Intradepartementale machinerieën in beweging: Het effect van politieke agenda’s op structuurveranderingen van ministeries

Intradepartementale machinerieën in beweging

Het effect van politieke agenda’s op structuurveranderingen van ministeries

Auteur: Roel Klaassen Studentnummer: 1954202

Studie: Master Management van de Publieke Sector Begeleider: Prof. Dr. K. Yeşilkağıt

Tweede lezer: Prof. Dr. F.M. van der Meer Datum: 11-06-2019

Voorwoord

Met deze masterthesis rond ik de studie Management van de Publieke Sector af. Voor de totstandkoming van deze scriptie ben ik een aantal mensen mijn dank verschuldigd. Allereerst dank aan Prof. Dr. Kutsal Yeşilkağıt voor zijn vertrouwen, heldere bijsturing, scherpe inzichten en buitengewoon prettige wijze van begeleiden. Voorts een woord van dank aan mijn leidinggevenden bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, respectievelijk Marco en Robert. Zonder de door hen toegezegde tijd en middelen was deze studie een onmogelijke opgave geweest. Daarnaast ben ik mijn collega Debbie en de heer J. Koreneef van de Raad van State mijn erkentelijkheid verschuldigd voor het, gedurende enkele maanden, mogen lenen van de complete voorraad Staatsalmanakken van het Koninkrijk der Nederlanden van 2009 tot en met 2017; een van de belangrijkste bronnen van dit onderzoek. Tot slot wil ik graag vermelden dat mijn echtgenote mij de ruimte heeft geboden om mijn studie te volbrengen door alle zorg voor het gezin op haar schouders te nemen. Maar bovenal ben ik mijn lieve dochtertje mijn dank verschuldigd voor het geduld wat ze met mij heeft gehad. Zij heeft mij zoveel moeten missen in de eerste zes maanden van haar leven.

Inhoudsopgave

1. Inleiding ... blz. 5 1.1 Aanleiding... blz. 5 1.2 Context: Wendbaarheid en Machinery of government change………... blz. 5 1.3 Centrale vraag ... blz. 6 1.4 Relevantie... blz. 6 1.5 Leeswijzer ... blz. 7 2. Theoretisch kader ... blz. 8 2.1 Literatuurstudie ... blz. 8 2.2 Inzicht in politieke beïnvloeding van departementale structuurverandering….... blz. 13 2.3 Onderzoeksvraag... blz. 14 3. Methodologie ... blz. 16 3.1 Operationalisering... blz. 16

3.2 Type onderzoek en casus afbakening………… ………... blz. 17

3.3 Dataverzameling... blz. 18

3.4 Data analyse………... blz. 20

3.5 Betrouwbaarheid en validiteit... blz. 21 4. Structuurveranderingen Ministerie van (Veiligheid en) Justitie, 2010-2017… blz. 22

4.1 Inleiding………... blz. 22

4.2 De ontstaansgeschiedenis van het Ministerie van Justitie……….. blz. 22 4.3 De naamswijziging van het Ministerie in 2010 als startpunt van verandering….. blz. 23 4.4 Structuurveranderingen tot op Directoraat-Generaal niveau………..… blz. 23 4.5 Structuurveranderingen tot op Directie niveau……….. blz. 25

4.5.1 Directoraat-Generaal Wetgeving, Internationale Aangelegenheden en

Vreemdelingenzaken ………..………... blz. 25 4.5.2 Directoraat-Generaal Preventie, Jeugd en Sancties………..…….. blz. 26 4.5.3 Directoraat-Generaal Rechtspleging en Rechtshandhaving………… ... blz. 28

4.5.4 Centrale Dienstonderdelen……….……… blz. 31

4.5.5 NCTV……….……… blz. 35

4.5.6 Directoraat-Generaal Politie……….……….. blz. 37

4.6 Bevindingen van structuurveranderingen………. blz. 38 5. Regeerakkoorden van de kabinetten Rutte I (2010) en II (2012)……….. blz. 42 5.1 Inleiding... blz. 42 5.2 Regeerakkoord Rutte I: ‘Vrijheid en verantwoordelijkheid’……….. blz. 42

5.3 Regeerakkoord Rutte II: ‘Bruggen slaan’………... blz. 44

5.4 Bevindingen van regeerakkoorden 2010 en 2012... blz. 47

6. Analyse, Conclusie en Discussie………. blz. 48

6.1 Analyse……… blz. 48

6.2 Conclusie en aanbevelingen voor verder onderzoek……….. blz. 51 6.3 Discussie... blz. 52

6.4 Literatuur en bronnenoverzicht……….. blz. 54

Hoofdstuk 1: Inleiding

In het eerste hoofdstuk worden de aanleiding, de context van het onderzoek en de centrale vraag besproken. Voorts komen de maatschappelijke en de wetenschappelijke relevantie van het onderzoek aan bod. Afsluitend wordt middels een leeswijzer de opbouw van deze scriptie nader toegelicht.

1.1 Aanleiding

‘Twee woorden omdraaien: het vergt precisie en tijd’ kopte de Volkskrant (2019) op twee april jongstleden in een artikel over de naamsverandering van het ministerie van Justitie en Veiligheid van 2017. Het doel van deze verandering is het terugdraaien van een eerdere naamswijziging uit 2010. Het kabinet-Rutte I voegde toen het woord Veiligheid toe aan de benaming van het ministerie van Justitie, zei het dan in de omgekeerde volgorde. Destijds kwam echter ook het beleidsdomein veiligheid erbij met de nodige gevolgen voor de interne structuur van het departement. In 2017 betrof het louter een naamsverandering, echter de ermee gepaard gaande ambtelijke operatie om dit kabinetsbesluit uit te voeren duurt inmiddels anderhalf jaar. De reden hiervan is dat de naamswijziging tot in de haarvaten van de organisatie en in de ondersteunende ICT moet worden doorgevoerd. In een tweede artikel van de Volkskrant; ’Van Veiligheid en Justitie naar Justitie en Veiligheid: naamswijziging ministeries kost kabinet miljoenen’ (Volkskrant, 2019) wordt een rapport van de Auditdienst Rijk aangehaald, die onderzoek heeft gedaan naar de kosten van deze operatie. Voor Justitie en Veiligheid worden de kosten thans op ruim twee miljoen euro geschat (Volkskrant 2019). Tijd, precisie én gemeenschapsgeld zijn aldus benodigd om dergelijke beleidswijzigingen van het kabinet door te voeren.

1.2 Context: Wendbaarheid en Machinery of government change

Structuurveranderingen bij departementen vraagt om een bepaalde mate van organisatorische wendbaarheid van de overheid. De roep om een meer wendbare overheid is sinds enige jaren onderwerp van een breder politiek debat. In de Nederlandse context wordt met wendbaarheid bedoeld het vermogen om sneller en adequaat in te kunnen spelen op veranderende (politieke) omstandigheden en zodoende meer toekomstbestendig te zijn (Nijssen et al, 2017). Voorts wijzen Nijssen et al (2017) op de relatie tussen wendbaarheid en dynamiek in de omgeving van de organisatie; hoe dynamischer de omgeving, hoe hoger de noodzaak voor wendbaarheid. Uit hun enquête bleek namelijk dat leidinggevenden in de publieke sector de meeste dynamiek ervaren als gevolg van, vaak onvoorspelbare, veranderende politieke beleidskeuzes. Een wendbare overheidsorganisatie zou in staat moeten zijn om politieke veranderingen in te passen middels een schaalbaar personeelsbestand, snel lerend vermogen en een adaptieve organisatiestructuur (Nijssen et al, 2017).

Een interessant discussiepunt is hoe wendbaar een overheid zou moeten zijn en daadwerkelijk kan zijn. Politieke besluitvorming rondom de totstandkoming van kabinetten is immers onvoorspelbaar als gevolg van de benodigde coalitievorming en daarmee gepaard gaande onderhandelingen. Bovendien heeft een nieuwe regering doorgaans een maximale horizon van vier jaar. De overheid kan dus maar in beperkte mate anticiperen op politieke besluitvorming en beleidsveranderingen zijn wellicht van relatief korte duur. In zijn reflectie op de bevindingen van Nijssen et al (2017) stelt professor Uijlenbroek (2017) dat er grenzen zijn aan

de mate waarin de overheid wendbaar kan zijn. Per definitie sluit de politieke onvoorspelbaarheid namelijk slecht aan op een overheid die juist voorspelbaar dient te handelen, wet- en regelgeving naleeft en openbare verantwoording moet afleggen. Bovendien lopen publieke organisaties achter op maatschappelijke ontwikkelingen, wat een beperking voor de zo gewenste wendbaarheid oplevert. De rechtstatelijke volgorde van verandering is immers dat de burger een maatschappelijke verandering ervaart en hierop een politiek antwoord wenst, de gekozen volksvertegenwoordiger dit omzet in beleid- of wetswijziging, waarna de overheid aan zet is om hier verder vorm en inhoud aan te geven. Een overheid die sneller dan de burger veranderingen signaleert en hiernaar gaat handelen loopt het risico op onvoldoende maatschappelijk en politiek draagvlak. De overheid staat dus voor de uitdaging om stabiliteit en wendbaarheid succesvol te combineren (Uijlenbroek, 2017). Bovenstaande sluit aan bij een al langer lopend wetenschappelijk debat over de invloed van de politiek op structuurveranderingen van de publieke dienst. Middels het herschikken van de organisatie en het herverdelen van taken kunnen centrale overheden beter tegemoet te kunnen komen aan de gewijzigde wensen van de politiek. Deze machinery of government change is reeds vanuit diverse invalshoeken onderzocht (Davis, 1999; Hogwood, 1997; Nethercote, 2000). Er zijn diverse longitudinale studies verricht naar bijvoorbeeld de effecten van politieke stromingen (MacCarthaigh, 2012), de rol van de premier (Davis, 1999) en zelfs de lengte of duur van het politieke debat (Mortensen & Green-Pedersen, 2006) op structuurveranderingen van de publieke sector.

