Discretionary habits and institutional guidance : understanding trauma’s role in staff welfare at the International Criminal Court

                 

Discretionary Habits and Institutional Guidance: 

Understanding Trauma’s Role in Staff Welfare  

at the International Criminal Court 

 

Tania Rabia Shaik  SID: 11128313  Universiteit van Amsterdam  Master Thesis Conflict Resolution and Governance  Word Count: 13,086  Supervisor: Anja van Heelsum  Second Reader: Anne De Jong  24 June 2016                

Table of Contents  1. Introduction ……….2  2. Psychological Issues of Trauma within the Staff ­ Victim Relation ………...5  3. Theoretical Framework ………...8  4. Methodology ……….12  4.1 Research Design ………..12  4.2 Respondents ………....14  4.3 Operationalization ………...14  5.  Data: The Institutionalized Line Between Advocacy and Long Term Control ………...17  5.1 Imposed Guidelines and Regulations ……….17  5.1.1. Confidentiality and Alienation ………....18   5.1.2. Gifts and Relations ……….21  5.1.3. Self­Regulation………...23  5.2 Staff View of Instructions ………..24  5.2.1 Personal Account ………....25  5.2.2 Function of Reports and Policy Papers ………...25  6. Data: Institutional Regard for Moral Dilemmas ………..27  6.1 The Necessity of Training ………..28  6.1.1 Use of Experts ……….29  6.1.2 Expert and Personal Accounts ……….30  6.2 Manifestation of Recommendations ………...31  6.2.1 Staff Welfare Mechanisms ………...32  6.2.2 Alternatives ………..35  6.2.3 Personal Account ……….36  6.3. Hindrances to Institutional Improvements ……….37  6.3.1. Expert Account ………...38  7.  Conclusion ………...40  8. Bibliography………..44  8.1 Consulted Literature ………...47 

1. Introduction 

  The International Criminal Court (ICC) is an institution tasked with upholding  international norms of justice, but such a task has presented an inherent dilemma amongst  practitioners working directly with those affected by genocidal acts, war crimes, and crimes  against humanity. To interact with those who have experienced traumatic events and to try and  piece these stories together in a coherent manner for legal use has been a concern for the court  since its’ establishment. The ICC is an institution composed of several organs, most notably the  Office of the Prosecutor, who manages the selection of cases, and the Judicial Divisions, who  conduct the trial proceedings (International Criminal Court 2012). Initially, the focus on trying  perpetrators meant a lack of rights to victims who wished to participate but found themselves  caught in the middle of an international criminal bureaucracy that promises a swift trial and  judgement. The dilemma of including all victims or simply a few discouraged meaningful victim  participation, but as the court began to accept more cases regarding sexual violence, the role of  victim witnesses became further pronounced as their testimonies were needed to try perpetrators  (Koomen 2013).   Not only does the court have to contend with accumulating evidence in a timely manner,  but they must also properly train investigators and other staff interacting with victims in cultural  awareness and secondary trauma workshops to negotiate stories in a manner that will minimize  moral dilemmas that these practitioners could potentially face in the field. For instance, to assure  the needs of the victim are met, intermediaries who share the same cultural background or  language are hired to ease the process (Interview with VM 2016). Intermediaries are individuals  who work on a case by case basis, and are defined as, “an individual or organisation who, upon  request of an organ or unit of the Court or Counsel, conducts one or more of the activities  mentioned in Section 1 of the Guidelines Governing the Relations between the Court and  Intermediaries” (ICC 2014: 2). Many intermediaries have voiced that they do not feel properly  prepared for interaction with individuals who have faced traumatic events. Intermediaries must  coax stories out of victims, and investigators themselves also become entangled in creating a  more conducive environment for sharing stories. These stories are essential to establishing a time 

and place based around an event shared within these interviews (Koomen 2013). In order to  correct these issues the ICC has issued new guidelines and offered workshops through the Staff  Welfare Office.  The International Criminal Court provides guidelines and trainings to investigators and  intermediaries in order to reduce the moral dilemmas that occur in practice. The ICC’s position  on justice has been debated by scholars, with some recognizing it as a primarily retributive  institution, simply seeking to try perpetrators and send them to jail. Yet, other scholars see a  progression towards more restorative norms of justice, where victims can play a larger role in  justice processes, such as providing evidence through interviews and testimonies (Leyh 2012:  379­80). The restorative aspect becomes apparent in the manner the ICC instructs staff and the  rise of the staff­victim relationship. Those having contact with these traumatized victims find  themselves in a precarious situation: how do they accommodate each individual and provide  them with a harmless experience? Interacting with individuals who have faced trauma always  presents a level of uncertainty on how they will react to the questions and gestures of the  interviewers. Each victim carries his/her own individual pain that may entail triggers that the  interviewers cannot foresee. There is a need felt by staff to continue educating themselves about  this sensitive process. The Institute for International Criminal Investigations (IICI) is one such  resource for investigators to engage in provided training sessions that incorporate real life  examples (Interview with VM 2016). This organization is independent from the ICC, but has  risen to fill in a gap felt by investigators who seek to refine their own understanding of their role  in their interactions with victims.  Through my research I explore the role institutional guidance plays in ensuring the  welfare of staff. Those who mediate between large organizations and everyday life hold a key  role in giving and taking information, and in this instance it is the institutional actors  interviewing victim witnesses to extract information needed as evidence in international criminal  cases. For intermediaries and investigators this may mean empathizing and showing concern for  the victim witness, as well as insuring the interviewing space is comfortable and private, but this  is not done at the expense of the institution, in fact this is what the ICC requires staff to do. 

The ICC has taken strides to hire clinical psychologists and external experts within the  field to train and educate staff in interviewing methods more suitable for interviewees who have  experienced traumatic events (Sandick 2012: 112). Past literature has acknowledged these  sentiments but I expand upon this process by implementing theories associated with institutional  efforts to minimize this internal moral conflict. This frame will focus on how the ICC provides a  means for influenced improvisation in practice and cope with the emotions inherent in the  process. Influenced improvisation refers to how the ICC provides tools and instructions to form  the discretionary habits of staff. For instance if scenario A occurs, then the staff member will  implement B.  Interviews and testimonies are a necessity to the international criminal justice  process but it is a precarious process that requires diligence and competence by the staff.  Central Question: How does the International Criminal Court minimize the moral  dilemmas inherent in the duty of staff who interact with traumatized victim witness?       

