De rol van contracten binnen publiek-private samenwerking : een case study naar de inhouden het gebruik van contracten bij gebiedsontwikkeling met een concessieconstructie

(1)

DE ROL VAN CONTRACTE N BI NNEN

PUBLIEK -PRIVATE SAMENWERKING

EEN CASESTUDY NA AR DE IN HOUD EN HET G EBRU IK VAN CON T RA CTEN B IJ GEBIEDSON TW IKKELING MET EEN CON CESSIE CO N STRU CTIE.

15 AUGUSTUS 2016

Masterscriptie Urban and Regional Planning

Student: Merel Akerboom Supervisor: Martijn van den Hurk

(2)

Merel Akerboom - De rol van contracten binnen publiek-private samenwerking Pagina 2

COLOFON:

Deze scriptie is tot stand gekomen aan de Universiteit van Amsterdam Faculteit Maatschappij en Gedragswetenschappen

STUDIE:

Master Urban and Regional Planning Universiteit van Amsterdam

Afdeling Geografie, Planologie en Internationale Ontwikkelingsstudies (GPIO) Nieuwe Achtergracht 166

1018 WV Amsterdam CURSUS:

Vak: Master Thesis Urban and Regional Planning

Scriptieproject: Private Sector Involvement in Public Interest Vakcode: 7354102004

Supervisor: dr. M.H.H. (Martijn) van der Hurk Mailadres: M.H.H.vandenHurk@uva.nl STUDENT:

Naam: Merel Akerboom

Collegekaartnummer: 10208747 Mailadres: merelakerboom@gmail.com Telefoonnummer: 06-55971242

Adres: Hendrik Jacobszstraat 40-1, 1075 PG Amsterdam Datum van inlevering: 15 augustus 2016

(3)

VOORWOORD

Voor u ligt de scriptie ‘De rol van contracten binnen publiek-private samenwerking’. Een onderzoek naar de inhoud en het gebruik van contracten bij hedendaagse gebiedsontwikkelingsprojecten. Een onderzoek waarin ik gedurende het afgelopen semester als mastersstudent Urban and Regional Planning aan de UvA mijn tijd en energie heb gestoken. En, als het goed is, het onderzoek waarmee ik mijn studententijd aan de Universiteit van Amsterdam afsluit.

Gedurende het bachelor- en masterprogramma Planologie was er naast de wetenschappelijke theorie over stedelijke planning altijd veel aandacht voor invloedrijke veranderingen binnen de planningscontext. Eén van de vele veranderingen die mijn interesse heeft gegrepen, is de verandering in rolverdeling tussen publiek en privaat. Het krachtenveld van verschillende actoren in gebiedsontwikkeling, en de wijze waarop zij hun eigen belangen nastreven of juist verdedigen, vind ik een fascinerend spel. Dit bracht mij bij het contract, waarin de spelregels van dit fenomeen worden vastgelegd. Om meer te weten te komen over de rol van het contract in gebiedsontwikkelingsprojecten, heb ik mijn afstudeerscriptie hieraan gewijd.

Het onderzoeken van de rol van het contract bood mij een nieuwe uitdaging, aangezien dit geen onderwerp was waar ik in de afgelopen jaren veel kennis over had opgedaan. Toch moet ik toegeven achteraf blij te zijn dit onderwerp te hebben gekozen. Het koste veel moeite mijn weg te vinden in de economische en bestuurskundige theorieën over contractvorming, maar zie dit nu als een verrijking op de opgedane kennis van de afgelopen jaren. Aanvullende kennis die in mijn toekomstige loopbaan zeker nog van pas zal komen.

Graag wil ik hier speciale dank uitspreken naar mijn begeleider Martijn van den Hurk, die mij tijdens mijn onderzoek kritisch en scherp heeft gehouden. De gesprekken brachten mij focus, zodat het verhaal dat ik wilde vertellen uiteindelijk heeft mogen resulteren in dit rapport. Daarnaast wil ik graag woningcorporatie de Sleutels bedanken voor het beschikbaar stellen van de benodigde documentatie betreffende de casus Het Plein van Leiden. En wil ik uiteraard graag de respondenten bedanken die mij te woord hebben willen staan tijdens het onderzoek.

Tot slot: ik ben blij dit onderzoek af te mogen sluiten en wil u graag veel leesplezier toe wensen met deze scriptie.

Merel Akerboom

(4)

INHOUD

1. Inleiding ... 6

1.1. Publiek-private samenwerking in een neoliberale context ... 6

1.2. Probleemstelling en onderzoeksvraag ... 7 1.3. Onderzoeksstrategie en methoden ... 8 1.4. Leeswijzer ... 8 2. Theoretisch kader ... 10 2.1. Contracten in gebiedsontwikkeling ... 10 Gebiedsontwikkeling in Nederland ... 10 Contracten ... 11 Contractvormen ... 11

2.2. De inhoud van contracten ... 13

Het structureren van samenwerking – in cijfers of woorden? ... 13

Contractelementen ... 14

Inhoudelijk karakter van contracten – hard of soft contracting? ... 16

Theoretische hypothese 1: Inhoud van contracten ... 16

2.3. Het gebruik van contracten ... 17

Vertrouwen v.s. belang van contract ... 17

Vorm van samenwerking – consessie of alliantie? ... 18

Public – en private law capacities ... 20

Paper deal en Real deal ... 21

Afwijken van de plannen ... 22

Theoretische hypothese 2: Het gebruik van contracten ... 22

3. Onderzoeksmethodologie ... 25 3.1. Onderzoeksstrategie ... 25 3.2. Casusselectie en introductie ... 27 Selectiecriteria ... 27 Casus introductie ... 28 3.3. Onderzoekshypothesen en operationalisering ... 31 Hypothesen ... 31 Operationalisering ... 32

3.4. Methoden van dataverzameling en data-analyse ... 35

Methoden van dataverzameling ... 35

Methode van data-analyse ... 36

4. Kooiplein – van initiatie tot contract ... 37

(5)

4.2. Ontwerp en voorbereidingsfase ... 38

4.3. Intentieovereenkomst ... 39

4.4. Akkoord op hoofdlijnen ... 40

4.5. Raamovereenkomst ... 41

4.6. Uitvoering van het project ... 42

5. Inhoud van contracten ... 44

5.1. Introductie ... 44

5.2. Invulling en kenmerken van contractelementen ... 45

Principe 1: Focus op de relaties ... 46

Principe 2: Focus van het project... 48

Principe 3: Specificeer de functie van de overeenkomst ... 49

Principe 4: Specificeer de doelen in de overeenkomst ... 51

Principe 5: Maak ruimte voor flexibiliteit ... 52

5.3. Inhoud van contracten: hard of soft? ... 55

6. Gebruik van contracten ... 57

6.1. Introductie ... 57

6.2. Het gebruik van contract bij veranderende situaties ... 59

6.2.1. Vertraging van de planning ... 60

6.2.2. Zienswijzen ... 62

6.2.3. Discrepantie in stedenbouwkundigplan en raamovereenkomst ... 65

6.2.4. Subsidiegelden ... 67

6.2.5. Grondoverdracht en onteigening ... 70

6.3. Verschil in paper deal en real deal ... 75

6.3.1. Addendum op de raamovereenkomst Kooiplein Leiden ... 75

6.3.2. Contextuele en relationele invloeden op het programma ... 81

6.4. Gebruik van contracten – hard of soft? ... 84

7. Conclusie en discussie ... 86 7.1. Conclusie ... 86 7.2. Discussie ... 88 7.3. Aanbevelingen... 90 Literatuurlijst ... 91 Bijlagen ... 94

Bijlage 1 – Uitgebreide beschrijving programma ... 94

Bijlage 2 – Documentatie Kooiplein Leiden ... 96

Bijlage 3 – Vragenlijst semigestructureerde interviews ... 99

(6)

1. INLEIDING

1.1. PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING IN EEN NEOLIBERALE CONTEXT

Er is een verandering gaande in de Nederlandse planningscontext (Heurkens, 2012). Nederland krijgt steeds meer te maken met privaat-gestuurde gebiedsontwikkelingsprojecten, waarbij projectontwikkelaars een leidende rol en lokale overheden een faciliterende rol op zich nemen bij het sturen van de ontwikkeling van een gebied, doorgaans gebaseerd op een heldere contractuele publiek-private rolverdeling (Heurkens, 2012). De veranderende planningscontext neemt hierbij steeds meer de vorm aan van de Angelsaksische gebiedsontwikkeling. Hier liggen verschillende oorzaken aan ten grondslag.

