EEN EVALUATIE VAN HET AMBTSHALVE
POLITIONEEL ONDERZOEK
Masterproef neergelegd tot het behalen van
de graad van Master in de Criminologische Wetenschappen door 01501128 Donvil Thomas
Academiejaar 2019-2020
Promotor : Commissaris :
i
Perstekst
Als er een aangifte van ernstige feiten wordt gedaan of als er een misdrijf of inbreuk wordt vastgesteld, maakt de politie normaal een proces-verbaal (PV) op dat wordt overgemaakt aan het parket. Vervolgens worden er spoedig onderzoeksdaden opgestart, waardoor de zaak zorgvuldig kan afgehandeld worden. Voor bepaalde mildere vormen van misdrijven wordt er geen volwaardig PV meer opgemaakt en worden de onderzoekdaden zoals het verhoren van de verdachte of het bekijken van camerabeelden, niet langer door het parket, maar rechtstreeks door de politiemensen zelf uitgevoerd. Men spreekt van een zogenaamd “Ambtshalve Politioneel Onderzoek”, afgekort als APO. Deze manier van werken ontlast de parketmagistraten en geeft de politiemensen meer autonomie.
In het kader van zijn masterproef Criminologische wetenschappen aan de UGent, ondervroeg Thomas Donvil, o.l.v. prof dr Lieven Pauwels, zes APO-dossierbeheerders in politiezone Gent. De ondervraagden waren unaniem tevreden met de autonomie die ze ervaarden in het zelfstandig afwikkelen van het APO dossiers. Een kwaliteitscontrole door de functioneel beheerder garandeert bovendien dat de onderzoeksdaden zorgvuldig en tijdig worden uitgevoerd.
Het enorme verbruik van papier wordt als een probleem ervaren. Extra kopieën van het dossier moeten worden gemaakt en per post verstuurd als onderzoekdaden uitgevoerd moeten worden in een andere politiezone en bij het overmaken van het einddossier aan het parket. Deze archaïsche werkwijze veroorzaakt een vertraging voor het afhandelen van het dossier. Theoretisch zijn immers slechts 3 maanden voorzien voor het afwerken van APO dossiers door de politie. Het rechtsgeldig maken van digitale dossiers (inclusief het vrijwaren van de authenticiteit van originele handtekeningen in papieren dossiers) bestaat al bij verzekeringsdossiers en moet een alledaagse praktijk worden in afhandeling van APO dossiers. De papiermolen staat efficiëntiewinst door digitalisering duidelijk in de weg.
De geïnterviewde politiemensen wensen meer specifieke feedback over de overgemaakte APO dossiers omdat het de betrokkenheid en motivatie van de politieambtenaren verhoogt.
Verschillende proefprojecten als Eureka moeten bestendigd worden: ze zijn erop gericht de efficiëntiewinst door digitalisering te bestendigen en/of de communicatie met het parket spontaner te laten verlopen of de richtlijnen over het instroombeleid te verduidelijken.
ii
Abstract
This research sought an answer to the question: "What is the perception of police officers in the local police about autonomous police investigations?", abbreviated as APO. A qualitative study was conducted into the opinion of police officers in East-Flanders and their experience with conducting independent investigation.
The original objectives have shown that APO does indeed achieve its objectives. At the level of the public prosecutor's office, the workload is lighter, and the respondents indicated that the responsibility of police officers is certainly encouraged. Due to a recent change in the intake policy, it has become more complex to know which type of PV should be used when.
The results have also shown that police officers have a positive experience conducting independent investigations. The main thing here is the fact they recognize that, despite an aggravation of the work, it is an upgrade of their job, a pronounced result. However, the long turnaround time and the large paper usage are still an issue.
This interesting qualitative research shows that a lot of research can still be conducted on this subject. In this way, this research can be mirrored in other areas .
Finally, the results have shown that there are some improvement opportunities that are in line with the literature. These concern better feedback on the files from the public prosecutor's office to the APO file managers and a reduction in the turnaround time, for example through further digitization.
iii
Woord vooraf
Deze thesis wordt voorgelegd voor het behalen van een masterdiploma in de criminologische wetenschappen. Een project dat ik niet alleen had kunnen afronden. Daarom wens ik hier enkele personen te bedanken. Ten eerste wil ik mijn ouders bedanken voor hun onvoorwaardelijke steun tijdens dit proces. Zonder jullie mentale en logistieke ondersteuning was het nooit gelukt deze masterproef tot een goed einde te brengen. Een bijzondere dank ook aan Hildegard Deweerdt voor al haar hulp bij dit project. Ten tweede wil ik ook al de respondenten bedanken die ik gesproken heb. Ik begrijp dat het niet altijd gemakkelijk was om tijd vrij te maken tijdens de coronacrisis. Dergelijke crisis vraagt aan iedereen een inspanning, en daarom ben ik zeer verheugd dat jullie mij allemaal hebben kunnen helpen. Mijn promotor, prof dr Lieven Pauwels, wens ik als laatste ook te bedanken voor alle feedback tijdens het maken van deze masterproef. Deze masterproef is tot stand gekomen in het academiejaar 2019/2020. De pandemie en bijbehorende crisis hebben dit academiejaar vanaf maart 2020 enorm veranderd. Het leven als student aan de universiteit werd gereduceerd tot thuisblijven en online werken. De crisis bracht nieuwe spelregels voor de masterproef met zich mee. De face-to-face interviews konden niet worden uitgevoerd en moesten vervangen worden door een online variant. Als gevolg werden respondenten pas later gecontacteerd en was het ook een extra drempel om respondenten te overhalen mee te werken. Niettegenstaande deze moeilijkheden ben ik ervan overtuigd dat ik nog steeds een kwalitatief werk heb kunnen afleveren.
iv
Inhoud
Perstekst ... i
Abstract ... ii
Woord vooraf ... iii
Inhoud ... iv
Lijst van gebruikte afkortingen ... vi
Lijst van figuren en tabellen Figuur 1: Afhandelingsflow - logistieke doorloop APO dossiers ……….…. .23
Figuur 2: Afhandelingsflow politievaststellingen op basis van de interviews ………..29
Tabel 1: Praktische afwikkeling van de interviews………21
Tabel 2: Behandeling van de Onderzoeksvragen in deel Resultaten ………22
1. Inleiding ... 1
Onderzoeksvragen ... 2
2. De kennis over Ambtshalve Politioneel Onderzoek... 2
2.1 Het Ambtshalve Politioneel Onderzoek geschetst ... 3
2.1.1 Het Opsporingsonderzoek ... 3 2.1.2 Omzendbrief APO en VPV ... 6 2.2 Kritieken in de literatuur ... 8 2.2.1 Evaluatie ... 8 2.2.2 Recherchemanagement ... 9 2.3 Buitenlandse voorbeelden ... 10 2.3.1 Duitsland ... 11 2.3.2 Frankrijk ... 12 2.3.3 Nederland ... 12 2.3.4 Groot-Brittannië ... 14 2.3.5 Verenigde Staten ... 14 2.4 Besluit ... 15
v
3. Methodologie ... 17
3.1 Interviews ... 17
3.2 Online interviewen ... 18
4. Resultaten ... 21
4.1 Praktische afwikkeling van de interviews ... 21
4.2 Behandeling van de Onderzoeksvragen in deel Resultaten... 22
4.3 Afwerking van APO-dossiers in de praktijk ... 23
4.3.1 De procesflow ... 23
4.3.2 Doorlooptijd ... 25
4.4 Originele doelstellingen van de APO-procedure... 26
4.4.1 Parket ontlasten ... 26
4.4.2 Verantwoordelijkheid en autonomie aanmoedigen ... 27
4.4.3 Recente wijziging instroombeleid ... 29
4.5 Verbetermogelijkheden ... 30
4.5.1 Stop de papiermolen! ... 31
4.5.2 Feedback aub! ... 32
4.5.3 Wijziging doorlooptermijn? ... 34
4.5.4 Weg met APO? ... 34
4.5.5 Samenvatting verbetervoorstellen ... 34 5. Discussie ... 36 6. Conclusie ... 38 7. Bibliografie ... 39 Wetgeving ... 39 Literatuur ... 39 9. Bijlagen ... 42 Bijlage 1: Topiclijst ... 42 Bijlage 2: Codeboom ... 44
vi Bijlage 3: DMP ... 45
Lijst van gebruikte afkortingen
APA Autonome Politionele Afhandeling APO Ambtshalve Politioneel Onderzoek
APO-O Ambtshalve Politoneel Onderzoek – Onbekende dader GAS Gemeentelijke Administratieve Sanctie
ISLP Integrated System for Local Police OM Openbaar Ministerie
PV Proces-verbaal
1
1. Inleiding
Het Ambtshalve Politioneel Onderzoek is een unieke manier van opsporing in het Belgische strafrechtssysteem. Het staat haaks op het continentale systeem dat in België gebruikt wordt waarbij het onderzoek onder leiding is van het Openbaar Ministerie of een onderzoeksrechter. De politie wordt geen discretionaire bevoegdheid toegekend volgens deze manier van werken, maar krijgt nu meer vrijheid om het onderzoek naar eigen inschatten te voeren.