2. Psychological Issues of Trauma within the Staff ­ Victim Relation 

  This section serves to illustrate the psychological background of moral dilemmas and  their effect on the psyche of staff. The topic of trauma is an unavoidable for the International  Criminal Court and rose to importance with the acceptance of cases that relied upon testimony  from victim witnesses. Cases like the Lubunga trial, centered on victim participation and  included 129 persons giving testimony, as well as being examined by legal teams (ICC 2015).  This large amount of witnesses presented a burden to staff directly engaging with  victim­witnesses who have faced traumatic events and has led to an incorporation of such  regards into guidelines, as well as the creation of workshops specializing in minimizing the  potential of harmful effects in such interactions.  Trauma, as defined in a Western psychological context is, “self­revolved and regards the  individual human being as the basic unit of study and to prescribe technical solutions”  (Summerfield  2000: 233). This entails an individualistic approach that contradicts reasoning  processes held by cultures beyond the western framework the ICC imposes. Instead Psychologist  Bracken suggests a more nuanced and socially, politically and culturally infused model of trauma  interpretation stating, “trauma and its impact cannot be accounted for without reference to the  subjective meaning of the events. Furthermore it cannot be understood without reference to the  cultural context in which the individuals lived and in which the events occurred” (Bracken et al  1995: 1078).  For instance, some cultures have a more circular reasoning habit, as well as evoke  memory predominantly through collective accounting (Sluzki 2003).   There is also the issue of trauma hindering memory recollection, which psychologists  have described as a symptom of post­traumatic stress syndrome(PTSD). After experiencing acts  of violence, witnesses tend to be in states of confusion and disorganization or in the process of  consolidating a story in which they themselves are perpetrators of their own pain (Sluzki 2010:  2). It is often left to the intermediary, an interpreter, to make sense of these sometimes confusing  stories. A notable scholarly article, “Without These Women, the Tribunal Cannot Do Anything”:  The Politics of Witness Testimony on Sexual Violence at the International Criminal Tribunal,  written by Jonneke Koomen (2013), includes interviews by intermediaries in Rwanda who 

expressed the need to bridge boundaries and compromise their legal obligations in order to  comfort women who experienced sexual violence. Here intermediaries are shown to include the  sentiments expressed by victims and allowed it to affect the interviewing process, which can be  both beneficial but also harmful as these sentiments can linger and manifest as secondary  traumatization. Incorporating these reactions practitioners shared in past studies, towards the  dilemmas they face in practice in my research assists in analyzing how the institution of the ICC  seeks to cater to the staff’s needs in the interview process.  In regards to staff welfare, the ICC has implemented secondary trauma workshops in  order to circumvent the transfer of trauma from victim to staff. Secondary trauma can be  characterized as, “secondary victimization through our exposure to evidences, testimonies of  witnesses, of egregious acts, [and] takes place when our empathy is high” (Sluzki 2010: 2).  It is  a priority for the court to ensure the psychological well­being of staff or risk burnout and high  turnover of staff. To combat such feelings of stress and over empathizing, the ICC has hired  external experts periodically to review procedures and incorporate problems faced in practice to  new guidelines and restrictions. One such expert, Carlos Sluzki M.D., has written many  recommendations for the court as well as deconstructs the process of secondary trauma. Staff  may feel more susceptible to such a condition when they feel unable to assist victim witnesses.  He lists such effects as,    “1. Confusion and the inability to think clearly.    2. Somatization (pains, aches, malaise).    3. Vocational crisis (questioning fit with the job).   4. Anger irritability against those around.   5. Enactments of resentment and/ or rage against whoever is near: family, co­workers,   the institution, the world.   6. Enactments along the line of ‘killing the messenger” (Anger against those who bring  the news that e.g., redressing is not viable).   7. Symptoms of the PTSD series: flooding of emotions, flashbacks, inability to sleep  (generally subsides in less than 30 days)” (Sluzki 2010:2). 

  The ICC provides an inescapable source of exposure to trauma, but that is the nature of  their work.  They can face a variety of symptoms, ranging from sleep issues, somatization, to  irritation that can plague their work and relation with coworkers. Staff, who are frontline  practitioners and directly work with victims, must be aware of the level of exposure they will  have with victim witnesses. In order to ensure candidates for staff positions are qualified, the  ICC hires experts and utilized consultation mechanisms to provide seal­proof guidelines and  instructions.   

3. Theoretical Framework 

  My research is framed around the friction between the view of the International Criminal  Court as a retributive or restorative justice institution. It is important to note how the institution  itself views its practices in order to better understand how practitioners, or street level  bureaucrats, should be instructed to act. If the ICC seeks to be a retributive institution, then  practitioners who interact with victim witnesses solely focus on extracting evidence and  maintaining neutrality. If the ICC views itself as a restorative justice institution, then its  mechanisms should uphold repairing the harm done to the victim, which entails providing a  comfortable atmosphere and establishing trust in order to mechanize the interviewing space as  means to heal.Within the framework of how the ICC should conduct itself, a restorative justice  approach acknowledges these frontline practitioners as essential to the repair of harm as  experienced by victims at the hands of their perpetrators. The latter is seen to become more  prominent in the manner the ICC seeks to extend resources to address the needs of victims and  witnesses. Other theorists also suggest that the institution of the ICC can be composed of both  justice theories. For instance, the ICC has several different branches and logically the Office of  the Prosecutor tries individuals and Judicial Division presents the rulings. Whereas, smaller  branches, like the Victims Unit focus victims, who may need psychological assistance, as well as  other necessary resources (Leyh 2012).  I argue that the ICC has taken steps that are more  restorative in nature, and manifest as staffs face new dilemmas in their interaction with  victim­witnesses.  Two theories will ground the initial framework, the first will explore the notion of street  level bureaucracy as written by Scholar Michael Lipsky (1983) to better understand the pressure  placed on frontline practitioners who bridge larger institutions to the public. Second, I include  moral dilemmas, as conceptualized by Ruth Barcan Marcus (1980), to further illustrate the  internal conflicts faced by the practitioner and the role of the institution to minimize these  dilemmas.  Larger institutions place burdens on street level bureaucrats, who directly interact with  those affected by the institutions policies as presented by Lipsky (1983). Investigators and 

