Rick Heijnen
Rick.heijnen@student.uva.nl 12611050 Strafrecht (publiekrecht) Begeleider: dhr. prof. dr. D. Abels 06-11-2019DE INTEGRALE AANPAK VAN
TERRORISME
Een onderzoek naar de keuze tussen de mogelijk te
nemen maatregelen tegen Syriëgangers
Abstract
Deze scriptie betreft een onderzoek naar de keuze tussen de mogelijk te nemen maatregelen met betrekking tot Syriëgangers. Het doel van dit onderzoek is om helder te krijgen wanneer er, met het oog op het una via-beginsel, binnen de integrale aanpak van Syriëgangers gegrepen wordt naar het strafrecht.
Het onderzoek betreft allereerst een onderzoek naar de relevante wetgeving, op deze manier is het wettelijk kader met betrekking tot terrorismebestrijding in het algemeen uiteengezet. Tevens betreft het onderzoek een literatuuronderzoek, waarbij op basis van onderzochte literatuur de plaats van het strafrecht binnen de terrorismebestrijding is bepaald. Daarnaast zijn op basis van het literatuuronderzoek verschillende visies op de keuze tussen strafrechtelijke vervolging en bestuursrechtelijke afdoening uiteengezet. Het onderzoek is afgesloten met een jurisprudentieonderzoek naar verschillende uitspraken van zowel straf- als bestuursrechter. Op deze manier is de keuze tussen enerzijds straf- en anderzijds bestuursrechtelijke handhaving van Syriëgangers uiteengezet.
De conclusie van dit onderzoek is dat er in geval van uitreizende Syriegangers een duidelijke keuze wordt gemaakt voor het strafrecht wanneer een begin van de uitreis heeft plaatsgevonden. Wanneer het begin van de uitreis nog niet heeft plaatsgevonden wordt er veelal gegrepen naar een bestuursrechtelijke afdoening. Deze keuze sluit aan bij het strafrecht als ‘ultimum remedium’. Wat betreft terugkerende Syriëgangers wordt gebruik gemaakt van zowel strafrechtelijke vervolging als een bestuursrechtelijke aanpak. Er wordt geen duidelijke keuze tussen rechtsgebieden gemaakt, maar beide rechtsgebieden worden naast elkaar gebruikt om een zo efficiënt mogelijke aanpak te bewerkstelligen. Deze aanpak sluit aan bij de visie van het strafrecht als ‘optimum remedium’.
Inhoudsopgave
1 Inleiding...4 1.1 Inleiding...4 1.2 Probleemstelling...4 1.3 Onderzoeksvraag...5 1.4 Deelvragen...5 1.5 Methodologie...5 1.6 Wetenschappelijke relevantie...6 1.7 Maatschappelijke relevantie...62 Wettelijk kader strafrechtelijke aanpak terrorisme...7
2.1 Inleiding...7
2.2 Wet Terroristische Misdrijven...7
2.2.1 Aanleiding Wet Terroristische Misdrijven...7
2.2.2 Artikel 83...7
2.2.3 Artikel 83a...9
2.2.4 Artikel 140 & 140a Sr...9
2.2.5 Artikel 285 lid 3 Wetboek van Strafrecht...10
2.3 Wet opsporing terroristische misdrijven...10
2.3.1 Aanleiding...10
2.3.2 Artikel I...11
2.4 Wetswijziging van het Wetboek van Strafrecht 2009...14
2.4.1 Artikel 83b Sr...14
2.4.2 Artikel 134a Sr...14
2.5 Wet versterking strafrechtelijke aanpak terrorisme...15
2.5.1 Aanleiding Wet versterking strafrechtelijke aanpak terrorisme...15
2.5.2 Artikel 67 lid 4 Sv...15
2.5.3 Artikel 126zsa Sv...15
2.5.4 Artikel 160 lid 1 Sv...16
2.6 Conclusie...16
3. Integrale aanpak terrorisme in Nederland...18
3.1 Inleiding...18
3.2 Terrorisme...18
3.2.1 Een lastig te definiëren begrip...18
3.2.2 Nederlandse definitie...19
3.3.1 Contraterrorisme vóór 2001...20
3.3.2 Contraterrorisme na 2001...21
3.4 Contraterrorisme vandaag de dag...22
3.4.1 Achtergrond...22 3.4.2 Verwerven...23 3.4.3 Voorkomen...23 3.4.4 Verdedigen...24 3.4.5 Voorbereiden...24 3.4.6 Vervolgen...24
3.5 De plaats van het strafrecht in het contraterrorisme-beleid...24
3.6 Conclusie...26
4. Terrorismebestrijding en het una via-beginsel...27
4.1 Inleiding...27
4.2 Achtergrond...27
4.3 Wettelijk kader...28
4.4 Een keuze tussen bestuursrecht en strafrecht...28
4.5 Conclusie...31
5. Wettelijk kader aanpak Syriëgangers...32
5.1 Inleiding...32
5.2 Uitreizigers...32
5.3 Wettelijk kader uitreizigers...33
5.3.1 Wettelijk kader strafrecht...33
5.3.2 Wettelijk kader bestuursrecht...34
5.4 Conclusie...35
6 Gerechtelijke uitspraken onder de loep...37
6.1 Inleiding...37 6.2 Strafrechtelijke zaken...37 6.2.1 Potentiële uitreizigers...37 6.2.2 Terugkeerders...38 6.3 Bestuursrechtelijke zaken...40 6.3.1 Uitreizigers...40 6.3.2 Terugkeerders...41 6.4 Conclusie...42 7. Conclusie...44 Literatuurlijst...46
1 Inleiding
1.1 Inleiding
Er heerst in Nederland vandaag de dag een grote angst voor terrorisme. In Amsterdam maakt maar liefst 26% van de mensen zich grote zorgen om een eventuele terroristische aanslag.1
Terrorisme kan zich uiten in veel verschillende vormen. Echter, gaat volgens de NCTV de meeste dreiging vandaag de dag uit van de jihadistische stroming.2 Geen wonder dat de
aanpak van terrorisme hoog op het lijstje van de Nederlandse beleidsbepalers staat. In de recente contraterrorismestrategieën stond een brede, integrale aanpak centraal. Deze integrale aanpak kenmerkt zich door het feit dat lokale, nationale en internationale overheden samenwerken met maatschappelijke organisaties, bedrijven en sleutelfiguren. Op deze manier worden preventieve, repressieve en curatieve maatregelen genomen.3 De integrale aanpak
vormde ook voor de meest recente contraterrorismestrategie de basis.4
1.2 Probleemstelling
M. Hirsch Ballin benadrukte, met het oog op deze integrale aanpak van terrorisme, dat er binnen de integrale aanpak van terrorisme gebruik wordt gemaakt van zowel straf- als bestuursrechtelijke bevoegdheden.5 Gezien het feit dat de aanpak van terrorisme zich
kenmerkt door een combinatie van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke maatregelen, constateerde Hartmann in 2011 al dat de beide handhavingsstelsels naar elkaar toe groeien.6
Dit gevolg is echter precies wat het ne bis in idem-beginsel, en in het verlengde daarvan het una via-beginsel trachtten te voorkomen. Het ne bis in idem-beginsel volgt uit artikel 4 van het zevende protocol van het EVRM. Dit beginsel ziet op het verbod van dubbele vervolging. Volgens het EVRM mag niemand voor de tweede keer worden berecht of gestraft voor een strafbaar feit waarvoor hij al eens is veroordeeld of van is vrijgesproken. In het verlengde hiervan ligt het una via-beginsel, zoals neergelegd in artikel 243 van het Wetboek van Strafvordering. Het una via-beginsel beoogt een vroegtijdige keuze tussen een bestuursrechtelijke afdoening en een strafrechtelijke vervolging. Daar waar binnen de integrale aanpak gebruik wordt gemaakt van zowel strafrechtelijke bevoegdheden als
1 Kempen 2018. 2 NCTV 2016, p.7. 3 NCTV 2016, p.5. 4 NCTV 2016, p.5. 5 Hirsch Ballin 2018, p.8. 6 Hartmann 2011, p.31.
bestuursrechtelijke bevoegdheden, en deze twee handhavingsstelsels naar elkaar toegroeien7,
ligt een schending van het una via-beginsel op de loer.
1.3 Onderzoeksvraag
Gelet op het hiervoor geschetste probleem, staat in dit onderzoek de volgende vraag centraal: Wat is de plaats van het strafrecht binnen de integrale aanpak van terrorisme, en wanneer wordt er, met het oog op het una via-beginsel, specifieke in de aanpak van Syriëgangers, gegrepen naar het strafrecht?
1.4 Deelvragen
In dit onderzoek zal ik aan de hand van een aantal deelvragen komen tot een antwoord op de hoofdvraag. Eerst zal ik ingaan op de vraag welk wettelijk kader het strafrecht biedt in de aanpak van terrorisme. Vervolgens zal ik de vraag beantwoorden hoe de integrale aanpak van terrorisme in Nederland in zijn werki gaat. Daarna zal ik mij richten op het una via-beginsel, en hoe dit zich verhoudt ten opzichte van de aanpak van terrorisme. Ik zal het onderzoek afsluiten met het wettelijk kader omtrent de aanpak van Syriëgangers, met daaraan verbonden een jurisprudentieonderzoek naar gerechtelijke uitspraken die binnen het strafrecht en bestuursrecht zijn gedaan met betrekking tot uitreizende en terugkerende Syriëgangers. Op basis van deze deelvragen wordt het onderzoek afgesloten met een antwoord op de hoofdvraag.