1.3 Centrale vraag

De hierboven genoemde politieke verwachtingen, de beperkingen ten aanzien van wendbaarheid van overheden en de wetenschappelijke onderzoeken hieromtrent vormen de aanleiding voor een relevante en onderzoekswaardige kwestie: De problematiek van de aan de overheid opgelegde continue veranderingen als gevolg van wijzigende politieke agenda’s. Echter, niet iedere gedetailleerde beleidswijziging van een nieuwe regering zal leiden tot reorganisaties bij de overheid. Een pas aangetreden kabinet is immers gebaat bij een goed functionerend en stabiel ambtenarenapparaat. Bovendien mag de politiek enige mate van wendbaarheid van overheidinstanties verwachten om nieuw beleid een plaats in de staande organisatie te geven. Deze balans slaat wellicht wel door richting door de politiek geaccepteerde departementale hervormingen, wanneer een fundamentele wijziging van beleid een regeringscoalitie in staat stelt haar politieke beloften aan de kiezer in te lossen. In de context van de actuele discussie omtrent wendbaarheid rijst de centrale vraag in hoeverre de politiek daadwerkelijk invloed heeft op structuurveranderingen binnen de overheid?

1.4 Relevantie

De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek kan vanuit meerdere invalshoeken worden bezien. Zo sluit dit onderzoek aan bij de reeds binnen de rijksoverheid ingezette tendens naar meer wendbare organisaties. In dit verband is het rijksbrede project Nooit meer reorganiseren van de Uitvoeringsorganisatie Bedrijfsvoering Rijk relevant. Het doel van dit project is om te komen tot vernieuwende, alternatieve scenario’s zodat reorganiseren binnen het Rijk grotendeels tot het verleden gaat behoren. Hierbij dient de continue reflex om organisatievraagstukken louter als structuurproblemen te beschouwen te worden doorbroken. (UBRIJK, 2017). De resultaten van dit onderzoek bieden hopelijk een aanvullend inzicht in de mate van wendbaarheid van ministeries en bieden wellicht handvatten voor de te ontwikkelen

alternatieven voor reorganiseren. Voorts laten de krantenartikelen in de inleiding zien dat een ogenschijnlijk eenvoudige naamswijziging van een ministerie een langdurig en arbeidsintensief project is geworden (Volkskrant, 2019). Aangezien de artikelen voor wat betreft de interne effecten op het ministerie enigszins aan de oppervlakte blijven, kan dit onderzoek wellicht meer inzicht bieden in het daadwerkelijke effect van zulke beleidswijzigingen op de interne organisatie van een departement. Voorts blijkt uit de Volkskrant publicaties (2019) en het onderliggende onderzoek van de Auditdienst Rijk dat zelfs met een ogenschijnlijk kleine wijziging van de naam van een departement al een fors bedrag aan gemeenschapsgeld is gemoeid (Volkskrant, 2019). Nader inzicht in de potentiële organisatie effecten van politieke beleidswijzingen dragen zo mogelijk bij aan eventuele toekomstige besluitvorming en wellicht ook aan besparing op de relatief schaarse financiële middelen van de overheid.

Vanuit wetenschappelijk perspectief voegt dit onderzoek kennis en inzicht toe aan de bestaande wetenschappelijke literatuur omtrent de invloed van de politiek op de structuur van de publieke dienst. Het merendeel van de voor dit onderzoek gebruikte wetenschappelijke literatuur is gebaseerd op longitudinale, kwantitatieve data analyse (MacCarthaigh, 2012; Rolland en Rones, 2012). Het onderzoek van deze scriptie zoomt daarentegen in op de effecten van inhoudelijke besluitvorming op één specifiek ministerie. De eventuele overeenkomstige of afwijkende resultaten kunnen relevant zijn voor nadere wetenschappelijke discussie of onderzoek.

1.5 Leeswijzer

In het volgende hoofdstuk worden verschillende wetenschappelijke onderzoeken beschreven die ingaan op de invloed van de politiek op de structuur van de publieke dienst. De belangrijkste inzichten die hierdoor verkregen zijn vormen het theoretisch kader van dit onderzoek en op basis hiervan zal de onderzoeksvraag worden geformuleerd. Dit vraagstuk wordt vervolgens in hoofdstuk drie nader geoperationaliseerd, waarbij het subject van onderzoek nader wordt ingekaderd. Vervolgens wordt ingegaan op de onderzoeksmethode middels een beschrijving van de wijze van dataverzameling en van de toegepaste analysemethodiek. Daarbij wordt tevens aandacht besteed aan de mate van betrouwbaarheid en validiteit van de onderzoeksresultaten. In hoofdstuk vier wordt de casus waarnaar onderzoek wordt gedaan toegelicht. Het betreft een uitgebreide en tamelijk gedetailleerde beschrijving van intradepartementale structuurveranderingen. Hierna volgt in hoofdstuk vijf de systematische beschrijving van de onafhankelijke variabele; de politieke invloed op structuurveranderingen bij de overheid. Tenslotte vindt u in hoofdstuk zes de analyse terug, gevolgd door de beantwoording van de onderzoeksvraag en een kritische terugblik op dit onderzoek. Aansluitend is een overzicht gegeven van de geraadpleegde wetenschappelijke literatuur en van de overige bronnen van informatie. Helemaal aan het einde van deze scriptie zijn een achttal bijlagen toegevoegd, met daarin overzichtelijke tabellen die de politieke beleidswijzigingen representeren.

Hoofdstuk 2: Theoretisch kader

In dit hoofdstuk worden verschillende wetenschappelijke onderzoeken onderworpen aan een nadere bestudering. Er is een selectie gemaakt van internationale wetenschappelijke studies die inzicht bieden in de wijze waarop de politiek van invloed kan zijn op de structuur van overheidsorganisaties. Met deze verkregen wetenschap worden vervolgens een aantal inzichten geformuleerd die kunnen bijdragen aan de formulering en beantwoording van de specifieke onderzoeksvraag van deze scriptie. Het hieruit ontwikkelde theoretisch kader vormt de wetenschappelijke grondslag waarop de methode van onderzoek is gebaseerd.

2.1 Literatuurstudie

Om een eerste theoretisch inzicht te verkrijgen in de centrale vraag, wat het effect is van politieke beleidswijzigingen op de structuur van ministeries, is internationale wetenschappelijke literatuur over dit onderwerp geraadpleegd. Vooropgesteld, er is geen eenduidige beantwoording van de centrale vraag gevonden. Wel bieden de hieronder besproken wetenschappelijke publicaties diverse perspectieven ten aanzien van de verschillende wijzen en maten van invloed die de politiek, gewild en ongewild, uitoefent op de structuren van de publieke dienst. Daarbij wordt nader ingegaan op de verschillende typen van structuurhervormingen, de timing ervan en de factoren die bepalend zijn voor de politieke beïnvloeding. Afsluitend zullen mogelijke gevolgen van structuurveranderingen kort worden belicht.

Introductie wetenschappelijk onderzoek naar structuurveranderingen

Allereerst blijkt dat een algemene theorie over politieke invloed op de veranderingen in de ‘machinery of government’ onhaalbaar is. Daarvoor verschillen ministeries te veel van elkaar op gebieden als taken, schaalgrootte en de verantwoordelijkheid voor de diverse agentschappen en uitvoeringsdiensten. Bovendien zijn structuurveranderingen in internationaal perspectief niet gelijktijdig opgetreden, waardoor geconcludeerd kan worden dat een internationale stroming als New Public Management (NPM) slechts van beperkte invloed is geweest hierop. Voorts blijkt uit onderzoek dat de effecten van structuurveranderingen verschillend per ministerie zijn en lijken reorganisaties van centrale overheden soms juist tegengesteld aan het regeringsbeleid te hebben plaatsgevonden (Hogwood, 1997). Daarnaast kan gesteld worden dat het doen van onderzoek naar organisatieveranderingen bij de overheid complex is als gevolg van het politieke karakter van de besluitvorming daaromtrent en dat conclusies over de inhoudelijke effecten veelal gebaseerd zijn op kwalitatieve data (Nethercote, 2000). Hierop aansluitend betogen Rolland en Rones (2012) dat het toepassen van de dichotomieën oprichting en opheffing, ter operationalisering van structuurwijzigingen, teveel een simplificatie zijn van de complexe patronen van organisatie- en structuurveranderingen. In dit verband concludeert Sarapuu (2012) dat het daadwerkelijk doorgronden van departementale reorganisaties beperkt wordt wanneer slechts naar enkele specifieke onderliggende factoren wordt gekeken. Van belang is aldus om een combinatie van verschillende factoren én specifieke meetmomenten toe te passen, waardoor een betere verklaring voor de structuurwijzigingen kan worden gegeven (Sarapuu, 2012). Onderzoek naar departementale reorganisaties kan voorts nog versterkt worden door, bij voorkeur per beleidsdomein, de structuurveranderingen binnen ministeries te koppelen aan de politieke beleidsagenda van een kabinet (Kuipers, Yeşilkağıt en Carroll, 2016). Tot slot blijkt dat daar waar de politiek wel invloed heeft op interdepartementale structuurveranderingen, dergelijke politieke sturing op reorganisatie in de departementen zelf (intradepartementaal) een veel minder grote rol speelt, zo betoogt (Lichtmannegger, 2019).

