Cannabisbeleid: strafrecht of belastingrecht
Een onderzoek naar de financiële effecten van belastingheffingMasterscriptie Fiscale Economie Student: J. de Blank
Studentnummer: 10125795
Eerste begeleider: Mr. Drs. M. Lassally
Inhoudsopgave 1. Inleiding ... 3 1.1 Aanleiding ... 3 1.2 Probleemstelling en hoofdvraag ... 5 1.3 Relevantie ... 5 1.4 Opzet ... 7 1.5 Leeswijzer ... 8
2. De geschiedenis van het Nederlandse softdrugsbeleid ... 9
2.1 Van (voor de) opiumverdragen naar het huidig beleid ... 9
2.2 Het gedoogbeleid ... 11
2.3 Schaduwzijde van het gedoogbeleid ... 12
2.4 Subconclusie ... 14
3. Juridisch kader ... 16
3.1 Verdragen en wettelijke bepalingen ... 16
3.2 Gedogen hennepteelt: welke mogelijkheden bieden de verdragen en de Opiumwet ... 18
3.3 Legaliseren hennepteelt: welke mogelijkheden bieden de verdragen en de Opiumwet ... 20
3.3.1 Geneeskundig en wetenschappelijk doel ... 21
3.3.2 Verdragsaanpassing ... 21
3.4 Internationale ontwikkelingen ... 22
3.5 Huidige belastingheffing en heffings(on)mogelijkheden ... 24
3.6 Subconclusie …... 27
4. De economische invalshoek ... 29
4.1 Omvang Nederlandse afzetmarkt voor hennepproducten ... 29
4.2 Trend Nederlands cannabisgebruik en internationale vergelijking ... 30
4.3 Huidige belastinginkomsten ... 31
4.4 Het effect van repressie met betrekking tot inelastische producten ... 31
4.5 Subconclusie …... 35
5. Fiscale effecten ... 36
5.1 Rekenmethode Boermans ... 36
5.2 Verklaring van de gehanteerde geschatte data ... 37
landen ... 39
5.4.1 Ruimer gedoogregime ... 39
5.4.2 Verruiming medicinale cannabisverkoop ... 41
5.4.3 Recreatief gebruik legaliseren ... 43
5.5 Opsporings- en vervolgingskosten van legaliseren en/of reguleren ... 44
5.6 Subconclusie …... 45
6. Conclusie ... 47
Bibliografie ... 49
Bijlage 1 ... 54
1. Inleiding 1.1 Aanleiding:
In de afgelopen 25 jaar bij de Amsterdamse politie ben ik vaak betrokken geweest bij de opsporing van hennepplantages en de vervolging van de eigenaren van die
hennepplantages. Eind jaren ‘80 en begin jaren ’90 was dit voor de gemeentepolitie Amsterdam nog betrekkelijk zeldzaam, medio 2014 gaat het om enige tientallen plantages per maand voor de Politie Eenheid Amsterdam. In het begin van mijn politiecarrière ging het veelal om amateuristisch in elkaar geknutselde bouwwerkjes die we ontdekten omdat er wateroverlast was of omdat omwonenden klaagden over een penetrante wietlucht. Thans treft de politie dat soort plantages ook nog wel aan maar steeds vaker betreft het professionele, geheel automatische plantages. Veelal worden dit soort professionele plantages “weggetipt” door concurrerende illegale hennepkwekers door middel van een anoniem belletje naar de politie maar ook naar aanleiding van grootschalige opsporingsoperaties waarbij de plantages ontdekt worden door een helikopter die is uitgerust met een warmtebeeldcamera.
Toen ik in de zomer 2013 een onderwerp voor mijn masterscriptie zocht en op Radio 1 het Tweede Kamerlid Berndsen (D66) hoorde zeggen dat zij verwacht dat
Nederland honderden miljoenen euro’s kan bezuinigen door softdrugs te legaliseren1
leek mij een onderzoek naar de fiscale effecten van gedogen en/of legalisering van de cannabisteelt een interessant onderwerp voor mijn scriptie.
Met deze scriptie stel ik mij ten doel een bijdrage te leveren aan de
maatschappelijke discussie over de legalisering en/of regulering van de hennepteelt en licht te werpen op potentiële fiscale opbrengsten ten gevolge van die legalisering en/of regulering van de hennepteelt.
1.2 Probleemstelling en hoofdvraag
Vanaf de zeventiger jaren van de vorige eeuw maakt Nederland middels een wijziging
in de Opiumwet2 een wettelijk onderscheid tussen verdovende middelen met een
onaanvaardbaar risico (harddrugs) en met een aanvaardbaar risico (softdrugs),
1 http://www.radio1.nl/item/148360-D66:legaliseersoftdrugsenjebespaarthonderdenmiljoeneneuro's.html (10
dec 2013)
waaronder cannabis.3 Sindsdien is Nederland wereldwijd befaamd om zijn softdrugsbeleid. De wetswijziging leidde de opkomst van de coffeeshop in het Nederlandse straatbeeld in. Met de komst van de coffeeshop was de verkoop aan particuliere gebruikers van hennepproducten expliciet geregeld maar werd de toevoer aan die coffeeshop over gelaten aan de producenten van de illegale hennep. Daarmee startte een nu al enige decennia durende discussie over het legaliseren en/of regulering van de hennepteelt. Als men in die discussie spreekt over legaliseren heeft men het over het wettelijk mogelijk maken van de productie, het vervoer, de handel en het recreatief gebruik van hennepproducten. Daaruit voortvloeiend zal de productie, het vervoer, de handel en het gebruik van hennepproducten gereguleerd dienen te worden.
Als er enkel over reguleren wordt gesproken doelt men op het gedogen van de hennepteelt, lineair aan het gedogen van het gebruik van hennepproducten voor eigen gebruik. Het gebruik is geregeld; zou daar het gedogen van de teelt bij komen, dan moet – net als bij legaliseren – de productie, het vervoer en de handel aanvullend geregeld worden middels beleidsregels.
De werkgroep4 die in 1972 een belangrijke bijdrage leverde aan het
onderscheid tussen hard- en softdrugs opperde de invoer van een vergunningenstelsel ter regulering van de ‘achterdeur’ van de coffeeshop. Diezelfde werkgroep gaf destijds aan dat dit vermoedelijk strijdig zou zijn met internationale verdragen waar Nederland medeondertekenaar van was. De werkgroep voorspelde dat de invoering van een vergunningenstelsel lastig zou zijn en stelde dat voorafgaande aan de invoering van een dergelijk vergunningenstelsel op internationaal niveau gestreefd zou moeten worden naar een wijziging van het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen 1961.
Andere landen, zoals Uruguay, Portugal en enkele staten in de Verenigde Staten, legaliseren en/of reguleren de hennepteelt ogenschijnlijk zonder internationale problemen terwijl in Nederland onder verwijzing naar de internationale verdragen
3 Cannabis staat niet als zodanig genoemd op de lijst van verdovende middelen behorende bij de Opiumwet.
Cannabis is een van nature tweeslachtige hennepplant. De vrouwelijke plant produceert aan haar bloemtoppen een kleverige hars om pollen van de mannelijke plant makkelijker uit de lucht op te kunnen vangen. De hars bevat onder andere de stof tetrahydrocannabinol (THC) die na consumptie een bewustzijnsveranderende en een verdovende werking kan hebben. Op de lijst van verdovende middelen behorende bij de Opiumwet staan twee producten van de cannabisplant vermeldt: hasjiesj en hennep. Hasjiesj is (veelal) een harde substantie vervaardigd van de hars van de vrouwelijke cannabisplant en met hennep wordt gedoeld op de gedroogde top van de vrouwelijke cannabisplant. In de Verenigde Staten wordt hennep veelal marihuana genoemd.
4 Baan, P.A.H. e.a. (1972), Achtergronden en risico’s van drugsgebruik, onlineversie:
legalisering en/of regulering voor onmogelijk wordt gehouden. Dit werd 3 juli 2013 nogmaals onderstreept door het antwoord van de Minister Opstelten tijdens een overleg met de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie over het Nederlandse coffeeshopbeleid. Na een vraag over de mogelijkheid tot legalisatie en/of regulatie antwoordde de Minister: “a, Ik kan niet en b, ik wil het niet”.5
De discussie over legalisering van de hennepteelt heeft onder invloed van de huidige financiële crisis de voorstanders van legalisering een nieuw argument
geboden. Werd de discussie tot de financiële crisis vooral gedomineerd door medische en repressieve argumenten, sinds de financiële crisis is daar een economisch argument aan toegevoegd.
De schattingen met betrekking tot het fiscaal gewin c.q. besparingen voor de Nederlandse staatskas, in verband met de legalisering en/of regulering van de hennepteelt, lopen echter uiteen.6
Uit deze probleemstelling volgt de volgende hoofdvraag: welke vorm van legaliseren en/of regulering van hennepproducten heeft het meest positieve effect op de Nederlandse overheidsfinanciën?