1.5 Methodologie
De eerste hoofdstukken van het onderzoek zullen zich kenmerken door een descriptief karakter. In het eerste deel van het onderzoek zal ik mij vooral richten op wetgeving en literatuur. Ik zal vanuit een extern perspectief uiteenzetten wat de wettelijke kaders zijn, en waaruit de integrale aanpak bestaat. Naarmate het onderzoek dichter naar de conclusie gaat, zal het onderzoek een meer normatieve houding aannemen. In het laatste hoofdstuk zal ik een jurisprudentieonderzoek uitvoeren, waarna, met het oog op het una via-beginsel, onderzocht zal worden in hoeverre er in de aanpak van Syriëgangers een keuze gemaakt wordt tussen een bestuursrechtelijke afdoening en een strafrechtelijke vervolging.
1.6 Wetenschappelijke relevantie
Zowel Hartmann8 als Keulen9 constateren dat de strafrechtelijke- en bestuursrechtelijke
handhavingsstelsels meer en meer naar elkaar toegroeien, en dat er binnen de integrale aanpak van misdaad niet langer sprake is van een kloof tussen beide handhavingsstelsels. De keuze tussen beide handhavingsstelsels is niet langer te voorspellen, en de verhouding tussen beide is onduidelijk.10 Volgens van der Vorm hangt de keuze tussen beide rechtsgebieden af van
welke visie je aanhangt. Allereerst bestaat er de visie van Rogier, waarbij het strafrecht wordt gezien als ‘ultimum remedium’.11 Daarnaast bestaat er de visie van M. Hirsch Ballin, waarbij
het strafrecht wordt gezien als ‘optimum remedium’.12 In dit onderzoek zal ik onderzoeken of,
in het geval van Syriëgangers, een duidelijke keuze tussen de handhavingsstelsels bloot te leggen is, en bij welke visie op het strafrecht deze keuze aansluit.
1.7 Maatschappelijke relevantie
Het resultaat van het onderzoek is maatschappelijk relevant om duidelijk te maken wanneer er bij de aanpak van Syriëgangers gegrepen wordt naar een specifiek rechtsgebied. Een vroegtijdige keuze tussen beide rechtsgebieden is van belang gezien het feit het una via-beginsel dit eist, en gezien het feit dat voor verdachten duidelijk moet zijn welke risico’s zij lopen, en welke rechten zij hebben wanneer hun zaak wordt afgedaan binnen het één of het andere rechtsgebied. Tevens dient dit onderzoek om de beleidsbepalers scherp te houden, waarbij zij niet ondoordacht een keuze maken voor het voor hen meest gunstige rechtsgebied, maar zij ten alle tijden oog houden voor de mogelijk problematische gevolgen voor de betrokkenen.
8 Hartmann 2011, p.31. 9 Keulen & Bröring 2017, p.62. 10 Hartmann 2011, p.35.
11 Van der Vorm, TBS&H 2018/4, p.223. 12 M. Hirch Ballin, blogbestuursrecht.nl 2017.
2 Wettelijk kader strafrechtelijke aanpak terrorisme
2.1 Inleiding
Het Nederlandse strafrecht biedt vandaag de dag een aantal mogelijkheden om op te treden tegen terrorisme. Zo stelt de ‘Wet terroristische misdrijven’ uit 2004 zware straffen op het begaan van misdrijven met een ‘terroristisch oogmerk’. In het opsporingstraject biedt de ‘Wet opsporing terroristische misdrijven’ sinds 2006 de opsporingsinstanties een ruime mogelijkheid om in te grijpen wanneer een terroristische aanslag zich nog in de voorbereidingsfase bevindt. Tot slot is in 2018 de ‘Wet strafrechtelijke aanpak terrorisme’ in werking getreden. Deze wet verruimt de mogelijkheden om terrorisme aan te pakken. In dit hoofdstuk zal het wettelijk kader omtrent de strafrechtelijke aanpak van terrorisme in Nederland uiteengezet worden.
2.2 Wet Terroristische Misdrijven
2.2.1 Aanleiding Wet Terroristische Misdrijven
De aanslagen van 11 september 2001 zorgden ervoor dat de wereld zich meer bewust werd van de ernstige gevolgen van terrorisme. Zo ook in het internationale en nationale strafrecht. De vraag die zowel internationaal als nationaal speelde ging over de onzekerheid of het strafrecht wel voldoende toegesneden was op terroristische misdrijven.13 Als gevolg van deze
twijfel is, op 13 juni 2002 binnen de Europese Unie, het kaderbesluit inzake terrorismebestrijding14 in werking getreden . Dit kaderbesluit verplicht de lidstaten onder
andere om gedragingen die aan bepaalde eisen voldoen als terroristische misdrijven aan te merken.15 Daarnaast verplicht het kaderbesluit de lidstaten deze terroristische misdrijven ook
fors zwaarder te bestraffen dan tot dan toe het geval was.16
Op 10 augustus 2004 heeft Nederland door middel van de Wijziging van het Wetboek van Strafrecht en enige andere wetten in verband met terroristische misdrijven (Wet Terroristische Misdrijven) uitvoering gegeven aan het kaderbesluit. Uit de memorie van toelichting van de wet blijkt dat de wijziging van de wet ‘beoogt het materiële strafrecht aan te scherpen, opdat het beter tot uitdrukking brengt dat terroristische misdrijven tot de ernstigste feiten behoren.’17
13 Kamerstukken II 2001/2, 28463, 3, p.1. 14 Kaderbesluit 2002/475/JBZ.
15 Artikel 1 Kaderbesluit 2002/475/JBZ. 16 Kamerstukken II 2001/2, 28463, 3, p.2. 17 Kamerstukken II 2001/2, 28463, 3, p.1.
2.2.2 Artikel 83
De kern van de Wet Terroristische Misdrijven (hierna: WTM) bestaat uit de artikelen 83 en 83a van het Wetboek van Strafrecht.18 Deze artikelen geven invulling aan de termen
‘terroristisch misdrijf’ en ‘terroristisch oogmerk’. Daarmee implementeert de wetgever artikel 1 van het kaderbesluit in het nationale recht. Het ingevoerde artikel 83 van het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr) geeft aan welke misdrijven als terroristische misdrijven kunnen worden aangemerkt, en hoe deze bestraft dienen te worden. Het artikel laat drie verschillende categorieën terroristische misdrijven zien.
Artikel 83 sub 1 (categorie 1) Sr ziet op zogenaamde ‘ernstige misdrijven’. Hieronder valt een aantal misdrijven waarop de levenslange gevangenisstraf van toepassing is, maar ook misdrijven waarop een gevangenisstraf van 20 jaren is gesteld.19 Het artikel noemt
bijvoorbeeld moord (289 Sr) of een aanslag op leden van het koninklijk huis met de dood ten gevolge (108 Sr). Daarnaast bieden artikelen 96 Sr en 121 Sr ook de mogelijkheid om samenspanning tot, en voorbereiding van bepaalde misdrijven als terroristisch misdrijf aan te merken. De opgesomde misdrijven dienen wel begaan te zijn met een ‘terroristisch oogmerk’ om als terroristisch misdrijf te kunnen worden gekwalificeerd. Het terroristische oogmerk is uitgewerkt in artikel 83a Sr. Later in dit hoofdstuk zal ingegaan worden op dit artikel.
Voor de misdrijven uit categorie 1 is geen strafverhoging voorgesteld. Het gaat hier vaak om bepalingen waarop al de hoogste straf gesteld is. Enkel bij de artikelen 96 en 121 zou de strafmaat nog verhoogd kunnen worden. Echter heeft de wetgever hier niet voor gekozen.20
Wat is dan het nut van het aanwijzen van deze bepalingen als ‘terroristisch misdrijf’? Dit nut is volgens Lintz gelegen in ‘de toepasselijkheid van bepaalde voorschriften die alleen voor terroristische misdrijven gelden.’21
Artikel 83 sub 2 (categorie 2) Sr bevat volgens de memorie van toelichting van de wet de ‘wettelijke strafverhogingsgronden’. Dit artikel maakt het mogelijk om bepaalde feiten begaan met een terroristisch oogmerk zwaarder te straffen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan artikel 114a Sr, waarin een aantal artikelen wordt genoemd. Wanneer één van deze genoemde feiten wordt begaan met een terroristisch oogmerk, wordt de in het artikel bepaalde gevangenisstraf in beginsel met de helft verhoogd. Echter, wanneer er op het misdrijf een gevangenisstraf van ten hoogste 15 jaren is gesteld, ‘kan ingevolge deze wettelijke
18 Lintz 2007, p.39.
19 Kamerstukken II 2001/2, 28463, 3, p.4. 20 Lintz 2007, p.39.
strafverhogingsgronden levenslange gevangenisstraf of tijdelijke gevangenisstraf van ten hoogste twintig jaren worden opgelegd.’22 Dit is zo bepaald omdat ten tijde van de invoering
van de WTM de maximale duur van een tijdelijke gevangenisstraf slechts 20 jaren bedroeg.23
In artikel 83 sub 3 (categorie 3) gaat het om de ‘specifieke terroristische misdrijven’24. Dit
artikel verwijst naar specifieke strafbepalingen waaraan het ‘terroristisch oogmerk’ is toegevoegd.25 Een van deze bepalingen is bijvoorbeeld de terroristische gijzeling uit artikel
282b Sr. Waar bij misdrijven uit categorie 2 de straf automatisch werd verhoogd met de helft, kan de strafverhoging binnen de bepalingen genoemd in categorie 3 per delict worden bepaald.
