Ter afsluiting van de scriptie wordt in dit hoofdstuk aandacht geschonken aan de beantwoording van de centrale vraag: Onder welke omstandigheden werkt performance
contracting à la New Public Management, en in hoeverre zijn die omstandigheden aanwezig in de publieke sector?
NPM is ontstaan in de jaren 80 van de 20e eeuw. Dit als antwoord op aanhoudende kritiek over de ineffectiviteit en inefficiëntie van publieke instanties. Hieruit volgde hervormingen binnen de publieke sector die gekenmerkt worden door de introductie van ‘economic rationality’, het gebruik van management stijlen uit het bedrijfsleven en managers die meer beslissingsbevoegdheden hebben, dit alles zou leiden tot hogere prestaties in de publieke sector (Groot & Budding, 2008; Ter Bogt et al., 2010). Centraal binnen deze hervormingen staat het performance measurement systeem en het hanteren performance contracting (Greiling, 2005; Ter Bogt et al., 2010; Speklé & Verbeeten, 2013). Speklé & Verbeeten (2014) onderscheiden een aantal gebruiken van het performance measurement systeem: operationeel gebruik, exploratory gebruik en incentive-oriented gebruik. Het incentive- oriented gebruik staat centraal in NPM, en het operationele gebruik wordt beschouwd als standaard. Aan de hand van een literatuuronderzoek is duidelijk geworden dat performance contracting van performance contracting onder NPM aan de volgende strikte voorwaarden moet zijn voldaan:
- De doelstellingen van de organisatie zijn duidelijk;
- De output is aan de hand van geschikte performance measures meetbaar;
- Het effect van management ingrijpen is bekend, hiervoor is kennis van het transformatieproces nodig.
Op basis van deze voorwaarden zijn verwachtingen geformuleerd over waar theoretisch gezien successen worden verwacht van performance contracting onder NPM. Verwacht werd dat performance contracting een positief effect zou hebben op simpele taken, en daarnaast een positief effect op kwantitatieve performance.
Daarnaast is duidelijk geworden dat de publieke sector specifieke kenmerken kent die de succesvolle implementatie van performance contracting in de weg staan: meerdere principalen, doorgaans meer intrinsiek gemotiveerde werknemers, en doorgaans moeilijker meetbare performance. Tevens is duidelijk geworden aan de hand van een literatuuranalyse dat de publieke sector over het algemeen lang niet altijd kan voldoen aan de voorwaarden voor performance contracting onder NPM. Tot slot is duidelijk geworden dat het invoeren van
performance contracting, daar waar de omstandigheden het niet toelaten, kan leiden tot dysfunctionele effecten als gaming en effort-substitution.
Tot slot is gekeken naar de empirische resultaten van pay-for-performance, om zodanig een beeld te vormen van in hoeverre wordt voldaan aan de voorwaarden in de publieke sector. Duidelijk is geworden dat pay-for-performance algemeen gezien geen performance verbeteringen levert in de publieke sector. Wel wordt een onderscheid gemaakt tussen simpele ‘non-interesting’ taken, en complexere ‘interesting’ taken. Performance contracting heeft een positief effect op deze simpele ‘non-interesting’ taken. Daarnaast blijkt uit meerdere onderzoeken dat de performance wel degelijk kan worden bevorderd, echter, dit betreft korte termijn, kwantitatieve performance. Dit zou een aanduiding kunnen zijn dat binnen de publieke sector wel degelijk taken zijn waar wordt voldaan aan de voorwaarden.
Uit de analyse van de empirische onderzoeken is geen eenduidig beeld op te maken wat betreft de omstandigheden die gelden in de publieke sector. Het enige wat valt te constateren op basis van deze onderzoeken is dat dat performance contracting in bepaalde gevallen wel of niet aanslaat, maar dit hoeft geen direct verband te hebben met het voldoen aan de voorwaarden binnen de publieke sector.
Tot slot hebben Speklé & Verbeeten (2013, 2014) een aantal interessante bevindingen gedaan. Bij het meten van de effecten van de incentive-oriented gebruik van een PMS is gebleken dat dit gebruik een negatief effect heeft op de performance in geval van lage contractibility. Een schokkendere bevinding betrof het feit dat de zij tevens concludeerden dat in geval van hoge contractibility, de performance tevens niet positief werd beïnvloed. Deze bevinding suggereert dat het incentive-oriented gebruik in geen van beide gevallen leidt tot een positieve performance.