Typen structuurwijzigingen

Er zijn diverse typen van structuurwijzigingen in de literatuur terug te vinden. Zo heeft Nethercote (2000) onderzoek gedaan naar het herverdelen van taken en verantwoordelijkheden, wijzigingen in de benaming van ministeries en onderscheidt hij fusies, oprichtingen en opheffingen van departementen. Naamswijzigingen van ministeries reflecteren een beleidsprioriteit van de politieke agenda van de regering (Tosun, 2018). Een nadere uitwerking van typen veranderingen wordt gedefinieerd middels de categorieën oprichting, opheffing of reorganisatie en vult dit aan met de ontwikkeling van agentification naar de-agentification. Hiermee wordt bedoeld dat centrale overheden in de loop der tijd veel uitvoeringstaken hebben doorgeschoven naar agentschappen en dat er vervolgens een trend geconstateerd werd van het samenvoegen van de vele gespecialiseerde agentschappen tot meer integrale uitvoeringsorganisaties met bredere taakverantwoordelijkheden (Sarapuu, 2012). In dit verband blijkt vervolgens een verschil te bestaan tussen de frequentie van structuurveranderingen van geïntegreerde publieke organisaties versus publieke diensten die rondom één beleidsdomein zijn georganiseerd. De laatste groep heeft namelijk vaker te maken met opheffingen en oprichtingen. Daarbij maken staatsagentschappen na opheffing vaak nog, op onderdelen, een doorstart binnen nieuwe of andere organisaties (Rolland en Rones, 2012). Een meer uitgebreide classificatie van een achttal structuurwijzigingen op departementaal niveau betreft het onderscheid naar oprichting, opvolging (doorstart op onderdelen in een nieuwe organisatie), absorptie (opgaan van de ene in de andere organisatie), fusie, vervanging (vervangen van de ene door de andere organisatie), nationalisatie, privatisering en opheffing (MacCarthaigh, 2012). Een ander type interne departementale structuurverandering betreft het afnemen van bepaalde lijnverantwoordelijkheden van topambtenaren (i.c. financiële en personele) middels de constructie van een matrix organisatiemodel, waarbij financiën en personeelszaken overheidsbreed centraal georganiseerd wordt (De Visscher en Randour, 2014). Afsluitend kan er ook sprake zijn van een meer organische, bottom-up structuurverandering. Afhankelijk van de wensen of eisen vanuit de omgeving van een departement wordt nieuw beleid vaak eerst op afdelingsniveau georganiseerd. Naarmate de politiek-bestuurlijke druk op een beleidsdossier toeneemt en er intern geconstateerd wordt dat het beleidsdomein gefragmenteerd georganiseerd is zal het binnen een ministerie naar een hoger aggregatieniveau worden getild. Zodoende kan er een directie worden geformeerd. Indien de bestuurlijke complexiteit in relatie tot de politieke en andere externe verwachtingen nog verder toeneemt is een organisatorische doorontwikkeling van een beleidsdomein vast te stellen tot op directoraat-generaal niveau (Lichtmannegger, 2019).

Momentum van veranderingen

Ten aanzien van de timing van structuurveranderingen als gevolg van politieke besluitvorming kan aldus gesteld worden dat veranderingen bínnen ministeries pas plaatsvinden nadat de ambtelijke top een misfit constateert. Dit betreft dan een leemte tussen enerzijds de verwachtingen van uit de (politieke) taakomgeving van het departement en anderzijds interne, horizontale coördinatieproblemen als gevolg van ontstane versnippering van beleidsverantwoordelijkheden. Dergelijke impasses tussen politieke wensen en de ambtelijke aanpak ervan kunnen soms decennialang voortduren (Lichtmannegger, 2019). Echter, binnen het internationale wetenschappelijke onderzoeksveld bestaan een aantal uiteenlopende visies als het gaat om de vraag wanneer structuurveranderingen optreden. Enerzijds is er een sterk theoretisch fundament gelegd voor de stelling dat de politieke aandrijving van de ‘machinery of government change’ vooral gevoed wordt rondom verkiezingsperiodes. Op basis van het longitudinaal kwantitatief onderzoek naar functionele structuurveranderingen van de publieke sector in het Verenigd Koninkrijk, Canada en Australië tussen 1950 en 1997 van Davis et al (1999) bleek dat in het jaar van de verkiezingen en het daarop volgende jaar de meeste

grootschalige reorganisaties plaatsvinden. Ook Nethercote (2000) vond ruim voldoende aanwijzingen voor de onderbouwing van zijn stelling dat de politiek direct na verkiezingen en tijdens het daarop volgende jaar een drastische en langdurige invloed kan hebben op de structuur van de centrale overheid. Daarentegen lijken volgens Hogwood (1997) structuurwijzigingen van ministeries toch ook veelal ad hoc plaats te vinden waarbij een direct verband met de politieke teneur in een bepaalde periode niet altijd terugvindbaar is. Hierop voortbordurend kan de hypothese gesteld worden dat fundamentele veranderingen niet geïnitieerd lijken te worden rondom verkiezingen maar pas wanneer een partij langdurig, gedurende meerdere kabinetsperioden, aan de macht is (Hogwood, 1997).

Politieke factoren van invloed op structuurveranderingen

Een relevante vraag is welke politieke factoren van invloed zijn op structuurveranderingen binnen de centraal georganiseerde publieke dienst. Een cruciale beïnvloedingsfactor blijkt het aantreden van een nieuwe premier te zijn. Dit kan als volgt worden verklaard. Enerzijds stuurt een nieuwe premier aan op het realiseren van beleidsinitiatieven waarmee verkiezingsbeloften kunnen worden ingelost. Dit leidt binnen de publieke dienst vervolgens tot een herschikking van taken en het opnieuw toewijzen van capaciteit in termen van mensen en middelen. Anderzijds worden ambtelijke obstakels voor beleidsvernieuwing geherstructureerd zodat zij niet langer in de weg staan van het uit te voeren nieuwe beleid. Daarbij komt dat er een extra correlatie met structuurveranderingen lijkt te zijn in de gevallen dat een nieuw aangetreden premier tot een politieke partij behoort die het minst vaak een regeringsleider heeft geleverd (Davis et al, 1999). Bovendien geldt dat de wijze waarop een premier zijn kabinet samenstelt ook een doorwerking kan hebben op de structuren van de centrale overheid. De bureaucratische machtsbalans verschuift namelijk tussen de diverse kabinetsvarianten. Een compact kernkabinet geeft de verantwoordelijke ministers namelijk een brede beleidsverantwoordelijkheden, waardoor de onderlinge machtsbalans meer in evenwicht is. Deze balans werkt vervolgens door in de ambtelijke dienst. In een breed kabinet met veel ministers met gespecialiseerde portefeuilles kan echter een onderlinge disbalans in machtsposities en invloed veroorzaken. De kans op structuurveranderingen in het ambtelijk apparaat is dan groter omdat ministers die bij de formatie hebben ingeboet, zullen trachten hun invloed en publieke profiel te herstellen (Davis et al, 1999). Voorts is er een correlatie tussen het aantal diverse coalitieregeringen en het aantal structuurveranderingen. Naarmate coalities uit meer van elkaar verschillende partijen bestaan, neemt het aantal doorgevoerde reorganisaties in het publieke domein toe. De vorm en de mate van politieke betrokkenheid bij de inrichting van de centrale overheid is bepalend voor het aantal en het type structuurveranderingen (MacCarthaigh, 2012). Naar mate binnen een regeringscoalitie de meningen over een beleidsdomein uiteenlopen, vergroot dit de kans op reorganisaties. Daarentegen is er een dempend effect op de mate van structuurveranderingen ten aanzien van beleidsdomeinen waarover binnen een coalitie wel overeenstemming is (Kuipers, Yeşilkağıt, en Carroll, 2016). In dit verband moet echter niet de macht en invloed van topambtenaren worden onderschat. Ondanks dat de constellatie van coalitieregeringen wel enige relevantie heeft, blijkt de vierde macht een buffer te vormen tegen continue structuurveranderingen om aan politieke wensen en eisen tegemoet te komen. (Rolland en Rones, 2012). De rol van partijpolitieke stromingen in de beïnvloeding van overheidsstructuren lijkt zeer beperkt te zijn vanwege een gebrek aan gevonden correlaties (Davis et al, 1999) en onvoldoende statistisch bewijs (Mortensen en Green-Pedersen, 2006). Ook de heersende politieke stromingen op nationaal niveau lijkt slechts een minimale invloed te hebben gehad op bijvoorbeeld het aantal staatsagentschappen. Daarentegen is wel een toename van het aantal agentschappen met meer autonomie geconstateerd, in lijn met de destijds heersende politieke stromingen die privatisering, uitbesteden en decentralisatie propageerden (Rolland en Rones, 2012). Ook

