Conclusie en discussie

In dit conclusiehoofdstuk zal eerst aan de hand van de analyseresultaten een antwoord geformuleerd worden op de onderzoeksvraag van deze scriptie (7.1). Vervolgens wordt in de discussie besproken in hoeverre deze bevindingen overeenkomen of afwijken van de bestaande theorieën en debatten zoals besproken in het theoretisch kader, om de assumpties te herijken en de bevindingen van dit onderzoek te situeren ten opzichte van de bestaande literatuur (7.2). Tot slot worden enkele aanbevelingen gedaan voor vervolgonderzoek (7.3.).

7.1. CONCLUSIE

AANLEIDING EN ONDERZOEKSVRAAG

De voorwaarden voor het uitbesteden van publieke werken en de samenwerking tussen beide sectoren ligt geborgen in de contracten en overeenkomsten van gebiedsontwikkelingsprojecten (Van der Veen & Korthals Altes, 2011). Met een veranderende planningscontext, waarin lokale overheden een groter takenpakket krijgen en deze met beperkte financiële middelen moeten uitvoeren, zal het uitbesteden van publieke taken met een concessie constructie in de toekomst steeds vaker voorkomen. Ondanks dat de nieuwe rolverdeling in de gebiedsontwikkeling inmiddels is doorgedrongen (Bakker e.a., 2005), is er nog opvallend weinig empirische kennis beschikbaar over de manier waarop publieke en private partijen samenwerken en sturen in privaat–gestuurde gebiedsontwikkeling (Heurkens, 2012; Hobma en Heurkens, 2014). Dit onderzoek had als doel de rol van contracten in hedendaagse gebiedsontwikkelingsprojecten in kaart te brengen, door te kijken in hoeverre het contract als sturingsinstrument kan fungeren om gewenste resultaten in het project te behalen. Deze scriptie heeft zich op de samenwerking tussen de publieke en private sector in privaat-gestuurde gebiedsontwikkeling gefocust, en brengt in beeld hoe deze samenwerking wordt vastgelegd in contracten en welke rol deze contracten spelen gedurende de uitwerking van een project.

De onderzoeksvraag van deze scriptie luidde als volgt:

RESULTATEN ANALYSE HET PLEIN VAN LEIDEN

Aan de hand van een single casestudy naar het project Het Plein van Leiden is gekeken naar de rol van het contract in de hedendaagse planningscontext. Het Plein van Leiden is een grootschalige gebiedsontwikkeling met een concessieconstructie. Dit betekent dat de vastgoedontwikkeling als geheel is uitbesteed aan een private ontwikkelaar, wat het een privaatgestuurde gebiedsontwikkeling maakt. Vanuit de bestaande theorie werd verwacht dat de samenwerking tussen de publieke en private partij in dit project vooral contractueel van aard zou zijn. Waarbij samenwerking in de totstandkoming van het contract werd verwacht en vervolgens een zelfstandige planontwikkeling, voorbereiding en realisatie door de private ontwikkelaar. De publieke partij zou zich hierbij na contractstelling terugtrekken in een faciliterende, meer toetsende rol.

Hoe wordt gebruik gemaakt van contracten in gebiedsontwikkelingsprojecten met een concessie constructie?

Merel Akerboom- De rol van contracten binnen publiek-private samenwerking Pagina 87 Naar verwachting bevatte het contract strikte randvoorwaarden en uitgangspunten om het publiek belang te waarborgen. Hypothese 1 stelde dan ook dat het contract voornamelijk kenmerken van hard contracting zou vertonen, waarbij maatregelen zijn opgenomen die expliciet beschrijven hoe om te gaan met verschillende toekomstige situaties die als gevolg van veranderende omstandigheden optreden. De analyse in hoofdstuk 5, ten behoeve van de inhoud van het contract, bevestigde deze verwachting. De raamovereenkomst bevatte inderdaad voornamelijk kenmerken van hard contracting. Opvallend was dat enkele expliciete maatregelen ook kenmerken van soft contracting bevatte, door in de bepaling op te nemen dat bij het voordoen van onvoorziene situaties partijen bij elkaar te raden moeten gaan om in samenwerking tot de beste oplossing te komen.