Deze bevindingen kunnen grootse gevolgen hebben voor toekomstige beleidsvorming. Het stelt immers dat NPM wat betreft belonen en motiveren geen universeel stevig fundament meer heeft. Daarnaast is wel duidelijk geworden dat performance contracting een bruikbaar instrument kan zijn in gevallen waarin de taak simpel is, en goed definieerbaar, en waar daarnaast de focus ligt op de kwantitatieve performance als efficiency verbeteringen. Tot slot is duidelijk geworden dat indien performance contracting niet bruikbaar blijkt te zijn, hetzij door ontbreken van de condities voor performance contracting, hetzij door een focus op kwalitatieve performance, dat exploratory gebruik van een PMS een optie is die (gezien zijn universele bruikbaarheid) zeker te overwegen valt.
5.2 Limitaties onderzoek
In dit literatuuronderzoek is onderzoek gedaan naar de voorwaarden waaronder performance contracting à la NPM optimaal functioneert, en in hoeverre aan die voorwaarden wordt voldaan in de publieke sector. In hoofdstuk 2 is achtergrondinformatie gegeven over NPM en het PMS. In hoofdstuk 3 zijn de voorwaarden uiteengezet op basis van de management control theorie, en agency theorie. Ik heb in deze thesis bewust gekozen om de motivatie literatuur niet mee te nemen. Door slechts op basis van deze theorieën de voorwaarden op te stellen, kan voorbij zijn gegaan aan andere belangrijke aspecten die wellicht een rol spelen bij de optimale vorm van performance contracting binnen de publieke sector. De resultaten kunnen daarom een vertekend beeld geven.
Daarnaast is in deze thesis getracht een uiteenzetting te geven van de omstandigheden die gelden binnen de publieke sector. Zoals al eerder vermeld kan geen eenduidig beeld worden gevormd van deze omstandigheden, deze zijn immers afhankelijk van de activiteit die ondernomen wordt (Hofstede, 1981).
Vervolgens zijn empirische resultaten uiteengezet over performance contracting in de publieke sector. Hoewel zij geen overtuigend bewijs leveren over de beoogde voordelen binnen de publieke sector, hoeft dit niet te liggen aan het toepassen van performance contracting, daar waar de omstandigheden niet optimaal zijn. Het zou bijvoorbeeld tevens te maken kunnen hebben met andere motivatie van ambtenaren.
Tot slot geven Speklé & Verbeeten (2014) aan dat de resultaten van het door hun verrichte onderzoek zijn gebaseerd op surveys. Dus managers die zelf rapporteren in hoeverre de performance vooruit is gegaan, deze gegevens kunnen biased zijn. Daarnaast stellen ze dat de bevindingen wellicht niet een weerspiegeling zijn van de publieke sector in het algemeen, doordat slechts Nederlandse publieke instellingen zijn onderzocht.
Kortom, deze scriptie en zijn bevindingen kennen zijn leemtes. Het is naar mijn mening beter deze te onderkennen, dan overhaaste conclusies trekken op wellicht onjuiste informatie.
BIBLIOGRAFIE
Baker, G. (2002). Distortion and risk in optimal incentive contracts. Journal of Human
Resources Vol. 37 No. 4, pp. 728–751.
Behn, R. (2003). Why Measure Performance? Different Purposes Require Different Measures. Public Administration Review, Vol. 63 No. 5, pp. 586 – 604.
Bevan, G., Hood, C. (2006). What’s measured is what matters: targets and gaming in the English public health care system. Public Administration, Vol. 84 No. 3, pp. 517–538. Birnberg, J. G., Turopolec, L. and Young, S. M. (1983). The organizational context of
accounting, Accounting, Organizations and Society, Vol. 8 No. 2/3, pp. 111-129
Bohte, J., Meier K. J. (2000). Goal displacement: Assessing the motivation for organizational cheating. Public Administration Review, Vol. 60 No. 2, pp. 173–82. Burgess, S, Propper, C and Wilson, D. (2002). Does Performance Monitoring Work? A
Review of the Evidence from the UK Public Sector, Excluding Health Care, CMPO,
University of Bristol, Working Paper 02/049 .