2.2.3 Artikel 83a
In de vorige paragraaf is de term ‘terroristisch oogmerk’ meermaals naar voren gekomen. Deze term is hetgeen een terroristisch misdrijf doet verschillen van een ‘gewoon’ misdrijf. Wanneer een misdrijf gepleegd wordt met een terroristisch oogmerk, zal hier dan ook een hogere straf voor gelden dan op een misdrijf dat zonder terroristisch oogmerk is gepleegd. Het ‘terroristische oogmerk’ is neergelegd in artikel 83a van het Wetboek van Strafrecht, hieronder wordt verstaan:
‘het oogmerk om de bevolking of een deel der bevolking van een land ernstige vrees aan te jagen, dan wel een overheid of internationale organisatie wederrechtelijk te dwingen iets te
doen, niet te doen of te dulden, dan wel de fundamentele politieke, constitutionele, economische of sociale structuren van een land of een internationale organisatie ernstig te
ontwrichten of te vernietigen.’
Deze omschrijving vloeit voort uit het Internationaal Verdrag ter bestrijding van de
financiering van terrorisme en het VN-verdrag tegen terrorisme. Volgens de regering is deze omschrijving voldoende om de strafverzwaring op terroristische misdaden te rechtvaardigen. De regering stelt dan ook dat naar zijn mening een ‘eis is gesteld die voldoende exact
omschreven is en die de voorgestelde strafverhoging kan dragen.’26
2.2.4 Artikel 140 & 140a Sr
Op basis van artikel 140 Sr is deelneming aan een criminele organisatie al lange tijd strafbaar. Artikel 140 Sr kan eerder ingezet worden dan de bekende deelnemingsvormen uit artikelen 47
22 Kamerstukken II 2001/2, 28463, 3, p.2. 23 Lintz 2007, p.44.
24 Kamerstukken II 2001/2, 28463, 3, p.7. 25 Lintz 2007, p.43.
en 48 Sr. Voor deelneming in de vorm van artikel 140 Sr gaat het enkel om de deelneming aan de organisatie, en is het onbelangrijk of deze organisatie al strafbare feiten heeft verricht.27 Dit is een belangrijke verruiming van de strafbaarheid, zeker met het oog op het
voorkomen van strafbare feiten.28
Artikel 2 van het kaderbesluit inzake terrorismebestrijding verplichtte de nationale wetgever ertoe om het feitelijk leidinggeven en deelnemen aan specifiek terroristische organisaties strafbaar te stellen. Met het invoeren van de WTM en daarbij artikel 140a Sr heeft de Nederlandse wetgever invulling gegeven aan deze verplichting. Tevens achtte de regering het noodzakelijk om deelnemers van een organisatie welke tot doel heeft het plegen van terroristische misdrijven zwaarder te straffen.29 Deelneming aan een organisatie die tot
oogmerk heeft het plegen van terroristische misdrijven, wordt ingevolge artikel 140a Sr gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste vijftien jaren. Deze straf is fors zwaarder dan de straf van zes jaar voor deelneming aan ‘normale’ criminele organisaties ingevolge artikel 140 Sr. Ingevolge artikel 140 lid 3 Sr wordt de straf met een derde verhoogd, wanneer iemand zich schuldig maakt aan het leidinggeven aan een criminele organisatie. Ook op dit punt is artikel 140a Sr strenger. Op het leidinggeven aan een terroristische organisatie staat een gevangenisstraf van maximaal dertig jaren.
2.2.5 Artikel 285 lid 3 Wetboek van Strafrecht
Naast het begaan van terroristische misdrijven (artikel 83 jo. artikel 83a Sr) en deelneming aan een terroristische organisatie (artikel 140a Sr), is ook bedreiging met een terroristisch misdrijf strafbaar gesteld met invoering van de WMT. Volgens artikel 285 lid 3 Sr wordt iemand die zich schuldig maakt aan bedreiging met een terroristisch misdrijf gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren. Deze straf is aanzienlijk hoger dan de straf die hoort bij bedreiging zonder terroristisch oogmerk.
2.3 Wet opsporing terroristische misdrijven
2.3.1 Aanleiding
Sinds 1 februari 2007 is de ‘Wet tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering, het Wetboek van Strafrechten enkele andere wetten ter verruiming van de mogelijkheden tot opsporing en vervolging van terroristische misdrijven’ (hierna: Wet opsporing terroristische misdrijven) in werking getreden. Na de aanslagen in Madrid in 2004 is de wetgeving omtrent
27 Lintz 2007, p.170. 28 Lintz 2007, p.141.
terrorismebestrijding opnieuw doorgenomen. Uit deze doorlichting is gebleken dat enkele aanpassingen in de wetgeving noodzakelijk werden geacht.30
Kortgezegd heeft de wet ten doel om ‘opsporingsonderzoek naar terroristische misdrijven in een vroege(re) fase mogelijk te maken en langer te laten voortduren, om zodoende terroristische misdrijven te kunnen voorkómen.’31 Deze preventieve doelstelling wordt in de
wet uitgewerkt door verschillende wijzigingen die kortgezegd neerkomen op:
- ‘een verruiming van de mogelijkheden om in een verkennend onderzoek informatie te verzamelen;
- een verruiming van de mogelijkheden om personen te fouilleren buiten concrete verdenking van een strafbaar feit;
- een verruiming van de toepassingsmogelijkheden van bijzondere opsporingsbevoegdheden, zoals stelselmatige observatie en de telefoontap;
- het mogelijk maken van bewaring bij verdenking van een terroristisch misdrijf, ook buiten het geval van ernstige bezwaren;
- een mogelijkheid tot uitstel van volledige inzage van processtukken.’32
Op het eerste gezicht lijken dit zeer ingrijpende maatregelen, waarbij strafvorderlijke bevoegdheden substantieel zwaarder uitvallen dan dat dit in het reguliere strafrecht het geval is. De minister maakt in de memorie van toelichting duidelijk dat de grote dreiging die uitgaat van terrorisme deze wet rechtvaardigt. Tevens benadrukt hij dat opsporingshandelingen welke bijdragen aan het voorkomen van terrorisme te alle tijden verricht moeten kunnen worden.33
2.3.2 Artikel I
Onderdelen A, B en C
In de onderdelen A en B van artikel 1 van de wet ter verruiming van de mogelijkheden tot opsporing en vervolging van terroristische misdrijven is voorzien in de mogelijkheid tot uitstel van volledige inzage van de processtukken en de mogelijkheid om een verdachte van een terroristisch misdrijf langer in voorlopige hechtenis te houden voorafgaand aan het onderzoek ter terechtzitting.
Artikel 66 lid 3 Sv bepaalt dat in gevallen waarin sprake is van verdenking van een terroristisch misdrijf, de duur van het bevel tot gevangenneming of gevangenhouding na 90
30 Kamerstukken II 2004/5, 30164, 3, p.1. 31 Gestel & Poot 2014, p.3.
32 Kamerstukken II 2004/5, 30164, 3, p.1. 33 Kamerstukken II 2004/5, 30164, 3, p.2.
dagen kan worden verlengd met periodes van 90 dagen, waarbij er een maximum is gesteld van twee jaar. Artikel 66 lid 3 Sv zorgt er zo in samenhang met artikel 33 Sv voor dat de mogelijkheid tot kennisneming van de processtukken door de verdachte voor een langere periode kan worden opgeschort. Artikel 33 Sv zorgt er namelijk voor dat kennisneming van alle processtukken niet meer onthouden mag worden aan de verdachte wanneer hem de dagvaarding is uitgereikt. De achterliggende gedachte van de mogelijkheid tot verdere verlenging van de voorlopige hechtenis en de mogelijkheid tot uitstel van inzage van de processtukken is dat het ‘complexe karakter van onderzoek naar terroristische misdrijven’34
dit vereist.
Artikel 67 lid 4 Sv (onderdeel C) van de wet opsporing terroristische misdrijven zorgt voor een verruiming van de mogelijkheid tot het geven van een bevel tot voorlopige hechtenis. Artikel 67 lid 3 Sv bepaalt dat een verdachte enkel in voorlopige hechtenis genomen kan worden wanneer er sprake is van ‘ernstige bezwaren’ tegen hem. Een verdachte van een terroristisch misdrijf wordt doorgaans aangehouden op basis van een magere hoeveelheid aanwijzingen. Op basis van deze magere hoeveelheid aan aanwijzingen lijkt het aannemen van een ‘ernstig bezwaar’ vaak onmogelijk. Lid 4 van het artikel zorgt er dan ook voor dat er geen sprake hoeft zijn van een ‘ernstig bezwaar’ bij verdenking van een terroristisch misdrijf om de verdachte in voorlopige hechtenis te kunnen nemen.
2.3.2.2 Onderdeel D
Titel VB
Met de invoering van de Wet opsporing terroristische misdrijven zijn titel VB en titel VC toegevoegd aan het Wetboek van Strafvordering. Het gaat in deze titels om ‘bevoegdheden die specifiek betrekking hebben op opsporing van terroristische misdrijven.’35 Hieronder
zullen de belangrijkste artikelen van de beide titels uitgelicht worden.
In de eerste afdeling van titel VB zijn verschillende algemene bepalingen neergelegd. Het betreft voorschriften omtrent schriftelijke bevelen en machtigingen welke niet van belang zijn om het wettelijk kader terrorismebestrijding in dit onderzoek te verduidelijken.