De kennis rond opsporing is beperkt, zowel in nationaal als internationaal onderzoek. Zo is er nauwelijks onderzoeksmateriaal te vinden over de beleving of perceptie van actoren binnen het strafrechtssysteem over de manier van werken. Het meeste literatuuronderzoek is eerder van beschrijvende aard en het empirisch onderzoek is meestal kwantitatief.
Deze masterproef heeft als doel een evaluatie te maken van de APO-procedure door middel van de percepties van ervaringsdeskundigen bij de politie. Met behulp van de beschreven ervaringen en aangereikte problemen zal een evaluatie gemaakt worden die een stand van zaken geeft rond de werking van APO. De data wordt verzameld aan de hand van interviews.
Praktijkgericht kan deze evaluatie een bijdrage leveren aan het verbeteren van de opsporing naar een meer efficiëntere en effectieve manier van werken. De opsporing is een bepalende fase in het proces van waarheidsvinding en straftoemeting. Fouten en lacunes die in deze fase zich voordoen zijn zeer moeilijk recht te zetten achteraf (De Ruyver, 2005).
In evaluatieonderzoek zijn criteria nodig om te kunnen bepalen of het project geslaagd is in zijn doel of niet. Deze criteria dienen ook operationeel te zijn. Hiermee wordt bedoeld dat in het begin van de evaluatie duidelijk moet gemaakt worden hoe elk criterium wel of niet kan behaald worden (Verschuren, Doorewaard, & Mellion, 2010). Deze evaluatie zal voornamelijk kijken naar de originele doelstellingen opgesteld bij de start van APO.
Ten eerste legt deze thesis de onderzoeksvraag en de verschillende deelvragen verder uit. Nadien volgt een omschrijving van APO als vorm van afhandeling van onderzoeken bij de politie, gekaderd in zijn historische en wettelijke context. Op basis van beschikbare literatuur worden ook de belangrijkste kritieken weergegeven. Daarna beschrijft de thesis de relatie tussen parket en politie in andere landen, om te vergelijken of vergelijkbare vormen van autonoom onderzoek te vinden zijn in landen met vergelijkbare strafrechtsystemen. Vervolgens beschrijft de methodologie op welke manier te werk is gegaan voor het verzamelen van data voor dit
2 onderzoek, in het bijzonder de interviews. Aansluitend worden de resultaten van de interviews
weergegeven en volgt een analyse in de discussie.
Onderzoeksvragen
Om de evaluatie te maken start deze paper vanuit de volgende onderzoeksvraag:
Wat is de perceptie van politiemensen bij de lokale politie over Ambtshalve Politioneel Onderzoek?
Om deze perceptie op te nemen wordt de onderzoeksvraag in drie deelvragen opgedeeld. De ze deelvragen zijn:
1. Hoe ervaren politiemensen autonoom onderzoek voeren?
Bij het Ambtshalve Politoneel Onderzoek krijgt de politie de ruimte om het onderzoek naar eigen inschatten uit te voeren. De controle over het onderzoek gebeurt pas na het afronden of na een bepaalde termijn. Hoe beleven politiemensen deze andere manier van onderzoek voeren?
2. Bereikt de APO-procedure zijn doelstellingen?
In de omzendbrief COL 8/20051 die de wettelijke basis geeft voor het Ambtshalve Politioneel Onderzoek, staan twee duidelijke doelstellingen vermeld. Ten eerste het verlichten van de werkdruk bij de parketten, en ten tweede het aanmoedigen van autonomie bij de politiediensten. De masterproef gaat na of APO deze doelstellingen behaald en welke standpunten de politiemensen hebben over deze doelstellingen.
3. Welke mogelijkheden ziet men om de procedure te verbeteren?
Uit de antwoorden van de respondenten worden problemen geïdentificeerd die politiemensen ervaren bij het uitvoeren van een APO-dossier en wat voor deze problemen een mogelijke oplossing zou kunnen zijn. Daarnaast geeft deze masterproef ook aanbevelingen naar verder wetenschappelijk onderzoek dat kan gevoerd worden over dit onderwerp.
2. De kennis over Ambtshalve Politioneel Onderzoek
Om het Ambtshalve Politoneel Onderzoek in zijn context te plaatsten licht deze thesis eerst het opsporingsonderzoek toe. Hoe verloopt een standaard onderzoek en wie zijn de belangrijkste
1 Omz. COL8/2005 betreffende het Ambtshalve Politioneel Onderzoek (A.P.O.) en het Vereenvoudigd
3 actoren? Nadien volgt een uiteenzetting van de omzendbrief die APO regelt. Specifiek gericht
op het doel, toepassingsgebied en toezicht. De literatuurstudie verkent vervolgens enkele evaluaties en kritieken op APO en autonoom onderzoek voeren, en een analyse van de doorlooptijd en doorstroming van APO-dossiers.
Het tweede onderdeel van de literatuurstudie geeft een overzicht van voorbeelden over manieren van onderzoek voeren uit ons omringende landen. Er wordt specifiek gekeken naar de relatie tussen politie en parket en of er ruimte is voor autonoom onderzoek.
2.1 Het Ambtshalve Politioneel Onderzoek geschetst
Vanuit het oogpunt van strafrechtelijk beleid zal de APO-procedure bekeken worden. Strafrechtelijk beleid is een wijd spectrum aan initiatieven en beslissingen die de interpretatie en het gebruik van de wetgeving regelt. Het heeft vier vooropgestelde doelen. Het eerste is het minimaliseren van de sociale kosten van criminaliteit. Het tweede is het minimaliseren van de kosten voor de controle op criminaliteit. Als derde doel heeft strafrechtelijk beleid dat de kosten verdeeld moeten zijn en dat volgens een eerlijke verdeling. Deze doelen moeten in het achterhoofd gehouden worden bij de ontwikkeling en uitvoering van strafrechtelijk beleid (Vilks, 2019).
2.1.1 Het Opsporingsonderzoek Geïntegreerde politie
Onderzoek naar misdrijven wordt uitgevoerd door de politie. De reguliere politiefunctie wordt in België uitgevoerd door de Geïntegreerde Politie, gestructureerd op twee niveaus. Deze niveaus zijn het lokale en het federale niveau. Het lokale niveau is opgedeeld in 185 politiezones over het hele grondgebied. De lokale politie dient binnen haar zone altijd zeven basistaken te garanderen, namelijk: wijkwerking, onthaal, interventie, politionele steun aan slachtoffers, lokale recherche, ordehandhaving en verkeersveiligheid ("Voorstelling," 2020).
4 De twee belangrijkste componenten van de politiefunctie zijn bestuurlijke politie en
gerechtelijke politie (Goossens, 2012). In de wet op het politieambt1 wordt bestuurlijke politie omschreven als:
“De handhaving van de openbare orde met inbegrip van de naleving van de politiewetten en -verordeningen, de voorkoming van misdrijven en de
bescherming van personen en goederen.”
De politie verzekert openbare rust, veiligheid en gezondheid door voornamelijk preventief te werken. Maar ook na onregelmatigheden, zoals bijvoorbeeld misdrijven, kan zij optreden. Dit om de rust, veiligheid en gezondheid opnieuw te herstellen en te behouden (Goossens, 2012). De burgemeester is binnen zijn gemeente bevoegd voor bestuurlijke politie. Hij of zij stuurt de politie aan bij deze opdrachten en is de eindverantwoordelijke (Berkmoes & De Raedt, 2008). De wet op het politieambt2 beschrijft de taken van gerechtelijke politie als:
“1° de misdaden, de wanbedrijven en de overtredingen op te sporen, de bewijzen ervan te verzamelen, daarvan kennis te geven aan de bevoegde overheden, de daders ervan te vatten, te arresteren en ter beschikking te stellen van de bevoegde overheid, op de wijze en in de vormen bepaald door de wet;
2° de personen in wier vrijheidsbeneming door de wet wordt voorzien, op te sporen, te vatten, te arresteren en ter beschikking te stellen van de bevoegde overheden;
3° de voorwerpen waarvan de inbeslagneming voorgeschreven is, op te sporen, in beslag te nemen en ter beschikking te stellen van de bevoegde overheden;
4° het verslag van hun opdrachten en de inlichtingen die zij naar aanleiding ervan hebben ingewonnen aan de bevoegde overheden te bezorgen.”