Cardona, F. (2006). Performance related pay in the public service in OECD and EU member states. Seminar on Remuneration System for Civil Servants and Salary Reform. Vilnius, Lithuania: Sigma Program, OECD.
Cavalluzzo, K.S., Ittner, C.D. (2004). Implementing performance measurement innovations: evidence from government. Accounting, Organizations and Society, Vol. 29 No. 3, pp. 243–267.
Cutler, T., Waine, B. (2005). Incentivizing the poor relation: Performance and the pay of public sector senior public managers. Compensation & Change, Vol. 9 No. 1, pp. 75– 87.
Dalrymple, T. (2001). Life at the bottom: The worldview that makes the underclass. Chicago, IL: Ivan R. Dee.
De Bruijn, H. (2002). Performance measurement in the public sector: strategies to cope with the risks of performance measurement. International Journal of Public Sector
Management. Vol. 15 No. 7, pp. 578-594.
Diefenbach, T. (2009). New Public Management in public sector organizations: the dark sides of managerialistic ‘enlightment’. Public Administration, Vol. 87 No. 4, pp. 892- 909.
Dixit, A. (2002). Incentives and organizations in the public sector: an interpretive review,
The Journal of Human Resources, Vol. 37 No. 4, pp. 696-718.
Eisenhardt, K. M. (1985). Control: Organizational and economic approaches. Management
Science, Vol. 31 No. 2, pp. 134–149.
Feltham, G.A., Xie, J. (1994). Performance measure congruity and diversity in multi-task principal/agent relations. The Accounting Review, Vol. 69 No. 3, pp. 429–453.
Franco-Santos, M., Kennerley, M., Micheli, P., Martinez, V., Mason, S., Marr, B., Gray, D., Neely, A. (2007). Towards a definition of a business performance measurement system. International Journal of Operations & Production Management, Vol. 27 No. 8, pp. 784–801.
Frey, B. S., Homberg, F., & Osterloh, M. (2013). Organizational Control Systems and Pay- for-Performance in the Public Service, Organization Studies, Vol. 34 No. 7, 949–972. GAO (1997). Managing for results: analytic challenges in measuring performance.
Gaithersburg, MD: General Accounting Office GAO/HEHS/GGD-97-138, May.
Govindarajan, V., Fisher J. (1990). Strategy, Control Systems, and Resource Sharing: Effects on Business-Unit Performance, Academy of Management Journal,
Vol. 33 No. 2, pp. 259-285.
Gray, A. and Jenkins, B. (1993). Codes of accountability in the new public sector,
Accounting, Auditing and Accountability Journal, Vol. 6 No. 3, pp. 52-67.
Gray, A., Jenkins, B. (1995). From public administration to public management; reassessing a revolution?, Public Administration, Vol. 7 No. 3, pp. 75-99.
Greiling, D. (2006). Performance measurement: a remedy for increasing the efficiency of public services?, International Journal of Productivity and Performance Management, Vol. 55 No. 6, pp. 448 – 465.
Groot, T., Budding, T. (2008). New public management’s current issues and future prospects. Financial Accountability & Management, Vol. 24 No. 1, pp. 1–13.
Hansen, S.C., Van der Stede, W.A. (2004). Multiple facets of budgeting: an exploratory analysis. Management Accounting Research, Vol. 15 No. 4, pp. 415–439.
Henri, J.F. (2006). Organizational culture and performance measurement systems.
Accounting, Organizations and Society, Vol. 31 No. 1, pp. 77–103.
Hofstede, G. (1978). The Poverty of Management Control Philosophy, Academy of
Management Review, Vol. 3 No.3, pp. 450-461.
Hofstede, G. (1981). Management control of public and not-for-profit activities. Accounting,
Organizations and Society, Vol. 6 No. 3, pp. 193–211.
Holmstrom, B., Milgrom, P. (1991). Multitask principal-agent analyses: Incentive contracts, asset ownership, and job design. Journal of Law, Economics, and
Organization, Vol. 7, Special Issue, pp. 24–52.