De analyse in hoofdstuk 6 richtte zich op het gebruik van het contract gedurende de uitwerking en realisatie van het project. Hierbij werd geanalyseerd in hoeverre de expliciete maatregelen uit het contract ook werden nageleefd in het voordoen van een veranderende situatie, om de contractuitgangspunten te beschermen. De hypothese stelde dat het gebruik van het contract hard zou zijn, en de bepalingen in het contract dus strikt nageleefd zouden worden om de contractuitgangspunten in acht te nemen. Uit de analyse bleek dat wanneer maatregelen in het contract hard waren geformuleerd, deze niet strikt werden nageleefd waarbij het gebruik van het contract als soft kan worden aangeduid. Gesteld kan worden dat in situaties waar door middel van samenwerking tussen publiek en privaat sneller, efficiënter en gemakkelijker tot een oplossing kan worden gekomen, de maatregelen als opgenomen in het contract niet direct werden nageleefd. Andersom toonde de analyse dat wanneer de maatregelen in het contract kenmerken van soft contracting vertoonde, de bepaling wel strikt werd nageleefd en het contract dus hard werd gebruikt. Hypothese 2 moest na aanleiding van deze bevindingen verworpen worden.

Ondanks dat de maatregelen in het contract niet altijd strikt werden nageleefd, werd bij het nemen van de maatregelen wel duidelijk rekening gehouden met de uitgangspunten en randvoorwaarden in het contract, die kaders boden aan de uitwerking. Het contract werd in het project Het Plein van Leiden dus wel als tool gebruikt om het programma en de contractuitgangspunten te waarborgen en de uitwerking hiervan aan te toetsen. Waardoor er weinig verschil lijkt te bestaan tussen het programma als opgenomen in de paper deal en de real deal. Echter wanneer verder wordt ingezoomt op de invulling van de deelgebieden, er wel degelijk verschil is met het originele plan. Doordat Het Plein van Leiden een grote gebiedsontwikkeling is met een lange doorlooptijd en diverse deelprojecten, heeft het plan zich kunnen aanpassen aan de contextuele veranderingen zonder de uitgangspunten van het programma als benoemd in het contract te schaden. De functie van het contract staat in het gebruik centraal, waarbij ook mogelijke herzieningen, aanpassingen en aanvullingen gedaan worden in de vorm van een addendum om de functie van het contract in acht te nemen gedurende de uitvoering van het project.

CONCLUSIE

Het antwoord op de onderzoeksvraag van deze scriptie luidt als volgt: contracten in gebiedsontwikkelingsprojecten met een concessie constructie, zoals Het Plein van Leiden, waarborgen de kaders en randvoorwaarden aan de ontwikkeling. Door gebruik te maken van hard contracting wordt geprobeerd toekomstige onzekerheden die de uitvoering van het project kunnen beïnvloeden in te bedden in het contract. Echter wordt in het gebruik van het contract

Merel Akerboom- De rol van contracten binnen publiek-private samenwerking Pagina 88 zeer soepel (soft) met het naleven van deze maatregelen omgegaan en worden deze soms volledig genegeerd. Doordat het contract zeer expliciete maatregelen bevat, kan bij het voordoen van een veranderende situatie niet ad hoc gekozen worden voor de beste oplossing zonder de naleving van het contract te schenden.