1.3 Relevantie
Blijkens cijfers uit 2012 van het Trimbos-instituut wordt cannabis van alle in Nederland gebruikte verdovende middelen het meest gebruikt. In de Nationale
Drugsmonitor 2012 gaat men uit van 466.000 actuele gebruikers van cannabis.7
De maatschappelijke kosten ten gevolge van het gebruik van cannabis in verband met de opsporing van softdrugmisdrijven en gezondheidszorg zijn aanzienlijk. Het belang van de mogelijkheid om die maatschappelijke kosten om te vormen naar maatschappelijk baten is evident.
In 2011 was een groot aandeel van de opsporingscapaciteit van de politie gericht op onderzoek met betrekking tot softdrugs. De Nationale Drugsmonitor 2012
5 Minister Opstelten tijdens een overleg met de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie op 3 juli 2013 over
het Nederlandse coffeeshopbeleid (Kamerstukken 24 077, nr. 312)
6 De werkgroep Veiligheid en Terrorisme presenteerde in haar rapportage in verband met de Brede
Heroverwegingen 2010 dat de Nederlandse coffeeshops € 260 miljoen aan belastinginkomsten zouden bijdragen. Daarbij zou decriminalisering van de hennepteelt een besparing van € 162 miljoen aan opsporings- en vervolgingskosten inhouden. Boermans (2010) berekent in geval van legalisatie een belastingvoordeel voor de Nederlandse staat van € 500 miljoen tot € 900 miljoen en gaat uit van een besparing aan opsporings- en vervolgingskosten van €150 miljoen.
7 Laar, M. van, e.a. (2013), Nationale Drug Monitor - jaarbericht 2012, Utrecht, Trimbosinstituut, WODC, pag.
vermeldt dat 72% van de onderzoeken naar georganiseerde misdaad gericht was op druggerelateerde zaken in het algemeen en dat bij 69% van die onderzoeken een link
aanwezig was met softdrugs.8 Daarbij lijkt het aantal Opiumwetzaken, tegen de in zijn
algemeenheid dalende criminaliteitscijfers in, toe te nemen.9 Het CBS raamt de
overheidsuitgaven in 2011 in verband met de algemene veiligheidszorg op 12,9 miljard euro. De maatschappelijke schade ten gevolge van criminaliteit in het algemeen werd in 2011 geschat op 26,1 miljard euro. De direct aan de Opiumwet
gerelateerde opsporingskosten bedroegen circa €387 miljoen10. Deze kosten worden
niet verder gedifferentieerd naar softdrugs-delicten. Indirecte opsporingskosten, zoals kosten ten behoeve een moordonderzoek met een link naar softdrugs worden
toegerekend aan de categorie geweldsdelicten en niet aan de categorie drugsmisdrijven.11
De werkgroep die medio 2010 in opdracht van het ministerie van Economische Zaken binnen de kaders van de Brede Heroverweging besparingen zocht op de
uitgaven van veiligheid en terrorisme schatte de kosten die in verband met
softdrugdelicten gemaakt werden op 162 miljoen.12
Misbruik en verslaving aan verdovende middelen leiden buiten de genoemde opsporingskosten tevens tot kosten in de gezondheidszorg en kosten ten gevolge van de diefstal van elektriciteit. In het televisieprogramma De Rekenkamer schatte prof. Dr. D.J. Korf, bijzonder hoogleraar Criminologie aan de Universiteit van Amsterdam, de kosten aan gezondheidszorg op ongeveer € 15 miljoen per jaar. In datzelfde
programma rekende een woordvoerder van de elektriciteitsmaatschappijen voor dat de elektriciteit die in verband met de hennepteelt illegaal wordt weggenomen een
verkoopwaarde vertegenwoordigd van ongeveer € 200 miljoen. Daar komt bij dat verzekeringsmaatschappijen de schade die jaarlijks ontstaat ten gevolge van branden
8 Laar, M. van, e.a. (2013), Nationale Drug Monitor - jaarbericht 2012, Utrecht, Trimbosinstituut, WODC, pag.
268 - 269
9 Laar, M. van, e.a. (2013), Nationale Drug Monitor - jaarbericht 2012, Utrecht, Trimbosinstituut, WODC, pag.
28
10 Moolenaar, D.E.G., Nauta, B. en Tulder, F.P. van (2013), Justitie in statistiek, Criminaliteit en
rechtshandhaving 2012, Den Haag, CBS, WODC, Raad van de rechtspraak, Boom Lemma uitgevers, pag. 227
11 Moolenaar, D.E.G., Nauta, B. en Tulder, F.P. van (2013), Justitie in statistiek, Criminaliteit en
rechtshandhaving 2012, Den Haag, CBS, WODC, Raad van de rechtspraak, Boom Lemma uitgevers, pag.
250-252
door slecht aangelegde elektriciteitsvoorzieningen in hennepkwekerijen per jaar
ongeveer op € 60 miljoen wordt geschat.13
1.4 Opzet
Het doel van het onderzoek is tweeledig. Ten eerste wordt onderzocht of er juridische mogelijkheden zijn om cannabis te produceren en te verkopen. En indien die
juridische mogelijkheden bestaan wordt onderzocht welke mogelijkheden dat dan zijn. Vervolgens wordt per mogelijke scenario een schatting gedaan naar de
belastinginkomsten.
Voorafgaande aan de beantwoording van deze twee vragen is eerst het huidige gedoogbeleid beschreven en is onderzocht hoe Nederland tot het huidige gedoogbeleid is gekomen. Vervolgens is onderzocht welke internationale verdragen en nationale bepalingen van toepassing zijn en op welke wijze het huidig gedoogbeleid hierin past. Verder is onderzocht of de van toepassing zijnde verdragen en de daaruit
voorkomende Opiumwet mogelijkheden bieden voor legalisatie van cannabis. Daarbij is onderzocht of het huidige gedoogbeleid ruimer geïnterpreteerd kan worden zodat de bestaande regelgeving niet aangepast hoeft te worden. Daarna komt aan de orde of er mogelijkheden bestaan om de bestaande internationale bepalingen aan te passen zodat legalisatie van cannabis mogelijk is. Daarbij is onderzocht of er andere landen zijn die cannabis gelegaliseerd hebben en indien dat het geval is, hoe deze landen dit met de internationale rechtsregels verenigd hebben. Er is daartoe onderzocht of die landen, zo die er zijn, de internationale verdragen hebben aangepast en wat de reactie daarop was van de andere verdragsleden en dan in het bijzonder de reactie van Nederland.
De juridische mogelijkheden, zowel zonder wettelijke aanpassingen dan wel met verdrags- en wettelijke aanpassingen, zijn door middel van literatuuronderzoek onderzocht en dan voornamelijk door bestudering van de van belang zijnde verdragen. Daarnaast is ter beantwoording van de vragen of er landen zijn die de productie van en de handel in cannabisproducten gelegaliseerd en/of gereguleerd hebben, voornamelijk Nederlandse vakliteratuur, kamerstukken en buitenlandse vakliteratuur, met name Amerikaanse, bestudeerd.
Ter beantwoording van de vraag betreffende de hypothetische fiscale opbrengst is allereerst beschreven wat het huidig nationaal cannabisgebruik is en wat de
13 KRO De Rekenkamer, “Wat zijn de maatschappelijke kosten van wiet?”,
gemiddelde consumentenprijs is van cannabis. Vervolgens is onderzocht wat de kosten zijn om cannabis te produceren. Daarna is onderzocht wat de illegale cannabisbranche momenteel aan belasting bijdraagt aan de schatkist en welke belastingvormen dat zijn. Ook is onderzocht of er andere dan de huidige geheven belastingvormen mogelijk zijn. Vooral de mogelijkheid om Btw en accijns te heffing is onderzocht. Hierna zal per scenario een inschatting volgen van een hypothetische fiscale opbrengst.
Voor de beantwoording van bovenstaande vragen is data van de Rijksinstituut voor Volksgezondheid (RIVM), Wetenschappelijk Onderzoek- en
Documentatiecentrum (WODC), Koninklijke Landelijke Politie Dienst (KLPD) en het Centraal Bureau van de Statistieken (CBS) bestudeerd omtrent de vermoedelijke omvang van de Nederlandse hennepteelt ten behoeve van de Nederlandse coffeeshops. Ter indicatie van de productiekosten van de cannabisteelt is voornamelijk
literatuuronderzoek gedaan bestaande uit publicaties van het Bureau
Ontnemingswetgeving Openbaar Ministerie (BOOM) en publicaties over de productie van medicinale cannabis.