De neoliberalisatie van Nederland is een van de oorzaken die het veranderingsproces op gang heeft gezet (Heurkens, 2012). Economisch, politiek en sociaal gezien kent Nederland veel neoliberale principes, zoals privatisering, decentralisatie en deregulering. Zowel in de maatschappij, als in organisaties zijn deze principes structureel ‘geland’ (Bakker e.a., 2005), met als gevolg van deze contextuele veranderingen de huidige, marktgerichte ontwikkelingsplanologie (Heurkens, 2012). De decentralisatie van publieke verantwoordelijkheden en de beperkte financiële capaciteiten van de lokale overheden, maakt samenwerking tussen publieke en private partijen onvermijdelijk (Hagendijk & Franzen, 2012; Sagalyn, 2007). Van actief grondbeleid gaan gemeente over naar faciliterend grondbeleid (Van der Krabben, 2011), waarbij de gemeenten hun risicovolle ontwikkelrol overlaten aan marktpartijen (Deloitte Real Estate Advisory, 2010).

Daarnaast vraagt publiek-private samenwerking (PPS) in deze neoliberale context om het delen van het primaat over ruimtelijke beslissingen (Adams & Tiesdell, 2010). Tegenover het dragen van de risico’s, winsten en belangrijke (maatschappelijke) verantwoordelijkheden door de private sector, wordt optimale medewerking en soms zelfs concessie verwacht vanuit de lokale overheden. De Europese Commissie heeft zo zijn vraagtekens bij de hybride rol van Nederlandse gemeenten in PPS-constructies. De EU wetgeving ziet liever een formeel, juridisch contractuele publiek-private rolscheiding in ruimtelijke projecten, om neoliberale principes als competitie, transparantie, gelijkheid en publieke legitimiteit te waarborgen (Bregman, 2010). Waarbij de essentie van de publiek-private samenwerking is dat taken, risico’s en opbrengsten onder patijen ‘verdeeld’ word, in plaats van ‘gedeeld’ (Bregman, 2010). De meerwaarde van PPS om samen tot efficiëntie, betere resultaten en synergie te komen vervalt daarbij (Klijn en Van Twist, 2007).

De EU wetgeving wenst dus eigenlijk in plaats van organisatorische PPS-constructies, publiek private overeenkomsten gebaseerd op opdrachtverlening (Heurkens, 2012). Hierbij versmalt de scope en wordt op een andere manier gepoogd efficiëntie en meerwaarde te creëren (Klijn en Van Twist, 2007). Een voorbeeld hiervan is het uitbesteden van niet alleen de uitvoering aan de private sector, maar alle facetten van een gebiedsontwikkelingsproject. Hierbij wordt de uitvoering van grond-, opstal- en onderhoudsexploitatie door één en dezelfde partij gedaan, waarbij rekening wordt gehouden met duurzame maatregelen om hoge onderhoudskosten in de toekomst te voorkomen (Heurkens, 2012). Middels het uitbesteden van publieke werken wordt de publieke sector ontzien, echter staat niet iedereen volledig achter deze nieuwe rolverdeling .

(7)

Merel Akerboom - De rol van contracten binnen publiek-private samenwerking Pagina 7 Onder academici zijn de meningen verdeeld over het uitbesteden van publieke werken. Zo zou het uitbesteden van publieke verantwoordelijkheden aan de private sector risico’s met zich meebrengen (Raco, 2013). Want hoe kan de publieke sector sturen op positieve effecten voor het groter goed bij het uitbesteden van de gebiedsontwikkeling aan een private ontwikkelaar? Het uitbesteden reduceert volgens Raco (2013) niet alleen de politieke macht van lokale overheden, maar ook de politieke macht van de inwoners zelf. De publiekrechtelijke kwestie daarbij is dat onderhandeld wordt over de inzet van de capaciteiten van publieke partijen. Maken zij gebruik van administratieve bevoegdheden, zoals het wijzigen van de regelgeving, het verlenen van een vergunningen, het wijzigen van bestemmingsplan, in ruil voor een gebiedsontwikkeling geïnitieerd en georganiseerd door de private sector? (Van der Veen & Korthals Altes, 2011). Andere academici zien in het uitbesteden van publieke verantwoordelijkheden geen gevaar, zolang de publieke sector de inhoud en randvoorwaarden kan bepalen (Hobma en Heurkens, 2014). Daarnaast leidt de beschikbaarheid van de kennis en financiële capaciteit van private ontwikkelaars mogelijk tot verbetering en efficiëntie (Klijn en Van Twist, 2007).

1.2. PROBLEEMSTELLING EN ONDERZOEKSVRAAG

De voorwaarden voor het uitbesteden van publieke werken en de samenwerking tussen beide sectoren liggen geborgen in de contracten en overeenkomsten van gebiedsontwikkelingsprojecten (Van der Veen & Korthals Altes, 2011). Met een veranderende planningscontext, waarin lokale overheden een groter takenpakket krijgen en deze met beperkte financiële middelen kunnen uitvoeren, zal het uitbesteden van publieke taken in de toekomst steeds vaker voorkomen (Heurkens, 2012). En doordat de publieke sector enkel bij het opstellen van de contracten middels randvoorwaarden het maatschappelijk belang van een project kan waarborgen, spelen contracten mogelijk een steeds meer cruciale rol in gebiedsontwikkeling. Ondanks dat de nieuwe rolverdeling inmiddels is doorgedrongen in de Nederlandse gebiedsontwikkeling, is er nog opvallend weinig empirische kennis beschikbaar over de manier waarop publieke en private partijen samenwerken en sturen in privaat–gestuurde gebiedsontwikkelingen (Heurkens, 2012; Hobma en Heurkens, 2014). De onderzoeken die er reeds zijn richten zich vooral op publiek-private samenwerking bij infrastructurele projecten, waarbij de focus ligt op de vroege projectfasen: voorbereiding, aanbesteding en contractering (Hueskes e.a., 2016). Er is een grote behoefte naar onderzoek gericht op de latere projectfases, waarbij het gebruik van het contract in praktijk aan het licht komt (Hueskes e.a., 2016).

Het in kaart brengen van de rol van contracten in hedendaagse gebiedsontwikkelingsprojecten laat zien in hoeverre het contract als sturingsinstrument kan fungeren om gewenste resultaten in het project te behalen. Deze scriptie focust zich op de samenwerking tussen de publieke en private sector in privaat-gestuurde gebiedsontwikkeling, en brengt in beeld hoe deze samenwerking wordt vastgelegd in contracten en hoe deze contracten worden gebruikt gedurende een project.

Het wetenschappelijke debat dat het toenemende belang van contracten te weeg brengt, maakt het interessant om aan de hand van de inhoud en het gebruik de functie van contracten in huidige gebiedsontwikkelingen nader te onderzoeken. De assumpties afkomstig uit de bestaande literatuur over dit thema doen mij beredeneren dat complexe gebiedsontwikkelingsprojecten - projecten waarvan het programma bestaat uit meerdere

(8)

Merel Akerboom - De rol van contracten binnen publiek-private samenwerking Pagina 8 functies, een lange termijn planning kent, met meerdere belangenpartijen - veel onzekerheden kennen en lastig zijn vast te leggen. Vanuit de traditionele context zou dit vragen om een sterke samenwerking tussen publieke en private partijen, waarbij gedurende het proces gezamenlijk (ad hoc) op de situatie wordt ingespeeld om hoge transactiekosten bij contractvorming te voorkomen. De huidige neoliberale context vraagt om een concessie model waarin het contract de voorwaarden waarborgt waarna het werk aan een private ontwikkelaar wordt uitbesteed. Niet alleen de definiëring van deze voorwaarden in het contract zijn interessant om te onderzoeken, ook de mate waarin deze worden nagestreefd gedurende het proces. Als het contract namelijk écht zo belangrijk is als enkele academici veronderstellen, zal de inhoud van het contract ook strikt worden nageleefd. Dit kan betekenen dat het contract sterk bepalend is voor het eindresultaat van het project, wat het belang van contracten in gebiedsontwikkeling enkel maar doet toenemen.

Om meer inzicht te krijgen in de inhoud en het gebruik van contracten van gebiedsontwikkelingsprojecten in de huidige neoliberale context, staat de volgende onderzoeksvraag in deze scriptie centraal:

1.3. ONDERZOEKSSTRATEGIE EN METHODEN

Middels een single casestudy naar een complex gebiedsontwikkelingsproject met een concessie constructie worden assumpties uit bestaande literatuur betreffende deze vorm van publiek-private samenwerking herijkt. De casus betreft het project Het Plein van Leiden, wat een grootschalige, integrale gebiedsontwikkeling bevat te Leiden Noord. Het onderzoek is kwalitatief van aard en gebaseerd op het gebruik van diverse databronnen. Naast het contract van het gebiedsontwikkelingsproject in kwestie en de documentatie van de stuurgroep van het project, wordt aanvullende data verzameld uit interviews met vertegenwoordigers van de contractpartijen. Deze interviews bieden tevens de kans bevindingen uit eerdere data-analyse te valideren en te verrijken met de respondenten. De data wordt vervolgens met behulp van de CAQDAS-methode gelabeld, om een structurele analyse van de data mogelijk te maken.

