Prijs Squeeze Test – Reactie van One.Tel
1 Introductie
OPTA introduceert de Prijs Squeeze Test (PST), als instrument om KPN’s
Interconnectie-tarieven te vergelijken met KPN’s Eindgebruikers-tarieven. OPTA heeft de marktpartijen gevraagd om te reageren op haar plannen zoals vastgelegd in het Consultatiedocument van 9 oktober 2000.
In dit document geeft One.Tel haar visie op de huidige marktsituatie voor Carrier (Pre) Select bedrijven en reageert op OPTA’s voorstel voor de Prijs Squeeze Test. In Annex I wordt ingegaan op de specifiek door OPTA gestelde vragen.
Deze reactie is opgesteld door One.Tel en is tot stand gekomen in samenwerking met Houthoff Buruma en Stratix Consulting Group.
2 Probleem
Carrier Pre-Select is een belangrijk instrument voor andere operators (“OLO’s”) die de ambitie hebben om een concurrerende positie op te bouwen als aanbieder. De introductie van Carrier Pre-Select heeft tot gevolg gehad dat deze operators al het verkeer over hun eigen infrastructuur moeten leiden, inclusief de gesprekken binnen het Basisgebied (BiBa-verkeer).
Bij de huidige Interconnectie-tarieven (Peak/Off-peak/Nacht/Zat/Zon) realiseert One.Tel een negatieve bijdrage op lokaal verkeer, als One.Tel het Eindgebruikers-prijsniveau van KPN voor BiBa-gesprekken hanteert (figuur 1).
Zoals verderop in dit stuk wordt aangegeven (6.), speelt dit probleem niet in andere landen waar One.Tel actief is.
3 Oorzaken Prijs Squeeze
De bijdrage die door OLO’s wordt gerealiseerd verschilt per gespreksoort en is afhankelijk van het niveau van Interconnectie-tarieven en Eindgebruikers-tarieven voor ieder van die gespreksoorten. Over een gemiddelde mix van gesprekken kan de bijdrage die wordt gerealiseerd gunstig uitpakken. Voor OLO’s met een gefocust aanbod, kan dit echter leiden tot een bijdrage die onvoldoende is om de kosten voor Marketing & Sales, Administratie, Billing en andere overhead kosten te vergoeden. Dit is met name het geval voor lokale (BiBa) gesprekken.
De lage of soms negatieve bijdrage kent meerdere oorzaken: 1. KPN’s verkeer wordt efficiënter gerouteerd
KPN’s verkeer wordt efficiënter gerouteerd, in vergelijking met verkeer van OLO’s. KPN kan het lokale verkeer op een lager niveau in haar netwerk houden. Indien de gekozen abonnee is aangesloten op dezelfde
Nummercentrale (“Local Exchange”) als de kiezende abonnee, wordt dit gesprek door deze Nummercentrale afgewikkeld. Indien dit gesprek via een OLO wordt afgewikkeld, moet het worden doorgeschakeld naar de OLO via de EVKC (“Tandem Exchange”) waarop deze OLO is aangesloten. Dit lokale gesprek wordt vervolgens afgewikkeld naar de gekozen abonnee, waarvoor dezelfde route terug naar de Nummercentrale wordt doorlopen; dit leidt tot een veel langere weg, en daarmee tot hogere kosten (zie figuur 2).
Figuur 2 KPN’s verkeer wordt efficiënter gerouteerd
2. Voor BiBa-verkeer zijn KPN’s Eindgebruikers- en Interconnectie-tarieven niet in balans
De tariefstructuur voor BiBa-verkeer (gesprekken binnen het “Basisgebied”) komt niet overeen met het gebruik van het netwerk: gesprekken die tegen het BiBa-tarief worden afgerekend, worden feitelijk langs een langere en
kostbaarder weg gerouteerd. Dit is weergegeven in figuur 3, waarbij BiBa-verkeer naar een abonnee op een andere Nummercentrale (“Local Exchange”) tegen hogere Interconnectie-tarieven aan de OLO’s wordt afgerekend:
hiervoor wordt het tarief voor Regionale gesprekken gehanteerd. Dit effect is nog sterker voor BiBa-verkeer dat over meerdere EVKC’s (“Tandem
Exchange”) wordt geleid, vergelijkbaar met Nationale gesprekken.