1.5 Leeswijzer
In hoofdstuk twee wordt de ratio achter het huidig Nederlandse softdrugsbeleid uiteen gezet en tevens de schaduwzijde van het huidig gedoogbeleid toegelicht. In het derde hoofdstuk zal het juridisch kader van het huidig (soft)drugsbeleid worden beschreven. Het vierde hoofdstuk behandelt het heffen van accijns op hennepproducten vanuit een economische invalshoek. In hoofdstuk vijf volgt per scenario een inschatting van de fiscale opbrengsten van de hennepteelt. In hoofdstuk zes zullen de onderzoeksvragen beantwoord worden.
2. De geschiedenis van het Nederlandse softdrugsbeleid
Dit hoofdstuk geeft een beknopte geschiedenis van de verdovende middelen problematiek in Nederland waarbij de vraag wordt beantwoord hoe historische ontwikkelingen hebben geresulteerd in de huidige internationale verdragen, de Nederlandse Opiumwet en het daarmee in verband staande gedoogbeleid met betrekking tot het gebruik van softdrugs.
2.1 Van (voor de) opiumverdragen naar het huidig beleid
Vanaf ongeveer het jaar 1600, tot na de Tweede Wereldoorlog, ervoer Nederland de problemen rondom verdovende middelen niet als een probleem met aan verdovende middelen verslaafde personen maar voornamelijk als een logistiek probleem. In Nederlands-Indië werden cocaplanten verbouwd die in Nederland tot cocaïne werden verwerkt. Nederland speelde daarnaast een prominente rol in de handel in opium. Opium werd verbouwd in Bangladesh en door onder andere Nederland verhandeld in
China en op Java.14 Een van de grootste zorgen voor de Nederlandse ondernemers was
hoe zij de grondstoffen voor verwerking in Nederland kregen en vandaar naar hun afnemers op Java en in China, zonder door een concurrent of een piraat van hun kostbare lading berooft te worden.15
Problemen met aan verdovende middelen verslaafde personen speelden wel in
andere delen van de wereld, bijvoorbeeld in China. China trachtte daar eind 19de-eeuw,
toen Nederland nog substantiële inkomsten had vanuit de handel in verdovende middelen, met een verbod op het gebruik van opium iets aan te doen. De landen met
(opium)handelsbelangen bestreden de Chinese initiatieven echter met harde hand.16
Toen het economisch belang van vriendschappelijke banden met dat China tot
de Verenigde Staten doordrong, namen de Verenigde Staten in het begin van de 20ste
eeuw het initiatief tot de totstandkoming van het Internationale Opiumverdrag.17
Als medeondertekenaar van het Opiumverdrag verplichtte Nederland zich tot het maken van een wet die de handel in illegale verdovende middelen strafbaar stelde.
14 Kort, M. de, (1995), Tussen patiënt en delinquent; Geschiedenis van het Nederlandse drugsbeleid, Leiden,
uitgeverij Verloren, pag. 44
15 Vanvugt, E., (1985), Wettig Opium, 350 jaar Nederlandse opiumhandel in de Indische Archipel, Uitgeverij
Knipscheer, Haarlem, p. 39
16 Tussen 1839 en 1842 voerden Westerse mogendheden oorlog met China met als doel China te dwingen Engels
opium in te voeren. Deze oorlog is de geschiedenis in gegaan als de Eerste Opiumoorlog. De Tweede Opiumoorlog was van 1856 tot 1860. Deze naam dekt overigens niet de lading: deze oorlog ging niet over opium maar over het niet nakomen van de afspraken die na de Eerste Opiumoorlog waren overeengekomen.
Deze wet, de eerste Opiumwet, trad in 1919 in werking. Tot aan de dekolonisatie van Indonesië, vlak na de Tweede Wereldoorlog, was de Opiumwet voornamelijk gericht op de bescherming van de Nederlandse handelsbelangen. Regulering van en toezicht op de handel in legale verdovende middelen stonden voorop. Na de Indonesische onafhankelijkheid en het daarmee verdwijnen van de handelsbelangen kreeg de Amerikaanse benadering van de drugsproblematiek, volgens T. Boekhout van Solinge (2010) vooral gebaseerd op prohibitie en criminalisering18, meer invloed op de
Nederlandse drugswetgeving.
In 1958 vond er in New York een internationale drugsconferentie plaats die resulteerde in het thans nog steeds van kracht zijnde Enkelvoudige Verdrag van 1961. Het verdrag verving de tot dan toe afgesloten verdragen en verplichtte de
verdragspartijen tot inspanningen ter uitbanning van verdovende middelen met als
enige uitzondering gebruik voor geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden.19 De
verdovende middelen werden in verschillende categorieën ingedeeld; van verdovende middelen waaraan grote verslavende werking werd toegeschreven tot minder
verslavende werking. Cannabis kwam, net als heroïne en cocaïne, in de categorie verdovende middelen waaraan een grote verslavende werking aan werd toegeschreven. De verdragspartijen kwamen overeen wetgevende en administratieve maatregelen te treffen om handhaving mogelijk te maken.
Van een serieus verdovende middelen probleem in Nederland was volgens Blom (2008, pag. 35) echter (nog) geen sprake. Blom stelt als oorzaak voor de op repressie gerichte wetgeving niet een Nederlands probleem met verdovende middelen, maar dat deze op repressie gerichte wetgeving geheel verklaarbaar is ten gevolge van verdragsverplichtingen.20
Met de Opiumwet heeft Nederland aan zijn verdragsverplichting voldaan. De strafbaarstelling van onder andere de hennepteelt is geregeld in artikel 3 van de Opiumwet.
18 Boekhout van Solinge, T. (2010), Het Nederlands drugsbeleid en de wet van de remmende voorsprong,
Nederlands Juristenblad 2010, nr. 40, pag. 2583
19 Bij de totstandkoming van het eerste opiumverdrag was de Nederlandse delegatie enigszins sceptisch over een
algeheel verbod en gaf aan dat een verbod op verdovende middelen met name voor de opiumsmokkelaars economisch gunstig zou zijn. Blom, T., (1998), Drugs in het recht, recht onder druk, Gouda, Gouda Quint, p.43
2.2 Het gedoogbeleid
Blom (2008, pag. 41) stelt dat de consequente uitvoering van de Opiumwet de oorzaak was dat eind jaren 60 en begin jaren 70 van de vorige eeuw grote aantallen jonge
cannabisgebruikers tot lange gevangenisstraffen werden veroordeeld.21 Volgens van
Laar (2009, pag. 48) leidde deze ontwikkeling tot de behoefte aan een effectiever drugsbeleid omdat het repressieve beleid praktisch niet handhaafbaar bleek.22 Diverse werkgroepen kregen van de departementen Sociale Zaken en Volksgezondheid en Justitie (onder andere) de opdracht onderzoek te doen naar de gezondheidsrisico’s ten
gevolge van het gebruik van verdovende middelen. De werkgroep Baan23 deelde in
1972 de verdovende middelen in een groep verdovende middelen waarbij het gebruik onaanvaardbaar risico voor de gezondheid mee bracht, zoals heroïne en cocaïne en een groep verdovende middelen waarvan het gebruik als aanvaardbare risico voor de gezondheid werden bevonden. Hennepproducten zoals hasjiesj en cannabis, de
zogenoemde softdrugs, werden in de groep verdovende middelen opgenomen waarvan de gezondheidsrisico’s aanvaardbaar waren.