intermediaries are the face of the institution, and based on how they interact with victims, the  public will form their opinion. These street level bureaucrats hold a large amount of discretion in  how they conduct themselves with each witness, as they must adjust to the emotional needs of  each individual. This heavy burden comes in many layers, as they must uphold and legitimize the  institution in the eyes of the public, but they also must show that they are understanding and  trustworthy. Discretion is often discussed as a means of frontline practitioners improvisation,  who must engage in messy everyday interactions with the public (1983: 190). For instance, when  an intermediary begins to negotiate a story with a victim witness, discretion can be seen as a  must as the intermediary must rely on their own experiences and skills to encourage the victim to  speak.  Staff also act as advocates who vocalize the needs of individual victims to various  branches of the organization. The street level bureaucracy theory suggests that such a role in  incompatible with the need to judge and control clients, or in this case the victim witnesses.  Their jobs as either clinical psychologists, who check the mental health of victim witnesses, or  investigators seeking evidence through testimonies, are tempered by psychological and  role­related requirements (1983: 74). The ICC acknowledges this and continues to refine  guidelines and provide workshops on secondary trauma and cultural awareness. Within my  research I shall debunk dilemmas presented within street level bureaucrat theory as I illustrate  the instructions, guidelines, and training sessions given by the larger institution of the ICC to  practitioners, or staff.   Beyond framing the perception of these individual’s roles, I delve into the more  psychological and institutionalized aspects of their engagement with those who have experienced  traumatic events. Scholar Ruth Barcan Marcus explores moral dilemmas and its impact on how  institutions are formed. She explains that, “as rational agents with some control of our lives and  institutions, we ought to conduct our lives and arrange our institutions so as to minimize  predicaments of moral conflict” (1980: 121). Moral conflicts arise when there is a plurality of  principles that present contradictions on how one should act. In some cases, institutions realize  inconsistencies through application and are then forced to revise principles. In order to resolve 

such issues codes should be elaborated and principles should be ranked. This prioritization is  necessary to combat and minimize the dilemmas practitioners face in practice.  One of these dilemmas centers on the role of staff as promise keepers, whose  benevolence can generate conflicts. Those who interact with victims who have faced traumatic  events must ensure that the victim is comfortable with procedures, which entails taking them into  courtrooms before trial to adjust to the physical environment (ICC 2015: 7). Yet, staff can only  offer small means of promises, as testimonies can be thrown out, and victims left to have shared  their stories but to see their role diminish. I argue the ICC has taken steps to resolve such issues  and so, embodies a “singular principled moral system”, in which they emphasize the need to care  for victims and provide psychological assistance. Marcus believes such a system diminishes  dilemmas (1980: 122). The ICC uses external experts to refine their policies and elaborate  principles that staff could find morally contradictory.  In sum, these theoretical choices stem from recent literature in which practitioners  themselves frame the obstacles they face in practice as, “messy social encounters... characterized  by unwieldy dynamics”(Koomen 2013: 256). Practitioners understand that there is a hierarchical  dynamic within their interactions with victims, for instance many cases are taken from the  African subcontinent and staff, well dressed and in big shiny cars, arrive at a remote village  leaves an impression on locals (262). It is undeniable that at times victims are intimidated, which  influences the interview process greatly. In some instances investigators choose to approach the  victim witnesses more quietly, at times concealing their own identity until they are able to talk  more privately (258). Here the investigator acknowledges the perception of their role,  specifically their legal affiliation with the court. This highlights the trend of pressure upon the  street level bureaucrat, in other words the investigator and intermediary, who must contend with  considering all the possible effects their position has on the victim witness. Such a dilemma  entails compromising their legal guidelines in order to alleviate the fears and intimidation held  by the victim. Current literature continues to focus on ensuring little harm is done to the victim  during the interviewing process, but there should also be focus shifted onto the individual  mobilizing this process. Investigators and intermediaries seek better training in order to minimize  the moral dilemmas inherent in the uncertain and extremely sensitive atmosphere of their work. 

To further understand the role the ICC, as an institution, plays in minimizing the moral  conflicts faced by staff I center my data analysis around two sub­questions:  1. How do institutional guidelines shape discretion utilized by staff, as we consider  them street level bureaucrats?  2.  How are experts and their recommendations incorporated into guidelines and  policies in order to diminish moral conflicts faced by staff?         

4. Method 

  In order to understand the uncertainty faced by investigators and intermediaries within  the interviewing process, I will utilize primarily discourse analysis and document analysis, which  will be supplemented by a semi­structured interview. This multi­method design will allow me to  delve into a meaningful application of theories that have not been typically associated with this  field. Empirical data will stem from an interview and primary documents provided by the ICC  and former consultant to the Office of the Prosecutor Sluzki, while secondary data, such as staff  sentiments and behaviour, shall be collected through analysis of past literature and empirical  research.    4.1 Research Design    Document analysis focuses on inspecting the guidelines and instructions provided by the  ICC, for example the Staff Regulations and the Code of Conduct for Intermediaries, that are  public access and do not breach confidential terms as set by the ICC. Although this proved to  stunt document accumulation at an early stage, it also illustrates the aim of the ICC to safeguard  their staff and clients by imposing confidentiality agreements. A document that would be  essential research on staff functions within the ICC would have been the Operations Manual,  which is, “ a confidential internal practice manual which addresses all aspects of OTP  operations” (International Criminal Court 2014b: 17). These types of documents are continually  worked upon in order to ensure improvement through lessons learned, and new strategies. As the  court seeks to refine its capabilities, they also seek to impose restrictions to regulate this process. Instead documents like the Code of Conduct, which was published in 2014 at the request  of intermediaries and non­governmental organizations that act as advocates, can allow for  analysis of concrete guidelines that have shifted little in the past years. Analysis of these  documents entails looking for the amount of instruction given for such a task that presents a high  level of uncertainty, which means understanding how much guidance does this institution feel  necessary to provide, what is omitted, and how does this affect their level of discretion. This can 