Artikel 126zd Sv geeft opsporingsambtenaren bepaalde bevoegdheden die bij aanwijzingen van een terroristisch misdrijf ingezet kunnen worden. Het gaat hierbij om de bevoegdheid tot stelselmatige observatie (a), de bevoegdheid tot pseudo-koop of -dienstverlening (b), de bevoegdheid tot stelselmatige inwinning van informatie (c) en de bevoegdheid tot het
34 Kamerstukken II 2004/5, 30164, 3, p.34. 35 Kamerstukken II 2004/5, 30164, 3, p.35.
verrichten van een aantal opsporingsactiviteiten in besloten plaatsen (d).36 De bevoegdheden
komen veelal overeen met de bevoegdheden die eerder in het Wetboek van Strafvordering worden genoemd. Zo komt artikel 126zd lid 1 sub a Sv overeen met artikel 126g Sv. Het verschil zit hem echter in het feit dat voor gebruik van de bevoegdheden uit artikel 126zd Sv enkel ‘aanwijzingen’ van een terroristisch misdrijf nodig zijn, terwijl dit in artikel 126g Sv een ‘verdenking’ dient te zijn. In tegenstelling tot de eerder bestaande artikelen bieden deze specifieke artikelen de mogelijkheid voor opsporingsambtenaren om nog voordat er sprake is van een volwaardige verdenking bepaalde bevoegdheden in te zetten.
Artikel 126ze Sv regelt de bevoegdheid tot infiltratie. De reden dat de bevoegdheid tot infiltratie niet is opgenomen in artikel 126zd Sv is dat het hier gaat om een nóg ingrijpendere bevoegdheid die aan strengere eisen is onderworpen. Zo mag dit artikel alleen benut worden wanneer het onderzoek dit ‘dringend’ vordert, en wanneer het specifiek om een ‘groep’ van mensen gaat.
Artikelen 126zf en 126zg Sv behoeven weinig uitleg. Het gaat in deze artikelen om het opnemen van vertrouwelijke communicatie met een technisch hulpmiddel. Ook hier dienen er ‘aanwijzingen van een terroristisch misdrijf’ te bestaan, en mogen deze hulpmiddelen enkel ingezet worden wanneer het onderzoek dit dringend vordert.
De vierde afdeling van titel VB van het Wetboek van Strafvordering was een, weliswaar onder een andere nummering, al bestaande titel. In deze afdeling zijn de bevoegdheden met betrekking tot het onderzoek van voorwerpen, vervoermiddelen en kleding geregeld. Monsters nemen (126zq), onderzoek in vervoermiddelen (126zr) en onderzoek aan kleding (126zs) zijn bevoegdheden welke opsporingsambtenaren kunnen inzetten in geval er aanwijzingen van een terroristisch misdrijf aanwezig zijn.
Titel VC
Titel VC van het Wetboek van Strafvordering behandelt de bijstand aan opsporing van terroristische misdrijven door burgers. Artikel 126zt Sv bouwt voort op artikelen 126v, 126ij, en 126z Sv.37 Het gaat hier om het sluiten van een overeenkomst met een burger, teneinde
deze burger bijstand te laten verrichten aan de opsporingsambtenaar in de opsporing van een mogelijk terroristisch misdrijf. Artikel 126zu Sv bepaalt dat wanneer er aanwijzingen van een terroristisch misdrijf bekend zijn, er gebruik gemaakt mag worden van burgerinfiltratie.
36 Kamerstukken II 2004/5, 30164, 3, p.37. 37 Kamerstukken II 2004/5, 30164, 3, p.47.
2.4 Wetswijziging van het Wetboek van Strafrecht 200938
Op 12 juni 2009 werd er een wetswijziging van het Wetboek van Strafrecht doorgevoerd. Deze wetswijziging werd aangenomen om zo de rechtsontwikkelingen in de maatschappij en rechtspraktijk te volgen.39 Het gaat hier niet om een ingrijpende wetswijziging. Echter, is de
toevoeging van artikelen 83b en 134a van het Wetboek van Strafrecht een wijziging die in het kader van dit onderzoek niet onbesproken kan blijven.
2.4.1 Artikel 83b Sr
In artikel 83b Sr zijn de misdrijven ter voorbereiding of vergemakkelijking van een terroristisch misdrijf neergelegd. Deze misdrijven zorgen voor een strafverzwaring. Bij de invoering van de Wet terroristische misdrijven werd bij enkele van misdrijven de strafverzwaring al doorgevoerd. Denk hierbij aan gekwalificeerde diefstal (art. 311 lid 1 sub 6 Sr) en gekwalificeerde valsheid in geschrifte (art. 225 lid 3 Sr). Met de wetswijziging van 12 juni 2009 kwamen hier nog een aantal bepalingen bij. Onder andere aan bedreiging (art. 285 lid 4 Sr) en verduistering (art. 322a Sr) werd strafverzwaring toegevoegd wanneer het gaat om voorbereiding of vergemakkelijking van een terroristisch misdrijf. Al deze bepalingen omtrent de strafverzwaring bij voorbereiding of vergemakkelijking van een terroristisch misdrijf zijn met deze wet bijeen gebracht in artikel 83b Sr.
2.4.2 Artikel 134a Sr
Met de invoering van artikel 134a Sr beoogt de wetgever het strafbaar stellen van deelneming en medewerking aan training voor terrorisme. Volgens de minister waren de artikelen 140a Sr (deelneming aan terroristische organisatie) en 46 Sr (voorbereiding van misdrijf) niet toereikend om deelnemers aan een terroristisch trainingskamp strafbaar te stellen. Artikel 134a Sr biedt de mogelijkheid degene die deelneemt aan een terroristische training strafbaar te stellen.40
38 Wet van 12 juni 2009 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht, Wetboek van Strafvordering en enkele aanverwante wetten in verband met de strafbaarstelling van het deelnemen en meewerken aan training voor terrorisme, uitbreiding van de mogelijkheden tot ontzetting uit het beroep als bijkomende straf en enkele andere wijzigingen.
39 Kamerstukken II 2007/8, 31386, 3, p.1. 40 Kamerstukken II 2007/8, 31386, 3, p.6.
2.5 Wet versterking strafrechtelijke aanpak terrorisme
2.5.1 Aanleiding Wet versterking strafrechtelijke aanpak terrorisme
In oktober 2018 is de Wet versterking strafrechtelijke aanpak terrorisme in werking getreden. Vanwege de aanhoudende dreiging van terrorisme in Europa voelt het kabinet de verplichting om alles in het werk te stellen om meer terroristische acties de voorkomen.41 De maatregelen
die in deze wet zijn genomen zijn vooral gericht op het‘ voorkomen dat op cruciale momenten wettelijke bevoegdheden voor de adequate opsporing en vervolging van terroristische misdrijven zouden ontbreken.’42 De belangrijkste wijzigingen betreffen een versoepelde
mogelijkheid om verdachten langer in voorlopige hechtenis te nemen, de mogelijkheid DNA materiaal af te nemen bij verdachten en een aangifteplicht voor iedereen die kennis heeft van terroristische misdrijven.
2.5.2 Artikel 67 lid 4 Sv
Zoals besproken in paragraaf 1.3.2.1 zorgde de Wet opsporing terroristische misdrijven ervoor dat de gevangenneming of gevangenhouding langer kan duren wanneer er sprake is van een verdachte van een terroristisch misdrijf. Ook zorgde deze wet ervoor dat er in geval van verdenking van een terroristisch misdrijf geen ‘ernstige bezwaren’ vereist zijn voor een bevel tot bewaring. Met de invoering van de Wet versterking strafrechtelijke aanpak terrorisme kan, wanneer er sprake is van één van de genoemde artikelen43, tevens een bevel
tot gevangenhouding gegeven worden zonder dat er sprake hoeft te zijn van ‘ernstige bezwaren’. Dit bevel tot gevangenhouding kan telkens voor ten hoogste 10 dagen worden gegeven, met een maximum van 30 dagen. De verruiming van de mogelijkheid tot gevangenhouding is bewerkstelligd met het oog op de complexiteit van het onderzoek. Volgens het kabinet moet ‘worden voorkomen dat de voorlopige hechtenis bij een verdachte van een terroristisch misdrijf moet worden opgeheven, omdat er (nog) geen sprake is van ernstige bezwaren.’44
2.5.3 Artikel 126zsa Sv
Volgens artikel 151b Sv is het pas mogelijk DNA bij verdachten af te nemen wanneer er ‘ernstige bezwaren’ tegen diegene bestaan. De invoering van artikel 126zsa Sv zorgt ervoor dat in geval van verdenking van een terroristisch misdrijf deze ‘ernstige bezwaren’ niet vereist zijn om DNA af te nemen bij de verdachte. Deze wijziging is doorgevoerd met het oog op het ‘grote belang om omvattend onderzoek te kunnen verrichten naar terroristische misdrijven.’45
41Kamerstukken II 2016/17, 34746, 3, p.1. 42Kamerstukken II 2016/17, 34746, 3, p.1. 43 Artikel 67 lid 4 Wetboek van Strafvordering. 44Kamerstukken II 2016/17, 34746, 3, p.6. 45 Kamerstukken II 2016/17, 34746, 3, p.9.
2.5.4 Artikel 160 lid 1 Sv
Artikel 160 Sv regelt de aangifteplicht voor een ieder die kennis heeft van verschillende ernstige misdrijven. Onder deze aangifteplicht viel ook de aangifteplicht in geval iemand kennis heeft van een terroristisch misdrijf, echter wel alleen indien dit terroristische misdrijf levensgevaar veroorzaakt. Met het oog op een effectieve bestrijding van terrorisme, is deze aangifteplicht met de invoering van de Wet versterking strafrechtelijke aanpak terrorisme verruimd. Met deze wijziging is niet meer vereist dat er sprake is van ‘levensgevaar’. Een ieder dient nu aangifte te doen wanneer hij kennis draagt van een terroristisch misdrijf, ook als dit misdrijf niet meer voor direct levensgevaar zorgt. Deze wetswijziging beoogt terroristische misdrijven in een vroeg stadium te voorkomen in plaats van te genezen wanneer het te laat is.46
2.6 Conclusie
Sinds de aanslagen van 11 september 2001 is er wereldwijd en in Nederland nagedacht over de invulling van het strafrecht met betrekking tot terrorismebestrijding. De Nederlandse strafwetgeving omtrent terrorismebestrijding geeft vandaag de dag de opsporingsinstanties meer vrijheid wanneer het aankomt op terrorisme. Daarnaast biedt de strafwetgeving de rechter de mogelijkheid zwaarder te straffen wanneer er sprake is van een terroristisch misdrijf.