Het streven naar een algehele uitbanning van verdovende middelen werd niet langer als een realistisch en haalbaar doel beschouwd. De focus van het Nederlandse drugsbeleid kwam te liggen op het beheersen en het terugdringen van druggerelateerde
problemen.24 In een gezamenlijke brief aan de Tweede Kamer omschrijven de
ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Veiligheid en Justitie het Nederlandse drugsbeleid anno 2011 als volgt: “Het Nederlandse drugsbeleid steunt op twee pijlers. Die van de bescherming van de volksgezondheid enerzijds en van de bestrijding van overlast en criminaliteit anderzijds”.25
Sinds 1976 wordt in de Opiumwet onderscheid gemaakt tussen drugs met een onaanvaardbaar risico, de harddrugs en drugs met een aanvaardbaar geacht risico, de softdrugs.26 Op basis van het opportuniteitsbeginsel27, dat het bevoegd gezag de mogelijkheid biedt om in vervolgbare situaties in het algemeen belang af te zien van
21 Blom, T., (2008), Opiumwetgeving en drugsbeleid, Deventer, Kluwer, pag. 41
22 Laar, M. van, e.a. (2009), Evaluatie van het Nederlandse Drugsbeleid, Utrecht/Den Haag, Trimbos-instituut,
WODC, pag. 48
23 Baan, P.A.H. e.a. (1972), Achtergronden en risico’s van drugsgebruik, onlineversie:
http://www.drugtext.nl/baan/baan2.htm, 28 november 2013
24 Gouwe, D. van der e.a. (2009), Het drugsbeleid in Nederland, Trimbos-instituut, pag. 3
25 Brief van de ministers van volksgezondheid, welzijn en sport en van veiligheid en justitie, 27 mei 2011,
vergaderjaar 2010 – 2011, 24077, nr 259
26 Blom, T., (2008), Opiumwetgeving en drugsbeleid, Deventer, Kluwer, pag. 48
27 Artikel 167 lid 2 Wetboek van Strafvordering: “Van vervolging kan worden afgezien op gronden aan het
vervolging, wordt het huidig gedoogbeleid met betrekking tot het recreatief gebruik en verkoop van softdrugs voor persoonlijk recreatief gebruik gehanteerd. Kleine
hoeveelheden softdrugs (5 gram) voor eigen gebruik worden toegestaan en het bezit voor eigen gebruik (tot 30 gram) wordt niet gekwalificeerd als een misdrijf maar als
een overtreding.28 Coffeeshops worden gedoogd vanuit het oogpunt van
volksgezondheid. Het doel hierbij is de markt van soft- en harddrugs te scheiden waardoor gebruikers van softdrugs niet in aanraking komen met verkopers die naast
softdrugs tevens harddrugs verkopen.29 In het kader van de volksgezondheid richt het
beleid zich uit preventief oogpunt vooral op de jeugd en mag bijvoorbeeld in
coffeeshops niet verkocht worden aan personen onder de 18 jaar.30
Het door Nederland gevoerde gedoogbeleid is uniek in de wereld. Het cannabisgebruik in Nederland, vergeleken met de ons omringende landen die veelal een repressiever beleid voeren, is niet opvallend meer of minder. In vergelijking met 15 EU-landen en de Verenigde Staten en Canada valt Nederland met 7% van de inwoners die in 2012 cannabis gebruikt hebben en met 4% actuele gebruikers voor
beide categorieën, op het Europees gemiddelde.31 Het harddrugsgebruik in Nederland
is daarentegen, vergeleken met de ons omringende landen, wel opvallend lager. In vergelijking met 14 EU-landen en Noorwegen staat Nederland (samen met Spanje) onderaan de lijst met 1,6 gebruikers van harddrugs per 1000 inwoners (Denemarken voort de lijst aan met 9,1).32
2.3 Schaduwzijde van het gedoogbeleid
De in de volksmond genoemde “voordeur” van de coffeeshop is middels het gedoogbeleid gereguleerd. Het coffeeshopfenomeen is geleidelijk ontstaan.
Aanvankelijk werden zogenaamde huisdealers, die thuis enkele hennepplantjes hadden gekweekt en deze in jongerencentra verkochten, in beginsel niet vervolgd. De
28 Blom, T., (2008), Opiumwetgeving en drugsbeleid, Deventer, Kluwer, pag. 51
29 Gouwe, D. van der e.a. (2009), Het drugsbeleid in Nederland, Trimbos-instituut, pag. 8
30 Coffeeshops worden gedoogd zolang zij zich houden aan de bepaalde criteria; de zogenaamde
AHOJGI-citeria. Deze afkorting staat voor geen Affichering, geen Harddrugs verkopen, geen Overlast veroorzaken, geen toegang bieden voor Jeugdigen, Geringe hoeveelheid: een coffeeshop mag max. 5 gram softdrus verkopen worden en mag max. 500 gram softdrugs in voorraad hebben. De I staat voor het
Ingezetenencriterium; de koper moet woonachtig zijn in Nederland. (brn: Aanwijzing Opiumwet, bezocht op 16 januari 2014, http://wetten.overheid.nl/BWBR0032570/geldigheidsdatum_16-01-2014
31 Laar, M. van, e.a. (2013), Nationale Drug Monitor - jaarbericht 2012, Utrecht, Trimbosinstituut, WODC, pag.
74
32 Laar, M. van, e.a. (2013), Nationale Drug Monitor - jaarbericht 2012, Utrecht, Trimbosinstituut, WODC, pag.
119
omschrijving van de huisdealer in de richtlijnen luidde: “een handelaar in
hennepproducten die met het vertrouwen en onder bescherming van de staf van een jongerencentrum met uitsluiting van andere gelegenheid krijgt in dat jongerencentrum
hennepproducten te verkopen”.33 Deze huisdealer werd pas vervolgd als er op basis
van overlast door politie, justitie en de burgemeester tot vervolging werd besloten. Bij het ontstaan van het gedoogbeleid dachten de beleidmakers dat binnen enkele jaren ook andere landen zouden inzien dat het verbod op hennepproducten een historische vergissing was.34 Het reguleren van de “achterdeur” werd dan ook
achterwege gelaten en de focus van de beleidsmakers werd gericht op de aanpak van de bestrijding van de drugs met een onaanvaardbaar risico, de harddrugs.
Andere landen volgden de door Nederland ingeslagen weg naar legalisatie van hennepproducten echter, tot op de dag van vandaag, niet. Hierdoor hanteert Nederland nu al 48 jaar het gedoogbeleid ten opzichte van het gebruik en verkoop van softdrugs voor persoonlijk gebruik.
De huisdealer in het jongerencentrum werd al vlot na publicatie van de
vervolgingsrichtlijnen35 in de Staatcourant opgevolgd door de coffeeshop. Door de
geringe interesse van de opsporingsdiensten groeide het aantal coffeeshops gestaag. Geschat werd dat er rond 1995 zo’n 1500 coffeeshops in Nederland gevestigd waren.
In 1995 werd het gedoogbeleid ten aanzien van de coffeeshops aangescherpt omdat men inmiddels inzag dat criminele organisaties zich in toenemende mate gingen toeleggen op de aanvoer en verkoop van hennepproducten. Daarbij ondervond de Nederlandse overheid soms felle kritiek op het gedoogbeleid vanuit het buitenland en
dan in het bijzonder vanuit de buurlanden.36 Naar aanleiding van het aangescherpte
beleid ten aanzien van de coffeeshops is het aantal coffeeshops aanmerkelijk gedaald. Gezamenlijk telden de 103 gemeenten met een coffeeshopbeleid (van de 415
gemeenten) eind 2012 617 coffeeshops.37 In 2005 schatte Korf e.a (2005, pag. 135)
dat 70% van de verkoop van hennepproducten via de officieel gedoogde coffeeshops
33 Blom, T., (2008), Opiumwetgeving en drugsbeleid, Deventer, Kluwer, pag. 51
34 Kort, M. de, (1995), Tussen patiënt en delinquent; Geschiedenis van het Nederlandse drugsbeleid, Leiden,
uitgeverij Verloren, pag. 253
35 In 1980 werd bepaald dat het openbaar Ministerie pas tot strafrechtelijke vervolging over zou gaan als plaatsen
waar hennepproducten verkocht werden “zich als zodanig publiekelijk affichieert of op andere wijze provocerend zijn handel bedrijft”. Kort, M. de, (1995), Tussen patiënt en delinquent; Geschiedenis van het
Nederlandse drugsbeleid, Leiden, uitgeverij Verloren, pag. 254
36 Nota Drugsbeleid, zitting 1994-‐1995, 24077, nr 3, pag 10 -‐ 11
37 Bieleman, B., Nijkamp R. en Bak, T. (2013), Aantallen coffeeshops en gemeentelijk beleid 1999-‐2012,
plaats vond. De overige 30% verliep via vaste aanbieders (zoals thuisdealers), mobiele aanbieders (zoals straatdealers en 06-dealers) en zelftelers.38 In een onderzoek door de EU wordt de in Nederland omgezette softdrugs geschat op gemiddeld 48,5 ton,
waarbij de verkoop aan toeristen niet is opgenomen.39
Met name op lokaal bestuurlijk niveau wordt men geconfronteerd met de negatieve gevolgen van het gedoogbeleid. Ter bevoorrading van de coffeeshops wordt er op grote schaal illegaal hennep gekweekt. Deze illegale hennepkweek vindt veelal in woonwijken plaats wat zorgt voor veel overlast, verloedering en gevaarlijke situaties. Daarbij gaat de illegale hennepteelt vaak samen met uitkeringsfraude, hypotheekfraude en belastingontduiking. Tevens vindt bij de illegale hennepteelt vaak diefstal van elektriciteit plaats.40
Eenenveertig gemeenten zijn van mening dat het huidig gedoogbeleid niet adequaat is en hebben een manifest opgesteld ter regulering van de wietteelt.41 De gemeenten stellen voor om het opportuniteitsbeginsel op te rekken waardoor ook de hennepteelt en de bevoorrading van de coffeeshops gedoogd worden. Dit houdt echter niet in dat de productie, het vervoer, de handel en het gebruik van cannabisproducten gelegaliseerd is; wel gereguleerd maar nog steeds niet legaal.