Figuur 3 Mismatch Interconnectie en Eindgebruikers tarieven
KPN Retail biedt deze BiBa-gesprekken zelf aan tegen een te laag tarief, waarmee deze dienst verliesgevend is, en/of KPN Retail door KPN Carrier Services wordt bevoordeeld ten opzichte van OLO’s door voor deze BiBa-gesprekken tarieven onder de Interconnectie-tarieven te hanteren.
3. Interconnectie-tarieven en/of Eindgebruikers tarieven zijn mogelijkerwijs niet kosten-georienteerd
Meer in het algemeen kan gesteld worden dat de marge tussen Interconnectie-tarieven en Eindgebruikers-Interconnectie-tarieven mogelijkerwijs onder een acceptabel niveau ligt. Nader onderzoek naar deze tariefsniveaus is wenselijk.
One.Tel is van mening dat OPTA de structurele oorzaken van de Prijs Squeeze moet aanpakken, naast de introductie van de algemene Prijs Squeeze test. Daartoe wordt verwezen naar onderstaande voorstellen.
4 Wettelijk kader
De juridische beoordeling van de Prijs Squeeze dient te geschieden op basis van de nationale - en Europese telecommunicatieregelgeving en het nationale en Europese m ededingingsrecht.
KPN is aangewezen als partij met aanmerkelijke marktmacht op de markten voor vaste en mobiele spraaktelefonie en Interconnectie. Op grond van de
telecommunicatieregelgeving dienen de Interconnectie-tarieven en de Eindgebruikers-tarieven van KPN derhalve kosten-georiënteerd, non-discriminatoir en transparant te zijn.
Daarnaast heeft KPN een machtspositie in de zin van het nationale - en het
Europese mededingsrecht. Uit dien hoofde dient KPN eveneens te voldoen aan het non-discriminatievereiste, terwijl KPN bovendien voldoende marge tussen de Interconnectie-tarieven en de Eindgebruikers-tarieven zal moeten aanhouden teneinde predatory pricing richting concurrenten te voorkomen.
One.Tel is van mening dat de verschillende oorzaken voor de Prijs Squeeze in Nederland (zie hiervoor paragraaf 3) in strijd zijn met de bestaande en de toekomstige telecommunicatieregels en het mededingingsrecht. Verwezen wordt naar de uitvoerige analyse in Annex II. Samengevat is de juridische analyse met betrekking tot de verschillende oorzaken van de Prijs Squeeze als volgt.
Oorzaak 1: Het feit dat KPN haar eigen verkeer efficiënter routeert dan het verkeer van andere operators is in strijd met het non-discriminatie-beginsel, tenzij de betreffende concurrerende operator zou
verzoeken om de eigen lokale CPS-gesprekken via het eigen Interconnectiepunt te routeren. Daarenboven is de situatie waarbij KPN aan concurrerende operators hogere Interconnectie-tarieven in rekening brengt als gevolg van onnodige inefficiënte routering in strijd met het vereiste dat de Interconnectie-tarieven van KPN kostengeoriënteerd dienen te zijn.
Oorzaak 2: Het feit dat de structuur van de Interconnectie- en de
Eindgebruikers-tarieven niet met elkaar in overeenstemming zijn, is eveneens in strijd met het non-discriminatiebeginsel en/of het beginsel van kostenoriëntatie.
Het feit dat KPN handelt in strijd met het non-discriminatiebeginsel is behalve met de telecommunicatieregelgeving tevens in strijd met het nationale en het Europese mededingingsrecht. Daarnaast onderschrijft One.Tel de analyse van OPTA dat sprake is van predatory pricing hetgeen eveneens in strijd is met de mededingingsregels.
One.Tel is van mening dat OPTA de te nemen maatregelen niet alleen moet richten op het wegnemen van oorzaak 3, maar dat mede separate maatregelen moeten worden genomen gericht op het wegnemen van de oorzaken 1 en 2. Daarnaast is One.Tel van mening dat OPTA haar analyse niet alleen zou moeten baseren op het mededingingsrecht, maar juist ook expliciet op de eisen van non-discriminatie en kostenoriëntatie op grond van de telecommunicatieregelgeving. De maatregelen die dienen te worden getroffen teneinde de drie verschillende oorzaken die leiden tot de Prijs Squeeze weg te nemen zouden bovendien met terugwerkende kracht moeten worden ingevoerd vanaf de datum van de
introductie van Carrier Pre Selectie in Nederland. Deze terugwerkende kracht is aangewezen omdat de oorzaken die ten grondslag liggen aan de Prijs Squeeze in strijd zijn met bestaande wettelijke verplichtingen.