Gerechtelijke politie is voornamelijk repressief. Nadat een strafbaar feit heeft plaatsgevonden dienen de politiediensten de dader of daders van dit feit op te sporen en ter beschikking stellen van de overheid zodat deze daar een gepast gevolg aan kan geven. De wetgever geeft de politie 1 Art. 14, eerste lid Wet betreffende het politieambt, BS 5 augustus 1992
5 ook de taak om over dit feit bewijsmateriaal te verzamelen, en voorwerpen gelinkt aan het feit
in beslag te nemen, volgens, in overeenstemming met de wetgeving. Uiteindelijk beoogt dit hetzelfde doel als bestuurlijke politie, namelijk het herstellen van de openbare orde, gezien dat ordehandhaving hier ook een onderdeel van uitmaakt. Het grootste verschil met bestuurlijke politie is de wijze waarop het doel wordt nagestreefd. Gerechtelijke politie werkt voornamelijk reactief, als een strafbaar feit zich heeft voorgedaan. Met de bestraffing achteraf hoopt men volgende strafbare feiten te vermijden. De wetgever gaat er ook van uit dat elk misdrijf mogelijks de openbare orde kan schenden, vermits voor elk strafbaar feit vervolging wordt geambieerd (Goossens, 2012). De politie staat bij het uitvoeren van gerechtelijke politie onder het gezag van de minister van justitie. De aansturing in onderzoeken gebeurt door de leidinggevende van dat onderzoek, bijvoorbeeld de procureur des konings of de onderzoeksrechter (Berkmoes & De Raedt, 2008).
Leiding over het onderzoek
Er zijn twee vormen van onderzoek die kunnen ingesteld worden om de daders van een misdrijf op te sporen. Het gerechtelijk onderzoek staat onder leiding van een onderzoeksrechter1 en is minder relevant voor deze thesis. Een Ambtshalve Politoneel Onderzoek valt onder de vorm van een opsporingsonderzoek. Het opsporingsonderzoek staat onder leiding van de procureur des Konings. Deze draagt altijd de eindverantwoordelijkheid voor een opsporingsonderzoek. Artikel 28bis van het wetboek van strafvordering stelt ook dat:
“De algemene beginselen volgens welke de politiediensten autonoom kunnen optreden, worden vastgelegd bij wet en volgens de bijzondere regels
vastgesteld bij richtlijn uitgevaardigd overeenkomstig de artikelen 143bis en 143ter van het Gerechtelijk Wetboek.”
Deze bepaling geeft de uitvoerende macht de mogelijkheid om te bepalen binnen welk kader de politie ambtshalve een onderzoek kan voeren. Dit werd opgesteld in 2005 met de omzendbrief COL8/2005 betreffende het Ambtshalve Politioneel Onderzoek (A.P.O.) en het Vereenvoudigd Proces-Verbaal (V.P.V.)2.
1 Art. 55 Wetboek van Strafvordering, BS 17 november 1808
2 Omz. COL8/2005 betreffende het Ambtshalve Politioneel Onderzoek (A.P.O.) en het Vereenvoudigd
6 2.1.2 Omzendbrief APO en VPV
Een Ambtshalve Politioneel Onderzoek houdt in dat de opsporing door de politie zelfstandig wordt afgewerkt. Het dossier staat onder leiding van een politieambtenaar en stuurt dit enkel door naar het parket als het afgerond is of als een bepaalde termijn wordt overschreden. Op 1 juli 2005 werd APO in een omzendbrief van het College van Procureurs-Generaal op het federale niveau vastgelegd. Deze is herzien op 15 maart 2007 en nog een tweede keer op 27 april 2009 (Van Altert en Verhage, 2011).
In deze omzendbrief 1wordt APO omschreven als:
“De politionele behandeling van dossiers in de fase van het “reactieve” opsporingsonderzoek, waarbij de politiediensten op eigen initiatief, doch
onder een bijzonder geregelde vorm van toezicht van het Openbaar Ministerie werken en waarbij welbepaalde strafbare feiten het voorwerp
uitmaken van onderzoek dat onder leiding van een daartoe aangesteld, ervaren en leidinggevend politieambtenaar wordt uitgevoerd.”
Het Openbaar Ministerie houdt nog steeds de verantwoordelijkheid in het dossier. Echter krijgt deze het dossier pas voor zich wanneer het onderzoek volledig is afgerond, tenzij de duur van het onderzoek een de termijn van drie maanden overschrijdt. Een politieambtenaar, specifiek aangeduid om APO-dossiers op te volgen, leid het onderzoek. Deze politieambtenaar bepaalt welke onderzoeksdaden gesteld worden in het onderzoek en coördineert de mensen op het terrein die ze uitvoeren. De APO-verantwoordelijke heeft geen beslissingsbevoegdheid over de vervolging van het dossier. Deze beslissingsverantwoordelijkheid blijft voorbehouden voor het Openbaar Ministerie.
Doel
De omzendbrief beschrijft twee redenen waarom APO diende worden ingevoerd. De eerste is het ontlasten van de werkdruk op het niveau van de parketten. Dit wordt omschreven als de voornaamste reden voor de invoering van de APO-procedure (Bruggeman, Devroe, & Easton, 2010). Ten tweede wordt getracht de politie aan te sporen om meer verantwoordelijkheid op te nemen door hen een grotere autonomie toe te kennen. Deze autonomie is geen inbreuk op het monopolie van het Openbaar Ministerie over de vervolging van het onderzoek. Als het dossier
1 Omz. COL8/2005 betreffende het Ambtshalve Politioneel Onderzoek (A.P.O.) en het Vereenvoudigd
7 door de politie is afgerond, gaat het nog steeds naar de procureur die er zijn oordeel kan over
vellen.
Toepassingsgebied
Het principe van het toepassingsgebied van APO stelt dat voor elk misdrijf een APO-dossier kan opgestart worden, Met uitzondering van de volgende drie criteria. Ten eerste mag er geen APO gestart worden voor een zwaar strafbaar feit. Voorbeelden die in de omzendbrief worden aangehaald zijn elke vorm van moord, doodslag of pogingen daartoe, zware branden, feiten die het milieu of de volksgezondheid ernstige schade toebrengen en georganiseerde criminaliteit. Ten tweede kan er geen APO gestart worden voor onderzoeken die, overeenkomstig met de ministeriële richtlijn COL 2/2002, door de federale politie moeten worden gevoerd. Ten derde is het niet mogelijk een onderzoek via APO op te starten waarbij er op een bepaalde manier toestemming van het Openbaar Ministerie nodig. Voorbeelden hiervan zijn onderzoeken die kaderen in proactieve recherche, onderzoeken die bepaalde onderzoeksdaden vereisen of die kaderen in bijzondere acties van de procureur des Konings. Daarnaast komen feiten die onder de bevoegdheid van de federale procureur vallen of die al deel uitmaken van een gerechtelijk onderzoek, evenmin in aanmerking voor een APO. Tenslotte zijn feiten die een grote weerklank kunnen hebben in de media en de publieke opinie, feiten die door minderjarigen werden gepleegd en feiten die onderzoek in het buitenland vragen, ook uitgesloten voor APO1.
Organisatie en toezicht
Het toezicht op de politie in APO-dossiers blijft, zoals bij alle opsporingsonderzoeken, bij het Openbaar Ministerie. Daar duidt de procureur des Konings één of meerdere magistraten aan die de leiding nemen over het APO-systeem. Zij staan in voor het toezicht op de onderzoeken en controleren op de volledigheid en correctheid van de afgeleverde dossiers. Om het opsporingsbeleid met het vervolgingsbeleid beter af te stemmen geven zij op bepaalde momenten toelichting aan de politiediensten, zo staat beschreven in de omzendbrief1.
Op het niveau van de lokale politie wordt per zone minstens één leidinggevend politieambtenaar aangeduid als APO-verantwoordelijke. Een APO-verantwoordelijke staat in voor de opvolging van de dossiers die via een APO worden behandeld. Een officier wordt ook aangeduid als APO-officier. De officier volgt de werking van APO binnen het korps op en houdt contact met de APO-magistraat2. Het Openbaar Ministerie of een onderzoeksrechter geeft bij een onderzoek
1 Omz. COL8/2005 betreffende het Ambtshalve Politioneel Onderzoek (A.P.O.) en het Vereenvoudigd
8 via een gewoon proces-verbaal aan de hand van kantschriften opdrachten aan de politie. Bij
APO komen deze opdrachten van een officier van gerechtelijke politie. Dit kan ook een officier zijn uit een andere politiezone (Devroe, 2007).
De duur van een APO-dossier is gelimiteerd. In de omzendbrief is staat dat na een termijn van drie maanden het dossier aan het parket moet worden overgebracht. Deze kan uitzonderlijk met een maand verlengd worden als dit gerechtvaardigd wordt.
Vereenvoudigd Proces-Verbaal
Het Vereenvoudigd proces-Verbaal of VPV wordt geregeld in dezelfde omzendbrief1. Het dient om de minst ernstige strafbare feiten te registreren. De materiële elementen van een misdrijf worden erin opgenomen waarna het wordt opgeslagen, zonder dat er onderzoek naar gevoerd wordt. VPV werd ingevoerd om de werkdruk bij de politie te doen dalen (Ponsaers, Cartuyvels, & Verhage, 2003).