2.4 Subconclusie
Problemen met aan verdovende middelen verslaafde personen manifesteerden zich in andere delen van de wereld, met name in China, eerder dan in Nederland. Als
onderdeel van de internationale gemeenschap werd, voordat men in Nederland geconfronteerd werd met een verslavingsprobleem, de productie, het vervoer, de handel en gebruik van drugs, waaronder hennepproducten, in verband met
internationale verdragsverplichtingen, in Nederland middels de Opiumwet verboden. Onder druk van de gevolgen van het repressieve beleid, ten gevolge van de opiumwetgeving, in de jaren 60 werden de risico’s van het gebruik van
cannabisproducten in de jaren ‘70 wetenschappelijk onderzocht. Op grond van de
38 Korf, D.J. e.a. (2005), Cannabis zonder coffeeshop, Criminologisch Instituut Bonger, Universiteit van
Amsterdam, pag. 135
39 Trautmann, F., Kilmer, B. en Turnbull, P. (2013), Further insights into aspects of the EU illicit drug
market, Luxembourg, Publications Office of the European Union, pag. 29
40 Notitie integrale aanpak hennepteelt (bijlage bij Kamerstukken II, vergaderjaar 2005 -‐2006, 24077, nr.
183), pag. 1
41 http://www.rtlnieuws.nl/nieuws/binnenland/al-41-gemeenten-willen-zelf-met-wietteelt-experimenteren
bevindingen van die wetenschappelijke onderzoeken heeft Nederland haar strenge drugsbeleid met betrekking tot het recreatief gebruik van cannabisproducten in het kader van de volksgezondheid aanmerkelijk bijgesteld in de overtuiging dat andere landen het Nederlandse voorbeeld snel zouden volgen. Het Nederlandse voorbeeld werd echter niet gevolgd waardoor ook de cannabisproducten niet van de lijst bijbehorende bij het Enkelvoudig Verdrag werden verwijderd. Hierdoor bleef een wetswijziging uit en gedoogt Nederland de verkoop van geringe hoeveelheden softdrugs.
Naast de positieve resultaten voor de volksgezondheid, het lage
harddrugsgebruik in Nederland, resulteerde het gedoogbeleid in combinatie met een geringe interesse bij de handhavers in een aantrekkelijke markt voor de georganiseerde criminaliteit en zorgt de hennepkweek voor overlast, verloedering en gevaarlijke situaties.
Na 48 jaar gedoogbeleid komt nu met name vanuit een groot aantal van de
Nederlandse gemeenten de wens om wat aan de strafbaarheid of althans aan het gedoogbeleid ten aanzien van cannabisproducten te veranderen; door regulering of middels legalisering en regulering.
3 Juridisch kader
Hoofdstuk 2 eindigt met van de wens van een groot aantal Nederlandse gemeenten om de ‘achterdeur’ van de coffeeshop te regelen; door legalisatie van hennepproducten en de daarbij behorende regelgeving of door het gedogen van de hennepteelt met de daarbij behorende regulering.
In dit hoofdstuk zullen in § 3.1 de van belang zijnde internationale verdragen en nationale wetsbepalingen worden toegelicht. In § 3.2 en § 3.3 zal worden
onderzocht of en welke mogelijkheden tot legaliseren en/of reguleren van
hennepproducten die internationale verdragen en de Opiumwet bieden. Vervolgens zal in § 3.4 worden onderzocht of andere landen die door de zelfde verdragen gebonden zijn, stappen hebben ondernomen met betrekking tot legalisatie en/of regulatie van cannabisproducten of andere producten die onder de reikwijdte van die verdragen vallen.
In § 3.5 volgt een antwoord op de vraag welke belasting er thans op hennepproducten wordt geheven en zal tevens worden belicht waarmee hennepproducten fiscaal niet mee worden belast en waarom niet.
3.1 Verdragen en wettelijke bepalingen
Zoals in het hiervoor genoemde hoofdstuk blijkt, speelden de internationale verdragen een doorslaggevende rol bij de totstandkoming van de Nederlandse drugswetgeving. De verdragen speelden echter niet alleen bij de wetgeving een rol, ook op het huidig drugsbeleid zijn verdragen van grote invloed. De thans op de Nederlandse Opiumwet van invloed zijnde verdragen zijn:
− Het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen, 1961, zoals gewijzigd door het Protocol tot wijziging van het Enkelvoudig Verdrag inzake
verdovende middelen, 1961, New York (verder: Enkelvoudig Verdrag). Het doel van het verdrag is, zoals blijkt uit de preambule van het verdrag, dat het gebruik van verdovende middelen beperkt dient te blijven tot geneeskundige en wetenschappelijk doeleinden. Het verdrag verplicht de verdragspartijen een doeltreffende wettelijke regeling te maken en deze te handhaven. Een
expliciete vervolgingsverplichting bevat het verdrag echter niet. Cannabis staat als gevolg van dit verdrag op lijst 1 van verdovende middelen (net als
bijvoorbeeld heroïne en cocaïne) waarvoor ingevolge artikel 2 lid 1 en lid 5 alle maatregelen van toezicht voor van toepassing zijn en voor cannabis in het
bijzonder artikel 4 (de algemene verplichtingen) , artikel 36 (de strafbepaling) en artikel 49 (het voorbehoud). Nederland heeft geen nadrukkelijk voorbehoud bij het verdrag gemaakt. Dat Nederland dit destijds met betrekking tot cannabis niet gedaan heeft is niet verwonderlijk. Nederland kende destijds immers bij het tot stand komen van het Enkelvoudig Verdrag (1961) nog geen
noemenswaardig verslavingsprobleem.
− Het Verdrag van de Verenigde Naties tegen sluikhandel in verdovende
middelen en psychotrope stoffen, Wenen, 20 december 1988 (verder: Verdrag tegen sluikhandel). Het verdrag is blijkens de inleidende tekst een aanvulling op het Enkelvoudig Verdrag (en het Verdrag inzake psychotrope stoffen). En moet met name de clandestiene handel in verdovende middelen het hoofd bieden. Artikel 3 lid 1 onder ii stelt dat verdragslanden de teelt van
cannabisplanten strafbaar behoren te stellen in de nationale wetgeving. Lid 6 van datzelfde artikel stelt dat de handhaving zodanig wordt uitgevoerd dat de opsporing en handhaving ten aanzien van de strafbare feiten genoemd in lid 1 doeltreffend is. Nederland was bij de totstandkoming van dit verdrag wel bewust van de gevolgen van een repressief verdovende middelenbeleid en heeft als voorbehoud bij lid 6 gesteld dat zij het opportuniteitsbeginsel wenste toe te blijven passen.
− De Schengenuitvoeringsovereenkomst van 1985 (verder SUO). Het doel van de overeenkomst is om in verband met het opheffen van de grenscontroles binnen het Schengengebied (aanvankelijk België, Duitsland, Frankrijk,
Luxemburg en Nederland maar inmiddels gegroeid tot 26 Europese landen) de illegale handel in verdovende middelen te bestrijden.42 Artikel 71 verplicht de verdragspartijen ertoe maatregelen te treffen om sluikhandel, verkoop,
verstrekking en aflevering van illegale verdovende middelen, tegen te gaan. Cannabis wordt hierbij in het bijzonder genoemd. Artikel 71 lid 2 bepaalt dat verdragspartijen de verkoop, verstrekking en aflevering, bestuurlijk en strafrechtelijk tegen moet gaan.43 In gevolge de gemeenschappelijke
42 Art. 8 Schengen Akkoord: “Met het oog op de versoepeling van de controles aan de gemeenschappelijke
grenzen en in verband met de belangrijke verschillen tussen de wetgevingen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek, verbinden de partijen zich ertoe op hun grondgebied de illegale handel in verdovende middelen met kracht te bestrijden en hun acties
dienaangaande op efficiënte wijze te coördineren.”
43 Art. 71 lid 2 SUO: “De overeenkomstsluitende partijen verbinden zich ertoe de illegale uitvoer van
verklaring44 die is opgenomen bij de uitvoeringsovereenkomst kan worden afgeweken van artikel 71 lid 2. Het is daarmee toegestaan strafrechtelijk optreden achterwege te laten.45
Met de Opiumwet heeft Nederland aan zijn wetgevende verdragsverplichting genoemd in het Enkelvoudig Verdrag en in het Verdrag tegen sluikhandel, voldaan. En in het verlengde daarvan tevens aan het SUO. De strafbaarstelling van onder andere de hennepproducten (genoemd op lijst II), en daarmee de hennepteelt, is strafbaar gesteld in artikel 3:
“Het is verboden een middel als bedoeld in de bij deze wet behorende lijst II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid:
A. binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen;
B. te telen, te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken of te vervoeren;
C. aanwezig te hebben; D. te vervaardigen.”
3.2 Gedogen hennepteelt: welke mogelijkheden bieden de verdragen en de Opiumwet
De Nederlandse overheid maakt in verband met het huidig gedoogbeleid gebruik van het hiervoor genoemde voorbehoud bij artikel 3 van het Verdrag tegen sluikhandel: het opportuniteitsbeginsel. Vanaf het moment dat Nederland het gebruik van
hennepproducten op basis van het opportuniteitsbeginsel gedoogt, wordt regelmatig de vraag gesteld of op basis van datzelfde principe ook de hennepteelt gedoogd kan worden.
