De cultuur van corruptie
Een analyse van de corruptiebestrijding in Afrika vanuit de culturele benadering
Masterscriptie Internationale organisatie en Betrekkingen
Sietske Goettsch S1456679 Kapelweg 44 6267 BX Cadier en Keer
2
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave ...2
1. Inleiding...4
2. Uitwerking van de problematiek ...9
Wat is Corruptie? ...9
De definitie ...9
Verschillende soorten corruptie ... 10
De gevolgen van corruptie ... 11
Good Governance ... 13
Internationale liberale hervormingsmaatregelen ... 13
Het proces van democratisering in Afrika ... 16
De culturele benadering ... 18
Conclusie ... 23
3. Zuid-Afrika ... 24
Corruptie in Zuid-Afrika ... 24
De mate van corruptie ... 24
Geschiedenis van de Apartheid ... 25
Soorten corruptie ... 31
Het good governance tijdperk ... 33
Algemene patroon van transitie: democratisering ... 33
Good governance ... 38
Directe anticorruptie beleid ... 40
Effectiviteit ... 44
Traditionele cultuur ... 47
Presidentialisme ... 47
Cliëntelisme ... 51
Het gebruik van staatsbronnen ... 54
3
Conclusie ... 60
4. Nigeria ... 64
Corruptie in Nigeria ... 64
De mate van corruptie: the Nigerian factor ... 64
Soorten corruptie ... 66
Politieke en economische geschiedenis ... 68
Het good governance tijdperk ... 72
Het algemene patroon van transitie: democratisering ... 72
Directe anticorruptie maatregelen ... 76
Het resultaat van de good governance maatregelen en de anticorruptie strijd ... 79
Traditionele cultuur ... 80
Presidentialisme ... 80
Cliëntelisme ... 83
Gebruik van staatsbronnen ... 86
4
1. Inleiding
‘Let’s not mince words, we need to deal with the cancer of corruption. In country after country, it is the people who are demanding action on this issue.’ 1
James Wolfensohn, Voorzitter van de Wereldbank
Corruptie is een eeuwenoud ethisch en crimineel probleem waar vanaf de jaren ’60 van de vorige eeuw toenemende aandacht voor kwam. In de jaren ’90 ging men zich ernstig zorgen maken. De algehele roep om transparantie, democratie en verantwoordelijkheid in die tijd viel namelijk samen met een stijgend aantal corrupte handelingen en praktijken, vooral in de Derde wereld. Want al is incidentele corruptie kenmerkend voor bijna alle samenlevingen, in ontwikkelingslanden kan corruptie structureel worden in de overheidsinstellingen en zelfs in de samenleving als geheel.2 Op onderstaand figuur is goed te zien in welke mate corruptie per land waargenomen wordt. De Derde wereld, waaronder Afrika, wordt zwaar getroffen. Dat blijkt ook uit de manier waarop er binnen deze landen over corruptie gesproken wordt. Zo wordt corruptie in Soedan de ‘vijfde productie factor’ genoemd, bestempelt men het in Nigeria als een ‘way of life’ en in Sierra Leone spreekt men van een ‘cultuur van corruptie’.3
Figuur 1: Wereldwijde spreiding van corruptie in 20084
1
James Wolfensohn, ‘People and Development’, Worldbank,
<http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/ORGANIZATION/EXTPRESIDENT2007/ EXTPASTPRESIDENTS/PRESIDENTEXTERNAL/0,,contentMDK:20025269~menuPK:232083~pagePK:159 837~piPK:159808~theSitePK:227585,00.html> (oktober 1996; geraadpleegd op 15 juli 2009).
2
Alan Doing en Stephen Riley, ‘Corruption and anti-corruption strategies: issues and case studies from developing countries’, Corruption integrity initiatives in developing countries, , Corruption integrity initiatives in developing countries <http://mirror.undp.org/magnet/docs/efa/corruption/Chapter03.pdf> 48-49.
3
Bertha Z. Osei-Hwedie en Kwaku Osei-Hwedie, ‘The political, economic, and cultural bases of corruption in Africa’, Kempe Ronald Hope Sr. En Bornwell C. Chikulo, Corruption and development in Africa, lessons from case studies (New York, 2000) 40-56, aldaar 40.
4
5
Niet alleen is corruptie voornamelijk te vinden in onderontwikkelde landen, het ondermijnt ook de mogelijkheden tot ontwikkeling van deze landen. 5 Er is een directe relatie aantoonbaar tussen corruptie en armoede; corruptie staat efficiëntie in de weg en belemmert hierdoor de economische groei.6 Daarnaast heeft het ook impact op andere sectoren. Het verstoort het vertrouwen in de overheiden vergroot de welvaartsverschillen binnen de bevolking.7 De overheidsuitgaven aan sociale
programma’s nemen af en het onderwijs, de gezondheidszorg en de sociale diensten worden verwaarloosd. Vooral de gemarginaliseerde groepen, vrouwen en kinderen worden hierdoor getroffen.8 Het continent Afrika lijdt onder hardnekkige armoede en ernstige onderontwikkeling, ondanks de enorme natuurlijke rijkdommen en de grote stroom ontwikkelingshulp de laatste decennia. Om een einde te maken aan die situatie, zal eerst de grootste factor die ontwikkeling nu in de weg staat, weg genomen moeten worden; corruptie.9 Afrika is ’s werelds meest corrupte continent.10
Daarom zal in deze scriptie corruptie in Afrika worden geanalyseerd.
Er zijn in de literatuur twee verschillende benaderingen te onderscheiden waarmee corruptie in Afrika kan worden onderzocht; respectievelijk de ‘ontwikkelingsbenadering’ en de ‘culturele benadering’. In dit onderzoek zullen deze in zekere zin tegenover elkaar geplaatst worden. De beweegreden daarvoor zal ik hieronder uiteenzetten, waarmee ik tevens de twee benaderingen kort zal toelichten.
De ontwikkelingsbenadering verklaart corruptie door de gebrekkigheid van de staatsinstellingen die door de koloniale overheersing niet solide genoeg zijn. Door de periode van kolonisatie raakten verscheidene landen de zeggenschap over hun bestuur kwijt. Toen in de jaren ’60 veel voormalige koloniën het heft in eigen hand namen, betekende dit dat er veel onervaren bewindslieden aan de macht kwamen. De heerschappij ging naar een kleine gecreëerde elitegroep en mede door het hoge tempo waarin veel politieke veranderingen werden ingevoerd ontstond een instabiele situatie. De zwakke staatsinstellingen vormden een voedingsbodem voor corruptie. Hiermee
5
Indira Carr, ‘The Principal-Agent-Client Model and the Southern African Development Community Anti-Corruption Protocol’, University of Middlesex <http://works.bepress.com/indira_carr/1> 1-2.