be seen in page 3 of the Code of Conduct for Intermediaries (International Criminal Court 2014):    “3.3. An Intermediary shall not participate in any activities or corrupt practices that  compromise or appear to compromise his/her/its functions_​._​ These activities may include,  but are not limited to:  a. Receiving, directly or indirectly, any gift, favour, benefit or service from any person;  or  b. Offering or giving, directly or indirectly, any gift, favour, benefit or service to any  person.”    The ICC requires staff, like intermediaries who facilitate the interaction between investigators  and interpreter with victims, to abide by guidelines intended to safeguard the welfare of all  parties involved. The Staff Regulations, published in 2003, is used to cross examine the  discrepancies between instructions given to intermediaries and staff.  Beyond guidelines and regulations, reports made by experts will also be used to illustrate  the process of policy­making at the ICC. _​Protecting the Health and Welfare of Staff, Victims, and  Witness: Report of a Seminar at the International Court, _​is a report written by Sluzki, an external  expert who gave recommendations for the creation of a Staff Welfare Office and necessary  mechanisms to implement in order to minimize the negative side­effects of interacting with those  who have faced traumatic events. He also worked further on this topic and wrote a brief  overview of suggestions, outlined in _​Traumatization and Protection of those Working with  Victims of Massive Atrocities _​(2010)_​. _​Beyond the point of view of external experts, the view held  by high level staff is also included through the use of a policy paper and additional reports, such  as the _​Policy Paper on Sexual and Gender­Based Crimes _​(2014b)_​ ​and the _​Report of the Court on  Human Resources Management _​(2014c)_​. _​The policy paper illustrates the mechanisms needed for  better examination of victims who have faced sexual or gender­based crimes. The report, two of  which will be incorporated into the study, also paints a picture of the manifestation of staff  welfare initiatives. Instead we see the creation of a Human Resources branch within the ICC, not 

a purely staff­welfare based implement, but instead one that incorporates fair employment  practices as well.   Data has also been accumulated through a semi­structured interview which has been  conducted with a clinical psychologist, who is a former staff member of the ICC and assisted in  creating guidelines for the interviewing process concerning sexual and gender­based crimes. This  interview took place via email, as the interviewee was abroad in Abu Dhabi, which presented an  issue of ensuring clear understanding of each other as face to face interaction is an important  necessity when discussing possible traumatic events they could have experienced in the field.  Understanding that this practitioner could possibly struggle with discussing such sensitive work,  I made sure to present them with a brief summary of my research goals as well as small ethics  statement acknowledging my role as a student who has interest in the field, but not expertise.  Due to the nature of this long­distance communication, there was no possibility of priming the  interviewee nor room for clarification. It was a necessity to insure questions given would illicit a  response that would benefit this study.    4.2 Respondents    Unfortunately, attempts to find respondents were not very successful, due to the  confidential nature of this topic. Instead, I utilize one primary interviewee who shall be referred  to as VM. She facilitated special trainings for Office of the Prosecutor staff members and has  served the Office for 11.5 years. Her expertise is on topics of  sexual and gender based violence  (SGBV) and  she directly interacted with victims in her duties with the court. She also lectured  for the module on psychosocial aspects of interviewing at the Institute for International Criminal  Investigations. I provided open ended questions in order to promote a space for reflection.    4.3 Operationalization    In the interview (held with VM) I asked three sets of questions based on her role as a  clinical psychologist within the ICC, her work as staff within a specific case at the ICC, and her 

past position as a lecturer at the _​Institute for International Criminal Investigations. These  questions were broad but allowed the interviewee the choice to answer some questions over  others. Through these questions I looked for typical street level bureaucracy dilemmas and moral  dilemmas, which can be recognized as admitting transparency and communication problems  between staff, the larger institution and victims. Moral dilemmas are more personal and are  recognized by the individual accounts of daily activities and more so the feelings felt by the staff  member throughout the various processes they were involved in.    Section 1:  1. How do you define your role within the field of international criminal justice?  2. Can you give an overview of the process in which you assisted in creating the  interviewing guidelines for the ICC, and share specifically what factors affected this  process? (Such as who else was involved/ what were the resources you utilized?)  3. I understand that cognitive therapy is utilized by the ICC to assist victim­witnesses in  formulating their stories, could you share your opinion on this method?    Section 2:  1. How does the assessment process, that is conducted by you, differ from the interviewing  process with an investigator?  2. Are there any means of sharing experiences and issues between fellow clinical  psychologists and interviewers? How can investigators who find themselves struggling  with the interviewing process seek assistance?  3. Could you share an experience of assessing a victim­witness who had issues of trauma?  How did this trauma manifest within the assessment and interviewing process?  4. Prior to assessing a prospective victim­witness, how much information is given  beforehand? What type of information is provided? With whom do you collaborate with  to prepare for each assessment?    Section 3: 

1. What are some challenges you face teaching interviewing skills?  2. Could you give a brief overview of how you present the information you intend to teach?  What tools do you utilize?         

5. Data: The Institutionalized Line Between Advocacy and Long Term Control 

  For this section two pieces of institutional documents are used to illustrate what is  imposed upon staff and intermediaries. First, the more general Staff Regulations, as adopted by  the Assembly of State Parties in 2002, outlines the role and capacity of staff at the ICC from  their duty to the court and to what is expected of them in their interaction with client parties.  Second, the Code of Conduct for Intermediaries, as established by the ICC in 2014, sets the  standard of behavior for intermediaries. These documents are then compared with the responses  by the interviewee VM, who expressed satisfaction with current guidelines and anticipated  further reform as street level bureaucracy shifts and bends to the needs of the institution and  clients. Positions held by those who manage human relations find themselves caught between  their role to act as advocates for clients, or in this case ICC staff as advocates for clients who are  victim witnesses, and the lack of control as they hold positions that only deal with a section of  the client’s case (Lipsky 1983). Through Lipsky’s theory of street level bureaucrats, the role of  staff at the ICC in its’ interaction with victims can be seen to perpetuate and debunk some of the  dilemmas outlined within the theory.    