Hood, C. (1991). A Public Management for All Seasons?, Public Administration, Vol. 69 No. 1, pp. 3-19.
Hood, C. (1995). The ‘new public management’ in the 1980: variations on a theme.
Accounting, Organizations and Society, Vol. 20 No. 2-3 , pp. 93–109.
Hood, C. (2006). Gaming in targetworld: The targets approach to managing British public services. Public Administration Review, Vol. 66 No. 4, pp. 515–521.
Hope, KR. (2001). The New Public Management: context and practice in Africa. International
Public Management Journal, Vol. 4 No. 2, pp. 119–134.
Hopwood, A. G. (1972). An empirical study of the role of accounting data in performance evaluation, Empirical Research in Accounting – supplement to Journal of Accounting
Research, Vol. 10 No. 1, pp. 156–82.
Hyndman, N. and Eden, R. (2000). A study of the coordination of mission, objectives and targets in UK executive agencies, Management Accounting Research, Vol. 11 No. 2, pp. 175-91.
Ingraham, W. (1993). Of Pigs in Pokes and Policy Diff usion: Another Look at Pay-for- Performance . Public Administration Review, Vol. 53 No. 4, pp. 348 – 356.
Jensen, M., & Meckling, W. (1976). Theory of the firm: Managerial behavior, agency costs, and ownership structure. Journal of Financial Economics, Vol. 3 No. 4, pp. 305–360. Kaboolian, L. (1998). The New Public Management: Challenging the boundaries of the
management vs. administration debate. Public Administration Review, Vol. 58 No. 3, pp. 189–193.
Kellough , J.E, Lu, H. (1993). The Paradox of Merit Pay in the Public Sector: Persistence of a Problematic Procedure. Review of Public Personnel Administration Vol. 13 No. 2, pp. 45–64 .
Kelman, S., Friedman, J.N. (2009). Performance improvement and performance dysfunction: an empirical examination of distortionary impacts of the emergency room wait-time target in the English National Health Service. Journal of Public
Administration Research and Theory, Vol. 19 No. 4, pp. 917–946.
Kerr, S. (1975). On the folly of rewarding A while hoping for B. Academy of Management
Journal, Vol. 18 No. 4, pp. 769–783.
Kirsch, L. (1996). The management of complex tasks in organizations: Controlling the systems development process. Organization Science, Vol. 7 No. 1, pp. 1–21.
Kravchuk, R.S. and Schack, R.W. (1996). Designing effective performance measurement systems under the government performance and results act of 1993, Public
Administration Review, Vol. 56 No. 4, pp. 348-58.
Melnyk, S.A, Bititci, U, Platts, K, Tobias, J, Andersen, B. (2014). Is performance measurement and management fit for the future? Management Accounting Research, Vol. 25 No. 2, pp. 173-186.
Newberry, S. & Pallot, J. (2004). Freedom or coercion? NPM incentives in New Zealand central government departments, Management Accounting Research, Vol. 15, pp. 247-66.
Newberry, S. & Pallot, J. (2005). A wolf in sheep’s clothing? Wider consequences of the financial management system of the New Zealand central government, Financial
Accountability and Management, Vol. 21 No. 3, pp. 263-77.
Newberry, S. & Pallot, J. (2006). New Zealand’s financial management system: implications for democracy, Public Money and Management, Vol. 26 No. 4, pp. 221-8.
OECD. (1994). Non-financial Enterprises Financial Statistics 1993 (Paris, OECD Publications).
OECD. (1995). Governance in Transition: Public Management Reforms in OECD Countries, Paris.
OECD. (1997). In search of results: performance management practices. PUMA.
OECD. (2001). (Keating, M.) Public Management Reform and Economic and Social Development.
OECD. (2002). (Petrie, M.) A Framework for Public Sector Performance Contracting.
OECD. (2006). Workshop Proceedings: The Efficiency of Sub-Central Spending, proceedings of a workshop organised by the OECD Network on Fiscal Relations Across Levels of Government and the French Budget Directorate of the Ministry of Economy and Finance, May 2006, bezocht op 2 juli 2014, website: http://www.oecd.org/dataoecd/57/60/38270199.pdf
OECD. (2007). (Ketelaar, A., Manning, N. and Turkisch, E.). Performance-based arrangements for senior civil servants: OECD and other country experiences. OECD working papers on public governance 2007/5.OECD (1997). In search of results:
performance management practices. PUMA.
