In de literatuur is veel geschreven over de dysfunctionele effecten die kunnen ontstaan bij de overheid door het hanteren van performance measures (Kelman & Friedman, 2009). Onder andere Kelman & Friedman hebben empirisch onderzoek verricht naar de dysfunctionele 13 Meer over de vormen van dysfunctioneel gedrag in paragraaf 3.3
29
effecten van output indicatoren gelinkt aan incentives in de gezondheidssector van Engeland. In dit onderzoek hebben zij een aantal dysfunctionele effecten geconstateerd die zij globaal indelen in: ‘effort substitution’ en ‘gaming’ (2009, p. 921).
Effort substitution
De performance van een organisatie hangt doorgaans af van meerdere dimensies, dit geldt evenzo voor de individuen die er werken. Zo bestaan er bij het produceren van onderdelen zowel een kwalitatief aspect en een kwantitatief aspect (Kelman en Friedman, 2009). Indien performance measures belangrijke aspecten voor de performance van de organisatie niet volledig meenemen in de evaluatie, ontstaat een verschil tussen de gemeten performance en de daadwerkelijke bijdrage van de werknemer (Gibbons, 1998).
Dit probleem is eerder in de literatuur omschreven door Kerr (1975) en Holmstrom & Milgrom (1991). Zij beschrijven dat dit probleem zich voordoet indien een agent meerdere taken moet verrichten voor de principaal, of één taak met meerdere dimensies. Als voorbeeld wordt genoemd het produceren van een product, waar zowel veel produceren als de kwaliteit hoog houden tot het takenpakket horen van de agent. Zij merken hierbij op dat performance measures agenten dienen te motiveren om te excelleren in alle taken. In plaats daarvan hadden de agenten meer oog voor die makkelijk meetbare kwantitatieve taken, wat ten koste ging van de geleverde kwaliteit (Holmostrom en Milgrom, 1991; Kelman en Friedman, 2009). Agenten zijn gemotiveerd om de gemeten output te maximaliseren, terwijl dit niet in lijn hoeft te liggen met de strategie voor het behalen van de sociaal gewenste uitkomst (Bohte en Meier, 2000). Dit probleem wordt in de literatuur ook wel aangeduid met: ‘multiple-tasking effect’ (Holmstrom, & Milgrom, 1991), ‘tunnel vision’ (Smith, 1995), ‘output distortion’ (Bevan & Hood, 2006), the ‘goal-displacement-effect’ (Kerr, 1975; Perrin, 1998; Bohte & Meier, 2000). Of zoals het in Engeland ook wel bekend staat als: “hitting the target and missing the point” (Hood, 2006, p. 516).
Bohte & Meier (2000, p. 174) halen het anekdotische voorbeeld aan van het classificeren van misdaden door politiekorpsen. Een politie eenheid worden doorgaans geëvalueerd op basis van hoe goed ze misdaden oplossen. Hierdoor ontstaat ‘effort substitution’ doordat deze politie eenheden zich meer focusten op de makkelijk op te lossen misdaden, zoals prostitutie of het oppakken van drugs dealers. De politie zal geneigd zijn moeilijk oplosbare misdaden niet aan te nemen, bijvoorbeeld inbraken, doordat dit de evaluatie (% opgeloste misdaden) negatief beïnvloed. In dit voorbeeld prefereert de politie makkelijk oplosbare misdaden, wat ten koste gaat aan de moeilijk oplosbare misdaden.
Gaming
Waar effort substition zorgt voor performance verbeteringen, daar waar gemeten wordt, wordt met ‘gaming’ gedrag aangeduid dat niet leidt tot werkelijke performance verbeteringen.
Gaming leidt tot een verbetering van de geëvalueerde performance, maar de daadwerkelijke performance is niet verbeterd, of zelfs verslechterd (Kelman & Friedman, 2009). Gaming kan verschillende vormen aannemen, zo beschouwen Kelman & Friedman (2009, p. 924) ‘data falsification’ en ‘cheating’ als gaming. Zo noemen ze het opleuken van de resultaten van landelijke toetsen, door het verwijderen van slecht presterende kinderen uit de testgroep. Of het verlengen van de voorspelde vliegreisduur, waardoor vliegtuigvluchten vaker ‘op tijd’ komen. Het betreft hier gedrag dat leidt tot het verbeteren van de evaluatie-performance, waar eigenlijk geen echte performance vooruitgang heeft plaatsgevonden.
De Bruijn (2002) stelt dat het pay-for-performance een grote motivatie kan zijn voor gaming in de public sector. Hij noemt als voorbeeld een Australische legereenheid die verantwoordelijk is voor het plaatsen van soldaten die ver van huis gestationeerd zijn. Deze eenheid doet een voorstel aan een soldaat voor een bepaald huis, en als die weigert, wordt er een tweede voorstel gedaan. Deze procedure herhaald zich totdat de soldaat het voorstel accepteert. Op een gegeven moment werd een (nieuwe) performance indicator geïntroduceerd: de eenheid werd beoordeeld op het percentage soldaten dat na een maximum van drie voorstellen geaccepteerd hadden. In een kort tijdsbestek resulteerde dit in een performance van 100%. De eenheid introduceerde informele voorstellen (die niet tellen voor de max. 3 voorstellen), na acceptatie volgde een formeel voorstel. Op deze wijze vond ‘gaming’ plaats, want eigenlijk presteerde de eenheid niet beter, maar de eenheid werd wel beter geëvalueerd.
3.4 Subconclusie
In dit hoofdstuk is antwoord gegeven op de subvraag: Welke voorwaarden gelden er voor het
slagen van het performance contracting onder New Public Management? En waarom is performance contracting moeilijk te implementeren in de publieke sector? Aan de hand van
een literatuuronderzoek is naar voren gekomen dat drie controlevormen bestaan: output control, behavior control en ritual control. Toegelicht is onder welke omstandigheden output control optimaal functioneert. Daarnaast zijn voorwaarden geïntroduceerd die gelden voor het toepassen van performance contracting op basis van output indicatoren. Duidelijk is geworden dat voor het implementeren van performance contracting onder NPM aan de volgende voorwaarden moet zijn voldaan: duidelijke doelstellingen, output aan de hand van performance measures op een geschikte en betrouwbare manier meetbaar, het effect van management ingrijpen is bekend. Op basis daarvan zijn verwachtingen geformuleerd over waar theoretisch gezien successen worden verwacht van performance contracting onder NPM.
Daarnaast zijn in dit hoofdstuk de omstandigheden binnen de publieke sector
besproken die de implementatie van performance contracting bemoeilijken. Duidelijk is geworden dat de publieke sector meerdere principalen kent, de motivatie verschilt, en de performance doorgaans moeilijker te meten. Tevens is duidelijk geworden aan de hand van een literatuuranalyse dat de publieke sector over het algemeen lang niet altijd kan voldoen aan de voorwaarden voor performance contracting onder NPM. Tot slot is duidelijk geworden dat het invoeren van performance contracting, daar waar de omstandigheden het niet toelaten, kan leiden tot dysfunctionele effecten als gaming en effort-substitution.
Aan de hand van de behandeling van de subvraag zijn de voorwaarden en mogelijke dysfunctionele effecten van de invoering van performance contracting à la NPM besproken. In het volgende hoofdstuk wordt gekeken naar de omstandigheden die gelden in de publieke sector.