5. Wettelijk kader aanpak Syriëgangers
5.3 Wettelijk kader uitreizigers
5.3.2 Wettelijk kader bestuursrecht
In maart 2017 is de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding (Hierna: Twbmt) in werking getreden.138 Deze wet dient ter voorkoming dat personen afreizen om zich
aan te sluiten bij terroristische groeperingen.139 Specifiek gaat het om het minimaliseren van
de dreiging die uitgaat van jihadistische bewegingen.140 De wet biedt verschillende
mogelijkheden, denk daarbij aan vrijheidsbeperkende maatregelen en een uitreisverbod. Artikel 2 lid 2 Twbmt ziet op de vrijheidsbeperkende maatregelen, namelijk de meldplicht, het gebiedsverbod en het contactverbod. Criteria voor toepassing van dit artikel zijn dat het moet gaan om ‘een persoon die op grond van zijn gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of ondersteuning daarvan’. Daarnaast moet de maatregel dienen ter bescherming van de nationale veiligheid.141
Het meest relevante artikel van deze wet met betrekking tot de aanpak van uitreizigers en terugkeerders is artikel 3 Twbmt. In dit artikel is het uitreisverbod neergelegd. Volgens dit artikel kan onze minister, indien dat noodzakelijk is met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid, een persoon een verbod opleggen het Schengengebied te verlaten. Tegen deze persoon moet wel het gegronde vermoeden bestaan dat deze zich, wanneer hij zich buiten dit gebied begeeft, aan zal sluiten bij een organisatie als genoemd in de Rijkswet op het Nederlanderschap. Volgens de minister is dit verbod noodzakelijk gezien het feit dat deze personen in dergelijke gebieden trainingen ondergaan, gevechtservaring opdoen en zich
137 Noorloos 2015, D&D 2015/56, p.12.
138 Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding. 139 Kamerstukken II 2015/16, 34359, 3, p.1
140 Kamerstukken II 2015/16, 34359, 3, p.1 141 Kamerstukken II 2015/16, 34359, 3, p.6.
verder onderdompelen in de jihadistische ideologie.142 Deze ervaring zetten zij in voor het
plegen van aanslagen bij terugkeer.143
Naast de Twbmt bieden andere wetten ook mogelijkheden om bestuurlijke maatregelen te nemen tegen uitreizigers. Zo biedt artikel 23 van de Paspoortwet de minister de mogelijkheid om een reisdocument te weigeren, dan wel vervallen te verklaren. Dit is mogelijk indien er het gegronde vermoeden bestaat dat de betrokken persoon buiten het koninkrijk handelingen zal verrichten die een bedreiging vormen voor de veiligheid van het koninkrijk. Deze maatregel kan worden toegepast op potentiële uitreizigers, maar ook op personen waarvan wordt vermoed dat zij al naar een jihadistisch strijdgebied zijn uitgereisd.144
Tot slot is het sinds februari 2017 mogelijk om uitreizigers met een dubbele nationaliteit de Nederlandse nationaliteit af te nemen. Op basis van artikel 14 lid 4 van de Rijkswet op het Nederlanderschap kan de minister zonder voorafgaande strafrechtelijke vervolging de Nederlandse nationaliteit intrekken van personen die zich aan hebben gesloten bij een terroristische organisatie.145
5.4 Conclusie
Gebleken is dat er in de jaren nadat Islamitische Staat zich vestigde er veel Nederlanders zijn vertrokken richting conflictgebieden waar Islamitische Staat is gevestigd. Hieruit volgen verschillende gevaren. Zo bestaat er het gevaar dat deze personen zich in de conflictgebieden schuldig maken aan terroristische misdrijven. Ook bestaat er het gevaar dat jihadstrijders terugkeren met het oogmerk aanslagen te plegen in Nederland. Sinds het uiteenvallen van het kalifaat is het probleem van terugkerende jihadstrijders het grootste probleem.
Het strafrecht biedt verschillende mogelijkheden om deze personen te vervolgen. Zo kan dit op basis van de strafbare voorbereidingshandelingen, maar ook op basis van samenspanning tot moord of doodslag met een terroristisch oogmerk, training voor terrorisme en deelneming aan een terroristische organisatie.