Het feit dat het gebruik van contracten niet zo strikt is als de inhoud doet vermoeden, zorgt niet voor conflicten gedurende de uitwerking. Zodra er ad hoc gezamenlijk door publiek en privaat tot een betere, effectievere of snellere oplossing wordt gekomen, worden de maatregelen van het contract overruled. Echter wil dit niet zeggen dat het contract geen belangrijke rol speelt in de uitwerking van het project. Het waarborgen van de contractuitgangspunten, randvoorwaarden en kaders, zou de private ontwikkelaar de mogelijkheid moeten bieden om flexibel en zelfstandig het programma uit te werken, zonder constant in discussie te hoeven gaan met de publieke partij ter goedkeuring. De publieke partij zou hierin een regisserende en toetsende rol moeten nemen, waarbij zij wat meer ruimte overlaat aan de private partij betreffende de invulling. In praktijk lijkt het lastig te zijn voor de lokale overheid haar traditionele rol los te laten. Zeker wanneer het contract nog open einden bevat of kaders niet helemaal scherp geformuleerd zijn, en de juridische verantwoordelijkheid bij de publieke partij ligt. Daarnaast beïnvloeden externe factoren, zoals marktontwikkelingen en veranderingen in wet- en regelgeving, continu de context, waardoor het opnemen van te treffen maatregelen in toekomstige situaties nooit helemaal kan worden voorzien.

Tot slot, ongeacht dat de inhoud van het contract voornamelijk kenmerken van hard contracting bevatte, toont het gebruik van het contract softe kenmerken. Uit de analyse blijkt dat het opnemen van expliciete maatregelen in het contract niet direct tot lagere transactiekosten leidt, omdat deze regelmatig niet worden nageleefd en worden overruled door ad hoc maatregelen die in samenwerking tussen publiek en privaat worden getroffen. Het contract wordt gebruikt als toetsingskader, waarbinnen uitgangspunten, randvoorwaarden en kaders helder geformuleerd zijn. Het contract dient tijdig herzien en aangevuld te worden wanneer contextuele veranderingen daarom vragen om de functie van het contract te waarborgen. Op deze manier kan door de ontwikkelaar de paper deal worden nagestreefd in de real deal, zonder met het contract te breken.

7.2. DISCUSSIE

Gekeken naar de casus Het Plein van Leiden zijn de invloeden van het new public management duidelijk zichtbaar. De gebiedsontwikkeling was voor de gemeente zelfstandig financieel niet haalbaar, en werd als (traditioneel gezien) publieke taak uitbesteed aan een private ontwikkelaar onder een concessieconstructie, waarbij de risico’s voor de gemeente wegvielen (Klijn & van Van Twist, 2007). In deze publiek private samenwerking is vooraf duidelijk gekozen voor het besparen van transactiekosten door het gebruik van een compleet en expliciet contract. Waarbij de gemeente zich terug trekt in een regisserende, meer controlerende rol en de ontwikkelaar volledige verantwoordelijkheid draagt voor de uitwerking, voorbereiding en realisatie van de plannen. Echter blijkt uit de ervaring van de private ontwikkelaar dat de nieuwe rol, die het new public management vraagt van de gemeente Leiden, nog niet zo goed is doorgedrongen in de huidige planningscontext als Heurkens (2012) doet vermoeden. Vanuit de traditionele context is de gemeente gewend aan het stuur te zitten en de ontwikkelaar merkt dat de gemeente dit slecht kan loslaten. Ook vanuit de gemeente zelf werd verwacht dat dit

Merel Akerboom- De rol van contracten binnen publiek-private samenwerking Pagina 89 makkelijker los te laten was door een afgebakend plangebied ter ontwikkeling uit handen te geven. Echter blijkt dat onderlinge afhankelijkheid bij de aanleg van infrastructuur en het trekken van kabels en leidingen vraagt om samenwerking en afstemming om de ontwikkeling als gepland te laten slagen. Hierdoor blijft zij bemoeienis houden met de uitwerking van de plannen op detail niveau, wat voor hoge gemeentelijke plankosten zorgt. Mogelijk is deze strikte verdeling, en het werken met een puur contractual arrangement, enkel mogelijk op een uitleglocatie, en niet op een herstructureringslocatie, waarbij de tweedeling in gebiedsontwikkeling van Schütte e.a. (2002) een nieuwe dimensie krijgt in de beoogde samenwerkingsvorm.