Tot slot deelt One.Tel de mening van de OPTA dat KPN op de kortst mogelijke termijn gescheiden boekhoudingen zal moeten doorvoeren voor Interconnectie- en Eindgebruikersdiensten. Anders dan OPTA is One.Tel van mening dat de
verplichting tot het voeren van gescheiden boekhoudingen een bestaande
wettelijke verplichting is (zie artikel 8 van de Interconnectierichtlijn en artikel 6.8 van de telecommunicatiewet).
5 One.Tel’s visie op OPTA’s voorstel voor de PST
OPTA introduceert de Prijs Squeeze Test (PST) als een instrument om KPN’s Interconnectie-tarieven te kunnen vergelijken met de Eindgebruikers-tarieven die KPN hanteert.
One.Tel is van mening dat de PST geen oplossing biedt voor situaties waar de mismatch tussen de tariefstelling van KPN en die van OLO’s structurele oorzaken kent. Zoals hierboven beschreven, geldt dit voor twee specifieke situaties:
- KPN’s verkeer wordt efficiënter gerouteerd,
One.Tel stelt voor om, naast de invoering van de PST, voor deze twee specifieke situaties speciale maatregelen te treffen. In de volgende paragrafen worden de specifieke maatregelen en de reactie van One.Tel op de PST nader uitgewerkt.
5.1 Deel 1 - Prijs Squeeze Test
One.Tel ondersteunt de introductie van de PST, onder the volgende randvoorwaarden:
- De test moet worden toegepast op alle diensten afzonderlijk. De tariefstructuren moeten het mogelijk maken om een gunstige marge te realiseren op alle diensten afzonderlijk. Er mag geen sprake zijn van
kruissubsidies, die het mogelijk maken om een hogere marge te realiseren op een beperkt gedeelte van het dienstenaanbod.
- De test moet ook worden gehanteerd voor andere diensten, zoals 0800/0900, Vast-Mobiel, etc.
- OPTA stelt voor om de Eindgebruikers-tarieven van KPN te corrigeren voor de VoordeelNummerRegeling met een percentage van 5%. One.Tel heeft aan de hand van een representatieve steekproef vastgesteld dat de effectieve korting van de VoordeelNummerRegeling uitkomt op bijna 8%; daarnaast moet bij deze correctie ook rekening worden gehouden met zakelijke
kortingsregelingen. One.Tel stelt voor om hiervoor een correctie van minimaal 7,5% te hanteren.
- Om een goed beeld te krijgen van de Prijs Squeeze is One.Tel van mening dat bij de test moet worden uitgegaan van gesprekken met een gespreksduur van 1 tot 60 minuten, niet alleen van 1/4/30 minuten.
- OPTA stelt voor om een opslag van 25% te hanteren voor Marketing & Sales, Billing, Administratie en Overhead. One.Tel meent dat deze opslag minimaal 40% dient te zijn. In andere Europese landen waar One.Tel actief is (UK, CH, F) wordt op lokale gesprekken een opslag van ca. 39 tot ca.160 % gerealiseerd (zie 6.).
Op basis van de uitkomsten van de PST kan OPTA vaststellen of de door KPN gehanteerde tarieven (Eindgebruiker en Interconnectie) acceptabel zijn. Dit kan mogelijkerwijs leiden tot een aanpassing van KPN’s tarieven, waardoor een meer evenwichtige situatie wordt bereikt.
5.2 Deel 2 - Inefficiënte routering
One.Tel stelt voor om de OLO’s de mogelijkheid te bieden om lokaal verkeer door KPN af te laten handelen; de Billing van de gesprekskosten wordt hierbij niet door KPN uitgevoerd, maar moet door de OLO blijven plaatsvinden. Deze oplossing kan worden getypeerd als “switch-less reselling” van lokaal verkeer tegen Interconnectie-tarieven.
Om deze oplossing mogelijk te maken moeten de Nummercentrales Billing informatie leveren voor de OLO’s. Het is technisch mogelijk om deze oplossing op korte termijn te realiseren, zonder dat de implementatie van IN (Intelligent Networking) op Nummercentrale-niveau moet worden afgewacht.