De eerste stap welke is genomen om de bestrijding van terrorisme een plaats te geven binnen het Nederlandse strafrechtssysteem is invoering van de Wet terroristische misdrijven. Deze wet geeft invulling aan de termen ‘terroristisch misdrijf’ en ‘terroristisch oogmerk’. De wet maakt mogelijk terroristische misdrijven fors zwaarder te straffen, en tevens personen te straffen die deelnemen aan een terroristische organisatie.
Sinds 2007 is de Wet opsporing terroristische misdrijven in werking. Deze wet biedt de opsporingsinstanties een ruimere mogelijkheid om informatie te vergaren wanneer er sprake is van een terroristisch misdrijf. Ook biedt de wet de opsporingsambtenaren de mogelijkheid om eerder gebruik te maken van hun bevoegdheden wanneer het gaat om terroristische misdrijven. Een opsporingsambtenaar mag in dit geval zijn bevoegdheden al inzetten wanneer er enkel ‘aanwijzingen’ van een terroristisch misdrijf zijn.
De Wet tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht heeft ervoor gezorgd dat misdrijven ter voorbereiding of ter vergemakkelijking van een terroristisch misdrijf ook zwaarder gestraft
kunnen worden. Tevens is hierin de strafbaarstelling van deelname aan een terroristische training vastgelegd. Het meest recent is de Wet versterking strafrechtelijke aanpak terrorisme. Deze wet geeft de mogelijkheid verdachten van terroristische misdrijven nog langer in voorlopige hechtenis te houden. Daarnaast verplicht de wet de burger aangifte te doen wanneer deze kennis heeft van een (mogelijk) terroristisch misdrijf.
3. Integrale aanpak terrorisme in Nederland
3.1 Inleiding
Nu het strafrechtelijke kader van de aanpak van terrorisme uiteen is gezet, zal in dit hoofdstuk de integrale aanpak van terrorisme in Nederland besproken worden. Gezien het feit dat het concept ‘terrorisme’ in de literatuur niet altijd eenduidig wordt toegepast, zal eerst worden in gegaan op wat de term ‘terrorisme’ precies inhoudt. Na de uiteenzetting van het begrip zal het terrorismebeleid in Nederland aan de orde komen. Allereerst zal kort worden ingegaan op de historie van het terrorismebeleid, waarna het terrorismebeleid van vandaag de dag in Nederland besproken zal worden. Aan de hand van het terrorismebeleid van vandaag de dag, zal ten slotte de plaats van het strafrecht binnen dit beleid besproken worden.
3.2 Terrorisme
3.2.1 Een lastig te definiëren begrip
‘Er heerst een grote conceptuele verwarring omtrent begrippen als terrorisme, radicalisering en extremisme. Een gebrek aan maatschappelijke duiding en definitie onder degenen die deze
fenomenen bestrijden staat een succesvolle aanpak in de weg.’47
De Graaff schetst in 2017 het probleem dat er onduidelijkheid bestaat omtrent de definitie ‘terrorisme’. Het begrip terrorisme wordt te pas en te onpas gebruikt, maar wat is het precies? Om tot een goede manier van terrorismebestrijding te komen, is het belangrijk deze term te duiden. De definitie bepaalt uiteindelijk het beleid omtrent terrorismebestrijding. Wanneer terrorisme als een vorm van criminaliteit gezien wordt, ligt het voor de hand dat politie en justitie met behulp van het strafrecht de voorlopers zijn als het om terrorismebestrijding gaat. Wanneer terrorisme wordt aangevlogen als een maatschappelijk probleem, zullen jeugdzorg en onderwijs als eerste in beeld komen. Wanneer verschillende instanties een verschillende definitie hanteren, is de kans groot dat deze instanties zich in elkaars werkveld gaan begeven.48 Daarnaast zorgt een goede werkdefinitie ook voor bescherming van de burger.
Waar terroristische misdrijven met de zwaarst mogelijke middelen wordt bestreden, moet voorkomen worden dat ook andere ernstige delicten te snel met deze zware middelen bestreden worden.49
De rede waarom het vaak niet lukt om de term ‘terrorisme’ uit te leggen ligt volgens Bakker in het feit dat het gaat om een subjectief begrip dat altijd afhangt van de context.50 Wat door
47 De Graaff 2017, p.23. 48 De Graaff 2017, p.24.
49 Kamerstukken II 2008/9, 29754, 172, p.8. 50 Bakker & Zuijdewijn 2016, p.13.
de één gezien wordt als terrorisme, kan door een ander als legitiem geweld beschouwd worden, dit maakt het begrip uiterst subjectief. Tevens is het begrip volgens Bakker erg contextafhankelijk. Zo werd Ché Guevara vroeger vooral als rebellenleider gezien, terwijl hij vandaag de dag zeer waarschijnlijk als terrorist gekwalificeerd zou worden vanwege het extreme geweld dat hij gebruikte.51
3.2.2 Nederlandse definitie
In een brief van de Ministers van Justitie en Binnenlandse zaken van 15 december 200952
omtrent terrorismebestrijding spelen de beide ministers in op de debatten omtrent de definiëring van terrorisme. In de brief wordt de werkdefinitie uiteengezet, welke vandaag de dag nog steeds de gebruikte definitie is van de verschillende partijen welke betrokken zijn bij het contraterrorisme in Nederland. Bij het opstellen van de werkdefinitie hebben de ministers gekeken naar de bestaande definitie van de AIVD, het EU-kaderbesluit van 13 juni 2002, resolutie 1566 van de Veiligheidsraad en de Wet terroristische misdrijven. Door verschillende elementen samen te brengen zijn de ministers tot de volgende definitie gekomen:
‘Terrorisme is het uit ideologische motieven dreigen met, voorbereiden of plegen van op mensen gericht ernstig geweld, dan wel daden gericht op het aanrichten van maatschappij-ontwrichtende zaakschade, met als doel maatschappelijke veranderingen te bewerkstelligen,
de bevolking ernstige vrees aan te jagen of politieke besluitvorming te beïnvloeden’53.
In deze definitie komt een aantal belangrijke elementen naar voren. Om te beginnen moet het gaan om (dreiging met) ernstig geweld uit ideologische motieven. Hiermee worden terroristische misdrijven onderscheiden van ‘gewone’ criminaliteit.54 Tevens dient het geweld
gericht te zijn op mensen of zaken. Daarbij moet opgemerkt worden dat het om geweld moet gaan dat levensbedreigend is, of een groot deel van de samenleving kan ontwrichten.55 Ten
slotte moet het ernstige geweld als doel hebben maatschappelijke veranderingen te bewerkstelligen, de bevolking ernstige vrees aan te jagen of politieke besluitvorming te beïnvloeden. De NCTV benadrukt in hun contraterrorisme strategie dat ‘het voor het Nederlandse contraterrorisme-beleid irrelevant is op basis van welke ideologie of met welke politieke motieven terroristen handelen.’56
51 Bakker & Zuijdewijn 2016, p.16. 52 Kamerstukken II 2008/9, 29754, 172. 53 Kamerstukken II 2008/9, 29754, 172, p.9. 54 Kamerstukken II 2008/9, 29754, 172, p.9. 55 NCTV 2011, p.20.
Ondanks dat de definitie aansluit op wat in de wet en internationale verdragen is geregeld, benadrukken de ministers dat deze definitie niet juridisch van aard is. Zo wordt gebruik van de definitie in de praktijk vergemakkelijkt.57
3.3 Terrorismebestrijding, een historisch perspectief
Voordat in dit onderzoek in wordt gegaan op de manier waarop aan het contraterrorisme-beleid en wetgeving vandaag de dag invulling wordt gegeven, is het belangrijk een korte schets te maken van hoe het beleid zich in de laatste decennia heeft ontwikkeld.