1.4. LEESWIJZER

Deze scriptie wordt in hoofdstuk 2 vervolgd met het theoretisch kader. Dit theoretisch kader is onderverdeeld in twee secties, waarbij de eerste zich focust op de bestaande literatuur en debatten over de inhoud van contracten bij gebiedsontwikkelingsprojecten en de tweede sectie zich focust op het gebruik van deze contracten. Hoofdstuk 3 verantwoordt de gebruikte onderzoeksmethodologie en verklaart de keuzes gemaakt gedurende dit onderzoek. Vanaf hoofdstuk 4 richt deze scriptie zich op de casus Het Plein van Leiden. Een integrale gebiedsontwikkeling, waarbij publiek-private samenwerking optreedt middels een concessieconstructie. Eerst wordt in hoofdstuk 4 aan de hand van een procesbeschrijving geïntroduceerd hoe men van een initiatief tot het bereiken van een overeenkomst is gekomen. Vervolgens volgt in hoofdstuk 5 een uitgebreide analyse van de inhoud van de overeenkomst, Hoe wordt gebruik gemaakt van contracten in gebiedsontwikkelingsprojecten met een concessie constructie?

(9)

Merel Akerboom - De rol van contracten binnen publiek-private samenwerking Pagina 9 om te achterhalen welke kenmerken het contract bevat. In hoofdstuk 6 wordt het gebruik van het contract geanalyseerd. Hierbij wordt aan de hand van (onverwachts) veranderende omstandigheden beschreven welke maatregelen door de contractpartijen zijn genomen, en vergeleken in hoeverre deze in lijn zijn met de voorgenomen maatregelen in de overeenkomst. In hoofdstuk 7, de conclusie en discussie, worden de uitkomsten van het empirisch onderzoek vergeleken met de assumpties uit de bestaande literatuur en wordt een antwoord op de onderzoeksvraag van deze scriptie geformuleerd.

(10)

2. THEORETISCH KADER

In onderstaande drie secties wordt aan de hand van bestaande literatuur beschreven wat het actuele debat is omtrent de rol van contracten in privaat-gestuurde gebiedsontwikkeling. De eerste sectie zal een algemene inleiding vormen op contracten in gebiedsontwikkelingsprojecten. Daarna wordt in sectie 2 en 3 gekeken naar de theorie over de inhoud (sectie 2) en het gebruik (sectie 3) van contracten bij gebiedsontwikkelingsprojecten in een neoliberale context. Aan de hand van de gevestigde theorieën wordt voor beide secties een theoretische hypothese gesteld, die op basis van de uitgangspunten uit de literatuur de verwachte uitwerking in de praktijk voorspelt.

2.1. CONTRACTEN IN GEBIEDSONTWIKKELING

GEBIEDSONTWIKKELING IN NEDERLAND

Gebiedontwikkeling in Nederland kan gezien worden als middel om efficiënt invulling te geven aan de schaarse ruimte in ons land (Kenniscentrum PPS, 2004). Hierbij zijn twee categorieën te onderscheiden: het ontwikkelen van nieuwe gebieden: uitleglocaties, of het herontwikkelen van bestaande locaties: herstructureringslocaties (Schütte e.a., 2002). Gebiedsontwikkeling heeft als doel ruimtelijke kwaliteit te creëren of te verbeteren en wordt gekenmerkt door de onderlinge samenhang van verschillende functies die zich in het gebied voordoen (multi-functie) en het betrekken van verschillende partijen met verschillende belangen (multi-actor) (Bult-Spiering e.a., 2005). Bij een integrale gebiedsontwikkeling ligt de focus op het vinden van de juiste afstemming tussen de verschillende relevante functies (wonen, werken, recreëren, mobiliteit, etc.) en belangen (publiek en privaat), leidend tot een totaaloplossing voor het betreffende plangebied (Kenniscentrum voor PPS, 2003).

Blanken e.a. (2004) vergelijken gebiedsontwikkeling met een reguliere objectontwikkeling, om de verschillen in kenmerken duidelijk te maken. Zoals tabel 1 toont, komt er bij een gebiedsontwikkelingsproject duidelijk meer complexiteit, een hoger investeringsbedrag, een langere doorlooptijd en vergaande samenwerking kijken. Deze specifieke kenmerken vragen om een andere projectorganisatie dan een objectontwikkeling.

TABEL 1 KENMERKEN VAN GEBIEDSONTWIKKELING Type

ontwikkeling Complexiteit Investerings-bedrag Aspect tijd Overheids-betrokkenheid Object-ontwikkeling Lage inhoudelijke en organisatorische complexiteit Door één partij te dragen Korte doorloop-tijd Alleen door wetgeving betrokkenheid overheid

Gebieds-ontwikkeling Hoge inhoudelijke en organisatorische complexiteit

Te hoog voor één

partij Lange doorloop-tijd Vergaande samenwerking tussen publieke en private partijen.

(11)

Merel Akerboom - De rol van contracten binnen publiek-private samenwerking Pagina 11 Aan de complexiteit van gebiedsontwikkelingsprojecten liggen meerdere redenen ten grondslag. Allereerst is het gebied groter en is er sprake van meerdere verschillende functies. Daarnaast zijn er verschillende partijen aanwezig, die allen een ander belang vertegenwoordigen. De betrokken partijen in gebiedsontwikkeling kunnen worden onderverdeeld in drie groepen: publiek, privaat en maatschappelijk (Bult-Spiering e.a., 2005; Wolting, 2006). Iedere partij heeft haar eigen doelstellingen. Zo wordt door publieke partijen nagestreefd een zeker maatschappelijk rendement te behalen, waarin de behoeften van (een deel van) de samenleving bevredigd worden. Private partijen streven een bedrijfseconomisch rendement na, waarbij zij een zo hoog mogelijk rendement nastreven op hun investering en naar continuïteit van hun onderneming. De maatschappelijke partij betreft de overige partijen die betrokken zijn bij de gebiedsontwikkeling, zoals huidige en toekomstige bewoners, die de uiteindelijke gebruikers zullen zijn van de te realiseren voorzieningen. Het combineren van de belangen van deze drie partijen en hier een goede balans in vinden, maakt de opgave van de integrale gebiedsontwikkeling zeer complex.

CONTRACTEN

Contracten structureren de samenwerking tussen publieke en private partijen door de specifieke voorwaarden op te nemen waaronder partijen bereid zijn tot samenwerken (Van der Veen & Korthals Altes, 2011). Hierbij worden de voorwaarden van de overeenkomst uiteen gezet en wordt vastgesteld wie verantwoordelijk is voor bepaalde transacties of taken (Schepker e.a., 2014). Het contract kan sterk verschillen in vorm en inhoud, afhankelijk van waar het contract voor dient en welk doel het contract nastreeft. Vanuit bestaande theorieën kan het doel van het contract op verschillende manieren worden gedefinieerd (Schepker e.a., 2014).

Zo kunnen contracten ingezet worden om de transactiekosten te beperken van een project. Hierbij wordt het contract ingezet om duidelijk de spelregels en randvoorwaarden van het project te waarborgen, zodat de private partij hieraan getoetst kan worden. Op deze manier kan de publieke partij zich beschermen tegen opportunistisch gedrag van private actoren, door de vrijheid in het handelen naar eigen belang te beperken (Williamson, 1996).

Daarnaast kunnen contracten als doel hebben de relatie tussen de contractpartijen vast te leggen, zodat de gecontracteerde weten hoe zich te gedragen en binnen welke kaders zij moeten handelen gedurende de uitwerking. Vertrouwen onderling is hierin vaak leidend, waardoor hoge kosten voor het opstellen van strikte regels voorkomen kunnen worden (Li e.a., 2010).

Schepker e.a. (2014) tonen aan dat er een transitie gaande is in de rol van contracten. Hierbij richten contracten zich niet meer alleen op het inperken van economisch risico, maar tevens op het bijdragen in de organisatie en sturing van projecten (Barringer & Harrison, 2000). Waarbij partijen de onderlinge relatie zo flexibel structureren, dat het achteraf maken van aanpassing in het contract en het coördineren van hun acties makkelijker wordt (Parmigiani & Rivera-Santos, 2011). Dit is een interessante ontwikkeling, nu in de veranderende planningscontext de rol van het contract mogelijk van steeds groter belang wordt (Heurkens, 2012).

CONTRACTVORMEN

De samenwerking kan gestructureerd worden in verschillende contractsvormen. Zoals in de inleiding aanbod komt, is er vanuit Europese wetgeving behoefte aan een formeel, juridisch

(12)

Merel Akerboom - De rol van contracten binnen publiek-private samenwerking Pagina 12 contractuele publiek-private rolscheiding in ruimtelijke projecten, om neoliberale principes als competitie, transparantie, gelijkheid en publieke legitimiteit te waarborgen (Bregman, 2010). Daarnaast vraagt de veranderde planningscontext in Nederland om een meer neoliberale wijze van gebiedsontwikkeling, waarbij traditioneel publieke taken worden uitbesteed aan de private sector. De mate waarin deze publieke taken worden uitbesteed, bepaalt de contractvorm die hiervoor van toepassing is (Kenniscentrum PPS, 2006). In het geval van gebiedsontwikkeling wordt gesproken van actief grondbeleid van de lokale overheid wanneer zij zelf de gebiedsontwikkeling initieert en organiseert, en van faciliterend grondbeleid wanneer zij de uitvoering van publieke taken zo veel mogelijk aan de private sector overlaat. De mate van samenwerking tussen publiek en privaat bepaalt tevens de vorm van projectmanagement. De onderliggende motieven voor het inhoudelijk structureren van het contract worden in paragraaf 2.2. verder toegelicht.