6
Emanuel Anoruo en Habtu Braha, ’Corruption and economic growth: the African experience’, <
http://www.jsd-africa.com/Jsda/Spring2005/ArticlePDF/Arc_Corruption%20and%20Economic%20Growth.pdf> 43.
7
Doing en Riley, ‘Corruption and anti-corruption strategies: issues and case studies from developing countries’ 48-49.
8
African Parliamentarians’ Network Against Corruption (APNAC), ‘Strategy brief – 2: Understanding Corruption’ <http://www.apnacafrica.org/docs/Understanding_Corruption.doc> (geraadpleegd op 22 juni 2009)
9
Mario Ritter, ‘The Worldbank fights the cancer of corruption’, Voice of America <
http://www.voanews.com/specialenglish/archive/2006-04/2006-04-07-voa2.cfm?CFID=233657438&CFTOKEN=99220206&jsessionid=00306f12e5d5a7a92f1c16263c1e455a4c69> (geraadpleegd op 21 juni 2009).
10
Gbenga Lawal, ‘Corruption and development in Africa: challenges for political and economic change’
6
geeft de ontwikkelingsbenadering dus een institutionele en ook een exogene verklaring voor corruptie.11In de jaren ’90 werd er internationaal veel druk uitgeoefend op Afrika om corruptie aan te pakken. Ook binnen de Afrikaanse landen zelf was hier vraag naar. Menig regeringsleider kwam aan de macht met de belofte zich sterk in te zetten voor deze strijd. De ontwikkelingsbenadering leidde ertoe dat er institutionele hervormingen werden geïmplementeerd. Maatregelen om de staat te versterken, democratischer en transparanter te maken werden onder de titel good governance ingevoerd. Toen G. Blundo en J.P. Olivier de Sardan de resultaten hiervan beschreven in 2006, stelden zij dat de maatregelen een averechts effect hebben gehad.
“At this point we would like to consider the impact of the wave of democratization throughout the 1990s and the ‘good governance’ measures that accompanied it. The view that corruption appears to have increased in the
course of this period is generally undisputed in the literature.” 12
In de jaren ’90 waarin er institutionele hervormingen werden doorgevoerd, was er sprake van een toename van corruptie.13 Mogelijk heeft de ontwikkelingsbenadering tot ineffectieve maatregelen geleid en is een andere benadering vereist. De tegenhanger van deze theorie, de culturele benadering, zoekt een verklaring voor corruptie in culturele aspecten. Zij legt corruptie uit als de overleving van traditionele Afrikaanse gewoonten en praktijken in een moderne politieke context. Deze antropologische benadering is lange tijd verworpen met het verwijt dat het van corruptie een puur Afrikaans fenomeen maakte en vermeed naar de geschiedenis te kijken.14 Mogelijk kan deze benadering van de samenhang van corruptie met de Afrikaanse cultuur en de manier waarop het inherent is geraakt aan de structuur van deze landen, een verbetering geven van de moeizame bestrijding van het fenomeen. Als de internationale bemoeienis met de Afrikaanse ontwikkeling in de jaren ’90 niet heeft geleid tot vooruitgang en misschien zelfs als een stap terug gezien kan worden, is het van belang dat er inzicht komt in de gemaakte fouten. De culturele benadering is een vernieuwende manier om deze anticorruptiemaatregelen te analyseren en - indien deze een verklaring geeft voor het falen van gemaakte hervormingen - is er wellicht ook een andere aanpak van corruptiebestrijding vereist, een aanpak met meer aandacht voor de cultuur.
Uit het bovenstaande volgt de hoofdvraag van dit onderzoek: in hoeverre is het falen van de good governance-maatregelen in de jaren ’90 in Zuid-Afrika en Nigeria te verklaren met de
culturele benadering die corruptie uitlegt als de voorzetting van traditionele Afrikaanse gewoonten en praktijken?
11
G. Blundo en J.P. Olivier de Sardan, Everyday corruption and the state – Citizens and public officials in Africa (Capetown, London en New York, 2006) 26-30.
12
Idem., 53.
13
Doing en Riley, ‘Corruption and anti-corruption strategies: issues and case studies from developing countries’ 48.
14
7
In dit onderzoek wordt een analyse gemaakt van corruptie en de strijd daartegen in Zuid-Afrika en Nigeria, maar zal getracht worden tevens uitspraken te doen over dit fenomeen in Zuid-Afrika als geheel. Om dit niet bij louter theorie te laten, maar ook te laten zien hoe de praktijk in zijn werk ging, zal dit gebeuren aan de hand van twee case studies. Voordat deze uitgewerkt worden zal in het volgende hoofdstuk eerst het kader neergezet worden waarbinnen het onderzoek zal plaatsvinden. De problematiek van corruptie zal uiteengezet en gedefinieerd worden. Daarna volgt een beschrijving van wat er onder good governance verstaan dient te worden en wat dit voor Afrika in de jaren ’90 heeft betekent. Tot slot komt de culturele benadering aan de orde en zal aangegeven worden aan de hand van welke culturele aspecten de case studies zullen worden opgezet.Wanneer de problematiek van het onderwerp en de manier van aanpak duidelijk zijn komen de casestudies aan bod; respectievelijk Zuid-Afrika en Nigeria. Beide lijken exemplarisch te zijn voor de culturele gebruiken en de aanwezigheid van corruptie, maar kennen daarnaast ook duidelijke verschillen. In het onderzoek zullen ook voorbeelden van andere landen en vergelijkingen met andere Afrikaanse gebieden worden aangehaald. Hierdoor is het wellicht mogelijk een uitspraak over het continent als geheel te doen. In de case studies zullen eerst de hervormingen van good governance worden geanalyseerd, daarna worden de culturele aspecten van de culturele benadering uitgelicht.
De keuze voor de eerste casestudy is op Zuid-Afrika gevallen, omdat dit land vaak als rolmodel voor het Afrikaanse continent wordt beschreven. Toch is het ook een duidelijk voorbeeld van een land waar duurzame ontwikkeling door corruptie wordt belemmerd. In het decennium van internationale aandacht voor good governance, werd in Zuid-Afrika in 1994 voor het eerst een democratische verkiezing gehouden. Nelson Mandela werd zo Zuid-Afrika’s eerste democratisch gekozen president. Dit jaar wordt dan ook vaak als keerpunt of startpunt van een stabielere politieke situatie beschouwd. Opvallend is dat volgens de publieke opinie in Zuid-Afrika de corruptie is toegenomen.15 Dit maakt het land een goede casus om te zoeken of de democratiseringsmaatregelen hier geen succes waren, omdat ze niet voldoende aansloten op de nationale cultuur.