5.1 Imposed Guidelines and Regulations 

  The primary function of staff is to serve as support for all functions of the Court,  entailing a variety of duties to perform based on their appointment. Staff are international civil  servants who pledge to regulate their conduct to the interest of the Court (ICC 2003). Due to the  various commitments staff accept, the Staff Regulations have been kept broad enough to apply to  all positions. In this section the focus is on instructions that directly apply to the performance of  duties by staff.  From the acceptance of their position to their pledge to the Court, staff are to remain  representatives and ensure the highest standards of integrity, referring to “compliance with the  relevant standards on confidentiality established by the Court” ( ICC 2003:5). The ICC as an  international legal institution composed of various backgrounds must ensure there is uniformity 

in performance by staff, which is by creating regulations that define what they can and cannot  do. For instance, staff cannot make any public pronouncement that could negatively affect their  integrity and impartiality required by the Court as stated in Regulation 1.2(f) (ICC 2003: 6).  They cannot make statements without permission by the Court and share what does not breach  confidentiality.   Intermediaries, as defined by the court are individuals and organizations who conduct one  or more functions, as dictated by each case. Their scope of guidelines are less broad but more  strict as they are not official staff and are simply temporary street level bureaucrats. They hold  individual contracts, with terms specific to a case, which govern the relations between  intermediary and the court (ICC 2014: 3). Nonetheless, they face many of the same dilemmas as  staff due to their close proximity to victims in the field. Examples of their duties include  assisting in the interviewing process as a translator or setting up a meeting between investigators  and victim witnesses. Integrity is shown to be a prime concern for the Court, and is explicitly  stated in the first line of Section 3: Professional conduct,     “3.1. An Intermediary shall observe the highest stands of integrity and conduct in   discharging his/her/its Functions” (ICC 2014: 2).    The ICC seeks to ensure accountability through contracts and training that instruct on the  need to preserve the integrity of their work through maintaining confidentiality, regulation of  staff and intermediary functions with clients, and promotion of self­regulating.     5.1.1. Confidentiality and Alienation    Due to the sensitivity of topics within the work of international criminal justice,  confidentiality and privacy are of the utmost importance. Information and evidence must be  preserved, meaning no manipulation of materials. The ICC employs staff and intermediaries to  safeguard testimonies and stories shared within the field in order to be brought back for  examination and further analysis. Discretion is utilized by staff and intermediaries when they 

make judgements on how to secure their functions in the face of possible compromising  situations. In the Staff Regulations section _​Confidentiality,_​ guidelines are listed as: 

  “(j) Staff members shall uphold the highest standards of confidentiality in the  discharge of their duties. Those standards include:  (i) Full conformity to policies and procedures of the Court regarding  confidentiality of documents, proceedings and other matters;  (ii) Preservation of the integrity of information and evidence in whatever  form held by the Court and refusal to compromise the effective retention,  storage and security of information and evidence in whatever form it may  exist;  (iii) Discernment and vigilance regarding all communications that may raise  issues of confidentiality, particularly communications with persons outside the  Court;  (iv) Immediate reporting of suspected breaches of confidentiality, especially  where such suspected breaches would pose a danger to the safety, well­being  or privacy of staff, victims, witnesses, the accused and their families;  (v) Containment of reported breaches of confidentiality by refraining from  unnecessary discussions thereof in any context” (ICC 2003: 6­7).    Discernment and vigilance is what discretion is composed of for staff at the ICC. They  hold a position to judge all communication, occurring within the space of their interviews or with  fellow staff, and must store information securely. Lipsky argues the role of staff as advocates  contrasts with their function to judge, as these street level bureaucrats cannot give themselves  freely and unreservedly to clients. He goes on to say that, “they feel the need to make sure they  do not lose control, respect, advantage, or face, or otherwise fail to perform as required by their  role” (1983: 74). Indeed, this is what is dictated in the first guideline of the Confidentiality  section in (i), expecting full conformity to policies and procedures (ICC 2003). The work of staff  is tempered with many psychological and role requirements, which must be kept in mind when 

working with victim witnesses. For instance, when staff experience social empathy, which is  feeling the same emotions as the victim, it creates the need to find a means for reparation and  increases the impulse for advocacy of redress (Sluzki 2010: 2). Such compulsions fog the  requirements for equal treatment of victims and can create difficulties for other staff who must  deal with the same victim client. Securing information received through the interviewing space  illustrates a check on staff who deal with victim witnesses directly. This information will be seen  and processed by other staff, and as a tenet of their role, the information provided must reflect  the guidelines as close as possible.  Intermediaries who interact with victim witnesses directly also face the similar  instructions on confidentiality as staff. Although for intermediaries, they deal with these as  imposed within their contracts, but are also encouraged to refer to the complete Code of Conduct  which states:    “4.3. An Intermediary shall not disclose any material or information identified as  classified, as defined in Regulation 23bis of the Regulations of the Court, unless  authorised to do so.  4.4. The obligations imposed under this section shall not cease upon completion of  an Intermediary's Functions (ICC 2003: 4).”    Classified information is handled by intermediaries, who feel improperly prepared for  such a task. This brings a great deal of pressure on them to use their discretion to ensure such  information is not shared, even after the end of their contract.  They may have assisted in starting  the interviewing process and collected the first stories needed to bring certain victims to a proper  interview with an investigator, but as they only work on a segment of the process and cannot  control the outcome, they can be left unsatisfied not knowing what is to come of their efforts.  Lipsky acknowledges this issue as alienation, that is the need of street level bureaucrats to  express or suppress their creative and human impulses while working (1983: 75). The ICC curbs  such creativity by imposing these confidentiality agreements and burdening staff and  intermediaries with being overtly precarious with the handling of information that is can impede 

and deteriorate the altruism they may have first felt at the beginning of their job. Plagued with  bureaucracy and the workload that comes with it, can diminish the meaningfulness of the work. The ICC not only imposes regulations on communication of information, but also  communication with clients. The needs of the victim witness are held primary throughout these  processes of information and evidence collecting, and so when victim witnesses wish to offer a  gesture of appreciation staff and intermediaries can feel put in a compromising situation.    5.1.2. Gifts and Relations    The ICC acknowledges the vastness of cultures they interact with throughout their work  and have included a section about gift giving within both the Staff Regulations and the Code of  Conduct for Intermediaries. In the section above altruism is seen to be affected by the manner  staff and intermediaries can act upon their human impulses. With the needs of victims taken into  account and utilized to configure procedures, the ICC has taken measures to construct the  discretionary habits of staff and intermediaries. There is also a contradiction to be addressed  while comparing these two documents.  First, the Staff Regulations allows for acceptance of gifts, but with a condition of  approval:    “Honours, gifts and remuneration  (k) No staff member of the Court shall accept any honour, decoration, favour, gift or  remuneration from any Government or from any non­governmental source without first  obtaining the approval of the Registrar or the Prosecutor, as appropriate.  (l) If refusal of an unanticipated honour, decoration, favour or gift from a Government  would cause embarrassment to the Court, the staff member may receive it on behalf of  the Court and then report and entrust it to the Registrar or the Prosecutor, as appropriate,  who will either retain it for the Court or arrange for its disposal for the benefit of the  Court or for a charitable purpose.   