FIGUUR 1CONTRACTVORMEN BIJ SAMENWERKING TUSSEN PUBLIEK EN PRIVAAT

Bron: Kenniscentrum PPS, 2006.

Bovenstaand figuur toont aan dat het concessiemodel het dichts bij de wens van de Europese wetgeving ligt en passend zou zijn voor gebiedontwikkeling in de hedendaagse meer neoliberale context. In een concessieconstructie neemt een private ontwikkelaar de verantwoordelijkheid voor de gehele ontwikkeling voor een bepaalde periode. Waarbij de publieke partij nog voorafgaand aan het sluiten van het concessiecontract de kaders stelt (aan programma en kwaliteitsniveaus). Daarna voert de private partij zelfstandig de planuitwerking, realisatie en soms zelfs het beheer en onderhoud uit (Kenniscentrum PPS, 2006). Dit vereist van de publieke partijen dat zij strategisch vooruit denken, aangezien hun zeggenschap na gunning van de concessie beperkt is.

(13)

2.2. DE INHOUD VAN CONTRACTEN

Bij het maken van de overweging welke organisatievorm en bestuursvorm het beste past bij een gebiedsontwikkelingsproject, kunnen managers terugvallen op het raamwerk van de Transaction Cost Economics (TCE) en Relational Contracting Theory (RCT) (Poppo en Zenger, 2002). Aan de hand van deze twee methoden kan de samenwerking in het contract gestructureerd worden.

HET STRUCTUREREN VAN SAMENWERKING – IN CIJFERS OF WOORDEN?

De eerste methode om de samenwerking in contracten te analyseren, de Transaction Cost Economics, is ontstaan vanuit een geïntegreerd perspectief waar instituties, recht en economie samenkomen (Rao, 2003), en kent dus een voornamelijk financiële benadering. In deze methode zijn de transactiekosten bepalend voor de organisatie van het project management (Williamson, 1985). Met transactiekosten worden hierbij niet de kosten om iets te produceren bedoeld, maar de kosten om de productie te organiseren. Douma en Schreuder (2002) noemen dit ook wel de coordination costs.

De hoogte van de transactiekosten bepaalt dus welke vorm van project management het beste past. Hierbij wordt de hoogte van de transactiekosten bepaald door drie dimensies: transaction specific investments, uncertainty en frequency (Williamson, 1985). Transaction specific investments focussen zich op de specifieke relaties tussen partijen onderling die nodig zijn om het project te realiseren en die niet gemakkelijk te vervangen zijn. Complexe gebiedsontwikkeling projecten vragen vaak om specifieke kennis en activa, waardoor het aantal potentiële samenwerkingspartners gering is. Om uncertainty vast te leggen, veroorzaakt door plotse exogene veranderingen en veranderende gedragsfactoren, bevatten contracten strenge maatregelen en een strikte verdeling van risico’s en verantwoordelijkheden tussen partijen. Het Kost bij voorbaat een hoop tijd en geld om in het contract alle mogelijke toekomstige risico’s vast te leggen (King & Smith, 2006). De derde dimensie die de hoogte van de transactiekosten beïnvloedt is de frequency: is het contract bruikbaar voor meerdere situaties of voor enkel één specifieke context afhankelijk casus. Volgens de Transaction Cost Economics kan bij te hoge transactiekosten voor het opstellen van een heel specifiek en expliciet contract beter gefocust worden op de samenwerking tussen partijen, dan op het uitbesteden middels een complex contract (Williamson, 1985).

Dat is waar het gedachtegoed van de Relational Contracting Theory van MacNeil (1980) op aansluit. Net als de Transaction Cost Economics richt dit raamwerk zich op de geschikte vorm van project management voor een project en hoe de samenwerking tussen publiek en privaat in het contract te structureren. In plaats van financiële of cijfermatige gegevens focust deze theorie zich op de relatie tussen de verschillende contractpartijen. Volgens de grondleggers van de Relational Contracting Theory is ieder contract namelijk relationeel. Zelfs de meest formele contracten, immers verbindt het contract altijd twee- of meerdere partijen waaruit toch een relatie ontstaat (Macaulay, 1963; MacNeil, 1980). Gebiedsontwikkeling projecten kennen vaak een lange doorlooptijd vanaf de planvorming tot daadwerkelijke uitvoering. Gedurende het proces zal de relatie tussen de betrokken partijen veranderen en complexer worden. MacNeil (1980) stelt dat daar tijdens het opstellen van contracten al op ingespeeld kan worden, door bij voorbaat normen en verwachtingen te formuleren. Hierdoor weet iedere partij hoe zich te gedragen en kan tegenwerkend gedrag afgekeurd en bestraft worden. De normen van

(14)

Merel Akerboom - De rol van contracten binnen publiek-private samenwerking Pagina 14 aanvaardbaar gedrag binnen samenwerking kunnen in ieder contract worden gewaarborgd door aandacht te besteden aan 10 contractnormen (MacNeil, 1980). De tien contractnormen van MacNeil luiden als volgt: (1) rol integriteit, (2) sociale rollen erkennen, (3)wederkerigheid en gelijke behandeling, (4) implementatie van planning (middel voor reductie onzekerheid), (5) effectueren van toestemming die mogelijkheden en kansen opoffert, (6) flexibiliteit (aanpassen aan condities), (7) contractuele solidariteit, (8) corresponderende normen, (9) creëren en bedwingen van macht om relaties te bestendigen, en (10) fatsoensnormen en harmonisatie met sociale matrix (contracten consistent met sociale norm).

Als aan bovenstaande 10 contractvormen aandacht wordt geschonken, is de samenwerking tussen beide partijen in het contract gewaarborgd. Uit de cijfermatige methode van Transaction Cost Economics lijkt het opstellen van een contract voor een complex gebiedsontwikkelings- project hoge transactiekosten met zich mee te brengen. In plaats van het opstellen van een expliciet contract kan gefocust worden op de samenwerking tussen publiek en privaat, om hoge transactiekosten te voorkomen. De mate waarin het contract expliciet geformuleerd wordt, lijkt er volgens de Relational Contracting Theory niet toe te doen, zolang de 10 contractnormen met betrekking tot de samenwerking maar behartigd worden. Of het voldoen aan de contractnormen in het contract voldoende is voor de publieke sector om het project los te laten en de uitvoering over te dragen aan een private ontwikkelaar zal tijdens het empirische onderdeel duidelijk worden.

CONTRACTELEMENTEN

Van der Veen en Korthals Altes (2011) maken de contractnormen van MacNeil (1980) toepasbaar voor gebiedsontwikkeling in de praktijk. Zij vertalen de tien contractnormen naar vijf guiding principles: onderdelen waar men bij het opstellen van contracten rekening mee moet houden. Onderstaand worden de elementen en indicatoren kort toegelicht, zie voor een overzicht tabel 2.

PRINCIPE 1: FOCUS OP DE RELATIES:

Doordat contracten zowel publieke als private actoren committeren voor een langere termijn, worden de relaties volgens MacNeil (1980) steeds complexer. Om hier in de toekomst op in te kunnen spelen moet hier bij het opstellen van de contracten rekening mee gehouden worden door de aard van de relaties in het contract en de wederzijdse verwachtingen tussen partijen te benoemen. Ook kan door het ontwikkelen van procedures die de waarde van vertrouwen, het behoud van de relatie en de harmonisering bij relationeel conflict waarborgen, de onderlinge relatie alvorens in acht genomen worden.

PRINCIPE 2: FOCUS VAN HET PROJECT

Vanuit het perspectief van de Relational Contracting Theory zou de centrale focus van de overeenkomst moeten liggen op de uitkomst van het project, niet op de individuele belangen van de betrokken partijen (Van der Veen & Korthals Altes, 2011). Dit kan gewaarborgd worden door te definiëren welk doel het project moet dienen en wat het eindresultaat zou moeten zijn van het project. Dit voorkomt moeilijkheden wanneer het belang van een gecontracteerde partij niet opweegt tegen het algemeen belang van het project.