2.2 Kritieken in de literatuur
In de bachelorproef ter voorbereiding van deze masterproef werd een literatuurstudie uitgevoerd over dit onderwerp (Donvil, 2019). In dit hoofdstuk wordt nagegaan of we antwoorden kunnen vinden op de onderzoeksvragen in deze masterproef. Op basis van evaluaties van APO wordt beantwoord hoe het zelfstandig afwerken van dossiers wordt gepercipieerd en of APO zijn doelstellingen bereikt. Op basis van recherchemanagement en buitenlandse voorbeelden geeft dit hoofdstuk mogelijke oplossingen voor gevonden problemen. 2.2.1 Evaluatie
In 2003 werd APO, op dat moment nog Autonome Politionele Afhandeling (APA) genaamd, empirisch onderzocht door Ponsaers, Cartuyvels en Verhage (2003). Zij identificeerden twee problemen die de politiemensen ervaarden bij de uitvoering van APA. Als eerste wordt aangebracht dat de werkdruk bij APA-dossiers hoger werd gepercipieerd dan klassieke PV’s en dat APA te veel werk veroorzaakte. Dat daarnaast ook de termijn waarbinnen een APA-dossier moest worden afgewerkt als te beperkt werd ervaren, versterkte deze perceptie.
Ten tweede verliep de communicatie met het parket moeizaam. Ze stelden vast dat er weinig feedback kwam omtrent de beslissingen van het Openbaar Ministerie in APA-dossiers. De redenen waarom bij sommige zaken beslist werd om er geen gevolg aan te geven waren niet
1 Omz. COL8/2005 betreffende het Ambtshalve Politioneel Onderzoek (A.P.O.) en het Vereenvoudigd
9 duidelijk voor de politie, wat demotiverend werkte. Er wordt ook niet gewezen op
tekortkomingen in dossiers. Een betere afstemming van het opsporings- en vervolgingsbeleid zorgt niet alleen voor meer motivatie bij politiemensen. De beperkte capaciteit van de politie wordt beter ingezet in dossiers die meer kans hebben niet te worden geseponeerd om beleidsredenen.
Een positief gevolg van APA dat werd besproken is de professionalisering en modernisering van de politie, waar APA mee verantwoordelijk voor was. Wanneer de politie meer verantwoordelijkheden krijgt, stimuleert het een professionele manier van werken. Dit komt de kwaliteit van de dossiers ten goede. Daarnaast is de introductie van APA een verlichting geweest van de werkdruk voor de parketten. De doorlooptijd van de dossiers, ofwel de tijd die de magistraten moesten besteden aan dossiers, werd korter (Ponsaers, Cartuyvels, & Verhage, 2003).
In een evaluatie over APO, twaalf jaar na de invoering, door Van Altert en Verhage (2011) gaan de onderzoekers na of APO zijn doelstellingen bereikt. Aan de hand van empirisch onderzoek gaat de studie na of de efficiëntie op parketniveau is gestegen, vermits dit wordt aangehaald als de belangrijkste reden voor het invoeren van APO. Specifiek is er gekeken naar de doorlooptijd van APO-dossiers bij het parket.
Eerst werd een globale tijdsanalyse uitgevoerd. Daaruit komt dat de tijd die de politie spendeert aan APO-dossiers langer is dan klassieke PV’s, respectievelijk 53 dagen en 24 dagen, een significant verschil. Een logisch resultaat, zo stelt de studie, want het is eigen aan APO dat de politie er langer aan moet werken. De tijd die het parket voor APO-dossiers moet gebruiken is korter. Een klassiek PV vraagt 81 dagen, een significant verschil met de tijd nodig voor een APO-dossier, namelijk 64 dagen. Er wordt wel een kanttekening gemaakt bij deze resultaten. Als men de totale doorlooptijd van dossiers bekijkt door beide instanties, dan is deze langer voor APO-dossiers dan voor klassieke PV’s. Hieruit concluderen Van Altert en Verhage dat APO meer een verschuiving is van werklast naar de politie dan een eigenlijke vermindering van de werklast. Wat wel voor een daling kan hebben gezorgd is de toepassing van VPV, maar om deze hypothese te bewijzen waren er geen cijfers voor handen.
2.2.2 Recherchemanagement
De politiecapaciteit is niet oneindig. Hierdoor moeten ook op vlak van opsporing keuzes worden gemaakt zodat capaciteit en werkingsmiddelen zo efficiënt mogelijk worden ingezet. Hiervoor laat een vorm van recherchemanagement toe om op beleidsniveau de opsporing te
10 sturen. Recherchemanagement is het aanwenden van de beschikbare capaciteit en middelen,
maar ook het management van alle elementen door de sturing van de doelstellingen en het vervolgingsbeleid (De Ruyver, 2005).
Een evaluatie over de politiehervorming genaamd: “Evaluatie van 10 jaar politiehervorming: terugblikken naar het verleden en vooruitkijken naar de toekomst” geeft aan dat inspanningen om de werklast te reduceren rond gerechtelijke opdrachten een prioriteit blijft. Zo worden bijvoorbeeld naast de invoering van APO en VPV, ook bepaalde administratieve sancties niet meer geverbaliseerd. Echter stelt men vast dat administratieve verplichtingen nog steeds een probleem blijven binnen de politie.
Een betere afstemming van wanneer APO, het klassieke PV of VPV worden gebruikt kan een onderdeel zijn van een goed recherchemanagement. Er is al een arrondissementeel rechercheoverleg waar naar een afstemming tussen lokale en federale recherche wordt gezocht. Feedback ten opzichte van de politie vanuit het parket is eveneens verbeterd sindsdien. Maar recherchemanagement lijkt een goede manier om samenwerking tussen politie en parket beter op mekaar af te stemmen. Het kan ook werken als middel om spanningen tussen beide instanties aan te pakken (Bruggeman, Devroe, & Easton, 2010).
Er mag niet uit het oog verloren worden dat naast efficiëntie ook de kwaliteit van het werk belangrijk is. Uit onderzoek blijkt echter dat louter resultaten niet de grootste impact hebben. Wat een grotere impact heeft is de kwaliteit van de politiezorg, de tevredenheid van burgers en het democratische gehalte van de besluitvorming en de politiezorg. Het is onmogelijk om op dit moment te stellen dat de kwaliteit van de onderzoeken is gedaald. Hier is geen data over te vinden. Echter mag de prioriteit niet enkel liggen op snel werken maar ook op kwalitatief hoogstaande dossiers kunnen voorleggen (Terpstra et al., 2013).
2.3 Buitenlandse voorbeelden
In de bachelorproef wordt nagegaan of deze evolutie naar meer zelfstandig afwerken van dossiers ook in het buitenland te vinden is (Donvil, 2019). APO onderzoeken zijn op de manier zoals deze in België worden uitgewerkt niet terug te vinden in het buitenland. Maar in een breder aspect is autonoom onderzoek voeren een bijzondere verandering in het rechtssysteem. In België kent men een continentaal systeem. Een continentaal systeem heeft als doel policy
implementing. Dit betekent dat men verwacht dat altijd de wet wordt nageleefd die strikt de
11 leiding over een onderzoek is hiërarchisch georganiseerd en de parketmagistraat of de
onderzoeksrechter controleert dat er naar de waarheid wordt gezocht. Het zijn deze instanties die verantwoordelijk zijn voor de correcte afhandeling van de onderzoeken met inachtneming van de rechten van alle betrokken partijen (Vander Beken, 2013).
2.3.1 Duitsland
Duitsland kent een hierarchical model met een adjucative approach. In het hierarchical model primeert de zekerheid dat op elk misdrijf gereageerd wordt (Damaška, 1975). De adjucative approach betekent dat een beslissing van een procureur achteraf genomen wordt, wanneer het onderzoek afgerond is en er een objectieve beoordeling gemaakt wordt over het bewijs dat geleverd werd in het dossier van de politie. In theorie heeft het Duitse openbare ministerie de leiding over alle onderzoeken, met de politie enkel als uitvoerders van de onderzoeksdaden. De praktijk is echter dat de meeste dossiers onderzocht worden door de politie zonder dat het Openbaar Ministerie de leiding neemt. In minder ernstige zaken voeren ze autonoom het onderzoek uit en het dossier komt pas bij het Openbaar Ministerie als het onderzoek is afgerond. De politie beslist vaak zelf welke onderzoeksdaden worden gesteld (Choe, 2018). Binnen de politieorganisatie worden de onderzoeken uitgevoerd door assistent-officieren van het parket. Dit zijn politieofficieren maar ze staan onder direct gezag van het Openbaar Ministerie omtrent de opsporing (Elsner, Lewis, & Zila, 2008). De politie kan echter niet zelf beslissen om een feit al dan niet te onderzoeken. Enkel het Openbaar Ministerie heeft de mogelijkheid een zaak te seponeren. De politie kan dus in de regel niet beslissen een zaak niet verder te onderzoeken, maar hierop is wel een uitzondering. Het Openbaar Ministerie kan richtlijnen uitvaardigen voor de politie omtrent welke zaken ze niet moeten onderzoeken (Elsner, Smit, & Zila, 2008). De procureur leidt het onderzoek meer vanuit een juridisch oogpunt, in de zin dat hij raadt geeft rond de juridische kant van het dossier en controleert of alle wettelijke bepalingen, worden nageleefd. Enkel in zeer ernstige zaken neemt een procureur de leiding over van het onderzoek. Bepaalde onderzoeksdaden zoals een huiszoeking of een vrijheidsberoving, kunnen enkel onder hun supervisie uitgevoerd worden.