3.3.1 Contraterrorisme vóór 2001
In Nederland was er in de tijd na de wereldoorlogen weinig tot geen sprake van terrorisme. Pas in 1970 werd, met de bezetting van de Indonesische ambassadeurswoning door 33 gewapende Molukse actievoerders, voor het eerst een aanslag gepleegd welke waarschijnlijk zal voldoen aan de hiervoor geschetste definitie van terrorisme.58 Deze aanslag zorgde voor
een schok bij de Nederlandse overheid, aangezien er geen standaard procedures en wetten waren omtrent terroristische acties. 59 In de verdere jaren ‘70 volgde er nog een aantal
aanslagen uitgevoerd door de Zuid-Molukse groepering. Waar verwacht werd dat deze aanslagen zouden zorgen voor specifieke wetgeving omtrent de aanpak van terrorisme, koos de Nederlandse overheid ervoor niet te reageren met specifieke wetgeving. Nederland besloot terughoudend te reageren, wat later bekend kwam te staan als ‘the Dutch approach’60. De
reden hiervoor was dat de Zuid-Molukse groepering relatief kort actief was, en deze acties niet direct als terroristische aanslagen bestempeld werden.61
Toch ventileerde Van Agt in 1975 voor het eerst zijn ideeën met het oog op het voorkomen van terrorisme in de toekomst. Tegenstanders riepen echter al vrij snel dat terrorismewetgeving zou zorgen voor een ‘politiestaat’. Het voorstel liep op niets uit, en de bestrijding van terrorisme kon alleen gebeuren met de reguliere bevoegdheden. Toen de Molukse acties na 1975 voor een korte tijd heviger werden, werd opnieuw verwacht dat de antiterrorismewetgeving vorm zou krijgen. Specifieke terrorismewetgeving bleef echter opnieuw achterwege. Er werden slechts draaiboeken gecreëerd die ervoor moesten zorgen dat de verschillende autoriteiten optimaal met elkaar samen konden werken.62
57 Kamerstukken II 2008/9, 29754, 172, p.10. 58 Van der Woude 2010, p.133.
59 Janse, ULR 2005/1, p.62.
60 Van der Woude, Proces 2009/88. 61 Van der Woude 2010, p.182. 62 Van der Woude 2010, p.183-185.
Vanaf midden jaren ‘80 ontstond de Revolutionaire Anti-Racistische Actie (RARA). Deze groep pleegde vanaf 1985 verschillende aanslagen op bedrijven met vestigingen of investeringen in Zuid-Afrika.63 Ondanks de ingrijpende aanslagen werd aan de
terughoudendheid omtrent contraterrorisme door de Nederlandse overheid vastgehouden. De overheid hield vast aan de term ‘politiek gewelddadig activisme’ en termen als ‘terrorist’ en ‘terroristische aanslag’ werden vermeden. Men was bang dat het gebruik van deze beladen termen ertoe zou leiden dat bepaalde groepen en individuen juist zouden worden aangezet tot het plegen van terroristische misdrijven. Wetgeving op het gebied van contraterrorisme bleef vooralsnog uit.64
3.3.2 Contraterrorisme na 2001
Een negatieve mijlpaal in de geschiedenis van het terrorisme zijn de aanslagen in de Verenigde Staten op 11 september 2001. Met vervolgens de aanslagen in Madrid, Londen en de moord op Theo van Gogh in Nederland, werd het terrorisme een direct gevaar voor Nederland. Het betrof vooral jihadistisch terrorisme. De Nederlandse regering was zich ervan bewust dat er ‘iets’ gedaan moest worden.65 Maar door de complexiteit en meerduidigheid van
deze vorm van terrorisme66, was het voor overheden en instanties moeilijk om gericht beleid
hierop te voeren.67
Voor de regering stond vast dat bij de bestrijding van terrorisme een belangrijke rol voor het straf(proces)recht was weggelegd. Deze denkwijze zorgde voor de nodige wetten en wetswijzigingen welke uitvoerig zijn besproken in hoofdstuk 1. De abrupte doorvoering van ingrijpende strafrechtelijke antiterrorismewetgeving ging gepaard met onenigheid binnen de politiek. Volgens tegenstanders van de wetgeving werd er niet genoeg gekeken naar de negatieve effecten van deze wetgeving, zoals bijvoorbeeld het feit dat burgers ten onrechte onderwerp van strafrechtelijk onderzoek kunnen worden, en de gespannen verhouding tussen deze wetgeving en de fundamentele mensenrechten. Toch werd met het oog op de grote dreiging van terrorisme de strafwetgeving doorgevoerd.68
Naast de verandering binnen de wetgeving, werd in 2005 de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding opgericht (hierna: NCTb). De NCTb werd opgericht om de regie te
63 Bakker 2008 p.223. 64 Bakker 2008 p.230-231.
65 Van der Woude, Strafblad 2012/1, p.9. 66 Poot & Sonnenschein 2009 , p.19. 67 Van der Woude 2010, p.303. 68 Van der Woude 2010, p.304-307.
pakken in de coördinatie van terrorismebestrijding. Ten grondslag aan de oprichting van de NCTb ligt het idee dat er bij de aanpak van terrorisme veel verschillende spelers betrokken zijn. Contraterrorisme waarbij veel verschillende spelers betrokken zijn, vraagt om een duidelijke coördinatie door een regisserende partij. Uitgangspunt van deze manier van contraterrorisme was dat ‘een effectieve bestrijding van terrorisme zich kenmerkt door een optimale verbinding van inlichtingen, beleid en uitvoering.’69
Onder aanvoering van de NCTb werd er in de periode tussen 2005 en 2009 een aantal beleidsinitiatieven genomen. Denk hierbij aan onder andere een efficiëntere informatie-uitwisseling tussen de betrokken partijen, en een gerichte aanpak van de voedingsbodem voor terrorisme.70
In april 2011 is om het nationale contraterrorismebeleid te vergroten de nationale contraterrorismestrategie 2011-2015 ontworpen. Doelstelling van deze strategie was ‘het verminderen van het risico op en de vrees voor terroristische aanslagen en het beperken van mogelijk schade na een eventuele aanslag.’71 Een belangrijke pijler van deze strategie was
opnieuw de ‘brede benadering’. Deze brede benadering is erop gericht om terroristische dreiging in een zo vroeg mogelijk stadium te neutraliseren.72 De brede benadering staat tevens
voor het feit dat lokale, nationale en internationale overheden samenwerken met maatschappelijke organisaties, bedrijven en sleutelfiguren, om zo preventieve, repressieve en curatieve maatregelen te nemen.73 De brede benadering heeft zich doorgetrokken tot vandaag
de dag, en vormt ook voor de nationale contraterrorismestrategie 2016-2020 de basis.
3.4 Contraterrorisme vandaag de dag
3.4.1 Achtergrond
Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus, benadrukt op 24 november 2017 in zijn brief aan de tweede kamer dat de brede aanpak in de daaropvolgende jaren wordt voortgezet. Ook de minister stelt dat samenwerking tussen lokale, nationale en internationale overheden samen dienen te werken met maatschappelijke organisaties, bedrijven en sleutelfiguren.74 De brede, integrale aanpak is neergelegd in de nationale
contraterrorismestrategie 2016-2020. 69 NCTV 2011, p.18. 70 NCTV 2011, p.18. 71 NCTV 2011, p.7. 72 NCTV 2011, p.17. 73 NCTV 2016, p.5. 74 Kamerstukken II 2008/9, 29754, 172, p.2.
De nationale contraterrorismestrategie 2016-2020 bouwt voort op de strategie welke tussen 2011 en 2015 werd uitgevoerd, en houdt rekening met de kennis en ervaringen die de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid75 (hierna: NCTV) heeft opgedaan.
Enerzijds blijft nadruk in de integrale aanpak liggen op de preventieve kant, het voorkomen van terrorisme. Anderzijds is de overheid zich ervan bewust dat terrorisme niet altijd te voorkomen is, daarom is de strategie ook gericht op de gevolgen van een eventuele terroristische aanslag.
De integrale aanpak wordt vormgegeven door vijf verschillende ‘interventiegebieden’: Verwerven, Voorkomen, Verdedigen, Voorbereiden en Vervolgen. Hiervoor wordt samenwerking vereist tussen verschillende disciplines als: inlichtingendiensten, politie, jeugdzorg, GGZ en lokaal bestuur.76 In de volgende paragraaf zal kort worden ingegaan op de
vijf verschillende interventiegebieden.
3.4.2 Verwerven
‘Het tijdig zicht krijgen op en duiden van (potentiële) dreigingen in of tegen Nederland en de Nederlandse belangen in het buitenland.’77
Een sterke informatiepositie is onmisbaar voor het duiden van eventuele dreiging. Pas wanneer de aard en omvang van de dreiging bekend is, kan beslist worden op welke manier de overheid op zal treden tegen deze dreiging. Vanuit de integrale benadering dient iedere partij zich bewust te zijn van het feit dat goede informatie de basis is voor iedere vorm van inzet.
3.4.3 Voorkomen
‘Het voorkomen en verstoren van extremisme en terrorisme en het verijdelen van aanslagen’78
Onder het mom van ‘voorkomen is beter dan genezen’ wordt er in een vroeg stadium ingezet op het bestrijden van terrorisme. Zo wordt ingezet op: het voorkomen van angst, het voorkomen van aanwas, het verstoren van dreigingen en het verijdelen van aanslagen. Om terroristische aanslagen te voorkomen wordt gebruikgemaakt van een breed scala aan interventies, denk hierbij aan lokale, nationale en internationale samenwerking, maar ook aan samenwerking op bestuurlijk, civiel en strafrechtelijk niveau.
75 De NCTV is sinds 1 juli 2011 de opvolger van de NCTb. 76 NCTV 2016, p.11.
77 NCTV 2016, p.11. 78 NCTV 2016, p.13.
Voor dit onderzoek dient in dit interventiegebied vooral een blik geworpen te worden op het de verstoring van dreigingen. De verstoringen zoals genoemd in de strategie zijn onder andere gericht op de toegang tot aanslagmiddelen en geld, de online verspreiders van terroristische ideologieën, maar ook het tegengaan van reisbewegingen van potentiële terroristen. Zo worden mensen die willen uitreizen naar terroristische strijdgebieden tegengehouden, en worden personen die terugkeren uit een dergelijk gebied bij terugkeer aangehouden.
3.4.4 Verdedigen
‘Het beschermen van personen, objecten en vitale processen tegen extremistische en terroristische dreigingen zowel fysiek als online’79
Binnen dit interventiegebied is het doel om personen, objecten en processen binnen Nederland zo goed mogelijk te verdedigen. Denk hierbij aan de verdediging van plaatsen waar potentieel gevaar dreigt voor een aanslag, zoals plaatsen waar veel mensen samenkomen, vliegtuigen en luchthavens. Tevens wordt ingezet op het verdedigen van het cyberdomein.