(15)

Merel Akerboom - De rol van contracten binnen publiek-private samenwerking Pagina 15 PRINCIPE 3: SPECIFICEER DE FUNCTIES VAN DE OVEREENKOMST

Er zijn vier functies te onderscheiden die het contract kan innemen (Van der Veen, 2009): de wettelijke functie (vertegenwoordigen van de taken, verplichtingen en procedures die de partijen onderling afspreken), de planningsfunctie (vertegenwoordigen van de plannen, coördinatie en het tijdsbestek waarin de plannen worden gerealiseerd), de handelsfunctie (de centrale taak van het contract: het vertegenwoordigen hoe geld, goederen en diensten worden uitgewisseld tegen elkaar) en de instrumentele functie (vertegenwoordigen van publieke doelen die de lokale overheid als randvoorwaarden aan het programma stelt om tot een akkoord te komen). Belangrijk is dat deze functies duidelijk apart van elkaar worden benoemd in het contract. Vaak wordt dit vergeten of worden de functies niet gescheiden geformuleerd, wat resulteert in onduidelijkheid dat het project kan schaden. Bijvoorbeeld door het ontstaan van discussie en onduidelijkheid, waardoor het project vertraging oploopt.

PRINCIPE 4: SPECIFICEER DE DOELEN IN DE OVEREENKOMST

De overeenkomt moet doelen bevatten, omdat doelen zowel zorgen voor focus, als voor flexibiliteit. Hierbij moet duidelijk onderscheid gemaakt worden in de doelen die het project nastreeft, de doelen die de betrokken partijen nastreven en het doel dat de opgestelde overeenkomst nastreeft. Het doel van de overeenkomst moet uiteenzetten onder welke condities er samengewerkt wordt om de doelen van het project na te streven. Het scheiden van de doelen voorkomt dat actoren enkel hun eigen doelen nastreven en verwarring ontstaat over de inzet van de actoren in het bereiken van de doelen van het project.

PRINCIPE 5: MAAK RUIMTE VOOR FLEXIBILITEIT

De overeenkomst zorgt er voor dat publiek- en private partijen langdurig met elkaar verbonden zijn. Onzekerheid, in zowel exogene factoren als gedragsmatige onzekerheden (Williamson, 1985), kunnen de context, de markt en individuele wensen veranderen. Bij het opstellen van het contract moet hier rekening mee gehouden worden. Hierbij moet ruimte worden gemaakt voor verandering; moet een methode zijn afgesproken hoe de plannen te herzien, en moet een reflectiemoment zijn afgesproken om de werkwijze te overdenken (en zo nodig te herzien). TABEL 2 GUIDING PRINCIPLES EN INDICATOREN

Guiding principle Indicator

1. Focus op de relaties 1. Definieer de aard van relaties en wederzijdse verwachtingen 2. Creëer procedures die vertrouwen en harmonisering van

relaties waarborgt

2. Focus van het project 3. Definieer het doel van het project, niet de belangen van de betrokken partijen

3. Specificeer de functies van de overeenkomst

4. Definieer de wettelijke functie: de regels waaraan partijen zich moeten voldoen

5. Definieer de planningsfunctie: de planning van het project 6. Definieer de handelsfunctie: wat voor wat

7. Definieer instrumentele functie: de publieke doelen die door de (lokale) overheid worden nagestreefd

4. Specificeer de doelen

in de overeenkomst 8. Welke doelen streeft het project na? 9. Welke doelen streven de betrokken actoren na? 10. Welk doel dient de overeenkomst?

5. Maak ruimte voor

(16)

INHOUDELIJK KARAKTER VAN CONTRACTEN – HARD OF SOFT CONTRACTING?

In de literatuur over contracten wordt vaak verwezen naar twee contrasterende concepten van contractvorming (Lusch en Brown, 1996), namelijk:

complete – incomplete contracting; hard – soft contracting;

explicit – normative contracting; formal - informal contracting; written – unwritten contracting.

De concepten van de bovenstaande genoemde vormen van contracting zijn geen categorische variabelen (Lusch en Brown, 1996). Integendeel, de contracten kunnen variëren in alle termen van volledigheid, concreetheid en hardheid. MacNeil (1980) noemt dit de presentiation. Dit geeft weer in hoeverre een contract rekening houdt met de toekomst en in hoeverre het contract expliciet beschrijft hoe om te gaan met verschillende toekomstige situaties die als gevolg van veranderende omstandigheden optreden. Dit kan zijn op een normatieve manier, door vast te leggen hoe te communiceren en organiseren wanneer de situatie zich voordoet (in het geval van incomplete-, soft-, normative-, informal- en unwritten contracting). Of op een meer expliciete manier, door exact in het contract middels maatregelen te beschrijven wat te doen wanneer de situatie zich voordoet (in het geval van complete-, hard-, explicit-, formal- en written contracting). Deze contracten zijn gedetailleerd, juridisch bindend en leggen de rol en verantwoordelijkheden van partijen precies vast (Lusch en Brown, 1996).

THEORETISCHE HYPOTHESE 1: INHOUD VAN CONTRACTEN

In het geval van een complexe gebiedsontwikkeling zullen de transactiekosten hoog zijn als de relatie tussen de partijen ingewikkeld en contextafhankelijk is (Douma en Schreuder, 2002; Williamson, 1985). De nieuwe Nederlandse planningcontext, waarin lokale overheden een groter takenpakket krijgen en deze met beperkte financiële middelen moeten uitvoeren, vraagt om het uitbesteden van publieke taken waarbij een contractuele samenwerking wordt aangegaan (Heurkens, 2012). Hierbij moet het contract voorafgaand aan de uitvoering van het project alle eisen, randvoorwaarden, verplichtingen en verantwoordelijkheden bevatten, zodat de publieke sector er zeker van is dat de realisatie van het projectresultaat het gewenste resultaat oplevert (Klijn en Van Twist, 2007). Expliciet zal opgenomen worden welke maatregelen te nemen bij toekomstige (veranderende) situaties om de transactiekosten later in het proces te drukken, waarbij de presentiation voornamelijk kenmerken van hard contracting vertoont.

(17)

2.3. HET GEBRUIK VAN CONTRACTEN

Zowel in de TCE als RCT is het kader waarbinnen de samenwerking tussen verschillende bedrijven is vormgegeven gebaseerd is op de mogelijke risico’s die zich in de toekomst kunnen voordoen. Dit is af te zien aan de presentiation (MacNeil, 1980): om met veranderende omstandigheden in de toekomst om te gaan, wordt door managers gekozen om:

Of:

VERTROUWEN V.S. BELANG VAN CONTRACT

Het analyseren van momenten van verandering of onzekerheid na vaststelling van het contract kan inzicht geven in hoe het contract wordt gebruikt. In de wetenschap worden complexe contracten vaak als substituten gezien voor samenwerking in relationele vorm, op vertrouwensbasis (Adler, 2001). Dit doet vermoeden dat de inhoud van het contract in een samenwerking gebaseerd op vertrouwen minder strikt wordt gebruikt dan in een puur contractuele samenwerking. Hier worden vanuit het gedachtegoed van zowel de TCE als RCT stellige argumenten over ingenomen.

Zo wordt vanuit het gedachtegoed van de TCE gesteld dat vertrouwen de transactiekosten kan laten afnemen door formele contracten te vervangen door handdrukken (Adler, 2001). Hierbij maakt handhaving (in de vorm van sociale controle) die automatisch plaatsvindt bij de informele vorm van samenwerken, gebaseerd op vertrouwen en het behouden van een goede reputatie, controles middels formele contracten overbodig (Dyer en Sigh, 1998). Uzzi (1997) stelt dat door te handelen binnen de sociale structuren veel tijd en geld bespaard kan worden op de contract onderhandelingen. Vertrouwen vermindert namelijk de onzekerheid en versterkt de informatievoorziening tussen partijen (Gulati, 1995; Macaulay, 1963). Doordat partijen elkaar vertrouwen is de informatie die wordt uitgewisseld waarschijnlijk ook beter, completer en betrouwbaarder, waardoor transactiekosten bij het opstellen van het contract bespaard worden doordat dit niet voorafgaand vastgelegd hoeft te worden (Uzzi, 1997).

2. Een samenwerking op basis van vertrouwen aan te gaan, waarbij het contract de normatieve uitgangspunten waarborgt. Bij het voordoen van (onverwachts) veranderende omstandigheden wordt ad hoc als partners gezocht naar een gepaste en gedragen oplossing (Adler, 2001).

1. Een complex contract op te stellen, waarin wordt vastgelegd welke maatregelen getroffen worden en wie verantwoordelijk is wanneer de situatie zich voordoet (Williamson, 1985). Het opstellen van deze complexe contracten dragen hoge transactiekosten met zich mee (Poppo en Zenger, 2002).

(18)

Merel Akerboom - De rol van contracten binnen publiek-private samenwerking Pagina 18 FIGUUR 2 VERTROUWEN VS. BELANG VAN CONTRACTEN

Bron: Gebaseerd op Dyer en Sigh, 1998.