Het Openbaar Ministerie heeft in de fase van de opsporing weinig discretionaire ruimte om te beslissen. Vermits elke zaak met voldoende bewijs voor een rechter moet komen heeft deze rechter een zo onafhankelijk mogelijke positie om in te beslissen. Ter zitting controleert de rechter het vooronderzoek en moet ze op zoek naar de objectieve waarheid. Het Openbaar Ministerie heeft vooral de rol van een filter voordat zaken ter zitting komen. Ten eerste zorgen ze ervoor dat alle dossiers die onvolledig zijn en niet genoeg bewijs dragen om tot een
12 veroordeling te komen, worden geseponeerd. Ten tweede hebben ze een beperkte bevoegdheid
om omwille van opportuniteitsredenen te seponeren. Deze worden regionaal geregeld via richtlijnen voor het Openbaar Ministerie (Choe, 2014).
2.3.2 Frankrijk
Net als in Duitsland neemt in Frankrijk het parket eveneens de leiding in het onderzoek. De relatie is hiërarchisch gestructureerd maar het Openbaar Ministerie heeft een meer controlerende dan een onderzoekende rol. Indien nodig kan het Openbaar Ministerie in elk onderzoek worden opgevorderd. Bij ernstige misdrijven heeft het OM niet de leiding over het onderzoek. Hun taak is om het dossier door te geven aan een onderzoeksrechter en te bepalen voor welk specifiek misdrijf het onderzoek wordt ingesteld. Wanneer een onderzoeksrechter niet moet gevorderd worden, is de rol van de procureur een meer controlerende rol. Op een eerder bureaucratische manier wordt gecontroleerd of het dossier in orde is en er geen fouten zijn gemaakt tegen de wet of bepaalde regels (Choe, 2018).
Aan het einde van het vooronderzoek heeft de procureur wel de eindbeslissing betreffende het verdere verloop van het dossier, als filter voor zaken die voor een rechter verschijnen. De dossiers worden in de opsporingsfase ook al eens gefilterd. Wanneer een onderzoek onvoldoende bewijs kent of de dader onbekend is, mogen respectievelijk de politie of de onderzoeksrechter in minder ernstige of ernstige zaken het onderzoek stopzetten. Deze actoren mogen zelfs voor bepaalde opportuniteitsredenen een zaak seponeren. Kiezen ze ervoor de zaak toch verder te zetten en door te geven aan het parket, beoordeelt het parket het dossier en kunnen zij autonoom nog kiezen om niet over te gaan tot vervolging (Choe, 2014).
Het Franse systeem wordt dus ook gekenmerkt door een hierarchical model met een adjucative approach. De relatie tussen de politie en parket is hiërarchisch georganiseerd en het parket is niet direct betrokken bij het onderzoek. De politie voert alle onderzoeken uit. Dit kan dus onder leiding van een onderzoeksrechter of een procureur van het parket (Choe, 2018). Binnen de politie wordt het onderzoek uitgevoerd door officieren van gerechtelijke politie en agenten van gerechtelijke politie. Het parket vraagt om onderzoeksdaden aan deze actoren maar ze staan nog altijd in de hiërarchie binnen de politieorganisatie en beslissen zelf hoe bepaalde onderzoeksdaden worden uitgevoerd (Elsner, Lewis, & Zila, 2008).
2.3.3 Nederland
Het Openbaar Ministerie heeft ook in Nederland de leiding over het onderzoek. Op hun vraag kan er een gerechtelijk vooronderzoek gestart worden, want de goedkeuring van een rechter is
13 nog steeds nodig voor bepaalde onderzoeksdaden. De rechter kan dan de politie aansturen om
bepaalde onderzoeksdaden te stellen. Hij beslist zelf wanneer een gerechtelijk vooronderzoek eindigt. Hierna gaat het dossier weer naar het Openbaar Ministerie dat beslist over het vervolg van het dossier. Het vervolg kan drie wegen uitgaan: het verderzetten van het eigen onderzoek, het seponeren van het dossier of de zaak voor een rechter brengen (Elsner, De Cavarlay, & Smit, 2008). Veel beslissingen in zaken gebeuren ook buiten de rechtbank. Het Nederlandse Openbaar Ministerie staat bekend om de manier waarop het op een informele wijze zaken afhandelt (Jehle, Wade, & Elsner, 2008). Uitzonderlijk kan de politie zelf ophouden met een dossier verder op te volgen om technische redenen. Dit wordt geregeld via richtlijnen van het Openbaar Ministerie, en de zaak kan heropend worden. Om opportuniteitsredenen kan de politie ook seponeren, maar dit is zeer strikt geregeld door het Openbaar Ministerie (Elsner, Smit, & Zila, 2008).
Het Openbaar Ministerie heeft een rechter echter minder nodig voor een onderzoek dan vroeger. Nu kunnen sommige onderzoeksdaden zoals een huiszoeking of telefoontap worden gesteld door het Openbaar Ministerie. Hiervoor hebben ze echter wel nog de toestemming van een rechter nodig. Een kritiek op deze ontwikkeling is dat de positie van de verdachte verzwakt wordt. Om dit tegen te gaan kan de verdachte een rechter vragen een bepaalde onderzoeksdaad te stellen. Dit heet de mini-instructie en staat los van het onderzoek van het Openbaar Ministerie (Elsner, De Cavarlay, & Smit, 2008).
Het belangrijkste houvast in een Nederlands onderzoek is het dossier. Alle bewijzen worden hierin schriftelijk verzameld in processen-verbaal. Zo ook verklaringen van getuigen en deskundigen, die door de politie werden afgenomen. Deze externen komen dus meestal niet meer ter zitting om bijkomende vragen te beantwoorden. Dit toont dat het vooronderzoek zeer belangrijk is in het Nederlandse systeem en het onderzoek ter zitting vooral een verificatie is van dat vooronderzoek.
Het Nederlandse systeem kent ook een hierarchical model met een adjucative approach, maar heeft daarnaast veel kenmerken van een Audit Model. Dit focust op een piramide van controle die begint bij de officier van justitie die het werk van de politie controleert en een rechter-commissaris die bepaalde onderzoeksbevoegdheden moet toestaan, tot de rechter die nog eens het werk van de politie en het Openbaar Ministerie controleert en zelf gecontroleerd wordt door een hoger gerechtshof. Deze beslissing gebeurt voornamelijk op basis van het papieren dossier (Malsch, 2013).
14 2.3.4 Groot-Brittannië
Gezien Groot-Brittannië een Common Law systeem kent, is de relatie tussen de politie en parket naar het coordinate model met een investigative approach. De opzet van het coordinate model is om de best passende beslissing te nemen in de omstandigheden van de zaak. Elke poging om algemene regels rond reacties te formuleren worden sceptisch onthaald. Onafhankelijkheid bij het nemen van een beslissing in een zaak is veel belangrijker en daar is het systeem op gebouwd (Damaška, 1975). In het coordinate model is er derhalve geen ruimte voor directe leiding van het onderzoek door een procureur. Tijdens het onderzoek geeft deze partij raad en advies aan de politie (Choe, 2018). Wanneer de procureur een oordeel dient te vellen tijdens het onderzoek over de schuld of onschuld van de verdachte, wordt het de investigative approach genoemd. De procureur is direct betrokken bij het onderzoek en probeert een oordeel te vellen voordat hij of zij beslist of de verdachte zal worden vervolgd. Het bewijs wordt grondig doornomen voor deze beslissing valt. De laatste jaren kent men een stijging in de samenwerking, waarbij het Openbaar Ministerie en de politie nauw samenwerken tijdens het onderzoek. Zo is er nu in elk politiekantoor een jurist van het Openbaar Ministerie aanwezig (Elsner, Lewis, & Zila, 2008). De politie kent een grote vrijheid in de afhandeling van een zaak. Men kan zowel seponeren op basis van technische redenen zoals het ontbreken van een dader, als opportuniteitsredenen zoals voor misdrijven die geen prioriteit kennen (Choe, 2014). De politie daarnaast beslissen om bij een specifieke zaak een dader niet te arresteren maar onmiddellijk hulp in te schakelen van de sociale diensten. Zo kunnen kwetsbare daders snel geholpen worden in een crisissituatie (Walsh, 2018).
2.3.5 Verenigde Staten
De VS kent ook een coordinate model. De politie leidt zelf het onderzoek en werkt samen met de procureur. Deze relatie is gekenmerkt door een adjucative approach. Pas na het onderzoek neemt de procureur een beslissing.
De politie kent een brede ruimte om beslissingen te nemen in dossiers. Als er niet genoeg bewijzen zijn kan de politie om technische redenen het onderzoek stopzetten. Elk dossier dat wel genoeg bewijzen kent dient wel te moeten doorgestuurd naar het Openbaar Ministerie (Choe, 2014). In de Verenigde Staten is deze discretionaire ruimte een essentieel element van het systeem. Men ziet het als fundamenteel noodzakelijk dat een beslissing van zowel de politie als van procureurs en rechters geïndividualiseerd kan worden naar een bepaalde zaak. Zo kan men de omstandigheden van een misdrijf laten meetellen in de beslissing. Daarnaast is het
15 onmogelijk alle inbreuken op de wet te vervolgen en moeten zowel de politie als andere
strafrechtsactoren prioriteiten kunnen stellen (Cihan & Wells, 2011).