MacCarthaigh (2012) veronderstelt dat veranderingen in de politieke stroming en bijbehorend politieke visie op nationaal niveau impact hebben op de wijze van besturing van het overheidsapparaat. Naast de diversiteit in samenstelling van een regeringscoalitie en de, beperkte, invloed van partijpolitieke stromingen heeft de politieke beleidsagenda van een regering een doorwerking op de structuur van het ambtenarenapparaat. De regeringsagenda wordt bepaald door veranderingen in de politieke aandacht en de specifieke beleidsvoorkeuren van de betrokken regeringspartijen. De departementale structuur wordt zonodig heringericht zodat de beleidsagenda van het nieuwe kabinet gerealiseerd kan worden (Mortensen en Green-Pedersen, 2006). Een ander element wat de beleidsagenda vertegenwoordigt is de duur of lengte van het parlementaire debat. Immers, naarmate er meer aandacht is voor en discussie is over een specifiek beleidsissue zal de lengte van het parlementaire debat doorgaans toenemen. Hoe langer het debat duurt, hoe groter de kans op het aantal structuurveranderingen. Er is hierbij een sterke correlatie gevonden tussen de langste debatten over specifieke onderwerpen en de oprichting van een ministerie ten behoeve van het zo veelbesproken beleidsdomein. Andersom geldt dat wanneer beleidsissues niet meer of nauwelijks nog onderdeel uitmaken van de parlementaire beraadslagingen er geconcludeerd kan worden dat de kwestie geen prioriteit voor de regering (meer) is. In die gevallen kan dan sprake zijn van opheffingen van ministeries (Mortensen en Green-Pedersen, 2006). Echter, het daadwerkelijke effect van regeringsbeleid lijkt zich maar tot op zekere hoogte te doen gelden. Zo is bijvoorbeeld in Estland het aantal ministeries in de loop der tijd afgenomen als uitvloeisel van de neoliberale koers van opeenvolgende regeringscoalities. Tegelijkertijd is het aantal ambtenaren vrijwel gelijk gebleven. De daadwerkelijke zo gewenste inkrimping van de overheid heeft zodoende niet plaatsgevonden (Sarapuu, 2012). Dit sluit aan bij de gedeeltelijke verwerping van de structural choice theory die stelt dat het structureren en organiseren van de overheid het gevolg is van politieke besluitvorming en beleidskeuzes. De structuur van de centrale overheid fungeert volgens deze theorie zodoende als raamwerk voor de politieke beleidsagenda’s. Dit lijkt echter niet te gelden voor structuurveranderingen binnen ministeries, de zogenaamde intradepartementale hervormingen (Kuipers, Yeşilkağıt en Carroll, 2016). Ook het hierboven reeds aangehaalde onderzoek van Lichtmannegger (2019) betwist de daadwerkelijke invloed van de politieke beleidsagenda van een regering op de interne structuur van het ambtenarenapparaat.

Type beleidswijziging als factor van invloed op structuurveranderingen

Gezien de zojuist beschreven wetenschappelijke discussie omtrent de mate van invloed van kabinetsbeleid op structuurveranderingen is het interessant om te bezien in hoeverre het onderscheid tussen typen beleidswijzigingen mogelijk van invloed kan zijn op structuurveranderingen. Zo hebben Howlett, Ramesh en Perl (2009: 175) onderzoek gedaan naar de condities waaronder gekozen wordt voor verschillende typen beleidswijzigingen. De assen waarlangs de beleidsmakers keuzes maken ten aanzien van het type beleid worden bepaald door de mate van complexiteit van de kwestie versus de mate waarin de overheid in staat wordt geacht om de problematiek eigenstandig aan te pakken. Relatief eenvoudige beleidskwesties kunnen volgens het model van Howlett, Ramesh en Perl (2009: 175) worden afgedaan met beleidskeuzes als nieuwe wetgeving (autoritaire beleidsinstrumenten), nauwere samenwerking tussen overheden en onderzoek (informatieve beleidsinstrumenten). Ten behoeve van complexe problematiek waarbij de overheid in de ogen van beleidsmakers zelf niet of over onvoldoende capaciteiten beschikt om deze het hoofd te bieden worden intensiveringen of subsidies (financiële beleidsinstrumenten) ingezet waardoor andere maatschappelijke organisaties of de burger zelf worden gestimuleerd om de beleidsagenda te realiseren. Complexe beleidskwesties waarbij de overheid zelf aan zet is worden veelal doorvertaald naar te treffen maatregelen, regelgeving of reorganisaties binnen de publieke

dienst (directieve beleidsinstrumenten). Bij deze laatste categorie van beleid wordt een actief optreden door de overheid voorzien en kunnen structuurveranderingen optreden als gevolg van organisatiehervormingen (Howlett, Ramesh en Perl (2009: 175).

De Minister als factor van invloed op structuurveranderingen

Een tot nog toe onderbelichte rol bij structuurveranderingen is weggelegd voor de politieke leiding van departementen. Zo is er onderzoek gedaan naar het mechanisme waarbij een nieuwe minister na de verkiezingen het roer overneemt en de kans of er dientengevolge wel of geen structuurveranderingen plaatsvinden. Met name bij coalities waarbij er minder overeenstemming is ten aanzien van bepaalde beleidsdomeinen heeft de verantwoordelijke minister minder politieke manoeuvreerruimte om expliciete beleidskeuzes te maken. Hierdoor worden ministers vanwege het coalitiebelang gedwongen om een bepaalde koers te varen, wellicht contrair aan hun eigen partijpolitieke ideologie. Het gevolg is compensatiegedrag door het inzetten van structuurhervormingen binnen het eigen ministerie. De besturing van een departement behoort immers tot de functionele discretie van de verantwoordelijke minister. Zodoende kunnen er via een omweg alsnog partijpolitieke belangen worden gediend (Kuipers, Yeşilkağıt en Carroll, 2016).

Europeanisering als factor van invloed op structuurveranderingen

Een laatste factor van belang als katalysator van verandering binnen Europese centrale overheden is de immer toenemende Europese integratie. Het effect van Europeanisering kan worden geoperationaliseerd als, enerzijds, de toenemende politiek-bestuurlijke druk als gevolg van het voortdurende proces van Europese integratie en het moeten voldoen aan Europese wet- en regelgeving. Anderzijds hebben Europese piekmomenten, zoals wanneer een land het voorzitterschap bekleedt, eveneens effect op de inrichting van de centrale publieke dienst (Lichtmannegger, 2019). De mate waarin een land deze vorm van Europeanisering ervaart, of ondergaat, heeft effect op de mate van herstructurering van de centrale overheid. Echter na verloop van tijd en na verdere Europese integratie van de publieke dienst lijkt de doorwerking van Europeanisering op de structuur van overheden te verminderen en neemt de nationale politieke agenda het stokje weer over (Sarapuu, 2012).

Gevolgen van structuurveranderingen

De gevolgen van structuurveranderingen blijken op de langere termijn niet altijd positief uit te vallen. Continue hervormingen gepaard gaande met bezuinigingen verliezen namelijk op enig moment hun waarde en schieten het oorspronkelijke doel voorbij. De politiek zou de capaciteiten van ministeries om dergelijke veranderingen door te voeren overschatten. Juist periodes van stabiliteit zijn van belang om eerder ingezette beleidsontwikkeling en

-implementatie te kunnen laten plaatsvinden (Nethercote, 2000). Er is bovendien sprake van diverse inconsistenties is de systeemaanpak van reorganisaties bij de overheid. Met name bij het beleggen van verantwoordelijkheden lager in de lijn, ofwel bij het vergroten van de autonomie van (top-)ambtenaren, lijkt de politiek niet altijd even loyaal te zijn aan de eerder geformuleerde beleidswijzigingen in dat verband. Politici vertragen soms, al dan niet opzettelijk, de implementatie van onderdelen van nieuwe structuren. Zij maken daarbij gebruik van hun machtspositie via formele en informele mechanismen (De Visscher en Randour, 2014). In meer positieve zin lijken naamswijzigingen van departementen wel daadwerkelijk bij te dragen aan de gewenste beleidseffecten. Ministeries vertegenwoordigen mede via hun benaming de beleidsagenda van het kabinet. In de gevallen waarbij een speerpunt van een coalitie in de benaming van een departement is opgenomen wordt de verwachte beleidsoutput sneller gerealiseerd (Tosun, 2018).