Bestuursrechtelijke maatregelen die genomen kunnen worden zijn vrijheidsbeperkende maatregelen als een gebiedsverbod en een meldplicht, maar ook een uitreisverbod. Tevens kan de minister reisdocumenten van jihadstrijders ongeldig verklaren, en de nationaliteit van hen afnemen.
142 Kamerstukken II 2015/16, 34359, 3, p.9. 143 Kamerstukken II 2015/16, 34359, 3, p.9. 144 Bakker e.a. 2017, p.33.
6 Gerechtelijke uitspraken onder de loep
6.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt onderzocht hoe de integrale aanpak vorm krijgt bij uitreizende en terugkerende jihadstrijders. Om dit te onderzoeken worden verschillende uitspraken binnen zowel het straf- als het bestuursrecht bekeken. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen (potentiële) uitreizigers, en terugkeerders uit jihadistische gebieden. Gezien het feit dat om het beleid omtrent terrorismebestrijding gaat, wordt niet ingegaan op de specifieke rechtsvragen die beantwoord worden door de Hoge Raad, maar specifiek op de keuzes die gemaakt worden in de aanpak. Op basis van de te bespreken uitspraken, wordt vervolgens bekeken in welke gevallen naar welk rechtsgebied wordt gegrepen, en welke plaats specifiek het strafrecht hierin inneemt.
6.2 Strafrechtelijke zaken
6.2.1 Potentiële uitreizigers
De uitspraak van de Hoge Raad van 14 maart 2017146, en de daaraan ten grondslag liggende
rechtszaak147, ging om verdachte die samen met een medeverdachte werd aangehouden in
Duitsland. De twee verdachten hadden grote geldbedragen en tassen met daarin survival- kleding en bivakmutsen bij zich. De navigatiesystemen in de auto stonden ingesteld op de havenplaats Ancona, die bekendstaat als een route naar Syrië. Voorafgaand aan hun vertrek hadden de verdachten contact gehad met personen in Syrië, om informatie te verkrijgen over de route naar Syrië, en de stand van zaken in Syrië. Tevens hadden verdachten video’s voorhanden met informatie omtrent het jihadistische gedachtegoed, video’s van onthoofdingen en video’s van schietende personen.
Verdachte werd in eerste aanleg op basis van de beschikbare bewijsmiddelen drie verschillende feiten ten laste gelegd, namelijk: voorbereiden van commune delicten (Art. 46 Sr); voorbereiding van terroristische delicten (art. 96 lid 2 Sr); samenspanning tot terroristische daden (art. 96 lid 1 Sr).
In de strafzaak in eerste aanleg van 26 mei 2016148 ging het om een verdachte die in Turkije is
aangehouden. Verdachte wilde de grens tussen Turkije en Syrië oversteken om zo naar het kalifaat te reizen. Verdachte had veel digitaal materiaal voorhanden waarop martelingen,
146 HR 14 maart 2017, ECLI:NL:HR:2017:416.
147 Rb. Gelderland 9 februari 2015, ECLI:NL:RBGEL:2015:756. 148 Rb. Noord Holland 26 mei 2016, ECLI:NL:RBNHO:2016:4313.
moorden en documenten over de ideologie van IS stonden. Tevens had hij op zijn Facebookaccount een profielfoto met een IS vlag, zat hij in een whatsappgroep met ‘helpers van het kalifaat’, voerde hij WhatsApp gesprekken met een sterk jihadistische lading en won hij advies in over hoe de grens met Syrië over te steken. Tevens heeft verdachte veel contact met teruggekeerde Syriëgangers. De verdachte werd zowel voorbereiding van een terroristisch misdrijf ten laste gelegd (art. 96 lid 2 Sr) als poging tot deelneming aan een terroristische organisatie (art. 45 jo. 140a Sr).
