken van de publieke sector: de publieke sector is niet hetzelfde als de private sector, het heeft karakteristieken die de
implementatie van performance contracting bemoeilijken (Dixit, 2002; Burgess & Ratto, 2003). Deze worden in de volgende paragraaf uiteengezet.
3.2 Waarom zou performance contracting in de publieke sector moeilijk te
implementeren zijn?
De publieke sector kent een aantal kenmerken waardoor performance contracting moeilijker te implementeren valt. In deze paragraaf worden deze kenmerken uiteengezet. Daarnaast wordt een uiteenzetting gegeven van uitspraken in de literatuur over de algemene voldoening aan de voorwaarden waaraan performance contracting moet voldoen, wil het bruikbaar zijn
3.2.1 Karakteristieken publieke sector
Burgess & Ratto (2003) merken op dat naast de taakkarakteristieken tevens andere factoren een rol spelen bij het succesvol zijn van performance contracting: de karakteristieken van de publieke sector. De agency theorie is oorspronkelijk ontworpen voor toepassing in de private sector. Daar kent zijn toepassing successen (Lazear, 2000). Echter, een simpele toepassing van deze theorie is in de publieke niet zonder meer mogelijk. De publieke sector wordt namelijk gekenmerkt door een aantal karakteristieken die de toepassing vermoeilijken. Hieronder wordt een uiteenzetting gegeven van deze karakteristieken. Het zij opgemerkt dat deze karakteristieken niet zozeer gelden in de publieke sector alleen, maar dat deze in grotere mate voorkomen in de publieke sector (Dixit, 2002).
Dixit (2002) en Burgess & Ratto (2003) noemen als specifiek kenmerk de veelvoud aan principalen die de publieke sector kent. Waar in de private sector de aandeelhouders fungeren als rechthebbenden op de residual claim, is het in de publieke sector niet duidelijk aan wie precies de verantwoordelijk wordt afgelegd (Bryer, 2007; Fryer et al., 2013). Volgens Dixit (2002) komt dit onder andere door de kenmerken van de goederen en diensten die de publieke sector levert. Het niet-uitsluitbare en niet-rivaliserende karakter van deze publieke goederen zorgt voor externaliteiten, waardoor het veel mensen beïnvloed. Diensten van de private sector kunnen ook veel mensen beïnvloeden, maar hier staan altijd de belangen van de aandeelhouders voorop. Deze meerdere principalen zullen positieve coëfficiënten geven aan de elementen waar zij geïnteresseerd in zijn, en negatieve coëfficiënten aan de overige elementen (Dixit, 1997, 2002; Burgess & Ratto, 2003). Dit vermoeilijkt het kunnen geven van goede incentives, want principalen kunnen conflicterende doelen hebben, wat leidt tot negatieve externaliteiten. Des te meer principalen er zijn, des te zwakker de incentives zullen zijn (Dixit, 2002; Burgess & Ratto, 2003).
Daarnaast geeft Dixit (2002) aan dat instanties in de publieke sector zich kenmerken door de veelvoud aan taken met meerdere dimensies, en vage doelstellingen. Hierdoor
wordt monitoren of voldaan is aan de doelstellingen moeilijker. Burgess & Ratto (2003) vullen aan dat deze meerdere dimensies en vage doelstellingen zorgen voor een onduidelijk beslissingsmodel. Binnen de publieke sector zijn namelijk bepaalde beroepen die beslissingen moeten nemen (bijv. belastinginspecteurs, politieagenten), waarbij een duidelijk beslissingsmodel als winstmaximalisatie in de private sector ontbreekt. Deze beslissingsmakers hebben meerdere doelstellingen op economisch, sociaal en financieel vlak te volbrengen. Hierdoor is het moeilijker deze agenten te monitoren, en incentives te geven (Bohte & Meier, 2000, Burgess & Ratto, 2003).
Tot slot geven Dixit (2002) en Burgess & Ratto (2003) aan dat de motivatie binnen de publieke sector afwijkt van de motivatie binnen de private sector. Volgens de agency theorie krijgen agenten hun utility volledig van het geld inkomen dat de principaal betaald, en disutility uit de inspanning die de agent moet leveren. Echter, agenten kunnen hun utility eveneens halen uit de volbrenging van hun taak of het feit dat ze voor een organisatie werken met dezelfde ethische en idealistische waarden. Dit zijn vormen van intrinsieke motivatie, ten opzichte van de extrinsieke motivatie als inkomen en bonussen. Dixit (2002) acht het waarschijnlijker dat agenten binnen de publieke sector vaker gemotiveerd worden door deze intrinsieke motivaties. Dixit (2002) stelt dat daarnaast professionalisme een andere vorm van intrinsieke motivatie kan zijn, waar de nadruk meer ligt op beloningen in de vorm van aanzien binnen een selecte groep professionals.
In gevallen van intrinsieke motivatie, kan focussen op financiële beloningen op basis van performance, kan negatieve uitwerkingen hebben op de performance van de agenten (Burgess & Ratto, 2003). Incentives die niet zozeer gebaseerd zijn op de performance liggen in deze gevallen wellicht meer voor de hand (Dixit, 2002; Burgess & Ratto, 2003).
Dixit stelt dat deze specifieke karakteristieken van de publieke sector: “make inappropriate the naive application of magic bullet solutions like competition or performance-based incentives” (2002, p. 697). Deze uitspraak laat wel zien dat deze specifieke karakteristieken grote invloed kunnen hebben op de bruikbaarheid van performance contracting.
Naast deze karakteristieken zijn tevens uitspraken gedaan binnen de literatuur over de algemene voldoening aan de voorwaarden voor performance contracting. Deze zijn uiteengezet in de volgende paragraaf.
3.2.2 Algemene voldoening voorwaarden
In de literatuur zijn uitspraken gedaan over de algemene voldoening van de voorwaarden uiteengezet in paragraaf 3.1. Van die uitspraken wordt hier een uiteenzetting gegeven, zodat duidelijker wordt in hoeverre performance contracting onder NPM over het algemeen bruikbaar is in de publieke sector.