Daarnaast toont Larson (1992) aan, vanuit het gedachtegoed van RCT, dat sociale controle in informele samenwerkingsverbanden de formele contracten naar de achtergrond duwen. Als er vertrouwen is tussen de betrokken partijen onderling, is er weinig behoefte aan een contract dat specifieke maatregelen bevat. Macaulay (1963) stelt zelfs dat het opstellen van formele contracten een uiting is van gebrek aan vertrouwen in de samenwerking tussen verschillende partijen. Ook kan het volgens haar opportunistisch gedrag oproepen, wat inhoudt dat partijen binnen de samenwerking, of in het contract, zoeken naar gebreken waar zij in eigenbelang van kunnen profiteren in plaats van samen voor optimalisatie van het plan gaan (Williamson, 1985). Ondanks dat vertrouwen en het gebruik van formele contracten vaak als substituten worden gezien, zijn er ook academici die stellen dat deze twee elkaar versterken. Poppo en Zenger (2002) constateren bijvoorbeeld dat een goed opgebouwd, formeel contract juist een coöperatieve en langdurige relatie op basis van vertrouwen mogelijk maakt. Een formeel contract, met duidelijke regels en procedures, zorgt voor een toename in voorspelbaarheid, betrouwbaarheid en veiligheid, waaruit vertrouwen bestaat in de samenwerking met andere partijen (Knights e.a., 2001). Child en Möllering (2003) zien vertrouwen en formaliteit dan ook niet als conflicterend, maar eerder als complementair.

Het gebruik van het contract wordt deels bepaald door de samenwerking tussen partijen binnen een gebiedsontwikkelingsproject. Dit wordt mede bepaald door de rol die de verschillende contractpartijen innemen. Zo kan een strikte naleving van het contract wijzen op een puur contractuele verstandhouding, waarbij de relatie tussen publiek – privaat meer als opdrachtgever - opdrachtnemer kan worden gedefinieerd, en zal een flexibele naleving van het contract meer wijzen op een hechte samenwerking tussen publiek en privaat in de vorm van een team, gebaseerd op goed vertrouwen.

VORM VAN SAMENWERKING – CONSESSIE OF ALLIANTIE?

Zoals in paragraaf 2.1. al aan het licht kwam, kent de bestuurskundige literatuur veel verschillende contractvormen in PPS. In Nederland worden deze teruggebracht tot twee hoofdstromingen, namelijk het concessiemodel en het alliantiemodel (Van Ham en Koppenjan,

Toename in vertrouwen doet het belang van het

contract dalen

Afname in vertrouwen doet het belang van het

(19)

Merel Akerboom - De rol van contracten binnen publiek-private samenwerking Pagina 19 2002; Bult-Spiering e.a., 2005). De samenwerking tussen publieke en private partijen, als gestructureerd in het contract, zal zich altijd op de lijn bevinden tussen deze twee varianten: samenwerking puur gebaseerd op concessie of contractuele overeenkomst: contractual arrangment, en samenwerking in partnerschap partnership arrangment (Teisman, 1998; Klijn en Van Twist, 2007; Klijn e.a., 2007). De twee varianten kennen beide verschillende contractvormen, en verschillen niet alleen organisatorisch (meer gericht op concessieovereenkomst versus meer gericht op coördinatie en organisatie), maar ook in de manier waarop coproductie plaatsvindt tussen beide partijen (Klijn en Van Twist, 2007).

Contractual arrangement Partnership arrangement

Onderscheid tussen de varianten komt duidelijk naar voren bij het analyseren van het gedachtegoed waarop de motivatie voor PPS gebaseerd is. Vanuit de bestuurskundige en economische hoek is samenwerken in PPS vooral geïnspireerd door de ideeën van het New Public Management, wat duidelijk terug komt in een concessie of contractuele samenwerking. Deze ideeën, die in de jaren tachtig in de bestuurskunde en bestuurspraktijk opkwamen, richten zich voornamelijk op de rol van de overheid. Waarbij de werking van overheidsorganisaties meer bekeken moest worden vanuit het perspectief van een bedrijf onder het adagium ‘run government like a business’ (Bovens e.a., 2001: 193). Volgens het New Public Management moet de overheid zich richten op het formuleren van beleid en de uitvoering overlaten aan andere partijen om de efficiency en effectiviteit van overheidsoptreden te bevorderen (Eversdijk & Korsten, 2015). Maatregelen als privatisering, marktwerking, uitbesteding en verzelfstandiging geven de scheiding tussen beleid en uitvoering gestalte (Klijn & Van Twist, 2007). De efficiëntie die het uitbesteden van publieke taken aan de private sector oplevert zit voornamelijk in het integreren van verschillende activiteiten, waarbij schaalvoordelen en innovatievoordelen behaald kunnen worden (Klijn en Van Twist, 2007). Nadat het contract in samenwerking met de publieke partij is opgesteld, wordt de uitvoering van de publieke taak in zijn geheel middels een contract arrangement bij de private sector neergelegd. Doordat de uitvoerende partij de verschillende elementen van gebiedsontwikkeling integreert, blijven de transactiekosten grotendeels bespaard. Zowel de projectorganisatie, het ontwerp, de bouw, de financiering en in sommige gevallen zelfs het beheer en onderhoud wordt op elkaar afgestemd, wat het gebruik van innovatieve toepassingen stimuleert. Extra investeringen in duurzame materialen betalen zich uit in onderhoudsarme producten die op lange termijn meer kwaliteit opleveren voor dezelfde investeringssom.

In de visie van een partnership arrangement (Teisman, 1998) leidt juist de samenwerking tussen publieke en private partijen tot betere producten of beter beleid. Deze assumpties komen voort uit literatuur over governance en netwerken (Kickert, Klijn & Koppenjan, 1997), dat meer de afhankelijkheid van (voornamelijk publieke) actoren bij het realiseren van beleidsproducten benadrukt en het belang van de coördinatie tussen bedrijven onderling vooropstelt om de gewenste beleidsuitkomsten en diensten te realiseren (Klijn en Van Twist, 2007). Hier is de motivatie voor PPS gebaseerd op het vergroten van de kwaliteit van beleidsuitvoering en dienstverlening door optimaal gebruik te maken van de aanwezige kennis bij verschillende actoren. Door in te zetten op het samenbrengen en coördineren van de kennis en capaciteiten

(20)

Merel Akerboom - De rol van contracten binnen publiek-private samenwerking Pagina 20 van diverse actoren wordt innovatie en een snellere en gemakkelijkere uitvoering van het beleid nagestreefd (Van Heffen, Kickert, & Thomassen, 2000). Niet alleen het samenbrengen van verschillende actoren, maar ook het integreren van deelprojecten uit verschillende sectoren kan tot synergie leiden (Klijn & Van Twist, 2007).

Beide vormen van samenwerking, in concessiemodel en alliantiemodel, hebben specifieke kenmerken. Gebaseerd op de kenmerken die Teisman (1998) toekent aan beide varianten, wordt door Klijn en Van Twist (2007) uiteengezet hoe invulling wordt gegeven aan de verschillende aspecten van coproductie bij beide samenwerkingsvormen. Tabel 3 geeft dit weer. TABEL 3 KENMERKEN VAN CO-PRODUCTIE IN BEIDE VORMEN VAN PPS

Thema Contractual arrangement Partnership arrangement Type relatie Opdrachtgever (publieke partij)

en opdrachtnemer (private partij)

Gezamenlijke besluitvorming (zoeken naar verbindingen)

Soort van probleem en specificatie van oplossingen

Publieke partij specificeert probleem en gewenste

oplossing/product, private partij geeft hier invulling aan

Publieke en private partij betrokken in gezamenlijk proces van probleem en oplossingsspecificatie

Scope van project Neiging naar zoeken van heldere scheidingen eventuele

scopeverbredingen moeten binnen die afgebakende verantwoordelijkheden vallen

Neiging naar zoeken scopeverbreding en verbinding elementen

Succesvoorwaarden Heldere contract en

aanbestedingsregels en duidelijk geformuleerde

probleemstelling/project eisen

Verbinden van ambities en doelen, goede regels voor interactie creëren van commitment en lonende

samenwerking Management

principes

Sterk geënt op principes van projectmanagement (doelen specificeren, tijdsplanning organiseren, menskracht organiseren)

Meer geënt op principes van procesmanagement (doelzoeken, verbinden en koppelen van actoren activiteiten, en verbinden van beslissingen)

Soort van

co-productie Beperkt en vooral voorafgaand aan de aanbesteding. Daarna alleen controle op uitvoering door de private sector. Er is dan geen sprake meer van

coproductie.

Uitgebreid gedurende hele proces, in begin vooral over aard van ambities en zoeken naar verbindingen, later meer coproductie bij gezamenlijk realiseren van ambities.