Het vonnis van de rechtbank Oost-Brabant van 19 juli 2018149 betrof een verdachte die op weg
was om uit te reizen naar Syrië. Verdachte werd aangehouden bij de grens tussen Bulgarije en Turkije, en verklaarde dat zij heeft geprobeerd de grens naar Syrië over te steken. Bij verdachte werden geschriften gevonden waaruit haar gedachten over IS bleken, en waaruit het voornemen om naar het kalifaat te gaan bleek. Tevens heeft verdachte een brief aan haar familie nagelaten waaruit haar jihadistische gedachtegoed, en terroristische beweegredenen bleken. Gezien het feit dat het verdachte niet gelukt is zich te voegen bij IS, is haar poging tot deelneming aan een terroristische organisatie ten laste gelegd (art. 45 jo. 140a Sr).
De zaak van 23 oktober 2013 die voor de rechtbank van Rotterdam150 werd gebracht, betrof
een verdachte die werd aangehouden tijdens zijn reis met als eindbestemming Syrië. De verdachte heeft websites bezocht waarin wordt uitgelegd hoe je bommen maakt, en daarbij een lont, aluminiumpoeder en een gasfles aangeschaft. Daarnaast heeft verdachte websites bezocht waarop informatie over de Jihad wordt gedeeld, en heeft hier ook zelf filmpjes op geplaatst en is op deze website discussies gestart. Ook heeft verdachte een reisvisum voor Saudi-Arabië, en een ticket voor Turkije verkregen. Bovendien had verdachte meermalen op internet aangegeven dat hij zijn broeders in Syrië en Jemen wilde helpen. Wat verdachte in deze zaak primair ten laste werd gelegd was deelneming aan een terroristische training (art. 134a Sr). Subsidiair is voorbereiding van moord ten laste gelegd (art. 46 jo. 289 Sr).
6.2.2 Terugkeerders
In de zaak die zich voordeed op 17 juli 2018 voor de rechtbank van Rotterdam151, ging het om
een verdachte die nog in Syrië aanwezig was. De verdachte had een afscheidsboodschap nagelaten aan zijn ouders, waarin hij duidelijk maakte dat hij de Jihad volgde, en zijn
149 Rb Oost Brabant 19 juli 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:3494. 150 Rb Rotterdam 23 oktober 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:8265. 151 Rb Rotterdam 17 juli 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:5765.
Broeders en Zusters ging verdedigen. Ook bleek uit verschillende whatsappberichten, geluidsbestanden, tweets, mails en brieven dat de verdachte in de loop der jaren in Syrië verbleef. Tevens zijn er foto’s van de verdachte met een Kalasjnikov. Gezien het feit dat de verdachte meerdere malen de kans heeft gehad aanwezig te zijn bij zijn terechtzittingen, maar dit telkens heeft nagelaten, werd verdachte buiten zijn aanwezigheid aangeklaagd en veroordeeld voor deelneming aan een terroristische organisatie (art. 140a Sr) en deelname aan terroristische training (art. 134a Sr).
In een recente zaak uit 2019 bij de rechtbank van Rotterdam152 werd tevens een teruggekeerde
Syriëganger aangeklaagd. De verdachte heeft zich samen met een medeverdachte aangesloten bij twee verschillende terroristische organisaties. In zijn verklaring gaf verdachte aan dat hij bij één van de organisaties een training heeft gevolgd. Verdachte werd ten laste gelegd dat hij heeft deelgenomen aan een terroristische organisatie (art. 140a Sr). Tevens werd verdachte vervolgd en veroordeeld voor de voorbereiding van misdrijven met een terroristisch oogmerk (art. 96 lid 2 Sr).