2.4 Besluit
Deze verkennende literatuurstudie geeft een aantal belangrijke aspecten weer met betrekking tot Ambtshalve Politioneel Onderzoek die de basis vormden van het verdere kwalitatieve onderzoek. Over verschillende studies komen bepaalde kritieken herhaaldelijk voor. Internationaal is een trend waar te nemen waarbij de bevoegdheden en macht van de politie worden uitgebreid, in functie van een efficiëntere werking van het Openbaar Ministerie. De werkdruk ligt te hoog wanneer deze verantwoordelijkheid enkel op de schouders van het parket valt. Het is onhoudbaar in een tijd waar rationalisatie en efficiëntie van openbare diensten verwacht wordt, om alle beslissing te laten nemen door het Openbaar Ministerie in een onderzoek, stellen ook Elsner, Smit en Zila (2008) vast.
We weten dat op basis van de evaluaties over APO, twee werkpunten worden ontbloot. Het eerste werkpunt betreft de stijgende werkdruk voor de politie. Op basis van empirisch onderzoek werd vastgesteld dat voor de politie een APO-dossier meet tijd in beslag neemt. In zijn totaliteit duurt een APO-dossier eveneens langer tussen het moment dat het wordt vastgesteld tot de eindbeslissing van het parket bij het dossier. Ten tweede is ook het gebrek aan feedback van het parket een gerapporteerd werkpunt. Het opsporings- en vervolgingsbeleid zijn niet voldoende op mekaar afgestemd waardoor overbodig werk wordt verricht. Dit zorgt ook voor een demotiverend effect bij politieambtenaren. Sinds 2010 zou dit al verbeterd zijn. Daarnaast kan door een beter recherchemanagement en richtlijnen vanuit het parket de efficiëntie van de politiediensten verhoogd worden. Waar wel positief op wordt gereageerd is de bijkomende verantwoordelijkheid en autonomie voor de politie. Het moedigt de professionalisering van het werk aan.
In de voorbeelden uit het buitenland valt op dat in zowel Frankrijk als in Nederland de politie, voor bepaalde redenen door het Openbaar Ministerie bepaalt, er zelf voor kiezen het onderzoek te beëindigen. Het is mogelijk te seponeren voor technische redenen, zoals wanneer er geen dader geïdentificeerd is. Opvallend is dat ook voor opportuniteitsredenen het mogelijk kan zijn. Deze zaken hoeven dus niet meer naar het Openbaar Ministerie worden verstuurd en zorgen dus voor een daling van de werklast bij het parket. Zo een vorm van een politiesepot zou mogelijk ook kunnen werken in België om de werklast te verlagen. In de Verenigde Staten en
16 Groot-Brittannië kent men deze vrijheden al langer, waarbij de politie een belangrijke actor is
17
3. Methodologie
3.1 Interviews
De onderzoeksstrategie die gekozen werd om de onderzoeksvragen te beantwoorden was het afnemen van kwalitatieve interviews. Kwalitatief onderzoek geniet de voorkeur bij het onderzoeken van de beleving en ervaring van de respondenten. Hier wordt naar gepeild omdat het perspectief van de betrokkene kan zorgen voor een nieuwe visie op een bepaald probleem of onderwerp. Deze visie kan goed onderbouwt worden door de respondent, en de interviewer kan doorvragen om meer informatie te bekomen of om te vermijden dat naast de kwestie wordt geantwoord (Decorte & Zaitch, 2016).
Interviews hebben als bijkomend voordeel dat ze flexibel zijn. De volgorde van de vragen of de manier waarop ze gesteld worden kunnen per interview aangepast worden, vermits men niet met een vaste vragenlijst maar eerder een topiclijst werkt. Een ander voordeel van interviews is dat de interviewer ook non-verbale signalen kan opvangen (Bell, 2014).
Enkele nadelen zijn dat het veel tijd in beslag neemt en dat het een subjectieve techniek is waar door er altijd een risico is op bias (Bell, 2014). Daarnaast zijn er nog moeilijke situaties die een invloed kunnen hebben op het interview. Zo kan een respondent sociaal wenselijk willen antwoorden of onzeker worden als men geen antwoord heeft op de vraag. De omgeving van het interview is ook belangrijk. De interviewer moet vermijden dat deze het interview kan verstoren. Daarom wordt best vermeden dat er geen derden aanwezig zijn of dat er veel lawaai in de buurt is. Als laatste moet de interviewer zelf ook aandachtig zijn om zo weinig mogelijk invloed te hebben op de respondent. Zijn houding dient te tonen aan de respondent dat hij luistert en geïnteresseerd is in het verhaal van de respondent. Bij stiltes in het gesprek hoeft een interviewer ook niet onmiddellijk tussen te komen. Een respondent heeft deze tijd soms nodig om een antwoord te formuleren (Decorte & Zaitch, 2016).
De interviewer houdt tijdens het interview constant rekening met de ethische principes rond wetenschappelijk onderzoek. Zo mag er nooit schade worden berokkend bij de respondent, is de deelname aan het interview vrijwillig en zijn de interviews anoniem (Maxfield, 2015). Deze rechten worden bekend gemaakt voor het interview aan de hand van een informatiebrief en tijdens het interview herhaalt.
De respondenten werden strategisch uitgekozen. Het doel was ervaringsdeskundigen te bevragen, die in hun dagelijkse werking in contact komen met verschillende aspecten van APO of door hun functie als APO verantwoordelijke of officier. Het onderzoek spitste zich toe op
18 APO-verantwoordelijken binnen het gerechtelijk arrondissement Oost-Vlaanderen. De keuze
voor één arrondissement werd gemaakt zodat vergelijking tussen verschillende antwoorden van respondenten mogelijk was. Richtlijnen rond het gebruik van APO kunnen verschillen per arrondissement. Arrondissement Oost-Vlaanderen werd uitgekozen om pragmatische redenen. Door mijn stage bij de politiezone Gent had ik enkele contacten bij deze zone die mij bij de start van het onderzoek doorverwezen hebben naar mogelijke respondenten.
Via een sneeuwbalsteekproef werd beoogt deze te contacteren. Bij een sneeuwbalsteekproef vertrekt men van een individu die binnen de criteria valt, meestal gekend door de onderzoeker. Deze respondent wordt gevraagd of hij of zij andere mogelijke respondenten kent die binnen de criteria vallen. Deze worden gecontacteerd en indien ze toestemmen bevraagd. Nadien worden ook de nieuwe respondenten gevraagd of zij kennis hebben van anderen die voor de studie kunnen worden geïnterviewd (Copes & Miller, 2015). Deze manier van werken ging moeizaam. Eén respondent werd geïnterviewd na doorverwezen te zijn via de vroegere stageplek. Over de verschillende interviews heen werden in totaal zeven namen van mogelijke respondenten verkregen. Drie van deze zeven gaven een antwoord op de uitnodigingsmail om deel te nemen. Niemand van de gegeven namen werd geïnterviewd maar twee mensen verwezen door naar iemand die wel is geïnterviewd.
Naast de sneeuwbalsteekproef werden verschillende politiezones in het arrondissement Oost-Vlaanderen gecontacteerd via hun algemeen e-mailadres met de vraag doorverwezen te kunnen worden naar politieambtenaren die binnen de gezochte criteria vielen. Acht politiezones werden op deze manier gecontacteerd. Vijf politiezones gaven een antwoord op de vraag naar mogelijke respondenten, drie van deze vijf verwezen door naar een respondent die is geïnterviewd.
3.2 Online interviewen
Eind maart 2020 moest de onderzoekstrategie worden aangepast door de gezondheidscrisis en de maatregelen genomen door de overheid. Het was niet meer mogelijk om een face-to-face interview af te nemen. Om die reden werd de strategie aangepast en ervoor gekozen online de interviews af te werken. Een online interview via een videogesprek is nog steeds synchroon in de tijd en als de respondent zijn of haar camera inschakelt is een zicht op de non-verbale communicatie nog steeds mogelijk. Een voordeel van online interviewen is dat de tijd die nodig is om het interview af te nemen verlaagt door het verlies van de tijd die nodig is om zich van en naar het interview te verplaatsten.