Bron: Klijn en van Van Twist, 2007

PUBLIC – EN PRIVATE LAW CAPACITIES

Contracten of overeenkomsten van PPS-projecten kennen diverse juridische gedaanten en kunnen zowel aspecten van private law als public law combineren (Van der Veen, 2009). Private law duidt de bevoegdheid van (zowel publieke als private) partijen aan om als rechtspersoon deel te nemen aan marktactiviteiten. Dit houdt in de mogelijkheid om goederen te kopen en verkopen, geld (uit) te lenen, contracten af te sluiten enzovoorts. Public law duidt de bevoegdheid aan van toezichthouder of beheerder van het algemeen belang. Hiertoe behoort het

(21)

Merel Akerboom - De rol van contracten binnen publiek-private samenwerking Pagina 21 verlenen van vergunningen, het aanpassen van wetgeving om het vervullen van publieke taken te stimuleren, en het handhaven van de openbare orde (Van der Veen & Korthals Altes, 2011). In de traditionele planningscontext hadden enkel publieke partijen public law capacities om het algemeen belang tijdens gebiedsontwikkelingsprojecten in acht te nemen. Het samenwerken in PPS-projecten vervaagt de strikte verdeling tussen de private- en public law capacities, omdat de publieke taak gezamenlijk wordt vervult. Dit zorgt in het huidig academisch debat voor tegenstand. Zo wordt het inzetten van publieke instrumenten in concessies ten behoeven van de gebiedsontwikkeling ervaren als verkeerd gebruik van politieke macht (Raco, 2014). Camacho (2005) neemt al zo’n 10 jaar geleden dit standpunt in, hij stelt dat het inbrengen van planologisch juridische instrumenten in een concessie, het na te streven ideaal van het publieke belang in gevaar brengt. Publieke partijen zouden het voorrecht die deze instrumenten hen biedt moeten in zetten om het publieke goed en de democratie te beschermen. Echter, door deze in concessie ter beschikking te stellen van private ontwikkelaars, wordt beoogd ook commerciële doeleinde met deze instrumenten te behartigen, waarbij puur maatschappelijke aspecten soms in het geding komen (Van der Veen & Korthals Altes, 2011). In de veranderende planningscontext van vandaag de dag, waarin steeds meer privaatgestuurde ontwikkeling in PPS-constructie onvermijdelijk is, zal het spanningsveld betreffende het gebruik deze van origine publieke bevoegdheden zich steeds vaker voordoen.

PAPER DEAL EN REAL DEAL

In hoeverre het contract het eindresultaat van projecten zal beïnvloeden wordt zowel bepaald door de inhoud als het gebruik van het contract. Deze zijn immers onlosmakelijk van elkaar verbonden (zie figuur 3, pagina 23). Het contract stelt immers in de presentiation (MacNeil, 1980) hoe te handelen bij toekomstige veranderingen en omstandigheden, om er voor te zorgen dat het te realiseren programma uitvoerbaar blijft. Om de inhoud van het contract ook bepalend te laten zijn, moet het contract dan wel zo gebruikt worden als het bedoeld is. De waarde die de publieke en private partij(en) hechten aan de inhoud van het contract bepaalt uiteindelijk of de voorgenomen maatregelen ook daadwerkelijk worden doorgevoerd wanneer zich (onverwachte) situaties voordoen.

Zoals Blanken e.a. (2004) stellen hebben gebiedsontwikkelingsprojecten regelmatig een langdurig voortraject. Tijdens het opstarten en voorbereiden van het project kan de relatie tussen de betrokken actoren veranderen, wat invloed kan hebben op de navolging van het contract. Hierin moet onderscheid gemaakt worden in de paper deal en de real deal (Korthals Altes en Van der Veen, 2012), waarbij met de paper deal het geschreven contract bedoeld wordt en met de real deal de samenwerkingsrelatie tussen de betrokken partijen. Als de relatie verandert, zal het geschreven contract niet wijzigen, maar de samenwerkingsrelatie en uiteindelijke uitkomst van het project wel (Korthals Altes en Van der Veen, 2012). Discussie bestaat over welke deal uiteindelijk doorslaggevend moet zijn en afgedwongen moet worden door de rechter. In deze discussie strijden enerzijds de formalisten ervoor om het geschreven contract als rechtsgeldig te zien, mits de inhoud niet tegen de wet is. Anderzijds strijden de contextualisten ervoor meer aandacht te geven aan de veranderende aspecten in de situatie (Korthals Altes en Van der Veen, 2012).

MacNeil (1980) benadert dit vraagstuk op zijn eigen manier, die sterk vergelijkbaar is met de tegenstelling van de formalisten en contextualisten. Hij spreekt van discrete exchange, als het

(22)

Merel Akerboom - De rol van contracten binnen publiek-private samenwerking Pagina 22 contract zo formeel is opgesteld dat de relatie tussen de betrokken partijen er niet toe doet. De partijen benoemd in het contract kunnen gemakkelijk vervangen worden voor andere partijen. Vergelijkbaar met de contextualisten spreekt hij van relational exchanges, waarbij de historische en sociale context een grote rol speelt gedurende het project.

Hoe meer er wordt vastgehouden aan de paper deal (het geschreven contract), hoe groter het eindresultaat overeen zal komen met het beoogde doel benoemd in het contract. Om er voor te zorgen dat er geen ongewenste wijzigingen in het programma van het project plaatsvinden, waarborgen formele oftewel complete contracten de vereisten, verantwoordelijkheden en risico’s. Dit biedt voor de publieke sector weinig kansen voor de integratie van meerdere projecten, het benutten van kansen en creëren van synergie gedurende de uitwerking van het project. Profiteren van de veranderende relatie tussen partijen of openingen in het bestaande contract kunnen de real deal hierdoor niet op een hoger niveau brengen, wat een keerzijde zou kunnen zijn aan contractual arrangements (Klijn en Van Twist, 2007).

AFWIJKEN VAN DE PLANNEN

De toerekenbaarheid waarmee de partijen het contract naleven kan worden vergroot door het opnemen van stimulansen en sancties bij het opstellen van het contract, om risico’s in te perken en openingen in contracten te kunnen benutten als kans (Girth, 2012). Stimulansen die formeel in het contract worden opgenomen kennen vaak de vorm van vergoedingen, beloningen en bonussen. Informele stimulansen zijn het complimenteren van de werkzaamheden van anderen en het aandragen van deze partijen bij nieuwe projecten.

Formele sancties zijn vaak expliciet opgenomen in het contract: financiële boetes, kosten voor vertraging en herstelwerkzaamheden. Informeel kan het opportunistisch gedrag van private partijen in een kwaad daglicht worden geplaatst. Het imago van partijen kan ernstige schade toegebracht worden als dit naar buiten komt (Girth, 2012). Met het mislopen van werken en samenwerkingen tot gevolg. Het gebruik van formeel benoemde sancties in het contract verliezen vaak hun waarde door de relationele bindingen (en daaruit volgende informele acties), waardoor de effectiviteit van contractuele stimulansen en sancties te betwijfelen valt (Girth, 2012).

THEORETISCHE HYPOTHESE 2: HET GEBRUIK VAN CONTRACTEN

De hedendaagse neoliberale planningscontext vraagt om samenwerkingsvormen waarbij de publieke taken als geheel worden uitbesteed aan private ontwikkelaars. Waarbij de verantwoordelijkheid van het ontwerp, de realisatie en uitvoering van een project in handen ligt van private ontwikkelaars, en de gemeente zich (mogelijk als afnemer) terug trekt in een faciliterende rol (Teisman, 1998; Klijn en Van Twist, 2007). Het belang van het contract is hierbij groot, aangezien het contract als instrument gebruikt wordt om het gewenste eindresultaat mee na te streven. De samenwerking tussen publiek en privaat kent vooral kenmerken van een contractual arrangement, waarbij er sprake is van een nauwe samenwerking voor het vaststellen van het contract, waarna de publieke partij zich terug trekt en de uitvoering overlaat aan de markt. Hierbij is de lokale overheid bereid haar publiek rechtelijke instrumenten in te zetten in ruil voor de realisatie van de gebiedsontwikkeling door een private ontwikkelaar die het risico en de financiering draagt (Van der Veen & Korthals Altes, 2011; Raco, 2014).

(23)

Merel Akerboom - De rol van contracten binnen publiek-private samenwerking Pagina 23 Elke gebiedsontwikkeling is contextafhankelijk en zal daardoor moeten omgaan met externe factoren die het programma kunnen beïnvloeden. Door middel van hard contracting is het contract expliciet gemaakt, mede door het opnemen van formele sancties en stimulansen (Girth, 2012), waardoor bij strikte navolging van het contract er weinig afgeweken wordt van het voorgenomen te realiseren programma. Hierbij zal er geen of beperkt verschil ontstaan tussen de paper deal en de real deal (Van der Veen & Korthals Altes, 2012). En er weinig additionele afspraken op het contract nodig zijn.

(24)

De assumpties met betrekking tot de inhoud en het gebruik van het contract in dit theoretisch kader hangen samen en beïnvloeden elkaar. Figuur 3 geeft weer wat op basis van de besproken theorie verwacht kan worden gekeken naar de rol van contracten in gebiedsontwikkelingsprojecten met een publiek-private samenwerking.