2.2 Inzicht in politieke beïnvloeding van departementale structuurverandering

Op basis van de hierboven beschreven literatuur worden hieronder een aantal hypothesen en beweringen van wetenschappelijke onderzoekers nader belicht. In de analyse in hoofdstuk 6 zullen deze inzichten worden vergeleken met de bevindingen uit het empirisch onderzoek. Wetenschappelijk onderzoek naar de invloed van de politiek op structuurhervormingen van centrale overheden kent enige mate van complexiteit ten aanzien van het vaststellen van oorzaak en gevolgrelaties (Hogwood, 1997). Kwantitatieve, longitudinale studies bieden namelijk vooral inzicht in het aantal en type veranderingen (MacCarthaigh, 2012; Rolland en Rones, 2012). Onderzoeken met een meer kwalitatief karakter leveren slechts voorzichtige aanwijzingen op voor eventuele correlaties en causale verbanden tussen politieke beleidsagenda’s en geconstateerde structuuraanpassingen (De Visscher en Randour, 2014). Daarnaast baseren onderzoekers sommige van hun bevindingen op het al dan niet synchroon optreden van veranderingen in de waarden van beide variabelen (bijvoorbeeld Rolland en Rones, 2012). Met andere woorden; indien een beleidswijziging min of meer tegelijkertijd plaatsvindt met een structuurverandering zou er een correlatie kunnen zijn. Terwijl Lichtmannegger (2019) juist stelt dat een geconstateerde misfit tussen politieke beleidsagenda’s en de daadwerkelijke structuurverandering in het ambtenarenapparaat soms tientallen jaren kan voortduren. De correlatie is dan vastgesteld, zonder dat de verandering van de waarde van de variabelen synchroon is verlopen. Voorts is er een wetenschappelijke discussie gaande of, en zo ja in welke mate, de politiek überhaupt invloed heeft op structuurveranderingen van individuele ministeries (Lichtmannegger, 2019 versus Davis et al, 1999). Een aantal van de hierboven besproken auteurs doen daarom aanbevelingen voor nader onderzoek. Zo wordt voorgesteld om een combinatie van verschillende factoren (lees; onafhankelijke variabelen) én specifieke meetmomenten van beleid- en structuurveranderingen toe te passen (Sarapuu, 2012). Tevens wordt aanbevolen om per beleidsdomein, de structuurveranderingen binnen ministeries te koppelen aan de politieke beleidsagenda van een kabinet (Kuipers,Yeşilkağıt en Carroll, 2016).

De bestudering van de wetenschappelijke literatuur heeft een drietal hoofdcategorieën én inzicht in het moment van structuurveranderingen op departementaal niveau opgeleverd. De meest zichtbare verandering betreft een wijziging van de benaming van een ministerie (Nethercote, 2000; Tosun, 2018). Een tweede typering van structuurverandering betreft een samenstel van hervormingen van het bestaan van een overheidsonderdeel. MacCarthaigh (2012) maakt daarbij een onderscheid naar oprichting, opvolging, absorptie, fusie, vervanging, nationalisatie, privatisering en opheffing. Als derde hoofdcategorie is een verandering van taken of verantwoordelijkheden geïdentificeerd (Nethercote, 2000; De Visscher en Randour, 2014; Lichtmannegger, 2019). Ten aanzien van het moment waarop structuurveranderingen onder invloed van de politiek plaatsvinden zijn er meerdere antwoorden te formuleren. Zo worden intradepartementale veranderingen gerealiseerd na constatering van een leemte tussen de politieke agenda en de mate waarin een ministerie organisatorisch in staat is om hier coherent en consistent beleid voor te formuleren (Lichtmannegger, 2019). Voorts piekt het aantal structuurveranderingen rondom verkiezingsperioden (Davis et al, 1999; Nethercote, 2000). Anderzijds lijken structuurveranderingen ook op willekeurige momenten plaats te vinden en vooral wanneer een partij gedurende meerdere kabinetsperioden aan de macht is (Hogwood, 1997).

Tevens zijn op basis van de wetenschappelijke literatuur een aantal bepalende factoren en actoren in beeld gekomen die politieke invloed hebben op hervormingen van de publieke

dienst. Cruciaal lijkt de rol van een nieuwe premier te zijn; gezien zijn taken bij de formatie, het zorgdragen van eenheid van beleid en het leidinggeven aan het kabinet en, indirect, het sturen op de publieke dienst. De invloed van een nieuwe premier op veranderingen neemt toe wanneer hij/zij behoort tot een politieke partij die zelden (of nooit eerder) de eerste minister heeft geleverd (Davis et al, 1999). Ook de rol van de nieuwe politieke leiding van een departement is van belang. Binnen coalitiekabinetten kan de beleidsruimte van een individuele minister beknot zijn. Sommige ministers gebruiken dan hun bevoegdheden om middels intradepartementale hervormingen alsnog de belangen van hun eigen partij te dienen (Kuipers, Yeşilkağıt en Carroll, 2016; Davis et al, 1999). Voorts is ook de samenstelling van een regeringscoalitie een potentiële factor. Hoe verder de betrokken partijen ideologisch van elkaar afstaan, hoe groter de kans op structuurveranderingen (MacCarthaigh, 2012; Kuipers, Yeşilkağıt en Carroll, 2016). Er vinden vervolgens minder structuurveranderingen plaats wanneer regeringscoalities wel overeenstemming bereiken op beleidsdomeinen (Kuipers, Yeşilkağıt en Carroll, 2016) of als gevolg van de macht en invloed van (top-) ambtenaren (Rolland en Rones, 2012). Een bijkomende relevante factor in dit geheel is de beleidsagenda van de regering, die een doorwerking kan hebben op veranderingen binnen het ambtenarenapparaat. Dit geldt vooral in het geval dat de bestaande structuren beperkingen voor de realisatie van het kabinetsbeleid opleveren (Mortensen en Green-Pedersen, 2006). De daadwerkelijke impact van de beleidsagenda op de structuurveranderingen bínnen ministeries lijkt daarentegen beperkt te zijn (Sarapuu, 2012; Kuipers, Yeşilkağıt en Carroll, 2016; Lichtmannegger, 2019). Een laatste externe factor van belang betreft de Europese integratie. Het overnemen van Europese wet- en regelgeving en de te leveren nationale prestaties gedurende het EU-voorzitterschap kunnen leiden tot bottom-up structuurveranderingen (Lichtmannegger, 2019) alhoewel het ‘EU-effect’ na verloop van tijd weer wegebt (Sarapuu, 2012).

Tot slot laten de effecten van structuurwijzigingen een wisselend beeld zien, variërend van versnelling van de realisatie van nieuw beleid (Tosun, 2018), via gebleken overschatting van de wendbaarheid van de publieke dienst (Nethercote, 2000) tot politieke vertraging van de implementatie van nieuw beleid (De Visscher en Randour, 2014).

2.3 Onderzoeksvraag

Het doel van deze scriptie is nader inzicht te bieden in de wijze waarop de politiek invloed kan hebben op de wijze waarop structuurveranderingen plaatsvinden bij centrale overheden. Bovenstaande wetenschappelijke inzichten en aanbevelingen bieden voldoende aanknopingspunten om dit vraagstuk aan een nader onderzoek te onderwerpen. Daartoe dient er allereerst een vertaalslag gemaakt te worden van de internationale wetenschappelijke onderzoeksresultaten naar de Nederlandse context. Immers, in tegenstelling tot de zeer prominente rol van de premier in Westminster/Whitehall style parlementaire systemen (Davis et al, 1999; MacCarthaigh, 2012; Nethercote, 2000; Hogwood, 1997) heeft een Nederlandse premier meer de rol van primus inter pares (Vis, 1974: 329). Een tweede verschil is dat in Nederland een regering tot nu toe altijd uit een coalitie van partijen bestaat, waarbij de politieke samenwerking vooraf wordt uitonderhandeld . Zowel de invloed van een premier als de politieke stroming van individuele regeringspartijen op departementale structuurwijzigingen wordt zodoende gemodereerd.

Conform de aanbevelingen van Sarapuu (2012) wordt in de onderzoeksvraag onderaan deze pagina een factor toegepast, die bestaat uit een samenstel van verschillende (f)actoren die van

invloed zijn op structuurveranderingen. In de Nederlandse situatie is dit een regeerakkoord. Hierin liggen, geheel of gedeeltelijk, besloten; de rol van de nieuwe premier (Davis et al, 1999), de impact van verkiezingen (Nethercote, 2000; Davis et al, 1999), de partijpolitieke belangen, de samenstelling en de mate van overeenstemming binnen een regeringscoalitie (MacCarthaigh, 2012; Kuipers, Yeşilkağıt en Carroll, 2016) en de beleidsagenda van de regering (Mortensen en Green-Pedersen, 2006). Tot op zekere hoogte bepaalt het regeerakkoord tevens het eventuele handelen van individuele ministers (Kuipers, Yeşilkağıt en Carroll, 2016). Een andere aanbeveling voor verder wetenschappelijk onderzoek betreft het per beleidsdomein koppelen van de structuurveranderingen aan de beleidsagenda van een kabinet (Kuipers, Yeşilkağıt en Carroll, 2016). Zodoende zouden structuurveranderingen binnen een ministerie kunnen worden verklaard. Tenslotte wordt, ter versterking van de wetenschappelijke basis van het onderzoek, in de vraagstelling ook opvolging gegeven aan de aanbeveling van Sarapuu (2012) om meerdere meetmomenten van structuurverandering toe te passen. Wellicht kan zodoende een aanvullende wetenschappelijke verklaring worden gevonden voor de invloed van kabinetsbeleid op organisatiehervormingen binnen ministeries. De hieronder geformuleerde onderzoeksvraag luidt aldus als volgt:

Wat is het effect van regeerakkoorden op intradepartementale structuurveranderingen en hoe kan dit effect worden verklaard?