3.4.5 Voorbereiden
‘Het optimaal voorbereid zijn op terroristisch geweld en de gevolgen daarvan.’80
Ondanks alle inzet ter voorkoming van een mogelijke terroristische aanslag, is het mogelijk dat een terroristische aanslag alsnog plaatsvindt. In het verdedigende interventiegebied ligt de nadruk op de voorbereiding, respons en nazorg bij terroristische incidenten.
3.4.6 Vervolgen
‘Handhaving van de democratische rechtsstaat tegen extremisme en terrorisme.’81
In dit interventiegebied is een belangrijke taak weggelegd voor strafrechtelijke handhaving. Het Openbaar Ministerie en politie zullen verdachte personen opsporen, vervolgen en berechten. De strafrechtelijke handhaving wordt hierna verder belicht.
3.5 De plaats van het strafrecht in het contraterrorisme-beleid
Het strafrecht neemt een prominente plaats in binnen het contraterrorisme-beleid. In hoofdstuk 1 is duidelijk gemaakt dat het strafrecht over vele mogelijkheden beschikt om in te grijpen wanneer er sprake is van een terroristisch misdrijf. Een belangrijk kenmerk van de
79 NCTV 2016, p.16. 80 NCTV 2016, p.18. 81 NCTV 2016, p.20
strafrechtelijke handhaving is dat er zowel een preventieve, als een repressieve werking van uitgaat.82
Ondanks dat resultaten van onderzoek naar effectiviteit van straffen vaak tegenstrijdig zijn83,
heeft het strafrecht met het oog op sociale ordening een steeds belangrijkere rol gekregen. Hierbij ligt de nadruk niet enkel meer op repressief optreden, maar meer en meer op het preventieve gebruik van het strafrecht. Daar waar de daders van terroristische aanslagen veelal bereid zijn het leven te laten, zal van de hogere straffen weinig tot geen afschrikkende werking verwacht worden. Doordat bij deze vorm van criminaliteit weinig tot geen afschrikkende werking verwacht wordt, is het strafrecht op basis van de geschetste ontwikkelingen ‘meer en meer naar de voorfase verschoven’.84 Dit is kenmerkend voor de
‘brede benadering’, waarin niet alleen de gepleegde daden worden aangepakt, maar ook het traject dat daaraan voorafgaat.85
De wetswijzigingen die na 2001 zijn doorgevoerd geven het strafrecht ook daadwerkelijk de mogelijkheid om preventief op te treden. Zo is er een ruimer opsporingscriterium geïntroduceerd86, is er de mogelijkheid tot preventief fouilleren, is het mogelijk
opsporingsbevoegdheden tegen anderen dan verdachte in te zetten terwijl er nog geen sprake is van een strafbaar feit87, is deelname en medewerking aan terroristische training strafbaar
gesteld, is het werven van personen voor een gewapende strijd strafbaar gesteld en is samenspanning tot- en het bevorderen van terroristische misdrijven strafbaar gesteld. Op een aantal relevante strafbaarstellingen zal in het volgende hoofdstuk dieper worden ingegaan. De verplaatsing van het strafrecht richting de voorfase van de bestrijding van terrorisme wordt in de volksmond aangeduid als ‘risicojustitie’.88 De reden welke ten grondslag ligt aan deze
vorm van risicojustitie lijkt gelegen in de angst, onzekerheid en ernst dat terrorisme met zich meebrengt.
Ondanks het feit dat binnen het zojuist geschetste beleid de nadruk ligt op de preventie van mogelijke aanslagen, kan het voorkomen dat het strafrecht zijn doel in de voorfase mist, en er onverhoopt toch een terroristisch misdrijf plaatsvindt. In het geval dat een terroristisch
82 NCTV 2016, p.20. 83 Boone 2016, p.242.
84 Van der Woude, Strafblad 2012/1, p.13.
85 Van der Woude, Openbaar bestuur 2009/19, p.3.
86 Er zijn enkel ‘aanwijzingen’ nodig om bepaalde opsporingsmogelijkheden te benutten in plaats van een ‘verdenking’.
87 Van der Woude, Openbaar bestuur 2009/19, p.3. 88 Van der Woude, Strafblad 2012/1, p.13.
misdrijf toch plaatsvindt, komt het klassieke strafrechtelijke idee van repressie en vergelding tot zijn recht. Hierbij wordt gegrepen naar de gebruikelijke strafbaarstellingen. In veel gevallen wordt de strafbaarstelling verzwaard met het oog op de strafverzwarende omstandigheid van het ‘terroristisch oogmerk’.
3.6 Conclusie
Om tot een succesvolle aanpak van terrorisme te komen, is het belangrijk dat iedere partij binnen deze aanpak duidelijk voor ogen heeft wat de term ‘terrorisme’ nou precies inhoudt. De NCTV heeft op dit gebied voor duidelijkheid gezorgd door een definitie te creëren welke elk van haar partners dient te gebruiken.
Daar waar vóór de aanslagen in New York in 2001 in Nederland werd vastgehouden aan ‘the dutch approach’, waarbij terughoudendheid van de Nederlandse overheid centraal stond, is dit sinds 2001 sterk veranderd. De wetgever zorgde er na 2001 voor dat er verschillende wetten in werking traden, welke toegespitst werden op terrorisme. Onder leiding van de NCTb en later de NCTV werd er een ‘brede benadering’ gehanteerd met betrekking tot de aanpak van terrorisme. Deze brede benadering is erop gericht om terroristische dreiging in een zo vroeg mogelijk stadium te neutraliseren.89 De brede benadering staat tevens voor het feit dat lokale,
nationale en internationale overheden samenwerken met maatschappelijke organisaties, bedrijven en sleutelfiguren, om zo preventieve, repressieve en curatieve maatregelen te nemen.90 Aan deze brede benadering wordt vandaag de dag nog steeds intensief vorm
gegeven. Op basis van vijf verschillende interventieniveaus tracht de Nederlandse overheid terrorisme vooral te voorkomen.
Door de nadruk op preventie van terroristische misdrijven, is ook het strafrecht meer en meer naar de voorfase verschoven. Daar waar het strafrecht normaliter repressief handelt is het strafrecht nu, onder aanvoering van verschillende ingevoerde wetten, gericht op het voorkomen van deze vorm van criminaliteit.
89 NCTV 2011, p.17. 90 NCTV 2016, p.5.
4. Terrorismebestrijding en het una via-beginsel
4.1 Inleiding
In hoofdstuk 3 is duidelijk geworden dat binnen het terrorismebeleid in Nederland een brede en integrale aanpak nagestreefd wordt. Terrorisme wordt steeds meer aangepakt door een inzet van strafvorderlijke bevoegdheden, bestuursrechtelijke bevoegdheden en bevoegdheden van inlichtingen- en veiligheidsdiensten tezamen.91 De minister benadrukt dat een
gebalanceerde inzet van maatregelen bewaakt dient te worden.92 Het feit dat zowel
bestuurs-als strafrechtelijke bevoegdheden binnen deze aanpak gezamenlijk ingezet worden levert een spanning op met het una via-beginsel. Dit una via-beginsel beoogt een vroegtijdige keuze tussen bestuursrechtelijke- en strafrechtelijke aanpak van een delict. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de achtergrond en het wettelijke kader van het una via-beginsel, waarna ten slotte aan bod komt op welke manier de keuze tussen bestuurs- en strafrechtelijke aanpak tot stand dient te komen.
4.2 Achtergrond
In het verlengde van het ne bis in idem-beginsel ligt het una beginsel. Het una via-beginsel zoals dat in Nederland geregeld is, beoogt een vroegtijdige keuze tussen enerzijds een strafrechtelijke- en anderzijds een bestuursrechtelijke aanpak van een delict. Daar waar het ne bis in idem-beginsel pas bescherming biedt nadat de eerste procedure onherroepelijk is geworden, gaat het una via-beginsel nog een stuk verder. Una via beschermt de verdachte al wanneer er nog geen sprake is van een onherroepelijke eerste procedure. Achterliggende gedachte van het beginsel is dat een verdachte niet tweemaal wordt betrokken in een sanctieprocedure voor dezelfde overtreding.93 Volgens Van der Vorm dient de keuze voor een
van beide wegen op enig moment definitief te zijn.94 Het mag niet zo zijn dat als het strafrecht
niet tot het opleggen van een sanctie leidt, alsnog de weg van het bestuursrecht bewandeld kan worden en vice versa.95 Het una via-beginsel bevat volgens van der Vorm hiermee zowel
een verbod op dubbele vervolging, als een verbod op dubbele bestraffing.96
91 Hirsch Ballin 2018, p.8.
92 Kamerstukken II 2017/18, 29754, 436, p.2. 93 Kamerstukken II 2003/4, 29702, 3, p.138. 94 Van der Vorm, TBS&H 2018/4, p.219. 95 Kamerstukken II 2003/4, 29702, 3, p.138. 96 Van der Vorm, TBS&H 2018/4, p.218.
4.3 Wettelijk kader
Het una via-beginsel is uitgewerkt in zowel het Wetboek van Strafrecht als de Algemene wet bestuursrecht. Daarmee heeft het beginsel dwingende kracht binnen zowel het straf- als het bestuursrecht. In artikel 5:44 Awb is het bestuursrechtelijke beginsel neergelegd:
‘Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien tegen de overtreder wegens dezelfde gedraging een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting is
begonnen, dan wel een strafbeschikking is uitgevaardigd.’