The ICC prefers for gifts to not be offered nor given, but understands that in some cases it  is necessary to build trust and understanding. Staff may feel alienated in knowing they must  refuse, but also begin to fear rapprochement from the victim, or client, if they do so. To ensure  this dilemma is taken care of for staff, the ICC has included part (l) to alleviate the concerns of  staff in the field. These gifts are accepted and taken to the Court for disposal for the benefit of  the Court or a charity. Lipsky explains this phenomena of denial of human impulses as a need to  ensure all clients are treated equally. Resources are fixed, with staff handling multiples cases and  functions at once, so any gift must be used for the good of the institution. It also assists in  managing special treatment that staff could be prone to do when so closely engaged with a victim  (1983).  Now when looking at what intermediaries are instructed to do in the same position, a  contradiction occurs. The Code of Conduct, in Section 3, states:    “Code 3.3. An Intermediary shall not participate in any activities or corrupt practices that  compromise or appear to compromise his/her/its Functions. These activities may  include, but are not limited to:   a. Receiving, directly or indirectly, any gift, favour, benefit or service from any  person.  b.Offering or giving, directly or indirectly, any gift, favour, benefit or service  to any person (ICC 2014: 3).”    Due to the temporary position of intermediaries, gifts are not allowed to be exchanged,  given, or accepted. There is no second clause to address any issues of mistrust or embarrassment  that may occur when a gift is denied. The ICC has its’ reasons for such instructions, but fails to  see that is presents an issue for intermediaries in the field when working with staff. This issue,  revolved around the idea of gifts, can cause tension between staff and intermediary relations and  affect the handling of the case. For the staff to accept in front of an intermediary, even on behalf  of the court, can cause the intermediary to clash with the staff on proper guidelines unless their 

discretionary habits have allowed for such functions. This is all dependant on the persons  involved and their view of their work.  Exchanging goods may hinder the interviewing process and forge relations that can  interfere with how and what questions are asked. This highlights the special treatment dilemma  faced by staff, as they must seek to forge mutual understanding and respect but also restrain  themselves as instructed by the ICC. Regulations are necessary to impose on staff and  intermediaries in order to minimize moral conflicts that could occur if gifts are given, which  could shift preferences of staff, intermediaries and victims. Victims may only seek to work with  one staff member they prefer, not knowing that this staff member may also have other clients to  tend to as well. In this instance, the staff and intermediary must play judge but also police, in that  they must review the options given to them in guidelines and instructions based on the case and  victim witness involved (Lipsky 1983). They must judge what action is best and carry it out, if  they feel any doubts then they must report it to the court.    5.1.3. Self­Regulation    Lipsky argues that the role of street level bureaucrats holds contradictory mentalities, in  the form of being an advocate, but also being a judge. Advocates “secure special treatment for  clients” and judges make decisions based on the credibility, eligibility and performance of each  client (1983:73­74). Yet, staff and intermediaries also hold police functions, in that they  self­police themselves in all decisions and functions afforded to them due to their position. To  self­police means to monitor or regulate one’s actions. Self­policing comes under the scope of  discretionary habits held by staff and shaped by guidelines (201­202). This can be seen in Article  VIII: _​Staff Relations,    “Regulation 8.1  (a) The Registrar or the Prosecutor, as appropriate, shall establish and maintain  continuous contact and communication with the staff in order to ensure the effective  participation of the staff in identifying, examining and resolving issues relating to staff 

welfare, including conditions of work, general conditions of life and other personnel  policies” (ICC 2003: 11).    Self­policing is not entirely an independent function but does assume that the individual,  in this case a staff member, will communicate issues occurring in the field to the Court. The ICC  places these mechanisms within guidelines to encourage self­ regulation and allow an outlet for  any doubts held within one’s work, which is pivotal in self­managing moral dilemmas because it  allows room for error. In the case of Intermediaries, Section 7: _​Duties towards the Court _​lists  such guidelines as,    “7.1. An Intermediary shall report, without undue delay, any breach or attempted breach  of this Code to his/her/its focal point at the Court or Counsel.  7.2. In case of doubt regarding what behaviour to adopt, an Intermediary shall  immediately refer the matter to his/her/its focal point at the Court or Counsel.  7.5. An Intermediary shall not deceive or knowingly mislead the Court or Counsel.  He/she/it shall take all necessary steps to correct any error or inaccuracy made by  him/her/it as soon as possible after becoming aware of the error or inaccuracy (ICC 2014:  4­5).”    The first rule within this section holds the key term, “without undue delay”, once again  confirming the burden placed upon street level bureaucrats to not only fulfill their duties but also  to report when their duties have been compromised. Although, the second rule does direct  intermediaries to focus their doubt towards the Court, or Counsel if applicable.    

5.2 Staff View of Instructions 

  As I have only interviewed one former staff member, I will supplement staff responses  through literature and reports published by these very staff members as well. Primary data  collected through the interview will cover VM’s views as a former staff member, who is still 

constrained by confidentiality agreements with the court. Secondary data, collected through past  research and literature, will fill in the void of real detailed experiences.    5.2.1 Personal Account    Confidentiality restrictions became quite clear in the interview, as VM could not answer a  portion of questions concerning differences between the assessment process practiced by her  position as a clinical psychologist to that of an investigator. Nor could she recall an experience of  assessing a victim­witness who had issues of trauma prevalent in the process. It proved to be  difficult to clarify that I did not seek any names nor specifics of a case, but in regards to such  sensitive work that does not in fact present an uniformity in experiences, it can be strenuous to  share an experience without being specific. To anonymize each individual and location would  present a burden to the interviewee.    5.2.2 Reports and Literature    More concrete evidence of street level bureaucracy dilemmas are illustrated in Koomen’s  piece regarding the experiences of intermediaries in the field. Koomen interviewed Monique, an  interpreter who worked with investigators and directly with victim witnesses. In one instance  Monique arrived with a van from the United Nations, to visit a village, where nearly all clamored  to receive water and goods. Monique felt conflicted, she saw that the victim she came to  interview was, “so thin, she was a shadow” (Koomen 2013: 262). She began to question her  position but abided by the restrictions presented to her by the court, which were to simply take in  stories and assist investigators. She felt as if she should be providing something needed like  resources, and not just take stories as evidence and leave. She could not offer anything material  to the victims, as stated in her instructions from the court. As a representative she must abide by  these rules in order to maintain neutrality, but her story told through Koomen’s piece impacts the  conversation international courts hold in regards to training and instructing intermediaries. This 

piece was written in 2013 but recalls events beyond that year, it adds to the picture of internal  conflict that can affect the duties of staff and intermediaries in the field. 