19 Nadelen van online interviewen die voor dit onderzoek van toepassing kunnen zijn, zijn het niet
kunnen controleren van de setting en beperkte toegang tot ICT-mogelijkheden. De controle over de setting van het interview, specifiek de fysieke locatie van re respondent, is eerder beperkt. De interviewer kan wel aansturen op een private setting met zo weinig mogelijk invloeden en verstoring, maar de keuze ligt veel meer bij de respondent zelf. Drie interviews zijn vanuit de respondent hun woning afgenomen, de drie anderen waren vanop hun kantoor. Maar één respondent is merkbaar gestoord tijdens het interview door derden op kantoor. Daarnaast heeft de respondent niet altijd toegang tot de middelen om een videogesprek aan te gaan. Om deze reden is één interview telefonisch afgenomen (Decorte & Zaitch, 2016; Salmons, 2014). Van de in totaal zes interviews zijn er vijf afgenomen via videoconferentie, één respondent kon enkel telefonisch bereikt worden. Een interview duurde ongeveer één uur. Alle interviews over videoconferentie zijn opgenomen, het telefonisch interview werd niet opgenomen. Hierbij zijn enkel notities gemaakt. De afname en verwerking van de opnames nam per interview ongeveer 2 dagen in beslag. Dit houdt in de voorbereiding, het eigenlijke interview, de transcriptie en het coderen van de transcripties.
Het interview werd gevoerd aan de hand van een topiclijst, die te vinden is in de bijlagen. De topiclijst geeft een reeks kernwoorden van thema’s die zeker aan bod dienen te komen in het gesprek. Dit kan zowel spontaan door de respondent als gevraagd door de interviewer (Decorte & Zaitch, 2016).
Eerst werd gevraagd aan de respondent dat hij of zij zich kon voorstellen, met de nadruk op hun opleiding en loopbaan. Volgend hierop werd de focus meer verlegd op APO. Specifiek hoe en in welke mate de respondenten in contact kwamen met APO en hoe een onderzoek er voor hen uitzag. De eerste sleutelvraag betrof hun ervaringen met APO. Zowel algemene ervaringen als specifiek over bepaalde thema’s die mogelijks een probleem zouden kunnen vormen, zoals hun contact met het parket en de samenwerking tussen verschillende politiezones. De tweede sleutelvraag was een confrontatie van hun eigen mening tegenover de originele doelstellingen die werden aangegeven in de omzendbrief over APO. Dit onderdeel kwam op het einde van het interview zodat de eerdere antwoorden van de respondenten niet werden beïnvloed door aan de doelstellingen te worden herinnerd.
Het programma Microsoft Teams werd gebruikt om de videogesprekken uit te voeren en op te nemen. Het heeft als voordeel dat binnen het programma videogesprekken kunnen worden opgenomen. Daarnaast wordt het programma ook aangeboden vanuit de UGent. Hierdoor
20 werden de opnames ook veilig opgeslagen op de server van de UGent. Een bijkomend voordeel
is dat het een gebruiksvriendelijk programma is, en de respondenten dienden zelf niets te downloaden of installeren in het geval dat zij het programma niet in een professionele context ter beschikking kregen. Zij dienden ook geen account aan te maken en konden hun professioneel e-mailadres gebruiken.
Het programma NVivo maakte mogelijk om de interviews te coderen. De codeboom na het coderen van de interviews is te vinden in bijlage 2.
De ethische principes van kwalitatief onderzoek werden in het onderzoek ook steeds vooropgesteld. De respondenten kregen vooraf een informatiebrief waar het onderzoek werd toegelicht. Er werd informatie verschaft over het doel van het interview en de plaats die het heeft binnen het onderzoek, op welke manier de gegevens zullen worden verzameld en dat hun privacy gegarandeerd wordt. Belangrijk om te vermelden was ook dat hun deelname volledig vrijwillig is en dat het interview zal worden opgenomen voor de verdere analyse. Bij aanvang van het interview werden deze principes herhaalt en de mogelijk gegeven om bijkomende vragen, te stellen. Rekening houdend met de deontologische code van de politie werd ook gesteld dat nooit tijdens het onderzoek verwacht zou worden het beroepsgeheim te schenden. Eventuele voorbeelden die gegeven worden mochten bijvoorbeeld fictief zijn of geanonimiseerd.
21
4. Resultaten
4.1 Praktische afwikkeling van de interviews
Hieronder volgen de resultaten van de diepte-interviews. Ze geven de perceptie weer van de lokale politiemensen die dagdagelijks dossiers afwikkelen over Ambtshalve Politioneel Onderzoek. De interviews kwamen tot stand via 5 gesprekken met Microsoft Teams meetings en één telefonisch gesprek. De interviews namen in totaal 5 uur en 28 minuten in beslag en verliepen in een positieve, open en ontspannen sfeer.
Veelzeggende quotes van de interviews zijn opgenomen in de bespreking van de resultaten. De quotes worden in cursief in de interlinies aangehaald.
De anonimiteit van de respondenten werd gegarandeerd. Alle respondenten gaven te kennen op te hoogte te willen gesteld worden van de onderzoeksresultaten, wat ook zal gebeuren.
Tabel 1: Doorlooptijd en omstandigheden van de interviews
Transcriptie Datum Duur van het interview
Wijze van opname Aantal pagina’s transcriptie
Respondent 1 Mei 2020 46 min Opgenomen interview via
Microsoft Teams
10 pag.
Respondent 2 Mei 2020 1h 0 min Idem 10 pag. Respondent 3 Juni 2020 1h 01 min Idem 10 pag. Respondent 4 Juli 2020 58 min Idem 10 pag. Respondent 5 Juli 2020 1h 04 min Idem 10 pag. Respondent 6 Juli 2020 39 min Telefoongesprek,
niet opgenomen
Geen transcriptie beschikbaar
22
4.2 Behandeling van de Onderzoeksvragen in deel Resultaten
De onderzoeksvraag luidt als volgt: “Wat is de perceptie van politiemensen bij de lokale politie over Ambtshalve Politioneel Onderzoek? “De deelvragen in het onderzoek zijn: 1) “Hoe ervaren politiemensen zelfstandig onderzoek voeren?” 2) “Bereikt de APO-procedure zijn doelstellingen?” En 3) “Welke mogelijkheden ziet men om de procedure te verbeteren? “ Hoe de onderzoeksvragen aan bod kwamen in de interviews, wordt weergegeven in tabel 2. Tabel 2: Behandeling van de onderzoeksvragen in deel Resultaten
Deelvragen in het onderzoek Hoe kwamen de onderzoeksvragen aan bod tijdens de interviews?
Output in deel 4. Resultaten van deze thesis
Hoe ervaren politiemensen zelfstandig onderzoek voeren?
Duiding bij de stappen die een APO-dossier doorloopt van opmaak tot oplevering.
Samenvatting van de bevindingen over logistieke doorloop(tijd) van APO-dossiers, en enkele quotes van de respondenten en figuur 1 in §4.3 Bereikt de APO-procedure zijn
originele doelstellingen?
Duiding hoe politiemensen de voorziene ontlasting van de parketten, autonomie en verantwoordelijkheidsgevoel ervaren.
Samenvatting van de bevindingen over richtlijnen van de parketten, ontlasting en verantwoordelijkheid, Nieuwe Omzendbrief Instroombeleid en enkele quotes van de respondenten en figuur 2 in §4.4
Welke mogelijkheden ziet men om de procedure te verbeteren?
Voorstellen ter verbetering over communicatie met het parket, vergroten van het en digitalisering.
Samenvatting van de verbetermogelijkheden, over de interne werking en enkele quotes van de respondenten in §4.5
23
4.3 Afwerking van APO-dossiers in de praktijk
4.3.1 De procesflow
Het eerste thema dat tijdens de interviews aan bod kwam, was de praktische werking van APO en meer bepaald, hoe men deze zelfstandige vorm van onderzoek voeren, ervaart. De logistieke doorloop van een APO-dossier, zoals begrepen uit de interviews, wordt weergegeven in een door de auteur ontworpen figuur 1.
Figuur 1: Logistieke doorloop van APO-dossiers
P
O
LI
TI
EDI
EN
ST
EN
P
A
R
K
ET
IN PU T PR O C ES O U TPU T IN PU TVaststellingen "On the field" Spontaan aanmelden
ontvangstbalie
APO Dossierbeheerder Registratie van dossier in databank Politie
Opstellen van diverse onderzoeksopdrachten
Registratie APO kantschriften in databank van politie
Onderzoek binnen eigen politiezone Onderzoek ook in andere politiezone (s)
Print 1 dossier
Print 2
dossier Print 3
dossier
Versturen via interne koerier Versturen via de post
Registratie in databank andere Politiezone(s) Uitvoering onderzoeksopdracten Funtioneel beheerder Functioneel beheerder Print 4 dossier Versturen via de Post
Parketmagistraat
Registratie van dossier in databank gerecht Verdere afhandeling
m
ax
3
m
aa
n
d
en
24 Een dossier start als politieambtenaren op het terrein een misdrijf vaststellen of als een burger
een misdrijf komt melden bij het onthaal van de politiezone. Na registratie van het dossier in het ISLP-systeem, komt het terecht bij de APO-dossierbeheerder, de centrale figuur in de dagdagelijks APO-afwikkeling. De dossierbeheerder leest het dossier en stelt de onderzoeksopdrachten op, ook “kantschriften” genoemd, die nodig worden geacht. Veel voorkomende kantschriften zijn het verhoren van getuigen, het verzamelen van schadebestekken en het bekijken van camerabeelden. Wie precies deze opdrachten binnen het korps uitvoert, beslist de APO-dossierbeheerder. Binnen de zone kiest hij of zij mensen uit om de opdracht uit te voeren.