Hoofdstuk 3: Methodologie

In dit hoofdstuk wordt toegelicht hoe het onderzoek systematisch en consistent zal worden uitgevoerd, teneinde wetenschappelijk verantwoorde onderzoeksresultaten en conclusies te kunnen presenteren. Allereerst zal de onderzoeksvraag op de vorige pagina nader worden ontleed in een onafhankelijke variabele en een afhankelijke variabele. Vervolgens wordt toegelicht hoe deze variabelen objectief meetbaar kunnen worden gemaakt. Daarna zal een nadere afbakening van het onderzoek plaatsvinden middels de introductie van de onderzochte casus. Dit wordt gevolgd door een beschrijving van de wijze van dataverzameling en -analyse. Afsluitend wordt ingegaan op de validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoeksmodel.

3.1 Operationalisering

Ten behoeve van het verklarende onderzoek naar de het effect van regeerakkoorden op intradepartementale structuurveranderingen dient allereerst het mechanisme nader te worden geëxpliciteerd. Verondersteld wordt dat de beleidsmatige inhoud van regeerakkoorden, de onafhankelijke variabele, van invloed is op structuurveranderingen binnen een ministerie, de afhankelijke variabele (Kuipers, Yeşilkağıt en Carroll, 2016; Mortensen en Green-Pedersen, 2006). Teneinde dit veronderstelde mechanisme op zijn werking te kunnen toetsen dienen de waardes die de afhankelijke variabele kan aannemen, meetbaar te worden gemaakt. Voorts zal de onafhankelijke variabele regeerakkoorden systematisch worden beschreven zodat het eventuele effect ervan op de structuurveranderingen inzichtelijk kan worden gemaakt ten behoeve van verdere analyse.

Ten aanzien van het meten van intradepartementale structuurveranderingen zal dit begrip eerst nader worden ingekaderd. De meting zal beperkt zijn tot de onderdelen van het zogenaamde kerndepartement. Hiermee worden de beleidsonderdelen en de centrale dienstonderdelen bedoeld. Dit betreft dus respectievelijk het ministerie, de directoraten-generaal, de directies en gecentraliseerde afdelingen die ondersteunende taken verrichten zoals ICT, personeelszaken en financiën. Het zijn immers naar verwachting deze onderdelen die geraakt kunnen worden als gevolg van beleidswijzingen of taakstellingen van een nieuw kabinet. Het meten van intradepartementale structuurwijzigingen zal geschieden op basis van een combinatie van wetenschappelijk bewezen indicatoren van verandering. De eerste indicator betreft een wijziging van de benaming van een overheidsonderdeel (Nethercote, 2000; Tosun, 2018). Als tweede indicator wordt een verandering van taken van een overheidsonderdeel toegepast (Nethercote, 2000; De Visscher en Randour, 2014; Lichtmannegger, 2019). Het trio indicatoren wordt gecompleteerd met de set structuurwijzigingen volgens MacCarthaigh (2012). Deze groep geïdentificeerde structuurwijzigingen betreft oprichting, opvolging (doorstart op onderdelen in een nieuwe organisatie), absorptie (opgaan van de ene in de andere organisatie), fusie, vervanging (vervangen van de ene door de andere organisatie), nationalisatie, privatisering en opheffing.

Ten behoeve praktische uitvoerbaarheid van het meten van intradepartementale structuurveranderingen wordt een aangepaste variant van de indicatoren van gebruikt. De aanpassing betreft het samenvoegen van de indicatoren opvolging, absorptie, fusie en vervanging als één type verandering onder de titel bestaanswijziging. Het overhevelen van een organisatieonderdeel van een departement naar een ander ministerie wordt geteld als opheffing. Immers, in de staande organisatie van het departement is dit organisatieonderdeel dan niet meer aanwezig. Anderzijds geldt dat wanneer een organisatieonderdeel overkomt van een ander

departement dit als een oprichting geteld wordt. Hierbij bestaat het ingecalculeerde risico van dubbeltellingen. Een naam- en taakwijziging van een organisatieonderdeel kan bijvoorbeeld het gevolg zijn van een gedeeltelijke fusie van die weer als bestaanswijziging wordt geteld. Eventuele dubbeltellingen worden acceptabel geacht omdat nu eenmaal het totaaleffect van politieke besluitvorming op het ambtelijk apparaat wordt onderzocht. Daartoe is in eerste instantie vooral een zuivere, bruto telling van het aantal en type veranderingen van belang. De typeringen nationalisatie en privatisering worden onvoldoende van toepassing geacht op intradepartementale structuurverandering. Resumerend worden intradepartementale structuurwijzigingen aldus gemeten middels: (1) verandering van naam, (2) oprichting, (3) bestaanswijziging, (4) opheffing en (5) verandering van taak. De metingen zullen zijn zowel kwalitatief als kwantitatief van aard zijn, hetgeen in paragraaf 3.3 onder dataverzameling, nader wordt toegelicht. Zoals hierboven reeds gemeld zal de meting beperkt zijn tot het kerndepartement. Enerzijds vanwege de relatief beperkte tijd voor dit onderzoek. Anderzijds omdat naar verwachting de structuur van juist deze departementale onderdelen zou kunnen veranderen als gevolg van beleidswijzigingen uit regeerakkoorden.

De onafhankelijke variabele regeerakkoorden zal systematisch worden beschreven. Enerzijds middels een inhoudelijke analyse van de beleidsvoorstellen en eventuele financiële intensiveringen of taakstellingen die toezien op het ministerie van onderzoek. Anderzijds zal ook het aantal en type voorstellen uit het regeerakkoord in kaart worden gebracht. De tekst van de regeerakkoorden zal worden gecategoriseerd naar type beleidswijziging volgens het beleidsinstrumentenmodel van Howlett, Ramesh en Perl (2009: 175). Daarin worden een viertal voorkeursinstrumenten voor de implementatie van beleid gecategoriseerd, te weten: autoritaire, directieve, informatieve en financiële instrumenten. Naar de Nederlandse context vertaald worden dit respectievelijk de categorieën (1) wetgeving, (2) het samenstel van beleid, regelgeving, maatregelen en reorganisaties, (3) het samenstel van informatiedeling, onderzoek en samenwerking en tenslotte (4) de combinatie van bezuinigingen en intensiveringen. Dit model is van belang bij het analyseren van de onderzoeksresultaten, hetgeen in paragraaf 3.4 nader wordt toegelicht.

3.2 Type onderzoek en casus afbakening

Om de daadwerkelijke effecten van de politieke invloed op hervormingen binnen ministeries te kunnen vaststellen en te verklaren is gezocht naar een casus waarbij dit mechanisme in optima forma heeft plaats moeten kunnen vinden. En gevalsstudie dus, waarbij de invloed van de onafhankelijke variabele op de afhankelijke variabele naar verwachting plaats zal vinden. Een dergelijk single most likely case design heeft als voordeel dat het geschikt is voor het testen van wetenschappelijke theorie. Het mechanisme van invloed van X op Y vindt immers zeer waarschijnlijk plaats. Voorwaarden hierbij zijn een relatief precieze voorspelling van de condities waaronder de verwachte invloed plaatsvindt, een zo exact en objectief mogelijke meting van de variabelen en dat de geselecteerde casus maximale invloed heeft op de beschreven theorie (Levy, 2008). De in dit hoofdstuk beschreven methodologie tracht deze voorwaarden zoveel als mogelijk te realiseren. Een tweede reden voor het gekozen onderzoeksontwerp is dat casestudies doorgaans een sterke interne validiteit herbergen vanwege het diepteonderzoek naar de causale verbanden in een complexe kwestie (Yin, 2009). Dit is van belang gezien de eerdere constatering dat onderzoek naar de invloed van de politiek op structuurhervormingen van centrale overheden enige mate van complexiteit kent ten aanzien van het vaststellen van oorzaak en gevolgrelaties (Hogwood, 1997). Ten behoeve van dit onderzoek zullen de structuurveranderingen bij het Ministerie van Justitie en Veiligheid