5.3 Deel 3 - Tariefstructuur Eindgebruiker en Interconnectie komen niet overeen
KPN Retail hanteert de lage BiBa tarieven voor gesprekken binnen het
Basisgebied, ook al worden deze gesprekken in de praktijk langs een langere en kostbaardere weg gerouteerd. One.Tel is van mening dat KPN Retail deze BiBa-gesprekken aanbiedt tegen tarieven die niet kostengeoriënteerd zijn, waardoor KPN Retail verlies leidt op deze gesprekken, en/of dat KPN Carrier Services KPN Retail bevoordeelt ten opzichte van de concurrenten door lagere Inkooptarieven te hanteren.
Als eerste stap, naast de eerdergenoemde maatregelen, stelt One.Tel voor om aan KPN op te leggen om voor alle BiBa-gesprekken Interconnectie-tarieven te hanteren alsof de gesprekken op het niveau van de Nummercentrale worden afgewikkeld; de Interconnectie-tarieven worden daarmee onafhankelijk van de routering van de gesprekken vastgesteld. Deze maatregel zal de balans tussen KPN Retail en de OLO’s op zijn minst gedeeltelijk herstellen.
Om deze maatregel te implementeren, zal de Billing-informatie die door de EVKC’s wordt gegenereerd moeten worden bewerkt.
6 Referenties internationaal
In de eerste plaats merkt One.Tel op dat zij in geen van de landen buiten Nederland waar zij actief is een price squeeze ervaart. Voor wat betreft Europa gaat het daarbij om Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Zwitserland. One.Tel heeft voor deze Europese landen de opslag berekend voor lokale
Call-setup kosten zijn in deze berekening meegenomen, door uit te gaan van een gemiddelde gespreksduur van 5 minuten. Verder is gerekend met een gewogen gemiddelde van de Peak/Off-Peak/Weekend tarieven, waarbij als verhouding is uitgegaan van 50/30/20.
De opslag in de UK valt verhoudingsgewijs hoog uit, omdat het in de UK gebruikelijk is om de gesprekskosten “per minuut” aan de eindgebruikers te berekenen, terwijl de Interconnectie-tarieven per seconde worden doorbelast. Daartoe wordt de feitelijke gespreksduur naar boven afgerond naar hele minuten, wat leidt tot een gunstigere marge voor de operators (ca. 162%). Indien geen rekening wordt gehouden met dit effect, is de opslag in de UK berekend op 75%.
Figuur 4 Vergelijking opslag - internationaal
Het is niet mogelijk gebleken om de opslag op lokaal verkeer in Duitsland mee te nemen in deze vergelijking, omdat de tariefstructuur voor lokale gesprekken in Duitsland sterk afwijkt van andere landen. Wel kan worden gesteld dat de bijdrage op telefoonverkeer die door One.Tel in Duitsland wordt gerealiseerd niet
ongunstig afwijkt van de bijdrage die in andere Europese landen wordt gerealiseerd.
Op basis van deze gegevens is One.Tel van mening dat de opslag op de Interconnectie-tarieven voor alle gesprekken, inclusief lokale gesprekken, tenminste 40% moet zijn.
7 Implementatie
One.Tel is van mening dat OPTA bij de implementatie van de maatregelen tegen
Average Mark-Up on Wholesaletariffs for Local calls (in %)
- Zoveel mogelijk zal moeten worden gewaarborgd dat de maatregelen worden genomen met de formele instemming van NMa, waarbij OPTA zich baseert op de tel ecommunicatieregelgeving en de NMa zich baseert op de
mededingingsregelgeving. Aldus wordt de juridische basis van de maatregelen verbreed en het risico op procedurele chicanes beperkt. - Naast de te nemen maatregelen is One.Tel van mening dat het BOHT zal
moeten worden aangescherpt op het punt van de toezichtbevoegdheden met betrekking tot de Eindgebruikers-tarieven. Enerzijds zal daarin de
mogelijkheid moeten worden opgenomen voor OPTA om een voorlopige voorziening te treffen en anderzijds zal daarin de mogelijkheid voor belanghebbenden (waaronder concurrenten van KPN) moeten worden uitgewerkt om op te komen tegen beslissingen van KPN en OPTA met betrekking tot die Eindgebruikers-tarieven. Aansluiting kan worden gezocht bij de regeling van het toezicht op de Interconnectie-tarieven.
- Tot slot is One.Tel van mening dat de maatregel en tegen de Prijs Squeeze zullen moeten worden ingevoerd met terugwerkende kracht vanaf de datum van introductie van Carrier Pre Selectie in Nederland.