 

 

6. Data: Regard for Moral Dilemmas  

  The International Criminal Court has always been concerned with the welfare of their  staff, acknowledging the inherent dilemmas in handling crimes against humanity. Staff are the  first line of contact for victim witnesses and they, as aforementioned street level bureaucrats,  bridge connections between everyday life to the larger institution of the ICC. To address  concerns over protecting staff from secondary trauma and minimize moral predicaments in duties  and functions, the ICC convened experts in 2003 to discuss solutions that could be incorporated  into a Staff Welfare Office, which will assist and support the staff at the ICC.  Through the Special Report on _​Protecting the Health and Welfare of Staff, Victims, and  Witness: Report of a Seminar at the International Court,_​ the need for external experts can be  seen to ensure proper guidelines and resources are available to staff. Consultation mechanisms  employed by the Court to extract expertise has given way to a means of a multi­layered guideline  drafting process. Noted to be tedious but seal proof by interviewee VM. Also, through the lens  provided by former consultant Carlos Sluzki M.D., a summary of a conference presentation will  also be utilized to demonstrate the point of views taken in account by the ICC to reform its’  guidelines and instructions. The _​Traumatization and Protection of those Working with Victims of  Massive Atrocities_​(2010)_​ ​is also written by Sluzki, and discusses the difficulties staff may endure  when engaged in cases dealing with trauma.  Moral dilemmas become apparent in sensitive work where staff must interact with  victims and maintain a professional distance. This has been expressed through the role of staff as  advocates, who must insure their clients are given treatment, but also must contend with treating  all clients equally. Marcus reasons moral dilemmas occur when principles are inconsistent and  contradict. As rational beings when an inconsistency becomes apparent in application, then one  should seek to revise that principle (1980: 122­123). Within this section, institutional efforts  through the guise of experts will be examined within reports, conference materials, and policy  papers to demonstrate the manners i which the institution seeks to revise their guidelines and  instructions.   

6.1 The Necessity of Training 

    Prior to assigning cases to staff, the court seeks to properly train them in order to insure  staff are effective in their duties. Training provided by the ICC incorporates understandings of  potential stress triggers while working with victims who have faced traumatic events. Within the  Policy Paper on Sexual and Gender­Based Crimes_​ (ICC 2014b), the ICC states that they,  “endeavour to ensure that all team members, as well as all other relevant staff members,  including interpreters, have the necessary competencies and support to perform their functions  effectively in relation to sexual and gender­ based crimes” (43). These competencies can be  understood as discretion, that is that staff are capable to make decisions within the realm of their  duties.   The ICC is aware of the moral dilemmas inherent in their work and seeks out staff who  can easily implement policies and practices as they become refined through time. Marcus recalls  a quote from John Lemmon stating, “It may be argued that our being faced with this moral  situation merely reflects an implicit inconsistency in our existing moral code; we are forced, if  we are to remain both moral and logical, by the situation to restore consistency to our code by  adding exception clauses to our present principles or by giving priority to one principle over  another, or by some such device” (1980: 122). Those who chose this line of duty must be aware  of the moral predicaments they may come across, but also how to act based on what is instructed  to them by the court. Yet, they must also insure that they can keep up with these changes in  policy as they occur. It can be argued that staff seek to maintain their logical and moral  consistency through adoption of new policies. They must view their institution as morally correct  and abide by their decisions.  A moral predicament that grapples staff with direct interaction with victims is exposure  to the detailed stories that can include possible crimes against humanity, such as witnessing  systematic rapes, torture, amputations, extreme violence. Training has been utilized to prepare  staff for such interactions where they can become susceptible to burnout, “compassion fatigue”,  depression, and the inevitable decaying of their immune system due to stress (Sluzki 2013). 

Experts like Sluzki can give an educated and external opinion on how to deal with stress within  these spaces.     6.1.1. Use of Experts    The ICC hosts many seminars and conferences for experts from various relevant fields to  share their knowledge and experiences. After the Rome Statute was enforced in 2002, the next  year the ICC held a seminar on Protecting the Health and Welfare of Staff, Victims, and Witness.  Within these seminar they utilized the expertise held by academics and experts in psychology to  consider the needs of those working with and for the ICC. Having such diverse viewpoints  allows for various perspectives to be highlighted on issues like, “The Relevance of Sociocultural  Differences to the Work of the Court”(Sluzki 2003). The issue of cultural differences from  having a Western­based institution go into a non­Western space is obvious, but having experts  go into the specifics of how this may present complications, as well as cross­analyzing ICC  practices with local practices gives the ICC the hand it needs to tackle international criminal  cases.   Within these conferences and seminars, experts act as advocates for both staff and victim,  and propose the necessary devices to insure a higher quality of experience for all parties  involved. Through this checking procedure, experts can ensure that guidelines are obeyable.  Marcus defines rules as consistent when, “they are all obeyable in all circumstances in _​that  world” (1980: 128). The world spoken of in this research is that of international justice, more  specifically the world of staff who interact with traumatized individuals. When deliberating,  experts must seek to refine guidelines and policies that would be fit for the uncertain atmosphere  of the job. Within the seminar, former Vice President Akua Kuenyehia hoped that the ICC can  utilize seminars as a means of self­learning.   Sluzki offered his assumptions in an attempt to understand how to create such rational  and manageable guidelines and policies. He lists them as:   