In 2005 werd het T.M.C. Asser Instituut door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gevraagd uit te zoeken of er internationaalrechtelijk
verstrekking en aflevering van die middelen en stoffen, bestuurlijk en strafrechtelijk tegen te gaan, onverminderd het bepaalde in de artikelen 74, 75 en 76.”
44 Slotakte SUO onder 3: “Gemeenschappelijke verklaring inzake artikel 71, lid 2: Voorzover een
overeenkomstsluitende partij in het kader van haar nationale beleid inzake de voorkoming en behandeling van verslaving aan verdovende middelen en psychotrope stoffen afwijkt van het in artikel 71, lid 2, neergelegde beginsel, nemen alle overeenkomstsluitende partijen de noodzakelijke strafrechtelijke en bestuurlijke maatregelen teneinde de illegale in- en uitvoer van die middelen en stoffen in het bijzonder naar het grondgebied van de overige overeenkomstsluitende partijen tegen te gaan.”
45 T.M.C. Asser-‐instituut (2005), Experimenteren met het gedogen van teelt van cannabis ten behoeve van de
bevoorrading van coffeeshops – Internationaalrechtelijke en Europeesrechtelijke aspecten, Den Haag,
T.M.C. Asser-‐instituut, pag. 19
ruimte bestond voor het gedogen van de hennepteelt ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops.46 Het T.M.C. Asser instituut concludeerde dat de teelt van cannabis verdragsrechtelijk alleen is toegestaan als daarmee een geneeskundig en
wetenschappelijk doel wordt gediend. Het telen ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops valt daar niet onder omdat volgens het T.M.C. Asser Instituut de
coffeeshops een commerciële sector vormen. Het T.M.C. Asser Instituut noemt in verband met artikel 3 van het Verdrag tegen sluikhandel het voorbehoud wat
Nederland bij dit artikel heeft geplaatst. Nederland heeft als voorbehoud gesteld dat zij het opportuniteitsbeginsel wenste toe te blijven passen. Datzelfde beginsel hanteren om alle coffeeshops in Nederland te bevoorraden zou niet in verhouding staan en op een “uitholling van de strafbaarstellingen” neerkomen.
Y. Buruma, tot september 2011 hoogleraar strafrecht en strafprocesrecht aan
de Radboud Universiteit Nijmegen, thans raadsheer bij de Hoge Raad stelde in 201047
dat nadere regulering van de hennepteelt mogelijk is zonder aanpassing van de internationale verdragen. Buruma betoogt dat gedogen een maatregel is in het belang
van de volksgezondheid.48 Daarbij stelt Buruma dat het door middel van een
vergunningstelsel toestaan van cannabisteelt, een effectieve bestrijding van de
georganiseerde misdaad mogelijk wordt gemaakt. Buruma is van mening dat gedogen van de hennepteelt niet strijdig is met de internationale verdragen en wijst hierbij op het voorbehoud wat Nederland bij het artikel 3 van het Verdrag tegen de sluikhandel heeft gemaakt. Met dit voorbehoud behield de Nederlandse regering zeggenschap op het eigen drugsbeleid. De Nederlandse regering zou bijvoorbeeld in de
prioriteitstelling de volksgezondheid kunnen laten prevaleren boven een doeltreffende opsporing en handhaving. Anders dan het T.M.C. Asser-instituut ziet Buruma geen
bezwaar in toepassing van het opportuniteitsbeginsel in verband met de hennepteelt.49
J.G. Brouwer en A.E. Schilder stellen in hun artikel Over de grenzen van
gedogen dat het door Nederland gemaakte voorbehoud bij artikel 3 van het Verdrag
46 T.M.C. Asser-instituut (2005), Experimenteren met het gedogen van teelt van cannabis ten behoeve van de
bevoorrading van coffeeshops – Internationaalrechtelijke en Europeesrechtelijke aspecten, Den Haag, T.M.C. Asser-instituut
47 Buruma, Y. (2010), Internationaal en Europees perspectief, onlineversie:
http://www.drugtext.nl/Cannabis/internationaal-en-europees-perspectief.html, (29 december 2013)
48 Buruma, Y. (2010), Internationaal en Europees perspectief, onlineversie:
http://www.drugtext.nl/Cannabis/internationaal-en-europees-perspectief.html, pag. 3 (29 december 2013)
49 Buruma, Y. (2010), Internationaal en Europees perspectief, onlineversie:
tegen de sluikhandel de mogelijkheid biedt om de hennepteelt te gedogen indien de
volksgezondheid daarmee gediend wordt.50
Naar aanleiding van het artikel van Brouwer en Schilder werd Minister van Veiligheid en Justitie Opstelten door de Tweede Kamer om een reactie gevraagd. De Minister van Veiligheid en Justitie Opstelten schreef op 18 december 2013 aan de
Tweede Kamer dat het bij het Verdrag tegen sluikhandel gemaakte voorbehoud51 enkel
op de leden zes, zeven en acht van artikel 3 van toepassing was. Minister Opstelten concludeerde hieruit dat daarmee de juridische basis ontbreekt voor het gedogen van de hennepteelt.52
Artikel 3 lid 6 van het Verdrag tegen de sluikhandel53 gaat echter juist over het inperken van het opportuniteitsbeginsel met betrekking tot, onder andere, de
vervolging van de in artikel 3 genoemde strafbare gedragingen. Een van de
gedragingen die in artikel 3 lid 1 onder a wordt genoemd is de gedraging die dagelijks plaats vindt in de coffeeshop namelijk de verkoop van cannabis. Als de Minister gelijk zou hebben gehad met zijn stelling omtrent het ontbreken van een juridische basis voor gedogen van de teelt van hennep ontbreekt er tevens een juridische grond voor het gedogen van het huidig coffeeshopbeleid.
3.3 Legaliseren hennepteelt: welke mogelijkheden bieden de verdragen en de Opiumwet
Het legaliseren van hennepteelt ten behoeve van de verkoop van hennepproducten kan op twee manieren: de teelt van hennep met een geneeskundig en wetenschappelijk doel of door strafbare gedragingen met betrekking tot hennepproducten geheel uit de Opiumwet te halen.
50 Brouwer, J en Schilder, J. (2012), Over de grenzen van gedogen, Nederlands Juristenblad 2012, afl 44/45, pag.
3084
51 Voorbehoud bij art 3 van het Verdrag tegen sluikhandel: “The Government of the Kingdom of the Netherlands
accepts the provisions of article 3, paragraph 6, 7 and 8, only in so far as the obligations under these provisions are in accordance with Dutch criminal legislation and Dutch policy on criminal matters” (bron:
http://www.minbuza.nl/producten-en-diensten/verdragen/zoek-in-de-verdragenbank/1988/12/003363.html bezocht 31 januari 2014)