De uitspraak van de rechtbank van Den Haag van 1 december 2014153 betrof een rechtszaak
tegen een teruggekeerde Syriëganger. Verdachte was samen met zijn vriendin afgereisd naar Syrië. Verdachte had voorafgaand aan zijn reis verschillende spullen aangeschaft die dienen voor het afreizen naar Syrië. Ook zijn er op zijn laptop Jihadistische berichten aangetroffen, en stelde hij dat hij bereid was om te sterven in Syrië. Tijdens zijn verblijf in Syrië had verdachte foto’s gemaakt met automatische vuurwapens, en sms-berichten gestuurd waaruit blijkt dat hij heeft meegevochten met een terroristische organisatie. Na terugkomst in Nederland had verdachte naar verschillende contacten Jihadistische filmpjes, en uitnodigingen om te gaan vechten in Syrië verstuurd. De verdachte werd samenspanning tot terroristische misdrijven (art. 96 lid 1 Sr), voorbereiding van het plegen van terroristische misdrijven (art. 96 lid 2 Sr), deelneming aan een terroristische training (art. 134a Sr) en verspreiding van opruiend geschrift (art. 132 Sr) ten laste gelegd. Echter, werd verdachte enkel veroordeeld voor voorbereiding van het plegen van terroristische misdrijven en het verspreiden van opruiend geschrift.
152 Rb Rotterdam 29 maart 2019, ECLI:NL:RBROT:2019:2421. 153 Rb Den Haag 1 december 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:14652.
6.3 Bestuursrechtelijke zaken
6.3.1 Uitreizigers
In de uitspraak van 9 mei 2018154 van de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State
(ABRvS), had de Afdeling het rechtsgevolg van het besluit van de burgemeester om het paspoort van appellant te laten vervallen in stand gelaten. De NCTV had het gegronde vermoeden dat appellant zou vertrekken naar Syrië, om zich daar aan te sluiten bij een van de jihadistische strijdgroepen, trainingen te ondergaan en zelf mee te doen aan de gewapende strijd. Het vermoeden was gebaseerd op informatie van de politie. Uit deze informatie bleek dat appellant over veel jihadistisch materiaal beschikte, zich bewoog in een jihadistische omgeving en zich had uitgelaten over zijn vertrek naar Syrië. Naast al deze feiten is verdachte strafrechtelijk vervolgd voor het ronselen voor gewapende strijd (205 Sr). Op basis van de feiten en de vervolging was de burgemeester overgegaan tot intrekking van het paspoort ingevolge artikel 23 Paspoortwet.
Op 14 juli 2016 nam de burgemeester van Uithoorn, op basis van artikel 23 Paspoortwet, het besluit het paspoort van appellante in te trekken. De burgemeester kwam tot dit besluit doordat volgens de politie het gegronde vermoeden bestaat dat appellante zou gaan uitreizen naar Syrië, dan wel zou proberen uit te reizen naar Syrië, om zich op deze manier aan te sluiten bij een jihadistische groepering. Met het oog op het belang van de veiligheid en andere gewichtige belangen van het koninkrijk welke in het geding waren, kwam de burgemeester tot het oordeel dat het paspoort ingetrokken diende te worden. Het maakte volgens de ABRvS hierbij niet uit dat appellante hiervoor (nog) niet strafrechtelijk was vervolgd. Het ging hier dan ook niet om strafrechtelijke informatie, maar een gegrond vermoedendat de veiligheid in gevaar was.155
In de uitspraak van de rechtbank Den Haag op 14 december 2016156 achtte de rechter het
beroep van appellant op het besluit tot vervallenverklaring van het paspoort doorde burgemeester van Den Haag ongegrond. De burgemeester had op basis van een brief van de NCTV, waarin de NCTV het gegronde vermoeden uitsprak dat appellant zou gaan uitreizen naar Syrië of Irak om zich aan te sluiten bij één van de jihadistische strijdgroepen, het paspoort van appellant vervallen verklaard. De rechtbank stelde ook hier dat het verweer van
154 ABRvS 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1551. 155 ABRvS 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1839.