Uit de bepaling blijkt dat de wetgever eist dat voorafgaand aan het onderzoek ter terechtzitting, of de strafbeschikking, een keuze gemaakt dient te worden tussen de strafrechtelijke- of bestuursrechtelijke route. ‘Een eventuele vrijspraak, ontslag van rechtsvervolging of niet-ontvankelijkheid van het OM’97 is volgens de wetgever geen reden
om alsnog over te kunnen gaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Het strafrechtelijke equivalent vindt zijn oorsprong in artikel 243 lid 2 Sv:
‘Indien terzake van het feit aan de verdachte een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel een mededeling als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht is verzonden, heeft dit dezelfde rechtsgevolgen als een kennisgeving van niet
verdere vervolging.’
Uit de tekst van artikel 243 lid 2 Sv blijkt dat de strafrechtelijke variant van het una via-beginsel minder ver gaat dan de bestuursrechtelijke variant. Waar de bestuursrechtelijke variant een absoluut verbod kent op een dubbele vervolging en berechting, is daar binnen het strafrecht bij uitzondering toch ruimte voor. Artikel 243 lid 2 Sr stelt dat wanneer er een bestuurlijke boete is opgelegd, dit gelijkstaat aan kennisgeving van niet verdere vervolging. Wanneer aan de verdachte een kennisgeving van niet verdere vervolging is gestuurd, kan in beginsel niet meer opnieuw worden vervolgd. Toch blijkt uit artikel 255 lid 1 Sv dat dit wel kan, maar enkel wanneer er ‘nieuwe bezwaren’ bekend zijn geworden.98
4.4 Een keuze tussen bestuursrecht en strafrecht
De in de vorige paragraaf besproken artikelen zien op een vroegtijdige keuze tussen bestuurs-en strafrecht wanneer er vanuit het bestuursrecht ebestuurs-en bestuurlijke boete is beoogd. Echter, blijft de wet stil over de cumulatie van strafrechtelijke vervolging bestuursrechtelijke sancties, niet zijnde een bestuurlijke boete. Volgens Crijns en van Emmerik moet in dit geval gekeken
97 Kamerstukken II 2003/4, 29702, 3, p.138. 98 Van der Vorm, TBS&H 2018/4, p.218.
worden naar het internationale kader, met name het zevende Protocol bij het EVRM.99 In
artikel 4 van dit Protocol is het beginsel neergelegd dat niemand tweemaal wordt berecht of gestraft voor hetzelfde feit. Dit Protocol is weliswaar niet geratificeerd door Nederland, maar het beginsel is wel aangenomen in Nederland door de Hoge Raad.100 Wanneer dit beginsel
gehanteerd wordt, zal er ten allen tijden een keuze gemaakt dienen te worden tussen enerzijds het punitieve bestuursrecht, en anderzijds het strafrecht.101 Maar op basis waarvan dient deze
keuze gemaakt te worden? Hier bestaan verschillende visies over, welke hieronder besproken worden.
Oorspronkelijk is het bestuursrecht gericht op het realiseren van bestuursdoelen. Volgens Muller et al. is het bestuursrecht gericht op behartiging het algemeen belang en ‘de daarmee samenhangende mogelijkheden tot rechtsbescherming voor de burgers.’102 Een belangrijk
accent ligt hierbij op preventie, en het voorkomen van ordeverstoringen en overtredingen. Het strafrecht verschilt van het bestuursrecht in het feit dat het in het strafrecht gaat om sanctierecht, dat primair bedoeld is als vergelding van normschendingen.103 Echter,
benadrukte Hartmann in 2011 al dat de twee handhavingsstelsels sterk naar elkaar toegroeien.104 Dit zorgt ervoor dat de keuze tussen beide stelsels niet bij voorbaat te
voorspellen is, en dat de verhouding tussen beide niet duidelijk is. Hartmann noemt dit ‘fuzzy
law’.105 Zoals in het vorige hoofdstuk uiteengezet, hebben beide rechtsgebieden een
prominente plaats in de integrale aanpak van terrorisme. Daar waar beide handhavingsstelsels sterk naar elkaar toegroeien ligt schending van het una via-beginsel steeds meer op de loer.106
Hartmann stelt dat, ondanks het bestaan van de una via-regeling, samenloop van beide handhavingsstelsels niet te voorkomen is.107 Het model zoals we dat nu hanteren, waarbij
gebruik wordt gemaakt van beide handhavingsgebieden, moet volgens Hartmann dan ook ‘met argusogen worden bekeken’.108Ook Keulen heeft zich recentelijk gebogen over de keuze
tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving. Keulen benadrukt, evenals Hartmann, dat door de invoering van verschillende ingevoerde wetten niet langer sprake is
99 Crijns & van Emmerik, NJB 2018/16, p.1098. 100 Crijns & van Emmerik, NJB 2018/16, p.1097. 101 Crijns & van Emmerik, NJB 2018/16, p.1098. 102 Muller e.a. 2007, p.32. 103 Muller e.a. 2007, p.33. 104 Hartmann 2011, p.31. 105 Hartmann 2011, p.35. 106 Hartmann 2011, p.36. 107 Hartmann 2011, p.36. 108 Hartmann 2011, p.36.
van een kloof tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving.109 In 2005 viel de
keuze van toenmalig Minister van Justitie Donner in beginsel op strafrechtelijke vervolging in plaats van een bestuursrechtelijke handhaving. De voorkeur voor een strafrechtelijke afdoening werd gebaseerd op het argument dat ‘het arsenaal van strafvorderlijke bevoegdheden veel verder strekt dan de toezichthoudende bevoegdheden van de Algemene wet bestuursrecht.’110 Pas wanneer betrokkenheid van het OM niet nodig was, kon gekozen
worden voor bestuursrechtelijke handhaving.111 In 2008 kwam er een tegengeluid van het
toenmalige kabinet. Gezien het feit dat er dikwijls een rechtstreeks verband bestaat tussen een overheidsorgaan en de burger of het bedrijf, zou de overheid de taak moeten hebben om toezicht te houden op de naleving van de wet. Wanneer er een forse inbreuk wordt gemaakt op burgerlijke vrijheden, zou strafrechtelijke afdoening pas aan de orde moeten komen.112
Ook deze visie stuitte op een hoop weerstand, onder andere van de Afdeling advisering van de Raad van State. De Afdeling wil dat de keuze tussen het strafrecht en het bestuursrecht af hangt van de ‘aard en ernst van het feit’.113
Volgens van der Vorm bestaan er in de literatuur nog twee verschillende visies ten aanzien van de keuze tussen bestuursrecht en strafrecht.114 De eerste visie is die welke Rogier
aanhangt. Rogier heeft betoogd dat ten aanzien van de keuze tussen beide rechtsgebieden gekeken moet worden naar de vraag of een bepaalde gedraging aangemerkt kan worden als ‘ernstige gedraging’.115 Deze visie sluit aan bij hetgeen de Afdeling advisering van de Raad
van State betoogde. Achterliggende gedachte hierbij is dat het strafrecht enkel ingezet dient te worden wanneer er sprake is van een ernstige gedraging.116 Volgens van der Vorm wordt het
strafrecht in deze visie beschouwd als ultimum remedium,117 waarbij het strafrecht pas wordt
ingezet ‘aan het einde van de rit.’118 De visie die hier tegenover staat is de visie van Marianne
Hirsch Ballin. Volgens Hirsch Ballin moet vooral gekeken worden naar de meest efficiënte bestrijding van misdaad.119 Het debat dient volgens haar niet gericht te zijn op de keuze tussen
beide rechtsgebieden, maar juist op hoe deze rechtsgebieden kunnen worden geïntegreerd in
109 Keulen & Bröring 2017, p.62. 110 Keulen & Bröring 2017, p.62. 111 Keulen & Bröring 2017, p.62. 112 Keulen & Bröring 2017, p.64. 113 Keulen & Bröring 2017, p.65.
114 Van der Vorm, TBS&H 2018/4, p.223. 115 Van der Vorm, Regelmaat 2017/5, p.341. 116 Van der Vorm, Regelmaat 2017/5, p.341. 117 Van der Vorm, TBS&H 2018/4, p.223. 118 Beckers 2016, p.59.
een efficiënte bestrijding van misdaad.120 In deze visie wordt niet uitgegaan van het strafrecht
als ultimum remedium, maar meer als optimum remedium, waarbij het strafrecht wordt ingezet op het moment dat dit een maximaal effect oplevert.121 Op het eerste gezicht lijkt de
tweede visie, waarin het strafrecht dient als optimum remedium, het meest aan te sluiten bij het terrorismebeleid zoals deze vandaag de dag in Nederland gevoerd wordt.
4.5 Conclusie
Met de achtergrondgedachte dat een verdachte niet tweemaal betrokken wordt bij een sanctieprocedure, is het una via-beginsel in het leven geroepen. Het una via-beginsel is zowel in de Awb, als het Wetboek van Strafvordering opgenomen. In principe ziet dit beginsel op een verbod op cumulatie van een bestuurlijke boete en een strafvervolging. Echter, is de vraag of het beginsel op basis van een internationaal kader niet breder toegepast kan worden dan enkel wanneer er sprake is van een bestuurlijke boete. De keuze tussen een bestuursrechtelijke of strafrechtelijke procedure hangt af van welke visie wordt aangehangen. Enerzijds bestaat er de visie waarbij het strafrecht dient als ‘ultimum remedium’, anderzijds bestaat de visie die ziet op het strafrecht als ‘optimum remedium’.
120 M. Hirch Ballin, blogbestuursrecht.nl 2017. 121 Van der Vorm, TBS&H 2018/4, p.223.