Osborne, D., Gaebler, T., (1992), Reinventing government: How the Entrepeneurial Spirit is
Transforming the Public Sector, Addison-Wesley Publishing Company Inc., New
York
Ouchi, W.G. (1977). The relationship between organizational structure and organizational control. Administrative Science Quarterly, Vol. 22 No.1, pp. 95-113.
Ouchi, W. G. (1979). A conceptual framework for the design of organizational control mechanisms. Management Science, Vol. 5 No.9, pp. 833-848.
Ouchi, W.G. and M. A. Maguire. (1975). Organizational Control: Two Functions.
Administrative Science Quarterly, Vol. 20 No. 4, pp. 559-569.
Perrin, B. (1998). Effective use and misuse of performance measurement. American Journal
of Evaluation, Vol. 19 No. 3, pp. 367–379.
Perry, J. L., Engbers, T. A., & Jun, S. Y. (2009). Back to the future? Performance-related pay, empirical research, and the perils of persistence. Public Administration Review, Vol. 69 No. 1, 39–51.
Perry, J. L., Mesch, D., Paarlberg L. (2006). Motivating employees in a new governance era: The performance paradigm revisited. Public Administration Review. Vol. 66 No. 4, 505–14.
Plant, R. (2003). A public service ethic and political accountability. Parliamentary Affairs, Vol. 56 No. 4, pp. 560-579.
Pollitt, C. (2006). Performance management in practice: a comparative study of executive agencies. Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 16 No. 1, pp. 25–44.
Simons, R. (1990). The role of management control systems in creating competitive advantage: new perspectives. Accounting, Organizations and Society, Vol. 15 No. 1, pp. 127–143.
Smith, P. (1993). Outcome-related performance indicators and organizational control in the public sector, British Journal of Management, Vol. 4 No. 3, pp. 135-51.
Smith, P. (1995). On the unintended consequences of publishing performance data in the public sector. International Journal of Public Administration, Vol. 18 No. 2 & 3, pp. 277–310.
Snell, A. S. (1992). Control theory in strategic human resource management: The mediating effect of administrative information. Academy of Management Journal, Vol. 35 No. 2, pp. 292-327.
Speklé, R. F., & Verbeeten, F. (2013). Management control systems, results-oriented culture, and performance: empirical evidence on New Public Management. AAA 2012
Management Accounting Section (MAS) Meeting Paper. Available at: http://ssrn.com/abstract=1908703
Speklé, R. F., & Verbeeten, F. (2014). The use of performance measurement systems in the public sector: Effects on performance, Management Accounting Research, Vol. 25 No. 2, 131–146.
Ter Bogt, H.J. (2001). Politicians and output-oriented performance evaluation in municipalities. European Accounting Review, Vol.10 No. 3, pp. 621–643.
Ter Bogt, H.J. (2003). Performance evaluation styles in governmental organizations: How do professional managers facilitate politicians’ work?. Management Accounting
Research, Vol.14 No. 4, pp. 311–332.
Ter Bogt, H., Budding, T., Groot, T., Van Helden, J. (2010). Current NPM research: digging deeper and looking further. Financial Accountability& Management, Vol.26 No. 3, pp. 241-245.
Thompson, J. D. (1967). Organizations in action: Social science bases of administrative
theory. New York, NY: McGraw-Hill Book Company.
Van Helden, G.J. (2005). Researching public sector transformation: the role of management accounting. Financial Accountability and Management, Vol. 21 No. 1, pp. 99-133. Van Thiel, S., Leeuw, F. (2002). The performance paradox in the public sector, Public
Performance and Management Review, Vol. 25 No. 3, pp. 267-81.
Verbeeten, F. H. M. (2008). Performance Management Practices in Public Sector Organizations: Impact on Performance. Accounting, Auditing & Accountability
Journal, Vol. 21 No. 2, pp. 427–454.
Weibel, A., Rost, K., & Osterloh, M. (2010). Pay for performance in the public sector? Benefits and (hidden) costs. Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 20 No. 2, 387–412.