52 Brief van de Minister van Veiligheid en justitie, 18 december 2013, , vergaderjaar 2013 – 2014, 24077, nr.
314, pag. 5 - 6
53 Artikel 3 lid 6 van het Verdrag tegen sluikhandel luidt: “De Partijen streven ernaar te verzekeren dat
wettelijke bevoegdheden, die door hun nationale recht worden toegekend bij de beoordeling van de
opportuniteit van de vervolging van personen wegens de in overeenstemming met dit artikel strafbaar gestelde feiten, zodanig worden uitgeoefend dat de opsporing en rechtshandhaving ten aanzien van deze strafbare feiten zo doeltreffend mogelijk is, mede met het oog op de noodzaak personen te weerhouden van het begaan van deze strafbare feiten.” (bron:
3.3.1 Geneeskundig en wetenschappelijk doel
De basis voor de Nederlandse Opiumwet is artikel 4 van het Enkelvoudig Verdrag. Artikel 4 onder c van het Enkelvoudig Verdrag vermeldt de enige uitzondering, namelijk het geneeskundig en wetenschappelijk doel. De teelt ten behoeve van de zogenaamde medicinale cannabis heeft hier zijn juridische basis. Medicinale cannabis heeft (nog) geen genezende werking maar kan klachten van aandoeningen
verminderen. In Nederland is het wettelijk mogelijk om op doktersrecept medicinale cannabis bij een apotheek te betrekken.54
Buruma is voorstander van een ruimere interpretatie van het in art 4 onder c van het Enkelvoudig Verdrag genoemde geneeskundige doel. Buruma betoogt dat het publieke volksgezondheidsbelang en het individuele gezondheidsdoel niet ver van elkaar staan.55
T. Boekhout van Solinge, docent criminologie aan de Universiteit Utrecht, verbaast zich dat niet de juridische mogelijkheden onderzocht worden om uit naam van de volksgezondheid de hennepteelt te legaliseert. Hij stelt in zijn artikel uit 2010 dat er in een groeiend aantal Amerikaanse staten onder de noemer medisch, legaal hennep wordt geteeld.56 In de staat Californië werd bijvoorbeeld al in 1996 medicinale
cannabis toegestaan.57 Uit een rapportage KRO Reporter ontstaat een beeld dat
cannabis op doktersrecept in Californië niet veel moeilijker verkrijgbaar is dan in een
Amsterdamse coffeeshop.58
3.3.2 Verdragsaanpassing
Recreatief gebruik van hennepproducten is alleen mogelijk als de strafbaarstelling van gedragingen met cannabisproducten uit de Opiumwet wordt gehaald. Om strafbare gedragingen uit de Opiumwet te halen dient eerst het Enkelvoudig Verdrag aangepast te worden. Dat kan op twee manieren.
Een verdragsaanpassing conform artikel 47 van het Enkelvoudig Verdrag is een mogelijkheid. Nederland zou een onderbouwd voorstel kunnen indienen bij de
54 Informatiebrochure voor patiënten van Medicinale Canabis van het Ministerie van Volksgezondheid (bron:
http://www.cannabisbureau.nl/MedicinaleCannabis/informatiebrochures/default.asp bezocht 31 januari 2014)
55 Buruma, Y. (2010), Internationaal en Europees perspectief, onlineversie:
http://www.drugtext.nl/Cannabis/internationaal-en-europees-perspectief.html, pag. 3 (29 december 2013)
56 Boekhout van Solinge, T. (2010), Het Nederlands drugsbeleid en de wet van de remmende voorsprong,
Nederlands Juristenblad 2010, nr. 40, pag. 2579 - 2587
57 Haen Marshall, I. (2013), Pot, crack en Obama’s ‘third way’, Den Haag, WODC, Boom Lemma uitgevers,
pag. 64
Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties tot verwijdering van cannabis (en afgeleide producten zoals hasjiesj) van de lijst van verdovende middelen genoemd bij het Enkelvoudig Verdrag. De Secretaris-Generaal dient dit voorstel vervolgens door te sturen naar de overige 182 verdragspartijen en de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties (verder genoemd de Raad). Als geen van de lidstaten binnen 18 maanden bezwaar maakt tegen de voorgestelde verdragswijziging treedt de wijziging onmiddellijk in werking.
Een andere optie is dat Nederland haar deelname aan het Enkelvoudig Verdrag conform artikel 46 van het Enkelvoudig Verdrag opzegt om vervolgens met een voorbehoud conform artikel 49 van het Enkelvoudig Verdrag ten aanzien van de strafbaarstelling van (gedragingen met betrekking tot) cannabis genoemd in dat artikel in lid 1 onder d en e59, weer tot het Enkelvoudig Verdrag toe te treden.
Verdragspartijen kunnen conform artikel 50 lid 3 van het Enkelvoudig Verdrag bezwaar maken tegen het voorbehoud. Indien niet meer dan een derde van de
verdragspartijen hiertegen bezwaar maakt is (wederom) toetreden tot het Enkelvoudig
Verdrag aanvaardbaar.60
3.4 Internationale ontwikkelingen
Er is nog geen land geweest wat getracht heeft om door middel van een
verdragsaanpassing conform art 47 van het Enkelvoudig Verdrag, cannabis van de lijst van verdovende middelen te krijgen.
Bolivia heeft wel middels een art 47-procedure getracht om het cocablad van de lijst van verdovende middelen genoemd bij het Enkelvoudig Verdrag te krijgen. Het door Bolivia in maart 2009 ingediende verzoek daartoe werd binnen de termijn
59 Artikel 49 lid onder d en e van het Enkelvoudig Verdrag: “Een Partij kan zich ten tijde van de ondertekening,
bekrachtiging of toetreding het recht voorbehouden tijdelijk op elk van haar gebieden het volgende toe te laten: (d) het gebruik van cannabis, cannabishars, extracten en tincturen van cannabis voor niet-geneeskundige doeleinden; en (e) productie en vervaardiging van en de handel in de onder (a) t/m (d) bedoelde verdovende middelen voor de daarin vermelde doeleinden.” (bron:
http://wetten.overheid.nl/BWBV0001004/geldigheidsdatum_01-02-2014#VertalingNL bezocht 1 februari 2014)
60 Lid 2 van artikel 50 van het Enkelvoudig Verdrag: “Een Staat die Partij wenst te worden, doch die het recht
wenst te verkrijgen andere voorbehouden te maken dan die overeenkomstig lid 2 van dit artikel of artikel 49, kan de Secretaris-Generaal van dit voornemen in kennis stellen. Tenzij aan het eind van twaalf maanden na de datum waarop de Secretaris-Generaal van het desbetreffende voorbehoud mededeling heeft gedaan, een-derde van de Staten die dit Verdrag hebben bekrachtigd of tot dit Verdrag zijn toegetreden voor het einde van dat tijdvak tegen dit voorbehoud bezwaar hebben gemaakt, wordt dit geacht te zijn aanvaard, met dien verstande echter dat de Staten die tegen het voorbehoud bezwaar hebben gemaakt, ten aanzien van de Staat die het voorbehoud heeft gemaakt geen rechtsverplichting krachtens dit Verdrag op zich behoeven te nemen die door dit voorbehoud wordt aangetast.” bron:
van 18 maanden door verschillende verdragspartijen verworpen. Hierop heeft Bolivia op 1 januari 2012 het Enkelvoudig Verdrag opgezegd conform artikel 46 van het Enkelvoudig Verdrag om per omgaande met een voorbehoud op grond van artikel 49 van het Enkelvoudig Verdrag toe te treden. Ondanks bewaren van vijftien landen, waaronder Nederland, is Bolivia 10 februari 2013 wederom toegetreden tot het
Enkelvoudig Verdrag.61 Het door Nederland aangetekende bezwaar betrof geen
inhoudelijk bezwaar maar een procedureel bezwaar. Minister van Buitenlandse Zaken Timmermans verwoordde dit in een antwoord aan de Tweede Kamer na een vraag over het door Nederland gemaakte bezwaar als volgt: “Die procedure is
internationaalrechtelijk omstreden en onwenselijk, omdat hierdoor de bestaande internationale regels met betrekking tot binding aan verdragen en voorbehouden worden uitgehold en de stabiliteit van verdragsrelaties wordt ondermijnd.”.62
Zonder verdragsaanpassingen zijn meerdere landen bezig met het legaliseren en reguleren van softdrugs. Het meest opvallende land wat legaliseert en reguleert is de initiator van het Enkelvoudig Verdrag, de Verenigde Staten. Inmiddels hebben 21 Amerikaanse Staten de mogelijkheid om op geneeskundige en wetenschappelijke basis hennepproducten op recept te mogen gebruiken wettelijk toegestaan en wordt er in 6 andere staten op het recreatief gebruik van illegale hennepproducten geen
gevangenisstraf meer geëist.63
Veruit het meest in het oog springend is dat in 2012 de staten Colorado en Washington wetten hebben aangenomen die het recreatief gebruik van
hennepproducten mogelijk maken.64 Vanaf 1 januari 2014 is Colorado de eerste
Amerikaans staat waar men, onder strikte voorwaarden, voor recreatief gebruik
marihuana kan en mag kopen. In een juridische analyse voor het Amerikaanse Congres veronderstellen T. Garvey en B.T. Yeh dat het onwaarschijnlijk is dat internationale
verdragsverplichtingen, de wetten van Colorado en Washinton zullen ontkrachten.65
Zij stellen dat het Enkelvoudig Verdrag geen directe werking heeft maar
61 Bron:
https://www.unodc.org/unodc/en/frontpage/2013/January/bolivia-to-re-accede-to-un-drug-convention-while-making-exception-on-coca-leaf-chewing.html (bezocht op 1 februari 2014)
62 Brief van de Minister van Buitenlandse zaken, 20 augustus 2013, Beantwoording vragen van de leden Van
Bommel en Kooiman over Bezwaar tegen herintreding Bolivia in Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen uit 1961
63 Crick, E., Haase, H.J., Bewley-Taylor, D. (2013), Legally regulated cannabis markets in the U.S: Implications
and possibilities, Global Drug Policy Observatory, Swansea University, pag. 20
64 Haen Marshall, I. (2013), Pot, crack en Obama’s ‘third way’, Den Haag, WODC, Boom Lemma uitgevers 65 Garvey, T en Yeh, B.T. (2013), State Legalization of Recreational Marijuana : Selected Legal Issues,
onlineversie: http://brian.carnell.com/wp-content/uploads/2013/05/ddbdc9e7fc44f0c30cefa14643d7fd7c.pdf, 31 december 2013, pag. 21
geïmplementeerd dient te worden in lokale wetgeving (2013, pag. 20). De Verenigde Staten hebben dit gedaan met de Controlled Substances Act. Garvey en Yeh (2013, pag. 10) benadrukken echter dat als de federale overheid bepaald gedrag strafbaar stelt dit nog niet inhoudt dat staten diezelfde gedraging ook strafbaar dienen te stellen. De federale overheid kan hier op verschillende manieren op reageren; zij kan proberen de wetgeving van Colorado en Washington ongeldig te verklaren. Maar er kan ook voor
gekozen worden om niet in te grijpen.66 Aanvankelijk dacht men dat de federale
overheid een stokje zou gaan steken voor het toestaan van recreatief gebruik van marihuana. Het lijkt er echter op dat de Amerikaanse overheid niet ingrijpt maar de
federale wetgeving aan zal gaan laten sluiten op de lokale wetgeving.67
Uruguay is een stap verder gegaan dan de twee eerder genoemde Amerikaanse staten. Uruguay heeft in december 2013 de productie, het vervoer, de handel en het recreatief gebruik van hennepproducten gelegaliseerd. Uruguay is lid van het
Enkelvoudig Verdrag en kan zich anders dan de staten Colorado en Washington niet verschuilen achter federale wetgeving. Met deze stap komt Uruguay in conflict met de internationale verdragsverplichtingen.68
3.5 Huidige belastingheffing en heffings(on)mogelijkheden
De Hoge Raad concludeerde in 195169 dat de vraag of inkomsten rechtmatig dan wel
wederrechtelijk genoten was, in verband met de inkomstenbelasting niet relevant was. In het kader van de fiscale neutraliteit zou het immers niet juist zijn om inkomsten verkregen middels criminele activiteiten fiscaal ongemoeid te laten terwijl op legale
wijze verkregen inkomsten wel belast worden.70 De inkomsten die coffeeshops en
tevens eigenaren van illegale hennepkwekerijen worden dan ook omwille de fiscale neutraliteit belast met inkomsten- en vennootschapsbelasting.