Indien de opdrachten buiten de eigen zone moeten worden uitgevoerd, stuurt de APO-dossierbeheerder een kopie van het dossier per post door naar de andere zone waar een andere dossierbeheerder de opdracht binnen zijn zone laat uitvoeren.
“Ik doe eigenlijk met het dossier wat ik wil.” – Respondent 1
De verantwoordelijkheid over het dossier ligt in deze fase van het onderzoek dus bij de APO-dossierbeheerder. Van deze politieambtenaar wordt verwacht dat hij het dossier volledig en correct uitvoert, binnen de wettelijke context.
De belangrijkste positieve bevinding is de grote vrijheid voor de APO-dossierbeheerder om het onderzoek te sturen.
De ervaren vrijheid doet geen afbreuk aan de voorziene controlestappen die zijn ingebouwd. De respondenten maken melding van 3 controlestappen: a) de APO-dossierbeheerder controleert zelf of de onderzoeksopdrachten van de inspecteurs op een correcte manier werden uitgevoerd. Vervolgens wordt het dossier doorgestuurd door naar b) de “functioneel beheerder”. Zijn taak bestaat erin om bijkomend een kwaliteitscontrole te doen van alle dossiers opgesteld binnen zijn zone, ook van niet-APO-dossiers. Tenslotte zal c) de procureur bij het parket een laatste controle uitvoeren.
Dus ik kijk die pv's na. Ik kijk die pv's na op drie vlakken eigenlijk. (…) Is het technisch in orde, is het theoretisch in orde en is tactische in orde. –
Respondent 3
Het is interessant dat in sommige zones de APO-dossierbeheerder en de functioneel beheerder éénzelfde persoon zijn. De opmerking kan gemaakt worden dat hierdoor een controlefunctie
25 (vier ogenprincipe) niet wordt benut. Eén respondent gaf mee dat het net voordelig is om de
twee functies te combineren.
Dat is misschien iets dat je als opmerking kan maken; de combinatie functioneel beheer, APO-beheer is interessanter, dan de 2 functies los van elkaar. In de grote zones heb je dat wel, omdat ze daar veel meer dossiers moeten verwerken, maar in een kleine zone heeft dat ook zijn voordelen,
zoals bij mij, we hebben de twee met elkaar verenigd. Dat is wel interessant. Het vloeit perfect in mekaar over, de functie.
APO-beheer, daar moet je geen opleiding voor volgen. Dat is gewoon de omzendbrief goed doornemen en een keer goed lezen en een beetje ervaring
van op de baan omzetten op kantoor. Functioneel beheer is weer een extra opleiding volgen, daar komt wel wat meer bij kijken. Het heeft ook zijn
pluspunten. – Respondent 5
Als de functioneel beheerder geen tekortkomingen in het dossier ziet, stuurt hij het door naar het parket. De procureur/parketmagistraat heeft dan de eindbeslissing over het dossier. Deze ambtenaar kan kiezen om het dossier te seponeren, het op het niveau van het parket te proberen afhandelen of hij kan overgaan tot een vervolging voor de rechtbank. Indien de procureur van mening is dat er nog onderzoeksdaden in het dossier dienen gesteld te worden, kan deze ook nog een nieuw kantschrift uitschrijven en het dossier terugsturen naar de politiezone. Wanneer deze situatie zich voordoet, is het dossier niet langer meer een APO-dossier.
4.3.2 Doorlooptijd
In vijf van de zes interviews kwam de doorlooptijd van een dossier als thema aan bod. In de literatuurstudie werd al vermeld dat APO-dossiers een langere tijd bij de politiediensten liggen dan klassieke PV’s. De termijn voor een APO-dossier waar de APO-dossierbeheerders zich dienen aan te houden, is maximum drie maanden. Na deze termijn moet het dossier naar het parket worden doorgestuurd, ook als het nog niet is afgewerkt. Deze termijn is verlengbaar met telkens een maand mits een akkoord van het parket, zo geven de respondenten aan.
26
“Loopt dat een beetje uit, dat is niet zo erg. Loopt dat veel langer uit, dan moet ik een herinnering sturen of bellen naar het parket met de vraag; geeft
het niet dat het wat langer duurt, want er moeten nog een aantal belangrijke partijen verhoord worden, want anders kunnen we het dossier
niet deftig afsluiten.” – Respondent 5
Alle respondenten gaven aan dat het niet gemakkelijk is de termijn van 3 maand te handhaven. Diverse schakels binnen het onderzoek kunnen zorgen voor vertraging. Zo gaven verschillende respondenten aan dat, wanneer een dossier overgemaakt moet worden aan een andere zone, het soms langer dan een maand kan duren vooraleer de opdracht is uitgevoerd. Als hen werd gevraagd wat daar zoal de reden voor zou kunnen zijn, was een terugkerend antwoord dat voor de meeste opdrachten en dossiers er nog steeds op papier moet gewerkt worden. De getuigenissen worden in figuur 1 sprekend geïllustreerd: een extra kopie van het dossier wordt gemaakt alvorens het met de post wordt verstuurd naar de andere politiezone, een extra kopie wordt gemaakt vooraleer het dossier aan het parket wordt overgemaakt.
4.4 Originele doelstellingen van de APO-procedure
Het volgende topic in het gesprek met de respondenten was een confrontatie met de originele APO-doelstellingen. Tijdens de interviews werd aan de respondenten de doelstellingen kort geduid en gevraagd of zij in de praktijk ervaren of deze doelstellingen inderdaad worden bereikt. In de praktijk komen deze doelstellingen vooral neer op de ontlasting van het parket en de verantwoordelijkheid en autonomie aanmoedigen. Autonomie bij het afwerken van APO-dossiers werd in 4.3 deels besproken.
Tijdens de interviews kwam unaniem de Omzendbrief over het nieuwe instroombeleid aan bod. Hierover wordt een extra passage voorzien.
4.4.1 Parket ontlasten
De belangrijkste reden waarom APO werd ingevoerd, is het ontlasten van de parketten. Vermits voorheen (voor 2005) alle PV’s naar het parket werden gestuurd, werden de magistraten verondersteld alle PV’s te lezen en er opdrachten voor uit te schrijven. Zoals in de literatuurstudie beschreven, worden APO’s en VPV’s minder uitgebreid opgevolgd door de parketten dan PV’s.
Deze manier van werken kan ervaren worden als een verschuiving van de werkdruk van het parket naar de politie. Aan de respondenten werd gevraagd of zij het eens waren met deze vaststelling.
27
“Er komt extra werkdruk bij ons. Maar of dat nu ervaren moet worden als negatief? Ik vind het niet.” – Respondent 5
Vijf van de zes respondenten hebben begrip voor de verschuiving van de onderzoeksopdrachten van het parket naar de politie. Men begreep dat de noodzaak aanwezig was onder andere vanwege de hoge werklast en het personeelstekort bij het parket.
De introductie van APO heeft inderdaad een stijging van de werkdruk bij de politie teweeggebracht. Er is evenwel geen negatieve perceptie over deze evolutie maar eerder eensgezindheid over de positieve gevolgen voor de politie. Zij ervaren het als een extra taak waarvoor meer tijd dient uitgetrokken.
De toegewezen extra verantwoordelijkheid werd vergeleken met de functie van procureur in het dossier. Tot op het moment dat er een beslissing moet vallen in het dossier, krijgt de APO-beheerder tot op zekere hoogte de functie van de procureur. Deze moet ervoor zorgen dat alles in het dossier in orde wordt gebracht en dat alle nodige onderzoeksdaden gesteld worden. Pas op het moment dat er een beslissing in het dossier moet vallen over een mogelijke verdere vervolging of afhandeling, gaat het dossier naar het parket.
“Daar waar vroeger de procureur de dossiers op zijn bureau kreeg en die nalas en als er daar nog zaken in diende te gebeuren, een kantschrift stuurde, dan doen wij dat. En dan zijn we eigenlijk zo een beetje heel karikaturaal getekend een beetje de procureur binnen de zone.” –
Respondent 3
4.4.2 Verantwoordelijkheid en autonomie aanmoedigen
De politie meer verantwoordelijkheden doen opnemen, is een andere belangrijke drijfveer die de omzendbrief over APO aangeeft als verantwoording voor het installeren van het systeem. De respondenten kregen beide doelstellingen voorgesteld en werden gevraagd hun mening te geven. Er werd ook spontaan gesproken over hoe APO een opwaardering van hun job is.
“…nu krijg ik hier wel bepaalde opdrachten binnen waarvoor dat ik mij meer gewaardeerd voel, waardoor ik meer beslissingen kan nemen, waardoor dat ik eigenlijk meer vrijheid geniet om met bepaalde zaken ook
onderzoek te gaan doen. – Respondent 4
De meeste respondenten erkennen dat APO meer verantwoordelijkheden geeft aan de politie. Het is een verbetering vergeleken met vroeger toen er minder verwacht werd van een