Met betrekking tot de inhoud van het contract is er vanuit de kant van de ontwikkelaar behoefte aan kaders: wat zijn de randvoorwaarden, wie is verantwoordelijk, wat is het tijdspad en wie draagt de kosten? Een strikte presentiation van het contract met uitgebreid beschreven maatregelen blijkt uit de bevindingen hierbij niet perse nodig of effectief. Flexibiliteit en vertrouwen, dat is waar de samenwerking tussen publiek en privaat volgens alle contractpartijen unaniem over gaat. De gewenste kaders maken het contract juridisch bindend en leggen de rol en verantwoordelijkheden van partijen vast, zonder expliciet te beschrijven hoe binnen de kaders te handelen. Dit is eigenlijk de omschrijving van de functie van hard contracting van Lusch en Brown (1996), in combinatie met het normatief en contextafhankelijke invulling geven aan contractsuitgangspunten van soft contracting. Deze bevindingen zijn in lijn met de positie van Van der Veen en Korthals Altes (2012). Zij prefereren in de invulling van contractelementen niet direct een vorm van hard of soft contracting, maar stellen dat het contract in ieder geval rekening moet houden met de onderdelen in de vijf guiding principles. Door rekening te houden met de vijf guiding principles zullen de gewenste uitgangspunten, randvoorwaarden en kaders van het project gewaarborgd worden in het contract. De bevindingen uit de analyse van het gebruik van het contract bij Het Plein van Leiden doen vermoeden dat aan de contractelementen beter invulling gegeven kan worden middels soft contracting. Hierbij blijft de functie van het contract gewaarborgd en zijn partijen vrij om ad hoc tot de beste maatregelen te komen.

De bevindingen met betrekking tot het gebruik van het contract zijn in lijn met de theorie van Larson (1992), en lijken daarbij aan te sluiten bij het gedachtegoed van de Relational Contracting Theory. In het geval van de casus kunnen vertrouwen en formaliteit als substituten gezien worden. Het niet naleven van het formele contract werd veroorzaakt door de sterke sociale controle in het samenwerkingsverband tussen de gemeente Leiden en de ontwikkelaar. Zelfs formele sancties in het contract, die volgens Girth (2012) op naleving zouden moeten sturen, worden overruled door de samenwerking en dus buitenspel gezet. De functie die het contract zou moeten vervullen (volgens de contractpartijen van dit project), waarin formele afspraken als randvoorwaarden, uitgangspunten en kaders scherp worden gedefinieerd, zou het uitsluiten van vertrouwen of formaliteit kunnen voorkomen. Hierbij kan vooral het vertrouwen van de publieke partij in de private ontwikkelaar versterkt worden, doordat de ontwikkelaar gebonden is de uitwerking van het project te realiseren binnen de scherp gedefinieerde kaders. De formaliteit, als in stellige kaders en uitgangspunten, zouden dan complementair kunnen zijn aan het onderlinge vertrouwen tussen publieke en private partijen (Poppo en Zenger, 2002). Dit zou in contractvormen als een concessieconstructie kunnen leiden tot een combinatie van de samenwerking in het concessiemodel en het alliantiemodel. Waarbij de private ontwikkelaar in de concessie volledig verantwoordelijk is voor de uitvoering, maar het gebruik van het contract

Merel Akerboom- De rol van contracten binnen publiek-private samenwerking Pagina 90 samenwerking tussen publiek en privaat bij onvoorziene omstandigheden niet alvorens incalculeert of uitsluit.