1. “Exposure to detailed stories told by victims of possible crimes against humanity  (witness or actual victims of multiple, systematic rapes and torture, amputations,  witness of extreme violence to friends/family members) can be traumatic for staff  (‘vicarious traumatization’).  2. Traumatic potential increases with proximity to victims + social isolation, lack of  support.  3. Effect if unchecked: burnout, ‘compassion fatigue’, depression/irritation, decay of  immune system→ disease” (Sluzki 2013: 12).    Psychological issues were helmed as main point of discussion in order to prevent  re­traumatization of victims, as well as minimize distress of staff (Sluzki 2004: 572). The ICC,  acting as a morally minded institution, devoted much of their resources to self­learning and  self­regulating their actions.    6.1.2. Personal and Expert Accounts    An expert account is provided through notes made by Sluzki in his reports and  presentations. Due to the size of the ICC and the amount of ongoing cases, changes are accepted  intermittently. Sluzki’s recommendations consisted of 15 policies to implement, ranging from,  “Rais[ing] awareness among staff members (in particular those dealing directly with victims and  witnesses such as interpreters and translators) of the possible adverse reactions they might  anticipate because of the nature of their work,” to, “Encourag[ing] flexibility in the working  methods of the Human Resources Section to ensure that individual needs are effectively met”  (Sluzki 2004: 576). Such a range from individual guidelines to institutional policies meant that  not all recommendations were implemented. With ongoing cases and limited resources, the ICC  can only utilize new mandates on a rolling basis.   Within Sluzki’s personal view of his consolatory functions, as well as acknowledging  that he only engaged with top and mid­level staff, as “broadly successful; many  recommendations were incorporated” (Sluzki 2013: 27). He goes on to explain that most 

recommendations were implemented at least a year after reports were given. Yet, he is not the  only one mindful of the untimely manner of policy acceptance.  Interviewee VM provides a personal account, as she was  heavily involved in the creation  of a system of guidelines and protection and support tools for the Office of the Prosecutor. She  explains,     “_​Any and all of the guidelines and policies I was involved in in terms of contributions  were always reviewed by a number of external experts from the respective field. This  made the process necessarily slower and more cumbersome, but certainly also  'waterproof' when it comes to the quality and usefulness of the document in question.  Guidelines and policies were just one layer of the continuous effort of the Office of the  Prosecutor to assure that victims/ witnesses were being approached and treated in the  most appropriate manner” (Interview with V.M. 2016).    The ICC cannot implement all recommendations quickly, but those who criticize the  speed of the functions as practiced by the ICC, should understand that time is dedicated to ensure  the “waterproof” quality of policies and guidelines. Critiques tend to come from those lower in  the staff level and clients, or victims and witnesses, that are on the ground­level of policy  implementation. This illustrates the pendulum effect, which will be revisited later in the next  section.   

6.2 Manifestation of Recommendations 

  The staff welfare report did not create the Staff Welfare Office, but did allow for the  creation of the Court’s first Strategic Plan as its’ human resource strategy in 2008. This plan had  nine objectives, and included key areas of: recruitment, a caring environment, and career  development. The key area which closely resembles Sluzki’s recommendations is the caring  environment, and more specifically it, “encompasses the three areas of attractive conditions of  service, staff wellbeing and administration of justice” (ICC 2013: 7). For this study, staff 

wellbeing will be closely inspected, but it should be acknowledge how priorities from the report  have yet to come to fruition.   To outline how the ICC has chosen to care for staff, two reports on human resources are  examined to see how true the ICC has become since 2002 to the morally ideal institution Ruth  Barcan Marcus illustrates.    6.2.1. Staff Welfare Mechanisms    Within the Special Report on _​Protecting the Health and Welfare of Staff, Victims, and  Witness: Report of a Seminar at the International Court, _​Sluzki offered policies that would  benefit staff welfare and minimize negative effects of secondary traumatization that can occur  when staff feel alienated in their interaction with traumatized victims. For example,    “5. Extend welfare support for some time after contracts have ended.   9. Encourage continuous internal communication (both on the horizontal and the vertical   planes).   10. Promote and maintain a system of fair staff treatment (both transparent and clearly   defined)” (Sluzki 2002: 575).    Welfare support is a broad term, and can refer to the psychological and physical  well­being of staff. Within the_​ Report of the Court on human resources management,_​ social  security benefits for staff were said to be improved through the adoption of a subsidized retiree  health insurance programme. Although no specifics were mentioned within this report, it still  alludes to the moral concern of the institution to take care of staff after their duties have been  fulfilled. This report also mentions the creation of the Staff Welfare Officer and their duties  entailing the conduct of workshops and individual consultations with staff (ICC 2013: 9). This  internal manifestation of space for reflection alleviates the burden of alienation faced by staff,  who are restricted by confidentiality agreements and cannot discuss their work outside.  Workshops centered on stress resilience and trauma were also provided and will continue to be 

refined through the Court’s establishment of an, “inter­organ working group on the working  climate” (10).  Revisiting Marcus’ notion of consistency, “as defined for a set of meaningful sentences  or propositions, is a property that such a set has if it is possible for all of the members of the set  to be true, in the sense that contradiction would not be a logical consequence of supposing that  each member of the set is true”(1980:128), there is a definite goal for the ICC to adopt  recommendations in a manner that will minimize contradictions in practice. Indeed, this is what  the ICC wants when it stresses the need for internal Welfare Officers taking care of the  psychological well­being of staff. This, too, is shown in the need for transparency and the  continuing reports that occur every year that seek to ensure that policies are intact with the all  other policies, ranging from staff levels to geographical locations. 

The _​Report of the Court on Human Resources Management, _​gives more insight into the  ICC’s methods of promoting fairness. They cite their improvements as,    “Overall, attention was paid to the time needed to recruit and steps were taken to improve  recruitment quality. Proactive planning, the review and development of up­to­date,   business­focused job descriptions and the use of competency­based interviewing have all  contributed to ensuring that the best candidate for the job is hired” (ICC 2014c :4).    Utilizing a multi­method hiring process allows the ICC to chose competent individuals to  gain staff positions, a necessity in the strenuous environment that comes with the institution.  Fairness is further demonstrated in the need for gender balance and geographical representation  within the staff, which is continuously monitored (ICC 2014c: 4). The Court also shortlists  candidates from non­represented or underrepresented countries, to achieve their objective of a  balanced staff.  In regards to intermediaries, the Court recruitment process includes an individual  risk assessment, and based on the case assignment they will also receive relevant information on  good practices for risk prevention and management (Vasylevska 2015: 2). These recruitment  practices illustrates the ICC’s responsibility for staff security and welfare.