De tweede casestudy zal gaan over Nigeria. Dit land is een interessante casus omdat het bekend staat als een van ’s werelds meest corrupte landen. Corruptie wordt in dit land ‘pandemisch’ genoemd.16 De corrupte praktijken zijn in alle sferen van de samenleving te vinden en nemen in omvang toe. Het is zo wijdverspreid in dit land, dat de inwoners corruptie ook wel ‘the Nigerian factor’ noemen.17 Ondanks vele onderzoeken en verschillende maatregelen die getroffen zijn lijkt de oplossing nog niet in zicht. Dit maakt het interessant te analyseren in hoeverre de traditionele cultuur een voedingsbodem is voor corruptie en op die manier het succes van de good
15
Blundo en Olivier de Sardan ed., Everyday corruption and the state – citizens and public officials in Africa, 55.
16
John Erero en Tony Oladoyin, ‘Tackling the corruption epidemic in Nigeria’, Kempe Ronald Hope Sr. en Bronwell C. Chukulo, Corruption and development in Africa – lessons from case-studies (New York, 2000) 280-287, aldaar 280.
17
8
maatregelen in de weg staat. Nigeria is immers een land met een duidelijke politieke economie van patronage, waarvan de relatie met corruptie zichtbaar is.18 Daarom vormt ook dit land een goede illustratie bij de onderzoeksvraag.Na de casestudies volgt een synthese waarin de conclusies uit de voorgaande hoofdstukken teruggekoppeld worden aan de theorie en in een bredere Afrikaanse context worden geplaatst. Tot slot eindigt dit onderzoek met een conclusie waarin een antwoord gegeven wordt op de hoofdvraag.
18
9
2. Uitwerking van de problematiek
Wat is Corruptie?
De definitieCorruptie wordt alom erkend als een ernstig probleem dat aangepakt dient te worden. Maar wat verstaan we precies onder corruptie? Het woord corruptie komt van het Latijnse rumpere, dat ‘breken’ betekent. Corruptie kan hiermee uitgelegd worden als het breken van de wet of een code.19 In de literatuur worden er echter verscheidene definities gehanteerd, er is geen overeenstemming over wat daadwerkelijk onder corruptie valt. Bekend voorbeeld hiervan is het fenomeen gift-exchange. In sommige gebieden is het geven van geschenken een belangrijk cultureel gebruik, in andere culturen kan dit worden beschouwd als omkoperij, het klassieke voorbeeld van corruptie.20 Transparency International (TI) ’s werelds leidende anticorruptie orgaan hanteert de volgende definitie voor corruptie: ‘Corruption is the abuse of entrusted power for private gain’.21 De Global Organisation for Parliamentarians Against Corruption (GOPAC), een wereldwijd netwerk van parlementariërs dat zich inzet voor de verspreiding van kennis en het aanpakken van corruptie, gebruikt een andere definitie. Zij hebben het over ‘the abuse of public position for private, individual or group to whom one owes allegiance’. Alatas (1990), de veel geciteerde Maleisische academicus en voormalig politicus, omschrijft corruptie als ‘the abuse of trust in the interest of private gain’.22 Door deze verschillen in
opvatting wordt er in sommige onderzoeken en organisaties als de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OECD), de Raad van Europa en conventies van de VN niet met een eenduidige definitie gewerkt, maar stelt men een lijst op met de praktijken die men onder corruptie verstaat.23 De meeste onderzoeken gebruiken echter een definitie die breed genoeg is om verscheidene interpretaties te ondervangen. Die definities bevatten doorgaans de elementen ‘het gebruik van publieke macht’ en ‘het behalen private winsten’. Dat zal ook gebeuren in deze scriptie, waar de volgende definitie wordt gebruikt: ‘Corruptie is het misbruiken van publieke middelen voor private
doeleinden’.
Deze definitie stelt publieke ambten en plichten centraal. Corruptie is het misbruiken van die autoriteit of verantwoordelijkheid ten behoeve van persoonlijke doeleinden, die niet van monetaire
19
Kempe Ronald Hope Sr., ‘Corruption and development in Africa’, Kempe Ronald Hope Sr. en Bornwell C. Chikulo, Corruption and development in Africa, lessons from case studies (New York, 2000) 17-39, aldaar 19.
20
Anoruo en Braha, ‘Corruption and economic growth: the African experience’, 44.
21
Transparency International, ‘About Transparency International’ <www.transparency.org/about_us> (geraadpleegd op 21 juni).
22
Osei-Hwedie en Osei-Hwedie, ‘The political, economic, and cultural bases of corruption in Africa’, 42.
23
‘Defining corruption - Glossary of International Standards for Criminalization of Corruption’, Organization for economic co-operation and development, OECD Observer, No. 260 (Maart 2007)
10
aard hoeven te zijn. Een ambtenaar is corrupt wanneer hij vergoedingen aanvaart om zaken te doen die zijn of haar verantwoordelijkheid al waren of bereid is in ruil voor iets anders die verantwoordelijkheid te negeren. Onder corruptie valt omkoperij (door middel van beloning besluitvorming van mensen in hoge posities beïnvloeden), nepotisme (voortrekken van vrienden en familie) en verduistering (het illegaal toe-eigenen van publieke middelen voor private winsten).24Verschillende soorten corruptie
Er zijn verschillende vormen van corruptie te onderscheiden, vaak zijn deze wel met elkaar verweven. De African Parliamentarians’ Network Against Corruption (APNAC) is een leidend netwerk in Afrika van parlementariërs die zich strijden tegen corruptie en zich inzetten voor good governance. Zij maken het volgende onderscheid:25
Ten eersten maken zij het onderscheid tussen bribery en grease payments. Bij bribery gaat het om betalingen die gevraagd worden door publieke ambtenaren of aangeboden door private ondernemers in ruil voor gunsten als bijvoorbeeld een baan bij de overheid. Zo kwam het dat Herbert Sabila Kaale (NRM) lid van het parlement in Oeganda in februari 2010 gevangen werd gezet voor
bribery. Hij had een officier van de overheidsinspectie een bedrag van 700,000 SH geboden om
aanklachten tegen een ambtenaar te laten varen.26 Bij grease payments worden er ook betalingen gedaan aan overheidsambtenaren maar dan gaat het om het verrichten van werk waar zij ook al voor betaald krijgen, zoals het uitschrijven van vergunningen. Dit komt in Afrika veel voor, maar er is ook veel onenigheid of we dit moeten zien als corruptie of niet, in de Verenigde Staten is dat bijvoorbeeld niet het geval.27
Het tweede onderscheid is het verschil tussen petty corruption en grand corruption. Bij de eerste vorm gaat het om kleine betalingen aan overheidsdienaren om af te kunnen wijken van de wetten of andere overheidsvereisten. Hier zijn overheidsambtenaren van lagere rang bij betrokken. Bij
grand corruption gaat het ook om omverwerping van het systeem maar dan middels hogere
ambtenaren, minsisters of zelfs staatshoofden. Een voorbeeld van grand corruption is het sociale zekerheidsprogramma in Zuid-Afrika. Jaarlijks verliest dit zo’n 10% van haar budget aan corruptie.28 Het voorbeeld van bribes is tevens een vorm van petty corruption.