Door de veranderende planningcontext zal het uitbesteden van publieke werken steeds vaker voorkomen. Of de verandering in rolverdeling ook risico’s meedraagt voor de politieke macht van overheid en burger, zoals Raco (2014) voorspelt, betwijfel ik aan de hand van de bevindingen. In het geval van Het Plein van Leiden worden publiek rechtelijke instrumenten inderdaad ingezet ten behoeve van de voortgang van de ontwikkeling, maar voorkomt het juridisch kader dat dit in strijd is met oorspronkelijke doel van deze instrumenten, namelijk het beschermen van het publiekrechtelijk belang. De bevindingen zijn in lijn met de assumpties van Hobma en Heurkens (2012): zolang de publieke partij de kaders en uitgangspunten mag bepalen, is er geen sprake van afname in politieke macht. Belangrijk is wel dat publieke partijen goed weten welke uitgangspunten en kaders zij voorafgaand aan het project moeten stellen, om dit risico te verkleinen. Hiervoor is verder onderzoek nodig.

7.3. AANBEVELINGEN

Hoe de bevindingen van dit onderzoek zich verhouden tot de bestaande literatuur is gebaseerd op een holistic casestudy. Door gebruik te maken van dit research design kon het project Het Plein van Leiden volledig doorgrond worden. Dit resulteerde in inzicht met betrekking tot de inhoud en het gebruik van contracten bij hedendaagse gebiedsontwikkelingsprojecten als Het Plein van Leiden. Tijdens de casusselectie zijn strikte selectiecriteria gebruikt, waarna theoretische generalisatie mogelijk is. Om te controleren of deze theoretische generalisatie ook daadwerkelijk gegrond is, zou vervolgonderzoek gedaan kunnen worden. In dit onderzoek zou door middel van een multiple casestudy design met gebruik van de zelfde selectiecriteria bij vergelijkbare projecten onderzocht kunnen worden of de bevindingen met betrekking tot het gebruik van contracten in gebiedsontwikkeling valide zijn. Hierbij kan getoetst worden of bij vergelijkbare gebiedsontwikkelingsprojecten met een concessieconstructie het contract gebruikt wordt als toetsingskader.

Zoals Van der Veen en Korthals Altes in 2012 in hun paper aantonen zijn er specifieke contractelementen die deze uitgangspunten en kaders waarborgen, welke zij hebben vertaald in de guiding principles. Uit dit onderzoek blijkt een expliciete invulling aan deze contractelementen niet altijd goed te werken. Uit de bevindingen lijkt invulling middels soft contracting tot een hard gebruik van contracten te leiden, wat strikte naleving betekent. Om voor publieke partijen in de toekomst beter inzichtelijk te maken hoe invulling te geven aan het toetsingskader (met behulp van de essentiële contractelementen), kan geverifieerd worden of de bevinding uit dit onderzoek ook op gaan voor vergelijkbare projecten. Hierbij kan getoetst worden of bij vergelijkbare gebiedsontwikkelingen invulling aan de guiding principles middels soft contracting ook de naleving van het contract bevordert.

Recent onderzoek van Klijn en Koppenjan (2016) naar de bepalendheid van contracten in negentig PPS projecten in Nederland toont tevens aan dat de inhoud van contracten niet direct leidend is voor de naleving ervan. Zij zien management en samenwerkingsfactoren als leidend voor de manier waarop het contract gebruikt wordt. Door middels verder onderzoek inzicht te krijgen in hoe het contract het beste in te richten, zodat het contract complementair is aan de gewenste samenwerkingsvorm, kan het contract meerwaarde krijgen en wellicht in de toekomst als belangrijk sturingsinstrument functioneren voor het behalen van succes.

Merel Akerboom- De rol van contracten binnen publiek-private samenwerking Pagina 91

LITERATUURLIJST

Bakker, P., Evers, S., Hovens, N., Snelder, H., & Weggeman, M. (2005) Het Rijnlands model als inspiratiebron. Holland Management Review, No. 103, pp 72-81.

Barringer, B. & Harrison, J. (2000) Walking a tightrope: Creating value through inter organizational relationships. Journal of Management, Vol. 26, pp. 367-403.

Blanken, A., Bult-Spiering, W., Dewulf, G. (2004) Publiek-private samenwerking bij integrale gebiedsontwikkeling, Enschede: Universiteit Twente.