Naar aanleiding van een prejudiciële vraag omtrent het betalen van omzetbelasting door coffeeshop Happy Family oordeelde het Europees Hof van Justitie op 5 juli 1988 echter dat het niet toegestaan is om Btw te heffen op
66 Sacco, L.N. en Finklea, K. (2013), State Marijuana Legalization Initiatives: Implications for Federal Law
Enforcement, onlineversie: https://www.fas.org/sgp/crs/misc/R43164.pdf, 04 januari 2014, pag. 19
67 Haen Marshall, I. (2013), Pot, crack en Obama’s ‘third way’, Den Haag, WODC, Boom Lemma uitgevers 68 Crick, E., Haase, H.J., Bewley-Taylor, D. (2013), Legally regulated cannabis markets in the U.S: Implications
and possibilities, Global Drug Policy Observatory, Swansea University, pag. 20
69 HR 20 juni 1951, B 9055
70 Thijssen, I.R.J., (2008), Belastingheffing met betrekking tot de ontneming van wederrechtelijk verkregen
hennepproducten.71 In lijn met deze uitspraak wordt er tevens geen accijns op
hennepproducten geheven.72 De uitspraak van het Hof van Justitie luidde:
1) Artikel 2, sub 1, van de Zesde richtlijn van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der Lid-Staten inzake omzetbelasting – Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag, moet aldus worden uitgelegd, dat geen omzetbelastingschuld ontstaat bij de illegale levering van verdovende middelen, die in het binnenland onder bezwarende titel wordt verricht, voor zover die producten geen deel uitmaken van het door de bevoegde autoriteiten streng bewaakte handelsverkeer ten behoeve van gebruik voor medische en wetenschappelijke doeleinden.
2) Dit geldt tevens voor de illegale levering van hennepproducten, ook wanneer autoriteiten van een Lid-Staat in het kader van een selectief vervolgingsbeleid de kleinschalige detailhandel in die verdovende middelen niet systematisch
strafrechtelijk vervolgen.
De uitspraak van het Europees Hof in de casus van de Happy Familie in 1988 moet, blijkt uit de opmerking van het Hof onder punt 1), gelezen worden in het licht van harmonisatie van de nationale Btw-wetgevingen als voortvloeisel van de Zesde richtlijn van de Raad van Europa. De Zesde richtlijn richt zich op de harmonisatie van de omzetbelastingwetgevingen van de Lidstaten in het belang van de
gemeenschappelijke markt.73 Waarbij het uitgangspunt voor de Btw-heffing
concurrentieneutraliteit is en het er in beginsel niet toe doet of de levering van een goed of dienst legaal dan wel illegaal is.74 In het Mol-arrest (1988) oordeelde het Hof dat indien er geen sprake is van concurrentie met de legale economie zoals de levering van illegale verdovende middelen deze producten buiten de werkingssfeer van de Zesde Btw-richtlijn valt aangezien “het niet verschuldigd zijn van Btw het beginsel van
fiscale neutraliteit niet aantast”.75
71 HvJ 5 juli 1988, nr. 289/86 (Happy Family) FED 1988/496
72 Brief van de Minister van Veiligheid en Justitie, 18 december 2013, 463287 73 HvJ 5 juli 1988, nr. 269/86 (Mol), LJN BR8671
74 HvJ 5 juli 1988, nr. 289/86 (Happy Family) FED 1988/496 75 HvJ 5 juli 1988, nr. 269/86 (Mol), LJN BR8671
In 2001 plaatste de Hoge Raad in een Btw-vraagstuk met betrekking op de Btw op de handel in hennepstekken bij de conclusie dat er geen sprake is van concurrentie een kritische noot. De Hoge Raad vond de conclusie dat er geen concurrentie is met de legale markt weinig reëel: “Het is ondenkbaar dat cannabisconsumptie op geen enkele wijze zou concurreren met legaal verkregen gemoedbeïnvloedings- en genotmiddelen, zoals met name met alcohol, tabak, paddenstoelen en pillen.” Na deze kritische
kanttekening oordeelde de Hoge Raad, ter voorkoming van een prejudiciële vraag aan het Europees Hof, op grammaticale gronden dat de handel in hennepstekken, anders
dan de handel in hennep, wel onderworpen is aan de BTW-regelgeving.76
Ondanks de uitspraak van de Hoge Raad in 2001 wordt door de Minister van
Veiligheid en Justitie Opstelten77 nog steeds verwezen naar het Happy Familie-arrest
uit 1988 en wordt er aan verbonden dat er geen accijns geheven mag worden.
Accijnzen hebben niet louter een budgettaire functie. De instrumentele functie, het bestedingssturende karakter van accijnzen, speelt een aanmerkelijke rol. Accijnzen worden geheven op producten die als onzedelijk, ongezond en onveilig worden
beschouwd.78 In artikel 1 van de Wet op de accijns worden genoemd: bier, wijn,
tussenproducten, overige alcoholhoudende producten, minerale oliën en
tabaksproducten. De Wet op de accijns is aangepast aan de Europese accijnsrichtlijn.79
Artikel 3 van de Europese accijnsrichtlijn geeft in lid 1 een limitatieve opsomming van consumptiegoederen waarover accijns geheven kan worden: minerale oliën, alcohol en alcoholhoudende dranken en tabaksfabricaten. Artikel 3 lid 3 van de richtlijn biedt lidstaten de mogelijkheid om, autonoom, over andere producten (bijzondere) belasting te blijven heffen of belasting in te stellen, mits dit niet tot formaliteiten tussen de lidstaten leidt die verband houden met het overschrijden van een grens. Als cannabis genoemd zou worden in artikel 3 lid 1 zou het Happy Familie-arrest van toepassing kunnen zijn. Dat is niet het geval. Artikel 3 lid 3 biedt Nederland uitdrukkelijk de mogelijkheid om ook over producten die niet in EU-verband zijn geharmoniseerd, accijns te heffen.80
76 HR 3 januari 2001, FED 2001/49
77 Brief van de Minister van Veiligheid en Justitie, 18 december 2013, 463287 78 Visser, W.M.G., (2008), Accijnzen, Deventer, Kluwer, pag 20
79 Richtlijn 92/12 / EEG van de Raad, 25 februari 1992