worden onderzocht gedurende de kabinetten Rutte I en Rutte II (2010 tot 2017). Het eerste kabinet onder leiding van premier Rutte bestond uit een coalitie van VVD en CDA, met gedoogsteun van de PVV waarmee dit kabinet op een aantal beleidsdomeinen op een meerderheid kon rekenen in de Tweede Kamer. Bovendien was het de eerste keer dat de VVD de premier leverde. Het tweede kabinet Rutte betrof een coalitie van VVD en PvdA, twee politiek tamelijk tegengestelde partijen. De regeerakkoorden van beide kabinetten behelsden een fors aantal beleidswijzigingen die toezien op het, toenmalige, Ministerie van Justitie en later het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Met deze casus wordt aansluiting gezocht bij de aanbeveling om een combinatie van verschillende factoren toe te passen die de waarde van de onafhankelijke variabele bepalen en meerdere meetmomenten toe te passen (Sarapuu, 2012). Hierbij vertegenwoordigen de regeerakkoorden van 2010 en 2012 aan het reeds beschreven samenstel van meerdere (f)actoren van invloed op structuurveranderingen. Aangezien het om twee opeenvolgende kabinetten gaat met tenminste eenmaal dezelfde grootste partij (VVD) wordt tegemoetgekomen aan de bevinding dat structuurverandering plaatsvindt wanneer een partij langdurig aan de macht is (Hogwood, 1997). Voor wat betreft kabinet Rutte II (VVD met PvdA) wordt voldaan aan de conditie die stelt dat hoe verder de betrokken partijen ideologisch van elkaar afstaan, hoe groter de kans is op structuurveranderingen (MacCarthaigh, 2012; Kuipers, Yeşilkağıt en Carroll, 2016). Tot slot wordt het most likely case design met deze casus versterkt vanwege het feit dat het in 2010 ging om een nieuw aangetreden premier (Rutte) die tot een politieke partij behoort (VVD) die het minst vaak een regeringsleider heeft geleverd (Davis et al, 1999).

3.3 Dataverzameling

Om structuurveranderingen van het kerndepartement van Veiligheid en Justitie te kunnen meten zal op een drietal momenten een ‘foto’ van de organisatie worden gemaakt, waarbij de Staatsalmanakken voor het Koninkrijk der Nederlanden fungeren als bron. De organisatiestructuur zal systematisch en consistent worden beschreven aan de hand van de drietrap ministerie, directoraat-generaal en directie, inclusief een aantal directies die gezamenlijk tot de groep centrale diensonderdelen wordt gerekend. Dergelijk directies hebben doorgaans generieke ondersteunende taken ten behoeve van het gehele departement. Zoals vermeld, zullen uitvoeringsdiensten, taakorganisaties en andere instanties die tot de verantwoordelijkheid van het Ministerie kunne worden gerekend buiten beschouwing worden gelaten. In figuur 1 hieronder wordt zichtbaar hoe de structuur van het departement vervolgens in kaart zal worden gebracht.

Figuur 1: Basisstructuur van Nederlandse Ministeries. (Bron: Staatsalmanak van het Koninkrijk der Nederlanden) Ministerie Directoraat Generaal Directoraat Generaal Directoraat Generaal

Directie Directie Directie Directie Directie Directie Directie Directie Directie Centrale

Dienst-onderdelen

Per organisatieonderdeel zullen de benaming, de vorm van bestaan (oprichting, opheffing of bestaanswijziging) en de taakverantwoordelijkheden worden verzameld en beschreven, zoals de toegepaste meetsystematiek in paragraaf 3.1 voorschrijft. Zoals reeds gemeld is er gekozen voor een drietal meetmomenten; voorafgaande aan de publicatie van het regeerakkoord van kabinet Rutte I, aan het einde van deze kabinetsperiode en aan het einde van kabinet Rutte II. Zodoende wordt tweemaal de cyclus doorlopen van structuurveranderingen als potentieel gevolg van beleidswijzigingen uit regeerakkoorden. De gegenereerde organogrammen zullen echter slechts een deel van de structuurveranderingen zichtbaar maken. Daarom zullen tevens tabellen worden geproduceerd met daarin de verzamelde data ten aanzien van het aantal en type structuurveranderingen, uitgesplitst naar organisatieonderdeel en per kabinetsperiode. Daarbij zullen tevens de verzamelde inhoudelijke taakwijzigingen per beleidsonderdeel en per kabinetsperiode worden gepresenteerd. Ten aanzien van het gebruik van de Staatsalmanakken als bron van de dataverzameling dient hier nog wel vermeld te worden dat dit een, acceptabele, discrepantie oplevert ten opzichte van de publicatiedata van de genoemde regeerakkoorden. Zo wordt bijvoorbeeld voor wat betreft de structuur van het ministerie per 30 september 2010 (datum van publicatie regeerakkoord Rutte I) gebruik gemaakt van de Staatsalmanak 2010 met publicatie maand oktober 2009 en van de tusseneditie 2010 die in mei 2010 gepubliceerd is. Het laatste meetmoment van structuurveranderingen binnen het departement ligt op mei 2017 wanneer de tusseneditie van de Staatsalmanak 2017 uitkomt, ongeveer twee maanden nadat het kabinet Rutte II demissionair werd.

Ten faveure van de kwaliteit van de analyse van het effect op structuurveranderingen door beleidswijzigingen in regeerakkoorden zal de relevante data uit deze akkoorden worden gedestilleerd. Hiertoe worden de regeerakkoorden van 2010 en 2012 integraal beoordeeld op voor het Ministerie van (Veiligheid en) Justitie relevante beleidswijzigingen, taakstellingen en/of financiële intensiveringen. Deze relevantiebeoordeling kan worden gemaakt omdat vooraleerst de organisatiestructuur, de taken en de benamingen van de organisatieonderdelen van het betreffende departement in kaart zijn gebracht. Deze eerste ‘foto’ wordt in de tijd immers gemaakt voorafgaande aan de publicatiedatum van het regeerakkoord van 2010. Alle voor het ministerie in potentie geldende punten uit de beide regeerakkoorden zijn verzameld en worden in tabellen I tot en met VIII weergegeven.

Vervolgens worden de relevante delen van de tekst gecategoriseerd conform het beleidsinstrumentenmodel van Howlett, Ramesh en Perl (2009: 175) zoals beschreven in paragraaf 3.1. De eerste drie typen (autoritaire, directieve en informatieve instrumenten) en de aantallen wijzigingen zijn, per beleidsdomein van het ministerie van (Veiligheid en) Justitie en per regeerakkoord, verzameld en inhoudelijk verwerkt in de tabellen in de bijlagen I tot en met IV. Voor wat betreft het beleidsdomein migratiebeleid is, afhankelijk van de categorisering van de onderwerpen in het regeerakkoord, een subverdeling gemaakt naar immigratie-, gezinsmigratie-, asiel- en arbeidsmigratiebeleid. Aangaande het domein veiligheid is een nadere onderverdeling gemaakt naar rechtspraak (Zittende Magistratuur, Openbaar Ministerie en de executieketen), opsporing en als derde categorie toezicht & handhaving. Alle relevant geachte beleidswijzigingen uit de regeerakkoorden zijn zodoende ondergebracht in één van deze beleidscategorieën.

Het vierde type wijziging conform Howlett, Ramesh en Perl (2009: 175), de financiële beleidswijzigingen betreffende het Ministerie, zijn verzameld in de bijlagen V tot en met VIII. Het betreft hier de financiële taakstellingen (ombuigingen/bezuinigingen) en de intensiveringen die terugslaan op het departement. In hoofdstuk 5 wordt voorts een inhoudelijke beschrijving op hoofdlijnen van de regeerakkoorden gegeven. Middels bovenstaande integrale en

systematische aanpak wordt de foutmarge bij de inhoudelijke beoordeling van de regeerakkoorden als factor van invloed op structuurveranderingen tot een minimum beperkt en wordt de verzamelde data gebruiksklaar gemaakt voor verdere analyse.

3.4 Data-analyse

De verzamelde data, welke in hoofdstuk 4, 5 en bijlagen I tot en met VIII worden gepresenteerd, zullen worden geanalyseerd middels de pre-post analyse methodiek. De structuur van het Ministerie wordt voorafgaande aan de publicatie van het regeerakkoord van kabinet Rutte I in kaart gebracht, en vervolgens opnieuw aan het einde van dit kabinet. Deze exercitie wordt herhaald voor de duur van kabinet Rutte II. De structuurwijzigingen worden conform de meetmethodiek in paragraaf 3.1 gecategoriseerd per organisatieonderdeel en per kabinetsperiode en gemeten (aantallen, type). De regeerakkoorden worden zowel inhoudelijk per beleidsdomein als analytisch per type en per aantal beleidswijzigingen onderverdeeld. Zodoende kan in de analyse (hoofdstuk 6) de vergelijking worden gemaakt van het effect van diverse typen en aantallen beleidswijzigingen per beleidsdomeinen op de diverse typen en aantallen structuurveranderingen. Bovendien zullen dan de bevindingen uit de empirie gekoppeld kunnen worden aan de inzichten vanuit de wetenschappelijke theorie.

Een analytische verdieping is, zoals reeds vermeld, gezocht middels het toepassen van het model van Howlett, Ramesh en Perl (2009: 175) op de beleidswijzigingen uit de regeerakkoorden (zie bijlagen I tot en met IV). Dit matrixmodel geeft namelijk een verklaring voor de condities waaronder gekozen wordt voor verschillende typen beleidswijzigingen. In de tabel hieronder wordt het model, in enigszins aangepaste vorm ten behoeve van dit onderzoek, getoond.