Tot slot maken ze het onderscheid tussen is bureaucratische corruptie en politiek corruptie. De eerste vorm is het misbruiken door ambtenaren waarbij bepaalde wetten en regels ontweken
24
Osei-Hwedie en Osei-Hwedie, ‘The political, economic, and cultural bases of corruption in Africa’, 42.
25
African Parliamentarians’ Network Against Corruption (APNAC), ‘Strategy Brief - 2: Understanding Corruption’,
<http://www.apnacafrica.org/docs/Understanding_Corruption.doc> (geraadpleegd op 22 juni).
26
Edward Anyoli, ‘Uganda: MP Jailed for Offering Bribe to Public Officer’ <http://allafrica.com/stories/201002260044.html> (25 februari 2010; geraadpleegd op 9 augustus 2010).
27 Zinhle Sokhela, ‘PCB Blog - Grease Payments’
<http://www.pcb.org.za/jit_blog/2010/07/01/jit_default_40.Grease_Payments.html> (1 juli 2007; geraadpleegd 2010).
28
A dollar a day finding solutions to poverty, ‘Economic solutions’,
11
worden in ruil voor gunsten. Dit gebeurt meestal bij overheidsdienaren die beloningen en strafbeleid onder hun controle hebben. Bij politieke corruptie gaat het om het onderhandelen over de invloed of autoriteit door politieke leiders en kan uitlopen op het geven van gunsten, onrechtmatigheden bij de campagnefinanciering en verkiezingsfraude. Belangrijk verschil is dus dat bureaucratische corruptie zelfverrijking op illegale wijze is en bij politieke corruptie gaat het politieke coalities er om greep te krijgen op het staatsapparaat of hun machtmonopolie zeker te stellen.29De vormen van corruptie zijn zoals eerder gezegd overlappend en moeilijk gescheiden te bestuderen. Daarom zullen ze in dit onderzoek allemaal meegenomen worden en enkel de eerder genoemde definitie gehanteerd worden.
De gevolgen van corruptie
Dat corruptie enorm schadelijk is staat buiten kijf. De effecten zijn verreikend en beïnvloeden diverse sferen van het land. In het algemeen kan gezegd worden dat het de ontwikkeling van een land tegenwerkt.30 De gevolgen van corruptie zijn op te delen in politieke, sociale en economische gevolgen.
Corruptie leidt tot ondermijning van de publieke dienstensector, maar het is ook onlosmakelijk verbonden met andere vormen van wetteloosheid en slecht bestuur, waaronder fraude en zelfs georganiseerde misdaad. Het ondermijnt de capaciteiten van de staat waardoor het vertrouwen in de staat afneemt.31 De overheid is minder in staat wetten en beleid te implementeren. Dit komt omdat de persoonlijke winst belangrijker is geworden dan ideologie of principes. De macht raakt geconsolideerd bij een kleine elite en doordat de politieke concurrentie sterk verminderd raakt, wordt de politieke ontwikkeling ook belemmerd. Door corruptie komt de staat vaak in handen van één politieke partij met het gevolg dat de bureaucratie, het bedrijfsleven en de media hun effectiviteit verliezen. Corruptie ondermijnt de legitimiteit van het politieke systeem en creëert politieke instabiliteit, wat zelfs kan escaleren tot grootschalig geweld, burgeroorlogen en staatsgrepen.32 Gedurende de jaren ’80 en ’90 was corruptie de meest voorkomende verklaring voor militaire coups. Zo greep in Sierra Leone Kapitein Valentijn Strasser de macht in april 1992 met als verklaring dat het land ten onder ging aan corruptie, slecht bestuur, nepotisme en onrecht. De staatsleiders verrijkten zichzelf met de staatsbronnen, en daar diende een einde aan te komen. Ook in Niger en Mali vonden er om die redenen militaire overnamen plaats.33
29
John Mukum Mbaku, ‘Bureaucratic Corruption in Africa: The Futility of Cleanups’, The Cato Journal, Vol. 6, No.1 (1996) <http://www.cato.org/pubs/journal/cj16n1-6.html>.
30
Anoruo en Braha, ’Corruption and economic growth: the African experience’, < http://www.jsd-africa.com/Jsda/Spring2005/ArticlePDF/Arc_Corruption%20and%20Economic%20Growth.pdf> 43.
31
Osei-Hwedie en Osei-Hwedie, ‘The political, economic, and cultural bases of corruption in Africa’; Doing en Riley, ‘Corruption and anti-corruption strategies: issues and case studies from developing countries’, 48-49.
32
African Parliamentarians’ Network Against Corruption (APNAC), ‘Strategy brief – 2: Understanding Corruption’.
33
12
Corruptie heeft ook sociale consequenties. Het heeft vaak tot gevolg dat geld verplaatst wordt van de arme naar de rijkere bevolking en de welvaartsverschillen dus groter worden.34 De overheid investeert minder in de sociale sectoren, waar de arme bevolking het meest onder lijdt. Zij gaat de staat beschouwen als onderdrukkend orgaan, in plaats van een instituut dat kansen en mogelijkheden schept.35 Het land kan ook te maken krijgen met een ‘brain drain’, het wegtrekken van de hoger opgeleide bevolking, wanneer deze inziet dat hun mogelijkheden door de overheid beperkt worden.36 Scheidslijnen tussen etnische groepen, verschillende regio’s of bevolkingslagen worden duidelijker en er ontstaat een cultuur van wantrouwen en rivaliteit. Deze sociale gevolgen kunnen uitlopen op conflicten.37 Etnische spanningen kunnen geïntensiveerd raken. Een voorbeeld hiervan is het etnische conflict in het noorden van Ghana in 1994.38Er wordt ook geregeld gesproken over een verstoring van de economische groei door corruptie, maar daar bestaat onenigheid over. Onder de economen bestaat een school die stelt dat corruptie de economische groei belemmert, omdat het voor extra kosten en onzekerheden zorgt. Echter, er zijn ook economen die zeggen dat corruptie een positief effect heeft op de economische groei. Zij zien het als een stimulans die de economie een extra impuls geeft. Corruptie zorgt volgens hen voor meer efficiëntie. Toch gaan de meeste theoretici ervan uit dat eventuele positieve economische bijwerkingen van corruptie niet opwegen tegen de negatieve impact op de economie. Het zorgt immers voor vertraging van transacties en daarmee tot onnodige kosten; de economie wordt inefficiënt. Verder is het ook zo dat de landen, waar de grootste mate van corruptie te vinden is, ook zeer lage economische groei kennen. Vele studies tonen aan dat het zowel de binnenlandse als de buitenlandse investeringen benadeelt en vermindert.39 De focus verschuift van zakelijke concurrentie op de markt naar omkoperij en belangenverstrengeling. De private sector raakt betrokken in de zogenaamde rent-seeking activiteiten om winst te maken en te vergroten, in plaats van concurrerende handel.40 Hiermee wordt bedoeld dat de overheid winst vergaart uit de hulpbronnen, zonder hiervan de samenleving te laten profiteren. De voordelen van concurrentie worden zo genegeerd. Corruptiepraktijken worden vaak als een soort officieuze belasting gezien voor consumenten en producenten.41 Wanneer dit gebeurt, kunnen er op grote schaal publieke eigendommen verspild of
34
Doing en Riley, ‘Corruption and anti-corruption strategies: issues and case studies from developing countries’ 48-49.