Bovens, M., ‘t Hart, P., Van Twist, M. & Rosenthal, U. (2001) Openbaar bestuur. Deventer: Kluwer. Bregman, A.G. (2010) Naar een natuurlijke rolverdeling tussen overheid en markt bij ruimtelijke veranderingsprocessen: Overheidsrol bij ruimteplanning beperken tot grondexploitatie en publiek vastgoed. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam

Bryman, A. (2008) Social Research Methods. Oxford: Oxford University Press (3rd edition). Bult-Spiering, M., Blanken A. & Dewulf G. (2005) Handboek publiek-private samenwerking. Utrecht: Lemma.

Bureau Blaauwberg (2015) Sociografisch Buurtprofiel Leiden Noord. Leiden: Bureau Blaauwberg i.o.v. Libertas Leiden.

Child, J. & G. Möllering (2003) Contextual confidence and active trust development in the Chinese business environment. Organization Science, Vol. 14, pp. 69-80.

Cohen, G. (2000) Implied terms and interpretation in contract law. In: Bouckaert B. & de Geest G. (red.) Encyclopedia of law and economics 3. Cheltenham: Edward Elgar.

Deloitte Real Estate Advisory (2010) Financiële effecten crisis bij gemeentelijke grondbedrijven: Onderzoek i.o.v. Vereniging Nederlandse Gemeenten en Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Utrecht: Deloitte Real Estate Advisory.

Dunn, J. (2005) Setting the People Free - the story of democracy. London: Atlantic Books. Douma, S. & Schreuder H. (2002) Economic approaches to organisations. Essex: Pearson Education Limited.

Eversdijk A. & Korsten, F. (2015) Motieven en overwegingen achter publiek-private

samenwerking.<http://tijdschriften.boombestuurskunde.nl/tijdschrift/bso/2015/2/Beleidsond erzoek-2015-15.pdf> (geraadpleegd op 24-7-2016).

Gemeente Leiden (2007) Bestemmingsplan Leiden Noord. Leiden: Gemeente Leiden. Gemeente Leiden (2009) Prestatieafspraken 2009-2015.

<http://www.leiden.nl/fileadmin/files/Projecten/Prestatieafspraken/Prestatieafspraken_Leide n_2009-2015.pdf> (geraadpleegd op 3-6-2016).

Gulati, R. (1995) Does familiarity breed trust? The implications of repeated ties for contractual choice in alliances. Academy of Management Journal, Vol. 38, pp. 85-112.

Kenniscentrum PPS (2004) Inrichting van het pps-proces bij gebiedsontwikkeling. Den Haag: Ministerie van Financiën.

Merel Akerboom- De rol van contracten binnen publiek-private samenwerking Pagina 92 Kenniscentrum PPS (2006) Publiek-private samenwerking bij gebiedsontwikkeling: wanneer wel en wanneer niet? Den Haag: Ministerie van Financiën.

King, B. & Smith D. (2009) Contracts as Organizations. Arizona Law Review, Vol. 51, No. 1, pp. 1- 40.

Klijn, E. & H. Van Twist (2007) PPS in Nederland: retoriek of bloeiende praktijk? Rotterdam: Erasmus University Rotterdam.

Klijn, E., Edelenbos J. & Hughes M. (2007) Public-Private Partnership: a Two-Headed Reform – A Comparison of PPP in England and the Netherlands. In: Pollitt, C., Van Thiel S. & Homburg V. (red.) New Public Management in Europe – Adaptation and Alternatives. Houndsmills: Palgrave,: pp. 71-90.

Klijn, E. & J. Koppenjan (2016) The impact of contract characteristics on the performance of public–private partnerships (PPPs). Public Money & Management, Vol. 36, No. 6, pp. 455-462. Knights, D., F. Noble, T. Vurdubakis & H. Willmott (2001) Chasing shadows: Control, virtuality