appellant dat niet bewezen was dat hij plannen had om af te reizen naar Syrië, en dat hij niet strafrechtelijk werd vervolgd, niet genoeg was om het gegronde vermoeden onderuit te halen. De uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 augustus 2019157 ging tevens om een
potentiële uitreiziger. In de zaak stond het geschil tussen een potentiële uitreiziger en de Minister van Justitie en Veiligheid centraal. Betrokkene had een dubbele nationaliteit. Betrokkene wilde in 2013 afreizen naar Syrië en daar deelnemen aan de jihad. De strafrechter van de rechtbank Rotterdam heeft betrokkene in een eerdere uitspraak van 2013158 al
veroordeel ter zake van overtreding van artikel 134a Sr. In 2016 wilde betrokkene opnieuw afreizen naar Syrië om daar deel te nemen aan de jihad. De strafrechter van de rechtbank van Rotterdam heeft betrokkene in deze zaak van 2016159opnieuw veroordeeld, dit keer voor het
voorbereiden van terroristische misdrijven. Op basis van deze eerdere veroordelingen heeft de Minister van Justitie en Veiligheid het Nederlanderschap van betrokkene ingetrokken op basis van artikel 14 lid 2 Rijkswet op Nederlanderschap. In de zaak van 13 augustus 2019 die voor de rechtbank Limburg kwam, had de potentiële uitreiziger verzocht deze intrekking van het Nederlanderschap op te schorten. Het verzoek werd door de voorzieningenrechter afgewezen.
6.3.2 Terugkeerders
In de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 juni 2018160 stond en besluit van de
staatssecretaris van Justitie en Veiligheid centraal. Dit besluit zag op het feit dat het Nederlandershap van betrokkene is ingetrokken. Tevens werd betrokkene ongewenst verklaard in Nederland. Betrokkene is eerder strafrechtelijk veroordeeld voor deelneming aan een terroristische organisatie door de strafrechter in Den Haag.161 Op basis van de
strafrechtelijke veroordeling is er volgens de staatssecretaris geen twijfel over of betrokkene zich heeft aangesloten bij een terroristische organisatie. Gezien het feit dat betrokkene zich vanaf het moment van uitreis een direct gevaar voor de nationale veiligheid vormt en hij nog niet is teruggekeerd, heeft de staatssecretaris zijn Nederlandse paspoort ingetrokken (art. 14 Rijkswet op het Nederlanderschap).
In de uitspraak van 16 september 2019 van opnieuw de rechtbank Den Haag162 stond het
besluit van de staatssecretaris tot intrekking van het Nederlanderschap van betrokkene
157 Rb Limburg 13 augustus 2019, ECLI:NL:RBLIM:2019:7387. 158 Rb Rotterdam 23 oktober 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:8265. 159 Rb Rotterdam 29 augustus 2016, ECLI:NL:RBROT:2016:6681. 160 Rb Den Haag 26 juni 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:7617. 161 Rb Den Haag 10 december 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:14365. 162 Rb Den Haag 16 september 2019, ECLI:NL:RBDHA:2019:9682.
centraal. Betrokkene is in bezit van zowel de Marokkaanse als Nederlandse nationaliteit, en is in 2013 afgereisd naar Syrië. Bij terugkomst is betrokkene strafrechtelijk veroordeeld tot een gevangenisstraf van 4 jaren voor het voorbereiden van terroristische misdrijven en deelneming aan terroristische training. De staatssecretaris trekt het Nederlanderschap van betrokkene daarna in op grond van artikel 14 lid 2 Rijkswet op het Nederlanderschap, gezien het feit dat betrokkene is veroordeeld wegens een misdrijf als bedoeld in artikel 83 Sr, en 134a Sr.