35
African Parliamentarians’ Network Against Corruption (APNAC), ‘Strategy brief – 2: Understanding Corruption’.
36
Osei-Hwedie en Osei-Hwedie, ‘The political, economic, and cultural bases of corruption in Africa’, 50.
37
African Parliamentarians’ Network Against Corruption (APNAC), ‘Strategy brief – 2: Understanding Corruption’.
38
Osei-Hwedie en Osei-Hwedie, ‘The political, economic, and cultural bases of corruption in Africa’, 51.
39
Anoruo en Braha, ’Corruption and economic growth: the African experience’, 43.
40
Kempe Ronald Hope Sr. en Bornwell C. Chikulo, ‘Introduction, Kempe Ronald Hope Sr. ed., Corruption and Development in Africa studies (New York, 2000) 1-16, aldaar 2.
41
13
verloren gaan. Zo verloor Nigeria in 1970 waarschijnlijk 10 procent van haar Bruto Binnenlands Product en Zaïre in dat zelfde jaar wel 25 procent.42Good Governance
Internationale liberale hervormingsmaatregelen
In dit onderzoek wordt corruptiebestrijding in de jaren ’90 geanalyseerd, het decennium waarin er internationaal veel aandacht kwam voor de onderontwikkeling van de Derde wereldlanden. De gedachte dat het Westen verantwoordelijkheid had in het verhelpen van die onderontwikkeling resulteerde in internationale beleidsplannen. Thema’s als armoedebestrijding, ontwikkeling door burgerparticipatie en mensenrechten kwamen internationaal op de agenda te staan, met als doel om hier ook financiële steun aan te verlenen. Men hoopte door een regimetransitie in de ontwikkelingslanden een stabiele overheid te krijgen, democratische overheidsinstellingen, een sterke
civil society en respect voor de rule of law.43 Verscheidene rapporten en instellingen waren het er over eens dat die vooruitgang bereikt moest worden door het creëren van ‘participatieve, transparante en verantwoordelijke samenlevingen met een focus op duurzame hervormingen’.44 Deze hervormingen vielen onder een overkoepeld begrip dat men good governance noemde. In de woorden van UN Secretary-General Kofi Annan: “Good governance is perhaps the single most important factor in eradicating poverty and promoting development.”45De bestrijding van corruptie vormde een belangrijk onderdeel binnen dit concept. Internationale organisaties die vooral stelden dat nationale overheden corruptie niet langer konden tolereren en die beloofden het zelf binnen hun eigen hulpprogramma’s aan te pakken, waren vooral het Internationaal Monetair Fonds (IMF), de Wereldbank (WB) en de OECD.46
Over de juiste inhoud van good governance zijn net als over het begrip corruptie meerdere opvattingen te vinden. Het is een relatief nieuw concept dat pas in 1989 opdook in een document van de Wereldbank over Sub-Sahara Afrika.47 De Wereldbank werpt het begrip op, door het continue gebrekkige resultaat van de hulp die ontwikkelingslanden krijgen, de uitblijvende hervormingen en hoge corruptie; de Wereldbank roept de vraag op of de politieke autoriteiten wel effectief regeren in het algemeen belang. Er is noch een eenduidige of allesomvattende definitie noch een begrenzing van
good governance aan te geven waarmee het universele acceptatie krijgt. Onder governance verstaat
men: the manner in which power is exercised in the management of a country’s economic and social
42
Hope, ‘Corruption and development in Africa’, Kempe Ronald Hope ed., Corruption and Development in Africa, 27 – 33.
43
Idem., 35.
44
Doing en Riley, ‘Corruption and anti-corruption strategies: issues and case studies from developing countries’ 44-45.
45
Adel M. Abdellatif, ‘Good Governance and its relationship to democracy and economic development’ <http://www.pogar.org/publications/governance/aa/goodgov.pdf> 1.
46
Hope, ‘Corruption and development in Africa’, 34.
47
14
resources for development.48 Met good governance wordt er dus om governance van goede kwaliteit gevraagd. Echter, er zijn geen objectieve standaarden om dit te bepalen.49 Enerzijds wordt gezegd dat
good governance gerelateerd is aan politieke en institutionele processen en uitkomsten die
noodzakelijk zijn om doelen van ontwikkeling te behalen.50 De definitie van de OECD past hierbij: ‘het gebruiken van politieke autoriteit en het uitoefenen van controle over de samenleving en het management over hulpbronnen voor sociale economische ontwikkeling’.51 Het gaat hier niet alleen om de organisatie en de activiteiten van de overheid maar ook om de eindresultaten daarvan. Volgens sommigen is Good governance een proces, niet een einddoel.52 Betekent dit dan dat een goed functionerende democratie het resultaat is van good governance, of anders om? Dat is niet het geval. Democratisering gaat over de legitimiteit van de overheid, good governance over de effectiviteit. Beiden vullen elkaar aan om duurzaam te kunnen zijn.53
Men definieert good governance doorgaans aan de hand van mechanismen van welke gedacht wordt dat zij nodig zijn om dit ideaal van sociale en economische ontwikkeling te verwezenlijken. De mensenrechtencommissie van de Verenigde Naties (VN) hanteert de attributen: “transparency,
responsibility accountability, participation and responsiveness”.54 De Economische en sociale commissie van de VN voor Azie en de Pacific, komt met acht karakteristieken: participatory,
consensus oriented, accountable, transparent, responsive, effective and efficient, equitable and inclusive and follows the rule of law.55 Kofi Annan in zijn functie als Secretaris-generaal van de VN heeft het in 1998 over de vier pilaren van good governance: vrede, democratie, mensenrechten en duurzame ontwikkeling.56 De strijd tegen corruptie werd binnen het good governance raamwerk vaak gekoppeld aan mensenrechten en democratisering.57 Dit laatste had ook te maken met de tijdgeest. De
48 Islam, Roumeen, World Development Report 2002: Building Institutions for Markets, World Bank 2001
(Oxford 2002).