Benodigde capaciteit en

competenties van de overheid Complexe beleidsdomeinen Eenvoudige beleidsdomeinen Hoog Directieve instrumenten Autoritaire instrumenten Laag Financiële instrumenten Informatieve instrumenten Tabel 1: Voorkeuren voor beleidsinstrumenten (Bron: Howlett, Ramesh en Perl (2009: 175)

Naarmate beleidsmakers menen dat de overheid zelf over voldoende capaciteiten beschikt om complexe problemen te adresseren zullen er directieve beleidsinstrumenten (lees; beleid, regelgeving, maatregelen en reorganisaties) worden voorgesteld. Indien het probleem minder complex wordt geacht voor een evenwel competente overheid dan ligt de voorkeur bij autoritaire instrumenten als wetgeving. Indien een beleidsdomein hoog scoort op complexiteit en de overheid wordt onvoldoende in staat geacht om het inhoudelijk aan te pakken, dan worden financiële instrumenten ingezet (bijvoorbeeld intensiveringen, subsidies). Daar waar de beleidsmakers menen dat een beleidsissue relatief eenvoudig is en de overheid vooralsnog in mindere mate in staat worden geacht om direct met oplossingen te komen wordt aangestuurd op informatiedeling, samenwerking of nader onderzoek (informatieve instrumenten).

De belangrijkste reden voor het toepassen van dit model in dit onderzoek is om in de analyse in hoofdstuk 6 te kunnen filteren op bedoelde en onbedoelde effecten van beleidswijzigingen op structuurhervormingen. Immers, dit onderzoek gaat zowel over het effect van de regeerakkoorden op structuurveranderingen als over de verklaring van dit effect. Wanneer bijvoorbeeld in de analyse blijkt dat een informatieve beleidswijziging, zoals onderzoek laten

verrichten naar een bepaald beleidsdomein, heeft geleid tot allerlei structuurveranderingen, kan de uiteindelijke conclusie getrokken dat de beleidswijziging een onbedoeld effect heeft gehad en het oorspronkelijke doel voorbij is geschoten (Nethercote, 2000). Andersom kan middels dit model geanalyseerd worden in welke mate bijvoorbeeld directieve beleidswijzigingen die toezien op intensivering van beleid, regelgeving, maatregelen of reorganisaties daadwerkelijk tot veranderingen in de taken of benaming van de betrokken organisatieonderdelen heeft geleid. Dan zou, met enige mate van wetenschappelijke distantie, geconcludeerd kunnen worden dat de intentie van de beleidswijziging zich daadwerkelijk gemanifesteerd heeft.

3.5 Betrouwbaarheid en validiteit

De betrouwbaarheid van het onderzoek wordt bevorderd door toepassing van documentanalyse. Het gebruik van de Staatsalmanakken van het Koninkrijk der Nederlanden en de regeerakkoorden als bronnen garanderen namelijk een behoorlijke mate van objectiviteit, in vergelijking met het doen van een beroep op de herinnering van betrokkenen via diepte interviews. Middels de beschreven systematische aanpak van de documentanalyse is in voldoende mate de stabiliteit van de onderzoeksresultaten en de herhaalbaarheid van het onderzoek als geheel verzekerd. Daarentegen is eventuele vooringenomenheid of interpretatieverschil mogelijk van de zijde van de onderzoeker. Deze mogelijke foutmarge wordt verkleind door het toepassen van meerdere meetmomenten conform wetenschappelijk bewezen modellen. Tot slot vindt er binnen dit onderzoek een zuivere bruto meting plaats van het aantal structuurveranderingen. Hierbij is de mogelijkheid van een beperkt aantal dubbeltellingen ingecalculeerd. Bij de beantwoording van de onderzoeksvraag zal hier rekening mee gehouden worden, ter nuancering van eventuele hierop te baseren conclusies. De interne validiteit ten aanzien van de onderzoeksresultaten van het verband tussen type en aantal beleidswijzigingen en type en aantal structuurveranderingen is voldoende. Naar verwachting kunnen er op basis van de onderzoeksmethodiek en de wetenschappelijke literatuur correlaties worden gevonden. Echter ten aanzien van het vaststellen van eventuele causale verbanden wordt de interne validiteit minder hoog ingeschat omdat er geen onderzoek is gedaan naar de interne departementale besluitvormingsprocessen die hebben geleid tot de structuurwijzigingen. Voorts kunnen er valide conclusies worden getrokken ten aanzien van de mate waarin structuurveranderingen bedoeld of onbedoeld zijn opgetreden middels de toepassing van het model van Howlett, Ramesh en Perl (2009: 175).

De externe validiteit wordt beperkt doordat de eenheid van analyse is afgebakend in omvang tot één ministerie en beperkt is in de tijd (2010-2017), wat een enigszins geringe generaliseerbaarheid van de conclusies tot gevolg heeft. Anderzijds hebben meerdere ministeries in ongeveer dezelfde periode naam- en structuurwijzigingen ondergaan; het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat en het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Bovendien werd het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in 2017 heropgericht (Volkskrant, 2019). Naar verwachting zijn de conclusies van dit onderzoek tenminste generaliseerbaar naar deze drie departementen.

Hoofdstuk 4: Structuurveranderingen bij het Ministerie van (Veiligheid en) Justitie

4.1 Inleiding

Dit hoofdstuk beschrijft de structuurverandering van het ministerie van Justitie naar het ministerie van Veiligheid en Justitie tussen 2010 en 2017. Gedurende relatief korte tijd lijkt de structuur van het ministerie namelijk een turbulente periode te hebben doorgemaakt. Directoraten-generaal zijn opgeheven, opgericht of gefuseerd met andere onderdelen binnen de rijksoverheid. Kerntaken van het departement zijn overgeheveld naar over overgekomen van andere ministeries, om enkele jaren later weer de tegenovergestelde route af te leggen. De aantallen dienstonderdelen zijn eerst toe- en later weer afgenomen en de benaming van diverse onderdelen is in enkele gevallen meermaals gewijzigd. In de volgende paragrafen worden de veranderingen binnen het kerndepartement tussen 2010 en 2017 beschreven. Daarbij wordt de standaard organisatie-indeling van Nederlandse ministeries gehanteerd van directie, via directoraat-generaal tot op het niveau van ministerie. Voorts wordt aandacht besteed aan de groep centrale dienstonderdelen. Deze directies verrichten allerlei taken in de ondersteunende sfeer en de algemene bedrijfsvoering en ressorteren rechtstreeks onder de Secretaris-Generaal of zijn plaatsvervanger. Hierbij moet onder andere gedacht worden aan ICT, personeelszaken en financiën. Zoals gezegd hebben zijn de nodige structuurveranderingen geconstateerd waarbij de naamswijziging van het departement in 2010 het startpunt lijkt te zijn geweest voor de vele hervormingen in de daaropvolgende jaren. En wellicht is het de meest bijzondere verandering aangezien het ministerie een lange voorgeschiedenis heeft waarbij het bijna twee eeuwen lang dezelfde naam droeg. Hieronder volgt daarom eerst een korte beschrijving van de totstandkoming van het departement.

4.2 De ontstaansgeschiedenis van het Ministerie van Justitie

De oorsprong van het ministerie van Justitie gaat terug tot het einde van de 18e eeuw. In zijn publicatie over de geschiedenis van het ministerie stelt Verburg (1994) dat het jaar 1798 als oprichtingsdatum van het departement kan worden gezien. In dat jaar werd, aan het einde van de Bataafse Revolutie, de Staatsregeling voor het Bataafsche Volk gepubliceerd, ook wel de eerste grondwet van Nederland genoemd (Rosendaal, 2005). Hierin staat in artikel 92 “…Het Uitvoerend Bewind bedient zich, ter volbrenging zijner verschillende werkzaamheden, van de volgende acht Agenten, als: één van buitenlandsche Betrekkingen … één van Financie … één van Justitie…”(Staatsregeling, 1798: 90). De eerste Agent van Justitie was de heer R.W. Tadema. Hij was belast met werkzaamheden als het waarborgen van de onafhankelijke rechterlijke macht, toezien op het handhaven en uitvoeren van de wet, het toezicht op de zittende en staande magistratuur en het concipiëren van nieuwe wetgeving (Nationaal Archief). Vervolgens wordt in artikel 94 van de Staatsregeling (1798) gesteld dat “…Ieder Agent benoemt voor zich eenen vasten Secretaris, en verdere Bedienden, tot zijne verschillende Bureaux vereischt wordende, op Instructiën, en onder goedkeuring van het Uitvoerend Bewind…” (Staatsregeling, 1798: 91). Dit laatste kan in bestuurlijke zin als oprichting van het departement (of bureau) van (de agent van) Justitie worden gezien. Na enkele jaren gingen de genoemde taken en verantwoordelijkheden over op het secretariaat van het Nationaal Gerechtshof en werden de toenmalige Agent van Justitie en zijn medewerkers eervol ontslagen (Nationaal Archief). Wederom enige jaren later, in 1815, werd per Koninklijk Besluit het Ministerie van Justitie opgericht met als hoofdzetel ’s-Gravenhage (Nationaal Archief). Deze naam behield het ministerie ruim 195 jaar tot 2010.