(25)

3. ONDERZOEKSMETHODOLOGIE

Vanuit het theoretisch kader zijn theoretische hypothesen geformuleerd die voorspellen op basis van wetenschappelijke onderbouwing hoe publiek-private samenwerking in een neoliberale planningscontext werkt. Om te onderzoeken of deze aannames correct zijn en de samenwerking in praktijk de verwachte kenmerken vertoont, wordt gedurende deze scriptie de praktijksituatie bestudeerd om de rol van contracten in hedendaagse gebiedsontwikkelingsprojecten met een publiek-private samenwerking te achterhalen.

Gedurende dit hoofdstuk zal eerst aan de hand van de probleemstelling en onderzoeksvraag de onderzoeksstrategie worden toegelicht (3.1.). Vervolgens wordt aan de hand van de selectiecriteria de casus geselecteerd en geïntroduceerd (3.2.). Op basis van de casusselectie worden vervolgens de theoretische hypothesen herijkt tot onderzoekshypothesen, waarna de belangrijkste concepten geoperationaliseerd worden om inzicht te krijgen in de indicatoren die de hypothesen gaan toetsen (3.3). Het hoofdstuk sluit af met een toelichting van de methode van dataverzameling en data-analyse (3.4.).

3.1. ONDERZOEKSSTRATEGIE

PROBLEEMSTELLING

Zoals de inleiding en het theoretisch kader naar voren brengen, verschuift de Nederlandse planningscontext steeds meer van traditioneel naar neoliberaal. Door de decentralisatie en beperkte financiële capaciteiten van lokale overheden wordt de publieke sector gedwongen haar taken en verantwoordelijkheden uit handen te geven en uit te besteden aan private partijen. De voorwaarden voor het uitbesteden van deze werken en de samenwerking tussen beide sectoren ligt geborgen in de contracten en overeenkomsten van het project. Door de toenemende samenwerking tussen de publieke en private sector en de verandering in rolverdeling krijgt het contract een steeds meer cruciale rol. Het contract wordt een steeds belangrijker instrument voor de publieke sector, om het maatschappelijk belang van projecten middels gestelde randvoorwaarden mee te waarborgen. Daarnaast maakt het wetenschappelijke debat dat het toenemende belang van contracten te weeg brengt, het interessant om de rol van contracten in de huidige gebiedsontwikkeling nader te onderzoeken.

ONDERZOEKSSTRATEGIE

De gekozen onderzoeksstrategie voor deze scriptie is de casestudy. Door middel van casestudy onderzoek kan kennis en inzicht van een meestal lastig af te bakenen fenomeen worden vergaard, door het fenomeen zelf centraal te stellen (Bryman, 2008; Yin, 2009). In dit onderzoek is dit de rol die een contract vervult gedurende een gebiedsontwikkelingsproject. Daarnaast is het door de veranderende planningscontext een recent vraagstuk, waar nog weinig onderzoek naar gedaan is (Hueskes e.a., 2016). Volgens Yin (2009) is een casestudy onderzoek vooral van belang wanneer het onderzoek betreft naar een fenomeen dat zich in het heden voordoet, en waar onderzoekers niet direct controle op hebben.

Casestudy onderzoek biedt de mogelijkheid verschillende informatiebronnen en contextuele factoren in één model te analyseren en zo meer inzicht te verwerven van de betrokken partijen en processen in een natuurlijke setting (Yin, 1993; Swanborn, 1996). Het is een goede strategie

(26)

Merel Akerboom - De rol van contracten binnen publiek-private samenwerking Pagina 26 om het antwoord te vinden op hoe- en waarom vragen. Het biedt namelijk de mogelijkheid een casus grondig te analyseren en in de praktijk te bekijken hoe het te onderzoeken fenomeen exact in elkaar steekt, zonder het uit haar perspectief te halen. Hierbij wordt niet zozeer gekeken of - en in welke mate - verbanden tussen variabelen bestaan, maar naar hoe de verbanden en processen precies verlopen in al hun complexiteit (van Bueren e.a., 2000). Doordat het gehele project doorgrond wordt, wordt de werkelijke situatie goed zichtbaar. Dit zorgt ervoor dat de ecologische validiteit van het onderzoek hoog is (Bryman, 2008). Het doorgronden hiervan vraagt om een kwalitatieve onderzoeksmethode waar mogelijkheid is tot diepgang.

De vraag die ten grondslag ligt aan dit onderzoek: Hoe wordt gebruik gemaakt van contracten in gebiedsontwikkelingsprojecten met een concessie constructie? wil inzicht in hoe contracten gebruikt worden. Iets wat in deze nieuwe planningscontext nog moeilijk te vatten is en daarom goed onderzoekbaar is middels een casestudy.

ONDERZOEKSDESIGN

Het research design van deze scriptie is een holistic casestudy, er wordt namelijk antwoord gegeven op de hoofdvraag door heel specifiek naar één casus te kijken. Het onderzoek kan gezien worden als een typical casestudy, ook wel explanatory case genoemd (Bryman, 2008). De context van de casus voldoet aan de criteria waarop assumpties uit bestaande literatuur zijn gebaseerd (lees hier meer over in paragraaf 3.2. bij de casusselectie). Aan de hand van deze criteria kunnen assumpties uit bestaande theorieën getest worden (Bryman, 2008).

Aangezien er gekeken wordt in hoeverre assumpties uit bestaande literatuur overeenkomen met de praktijk, is er sprake van een deductief onderzoek (Bryman, 2008). Het doel is de bevindingen in verband te brengen met de bestaande literatuur, om de bestaande theorieën te versterken, te nuanceren en/of aan te vullen (Mitchel, 1983).

Onderzoek naar het gebruik van contracten bij gebiedsontwikkelingsprojecten is heel beperkt, en omdat het in dit onderzoek projecten in de hedendaagse planningscontext betreft, is het belangrijk dat het project doorgrond kan worden om de situatie goed in beeld te brengen. Het onderzoek kent een beperkt tijdsbudget, waardoor helaas maar één casus grondig geanalyseerd worden. Dit beperkt echter wel de mate van generalisatie: de externe validiteit (Bryman, 2008). Door het research design van een holistic casestudy te kiezen, met het planningsproces als onderzoekseenheid, is generalisatie op basis van populatie niet mogelijk. Om dit in te kaderen, wordt heel specifiek de casus gekozen aan de hand van duidelijke criteria. De bevindingen kunnen dan gespiegeld worden aan andere projecten die voldoen aan gelijke criteria. Daarnaast is dit research design wel geschikt om data naar een breder theoretisch kader te generaliseren. Dit wordt analytische (of ook wel theoretische) generalisatie genoemd (Yin, 2009).

(27)

3.2. CASUSSELECTIE EN INTRODUCTIE

SELECTIECRITERIA

Om de juiste casus te selecteren moet gekeken worden naar theoretische hypothesen uit hoofdstuk 2 die de assumpties met betrekking tot de inhoud en het gebruik van contracten in gebiedsontwikkelingsprojecten in een neoliberale planningscontext concluderen. Aan de hand van de geselecteerde casus zal namelijk gekeken worden in hoeverre deze assumpties overeenkomen met gebiedsontwikkeling in de praktijk. Onderstaand worden kort de belangrijkste criteria beschreven waaraan de typical case moet voldoen, om er voor te zorgen het onderzoek uitvoerbaar en legitiem is (Bryman, 2008).

TYPE PROJECT

Het onderzoek richt zich op een hedendaags gebiedsontwikkelingsproject met een concessie constructie. Dit houdt in dat er een concessie gedaan wordt, waarbij het (traditioneel) publieke werk wordt uitbesteed aan een private ontwikkelaar (volgens de neoliberale principes). Hierbij zal het contract de samenwerking en de afspraken tussen publiek en privaat waarborgen. SECTIE 1: DE INHOUD VAN CONTRACTEN

Om de assumpties over de inhoud van contracten van hedendaagse gebiedsontwikkelingsprojecten te kunnen verifiëren met een project in de praktijk, moet een casus geselecteerd worden waarbij de inhoud van het contract toegankelijk is. Aan de hand van de inhoud van het contract kan namelijk het karakter van het contract en de samenwerking worden bepaald.

SECTIE 2: HET GEBRUIK VAN CONTRACTEN

Om er achter te komen hoe contracten de samenwerking structureren en hoe wordt omgegaan met het contract gedurende de realisatie van het project, moet het contract al enkele jaren van kracht zijn en het project in uitvoering.

Daarnaast is belangrijk dat de gebiedsontwikkeling privaat gestuurd is, zoals in de toekomst steeds vaker voor zal komen in deze neoliberale planningscontext.

Om voldoende informatie over het gebruik van het contract te verzamelen moet er voldoende documentatie beschikbaar zijn die de gang van zaken na het vaststellen van het contract beschrijft. Ook moeten er respondenten beschikbaar zijn die de bevindingen uit de analyse kunnen verifiëren en hun ervaringen met het gebruik van het contract willen delen.