49
Ved. P. Nanda, ‘The “Good Governance” Concept Revisited’, The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science, University of Denver Sturm College of Law (januari, 2006) 269-283, aldaar 269-283 <http://ann.sagepub.com/content/603/1/269.abstract>.
50
Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, ‘Development - Good Governance’ <http://www2.ohchr.org/english/issues/development/governance> (geraadpleegd op12 juli 2009).
51
Doing en Riley, ‘Corruption and anti-corruption strategies: issues and case studies from developing countries’ 46-47.
52
Abdellatif, ‘Good Governance and its relationship to democracy and economic development’ <http://www.pogar.org/publications/governance/aa/goodgov.pdf> 3.
53
Santiso, ‘Good Governance and Aid Effectiveness: The World Bank and Conditionality’, The Georgetown Public Policy Review, Vol. 7 No. 1 (2001) 1.
54
Veel van de benamingen die horen bij het good governance zijn in het Engels. Zij zullen daarom onvertaald worden gebruikt om geen afbreuk te doen aan de inhoud.
Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, ‘Development - Good Governance’ .
55
United Nations economic and social commission for Asia and the Pacific, ‘What is good governance? <http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp> (geraadpleegd op 10 augustus 2010)
56
Ernest Harsch, ‘Making good governance a reality’, Africa Recovery, Vol. 11, No. 4 (Maart, 1998) <www.africarecovery.org>.
57
15
val van de Berlijnse Muur had juist plaats gevonden en werd gesymboliseerd als de val van een communistisch een-partij regime. Hierdoor kwam er in het begin van de jaren ’90 veel kritiek op dit type bestuur , er moest een einde komen aan de autoritaire dictaturen en kleptocratieën. De overheid moest gecontroleerd worden middels een meerpartijendemocratie.58Veel van de hervormingen om de wijze van governance te wijzigen, vonden plaats onder de zogenaamde Structurele Aanpassing Programma’s (SAPs) van de Wereldbank en het IMF. Zij bevalen de Afrikaanse landen aan om hun politieke en economische structuur aan te passen.59 Over het algemeen werd verondersteld dat er eerst politieke hervorming diende te worden doorgevoerd om een goed bestuur, good government, neer te zetten. Dit zou een voorwaarde zijn voor de volgende economische veranderingen. Als de politiek niet meer de centrale controle over de economie uitoefende, zouden er liberale marktprincipes kunnen worden doorgevoerd om economische ontwikkeling te stimuleren. De overheid diende zich minder te mengen in de economie, zodat die gestuurd kon worden door marktwerking van vraag en aanbod. Hierdoor kon er ook een sterke middenklasse opkomen en dat zorgde er op zijn beurt weer voor dat politieke participatie werd gestimuleerd. De economische en politieke hervormingen bevorderen elkaar wederzijds.60 Van zowel de politieke als de economische hervormingen werd verwacht dat zij een positieve uitwerking hadden op de corruptiebestrijding. Doordat de omvang van de staat werd verminderd, zou de corruptie in de publieke sector afnemen. Daarnaast zouden de liberaliserende maatregelen ervoor zorgen dat er een liberale pluralistische politiek kwam, meer persvrijheid, concurrentie tussen politieke partijen en onafhankelijke instituties. Corruptie zou zichtbaarder worden en dus eenvoudiger te bestrijden.61
Voor dit onderzoek is een precieze definiëring van het begrip good governance niet noodzakelijk. Belangrijker is te onderkennen dat anticorruptie-beleid in alle gevallen een belangrijk onderdeel uitmaakte van de good governance hervormingen. Good governance zou idealiter samen moeten gaan met democratisering en er vallen andere factoren onder zoals mensenrechten en een laag niveau van corruptie.62 Daarom is het voor deze scriptie van belang vast te stellen dat wanneer een land geteisterd door hoge mate van corruptie, er geen sprake is van good governance. Wanneer er met een democratische bestuursvorm geregeerd wordt, hoeft er nog geen good governance te zijn.
Zoals eerder gezegd gaat het bij deze transitie eerst om politieke en daarna om economische liberale hervormingen die moeten bijdragen aan de sociale en economische ontwikkeling van het land.
58
Doing en Riley, ‘Corruption and anti-corruption strategies: issues and case studies from developing countries’ 46-47.
59
John Mukum Mbaku, Institutions and reform in Africa. The public choice perspective (Westport, Connecticut, London, 1997) 28-32.
60
Doing en Riley, ‘Corruption and anti-corruption strategies: issues and case studies from developing countries’ 46-47.
61
Idem.,48.
62
16
Voor de bestrijding van corruptie waren de politieke hervormingen meer van belang. In dit onderzoek zal de focus daarom liggen op de politieke hervormingen in en rond de jaren ’90 die moesten leiden tot democratisering en daarmee indirect ook de corruptie zouden aanpakken. Daarnaast zal ook gekeken worden welke directe anti-corruptiemaatregelen werden getroffen. De transitie van democratisering die Afrika doormaakte, met als einddoel good governance, wordt in dit werk geanalyseerd aan de hand van een algemeen patroon dat Bratton en Van de Walle beschrijven. Hieronder wordt dit kort uiteen gezet.Het proces van democratisering in Afrika
Het ontwikkelingsproces van begint met algeheel ongenoegen, zowel internationaal als binnenlands. Tegen het einde van de jaren ’80 kwamen veel autoritaire leiders voor een politieke legitimiteitscrisis te staan. Veel van de Afrikaanse bewindslieden waren aan de macht gekomen met grote beloften van materiële verbetering en sociale vooruitgang, maar konden dit niet waarmaken. De staatsleiders waren krachtig gaan interveniëren in de economie door sterke controle uit te oefenen op de productie en distributie in verscheidene sectoren. Zij gebruikten staatsbedrijven om hun politieke steun te vergroten. Deze economische instellingen waren geen instrumenten meer om de nationale econommie te stimuleren, maar om persoonlijke winst uit te halen. Zo’n twintig jaar na de onafhankelijkheid was de meerderheid van de Afrikaanse landen falliet, de economie stagneerde en de bevolking raakte verstrikt in armoede. De Afrikaanse bevolking geloofde niet meer dat de regering in staat was basisproblemen van de sociaaleconomische of politieke ontwikkeling op te lossen.63 Deze
economische crisis ondermijnde de materiële fundering van het neo-patrimoniale bestuur, staatsleiders verloren de controle over hun clientèle.64 De bevolking begon immers te beseffen dat haar armoede
veroorzaakt werd door het mismanagement en de corruptie van de overheid. Toen er ook nog financiële schandalen aan het licht kwamen, betekende dit de definitieve einde voor de overheden.65
Door corruptie en nepotisme was men al het vertrouwen in de overheid verloren en er kwam een algehele roep om politieke verandering. Alhoewel er nauwlijks mogelijkheden voor het uiten van ongenoegen waren, was er in postkoloniaal Afrika altijd veel sprake van protestbewegingen. Dit ging meestal niet om expliciete politieke doelen. Het was eerder een roep om economische verbetering, vooral in de stedelijke gebieden. De regeringen onderdrukten de opstanden en probeerden ze zo nu en dan te sussen met selectieve beloften, maar toen het protest tegen het einde van de jaren ’80 politiseerde, kon men het niet meer in bedwang houden.66
De bevolking wilde aanvankelijk alleen de huidige staatsleiders vervangen, plurale politiek van democratie kon dan geleidelijk volgen. Maar het democratische karakter van de eisen van het
63
Julius O. Ihonvbere, ‘Where is the third wave? A critical evaluation of Africa’s non-transition to democracy’, John Mukum Mbaku en Julius O. Ihonvbere, Multiparty democracy and political change – Constraints to democratization in Africa (Aldershot, Brookfield, 1998) 9-32, aldaar 9-10.