6.4 Conclusie
Uit het voorgaande blijkt dat binnen de strafrechtelijke aanpak van Syriëgangers weinig verschil wordt gemaakt tussen uitreizende- of teruggekeerde jihadstrijders. Afhankelijk van de omstandigheden van het geval, maakt het OM veelal de keuze om jihadstrijders te vervolgens wegens voorbereiding van terroristische misdrijven (art. 96 lid 2 Sr), en deelname aan een terroristische organisatie (art. 140a Sr). Echter, komt vervolging voor het voorbereiden van commune delicten (art. 46 Sr), en het deelnemen aan terroristische training (art. 134a Sr) ook voor. Gezien het feit dat vervolgingen en veroordelingen van zowel uitreizende- als terugkerende jihadstrijders veelal op dezelfde feitencomplexen worden gebaseerd, worden alle genoemde artikelen op zowel uitreizende- als terugkerende jihadstrijders toegepast. Uit de bestuursrechtelijke uitspraken blijkt dat binnen het bestuursrecht veelal de keuze wordt gemaakt tussen het afpakken van het paspoort als reisdocument, en het afnemen van het Nederlanderschap. Potentiële uitreizigers met enkel een Nederlands paspoort, waarbij het vermoeden bestaat dat zij gaan uitreizen, wordt het paspoort afgepakt om dit te voorkomen. Hierbij blijkt uit de jurisprudentie dat een strafrechtelijke veroordeling niet vereist is, maar enkel een ‘gegrond vermoeden’ dat de persoon in kwestie gaat uitreizen voldoende is. Wat betreft (potentiële) terugkeerders met een dubbel paspoort, besluiten de staatssecretaris en Minister het Nederlanderschap af te pakken op grond van artikel 14 lid 2 Rijkswet op het Nederlanderschap. Voor deze maatregel is wel vereist dat betrokkene strafrechtelijk is veroordeeld.
Wat opvalt bij onderzochte uitspraken is dat wanneer potentiële uitreizigers al onderweg zijn naar een door jihadisten gecontroleerd gebied, er wordt gekozen voor een strafrechtelijke vervolging in plaats van een bestuursrechtelijke aanpak. Wanneer enkel het vermoeden bestaat dat een persoon richting een dergelijk gebied vertrekt en deze nog geen begin van de
uitvoering heeft verricht, wordt uitreizen veelal voorkomen door bestuurlijke maatregelen. Hier is een duidelijke scheiding te herkennen tussen beide rechtsgebieden, waarbij binnen de aanpak van terrorisme, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, een duidelijke keuze wordt gemaakt tussen het straf- en bestuursrecht. Deze gedachte sluit aan bij de gedachte van het una via-beginsel, waarbij vroegtijdig de keuze wordt gemaakt tussen het straf- en bestuursrecht. Uit het feit dat het strafrecht enkel wordt ingezet in het ernstige geval wanneer er al een begin van de uitreis plaats heeft gevonden, kan geconcludeerd worden dat het strafrecht bij deze vorm van terrorisme ingezet wordt als ‘ultimum remedium’.
Wat betreft terugkeerders wordt zowel gekozen voor een strafrechtelijke vervolging, als voor het nemen van een bestuurlijke maatregel. Er wordt geen vroegtijdige keuze gemaakt tussen enerzijds het straf- en anderzijds het bestuursrecht, maar er wordt juist gebruikgemaakt van een combinatie van beide rechtsgebieden. Deze gedachte sluit dan ook niet aan bij de gedachte van het una via-beginsel. Bij deze integrale aanpak dient het strafrecht als ‘optimum remedium’, waarbij gebruik wordt gemaakt van beide rechtsgebieden om een zo efficiënt mogelijke aanpak te bewerkstelligen.
7. Conclusie
‘Wat is de plaats van het strafrecht binnen de integrale aanpak van terrorisme, en wanneer wordt er, met het oog op het una via-beginsel, in de specifieke aanpak van Syriëgangers
gegrepen naar het strafrecht?’
Sinds de aanslagen van 9/11 zijn er binnen het strafrecht in Nederland verschillende wijzigingen doorgevoerd. Met de invoering van verschillende wetten hebben opsporingsinstanties inmiddels meer bevoegdheden wanneer het aankomt op terrorisme, en kunnen ze steeds verder in de voorfase optreden. Tevens heeft de rechter de mogelijkheid om zwaarder te straffen wanneer het terrorisme betreft.
De aanpak van terrorisme in Nederland is veranderd van een zekere terughoudendheid, naar een aanpak die erop gericht is terroristische dreiging in een zo vroeg mogelijk stadium te neutraliseren. De brede, ook wel integrale, benadering die tegenwoordig wordt gehanteerd staat voor het feit dat verschillende partners samenwerken, om zo preventieve, repressieve en curatieve maatregelen te nemen. Deze maatregelen worden genomen vanuit de verschillende