64
De begrippen ‘neo-patrimoniale’ en ‘clientèle’ worden verderop in dit hoofdstuk besproken.
65
Michael Bratton en Nicolas van der Walle, Democratic Experiments in Africa (Cambridge, New York, Melbourne, 1997)105-107.
66
17
protest viel te betwijfelen. Wilde men wel echt het systeem veranderen of waren de liberale hervormingen slechts een middel om de autoritaire regimes te beëindigen? De bevolking wilde immers een beter regime, een verandering, dachten zij, kon alleen maar een verbetering inhouden.67 Ditongenoegen en verzet was de directe aanleiding voor de politieke transitie in veel Afrikaanse landen. De bestaande regeringen waren genoodzaakt te erkennen dat de politieke legitimiteit vernieuwd diende te worden. Dit leidde ertoe dat de eerste nationale conferenties georganiseerd mochten worden. Dit waren ad hoc samenkomsten waarop gediscussieerd kon worden over de huidige sociaaleconomische situatie en tevens voorstellen werden gepresenteerd. De nationale conferenties vormden meestal een enorme doorbraak en worden daarom door Bratton en Van de Walle als startsein gezien. De bevolking werd betrokken en zo kon er ook een inheemse Afrikaanse bijdrage worden geleverd aan de politieke transformatie. Soms lukte het op deze manier een constitiutie op te stellen en andere keren kwamen er informele politieke wetten uit voort. Alhoewel deze conferenties in veel landen werden uitgeroepen waren ze alleen in Mali en Benin echt een succes te noemen. In Benin leidde het tot de directe overname van het oude regime.68
Doorgaans was de volgende stap in de liberalisering, het opnieuw legaliseren van de politieke partijen. Hiermee werd er een einde gemaakt aan de eenpartijstaat. Veelal gebeurde dit door de clausule in te trekken die één partij een monopolie gaf. Om een einde te maken aan het centralistische gezag werd daarna de scheiding van de machten verduidelijkt. Een andere belangrijke verandering was dat er een beperking aan het aantal termijnen van de president in de grondwet werd vastgelegd. Tot slot werd er nog een datum opgesteld voor meerpartijen- predidentiële of parlementaire verkiezingen.69
Die verkiezingen leidden vaak tot een nieuw regime en betekenden daarmee vaak een belangrijke omkeer. Echter, na deze fouding elections kan nog niet van een volwaardige democratie gesproken worden. Het stelsel moest nog geconsolideerd worden.70 Helaas veroorzaakte de doorbraak
doorgaans hoge verwachtingen waar de prille democratie nog niet aan kon voldoen. Voor er gesproken kon worden van good governance, was er nog een lange weg te gaan.De vraag is dus hoe betekenisvol deze veranderingen waren. Vaak bleken ze van puur formele aard en verdwenen oude gewoontes niet. Het nieuwe regime vermengde zich met het neo-patrimonialisme. Veel regimes die na deze transitie ontstonden waren erg zwak en hadden moeite om de liberalisering door te zetten.71
In de cases die in het volgende hoofdstuk aan de orde komen, zal worden bekeken hoe dit patroon van politieke transformatie zich in Zuid-Afrika en Nigeria heeft voltrokken en wat de
67
Bratton en Van der Walle, Democratic Experiments in Africa, 105-107
68
Leonardo A. Villalón, ‘The African state at the end of the twentieth century: parameters of the critical juncture’, Leonardo A. Villalón en Phillip A. Huxtable, The African state at a critical juncture – between disintegration and reconfiguration (London, Colorado, 1998) 3-26, 18.
69
Van der Veen, Afrika., 123-124.
70
Bratton en Van der Walle, Democratic Experiments in Africa,196.
71
18
consequenties waren voor de corruptie. Daarnaast zullen een aantal culturele aspecten worden onderzocht, die in de volgende paragraaf worden besproken.De culturele benadering
Nu besproken is wat we onder corruptie moeten verstaan en de manier waarop er internationaal geprobeerd is dit te bestrijden, zal hier de theoretische verklaring voor dit fenomeen uiteengezet worden. Zoals in de inleiding verteld, wordt corruptie in dit onderzoek vanuit de culturele benadering geanalyseerd.
Auteurs die tot deze school behoren, verklaren corruptie in Afrika door te kijken naar traditionele Afrikaanse gebruiken en manier van samenleven. De hedendaagse corruptie moeten we volgens deze benadering zien als een voortzetting van traditionele sociale gebruiken en de daarachterliggende gedachte in de moderne politieke context.72 In Afrika bestaat een aantal praktijken dat corrupt genoemd kan worden vanuit de staat gezien, maar door de bevolking niet zo ervaren wordt. Er is een conflict tussen de culturele waarden en de instituties of legale normen.73
Allereerst is het van belang te vermelden dat deze culturele benadering niet beweert dat corruptie een exclusief Afrikaans fenomeen is. Ook stelt ze niet dat de uiteindelijke oorzaak ervan gevonden kan worden in de Afrikaanse cultuur. Corruptie is geen uiting van een bepaalde cultuur. Deze school weerhoudt zich er van enig waardeoordeel toe te schrijven aan de culturele logica. De benadering constateert wel een nauwe samenhang tussen een aantal specifieke kenmerken van de Afrikaanse cultuur en corruptie. 74 Al kan niet gezegd worden dat er één Afrikaanse cultuur is, er zijn wel karakteristieke kenmerken van de Afrikaanse bevolkingsgroepen en hun manier van samenleven. Hier zijn een aantal subjectieve maar ook objectieve verklaringen over. Die laatste zullen hieronder uiteengezet worden en geanalyseerd worden in de case studies.
Het politieke bestuur van postkoloniaal Afrika wordt neo-patrimonialisme genoemd. Max Weber typeerde het bestuur van de kleinste en meest traditionele politieke eenheden als ‘patrimoniale’ autoriteiten. Daar is ook de term ‘neo-patrimoniaal’ van afgeleid. In patrimoniale systemen is er geen onderscheid tussen de private en de publieke sfeer, wat wel te vinden is bij Westerse ‘rationeel-legale’ autoriteiten. Heden ten dage is er geen nationale eenheid die op deze patrimoniale manier gekarakteriseerd kan worden, wel is het zo dat staten in de Derde wereld en dan vooral in Sub-Sahara Afrika een gematigde vorm hiervan kennen. Staten met een politiek systeem waarin de kenmerken van een patrimoniaal bestuur naast de ‘rationeel-legale’ instituties bestaan noemen we neo-patrimoniaal. 75 We moeten neo-patrimonialisme zien als een zeer constructivistisch begrip, het is voortgekomen uit de wetenschap en niet uit de praktijk. Deze manier van politiek bedrijven, ook wel patronage genoemd,
72
Blundo en Olivier de Sardan, Everyday corruption and the state, 25-27.
73
Wonbin Cho, ‘What are the origins of corruption in Africa? Culture or Institutions’, University of Kentucky, gepresenteerd op International Studies Association 2009 Convention (New York, 2009)
<http://www.allacademic.com//meta/p_mla_apa_research_citation/3/1/1/4/9/pages311499/p311499-1.php> 3.
74
Blundo en Olivier de Sardan, Everyday corruption and the state, 25-27.
75
19
vormt hét kernelement van de Afrikaanse politiek. Ten tijde van de koloniale periode werd dit geïnstitutionaliseerd.76 In deze regimes wordt de macht toegeschreven aan een persoon in plaats van aan een instituut. Hij staat als het ware boven het staatsapparaat. De macht wordt gevormd door de voorkeur van de staatsleider en door een systeem van wetten. Deze leider regeert door middel van zijn prestige en macht en hij behandelt zijn bevolking als een onderdeel van zijn huishouden.77 De bevolking heeft geen rechten of privileges behalve als die door de staatsleider zijn toegekend. De staatsleider tracht de stabiliteit van zijn regime en zijn eigen positie te behoeden door een veiligheidszone te creëren en door het uitdelen van gunsten en materiële voordelen aan trouwe volgelingen, zowel onder zijn burgers of cliënten als daarbuiten. Relaties van loyaliteit en afhankelijkheid typeren de formele staatsinstellingen. Ambtenaren bezitten publieke functies niet alleen om de staat te dienen, maar ook om persoonlijke welvaart en status te vergaren. Parallel- en informele structuren hebben vaak meer macht en autoriteit dan het formele bestuur. Het neo-patrimonialisme ondermijnt de formele wetten en instellingen en is er tegelijkertijd mee verweven geraakt. Sommige van deze staten kunnen beter beschreven worden als ‘private instrumenten van diegene die machtig genoeg zijn om te regeren’.78 Door deze zwakheid is er in de literatuur veel te vinden over de transitie van deze regimes.79 Om die reden beschrijft James Bronwlee hoe deze regimes ook weten te overleven.80 Er is geen ruimte voor oppositie waardoor de overheid in isolement functioneert en zo haar voorkeursbehandeling kan blijven toepassen. Die interactie tussen de leiders en hun aanhang, typeerde de Afrikaanse politiek. Lidmaatschap van een bepaalde groep is een acceptabelere kwalificatie voor een positie dan iemands persoonlijke capaciteiten. Aangezien deze politieke ethos meer waarde hecht aan persoonlijke loyaliteit, voorkeur en eigenbelang in plaats van eerlijkheid en onpersoonlijke efficiëntie leidt het tot enorme corruptie.81 Dit neo-patrimonialisme valt immers binnen de in dit onderzoek gekozen definitie voor corruptie; publieke middelen worden hier gebruikt voor persoonlijke doeleinden.Michael Bratton en Nicolaas van de Walle onderscheiden drie informele instituties die kenmerkend zijn voor een neo-patrimoniaal regime. Dit zijn ‘presidentialisme’, ‘cliëntelisme’ en ‘het gebruik van de staatbronnen’. Terwijl neo-patrimonialisme een overkoepelend concept is waar allerlei begrippen ondervallen, brengt dit het gevaar met zich mee dat het een soort catch-all begrip wordt.82
76
Cho, ‘What are the origins of corruption in Africa? Culture or Institutions’, 6.
77
Bratton en Van der Walle, Democratic Experiments in Africa, 61-63; Richard Snyder, ‘Explaining transitions from neopatrimonial dictators’, Comparative politics, Vol. 24, No. 4 (Juli, 1992) 379-399, aldaar 399.
78
Mukum Mbaku, Institutions and reform in Africa, 172-174.
79
Richard Snyder, ‘Explaining transitions from neopatrimonial dictators’, 379-399.
80
Jason Brownlee, ‘…And yet they persist: Explaining survival and transition in neopatrimonial regimes’, Studies in comparative international development, Vol. 37, No. 3, (2002) 35-63, 60-63.
81
Hope, ‘Corruption and development in Africa’, 18-19; Osei-Hwedie en Osei-Hwedie, ‘The political, economic and cultural bases of corruption in Africa’, 43.
82
20
De drie concepten die Bratton en Van de Walle onderscheiden zijn daarentegen weer heel eenduidig. Zij zullen in de komende casestudies als elementen worden geanalyseerd.Onder presidentialisme verstaan we de concentratie van de macht in de handen van een individu. Die persoon bezit de totale controle over de formele politieke structuren en neemt alle significante beslissingen, zijn macht is absoluut.83 Naast invloed op de formele instellingen heeft het presidentialisme ook informele implicaties. De leiders creëerden een verering van hun persoon. Ze gingen de nationale media domineren waarin hun beleid werd toegejuicht, publiceerden veel van hun toespraken en hingen enorme portretten aan nationale gebouwen. Neo-patrimoniale leiders creëerden een beeld van zichzelf als almachtige bestuurders, zij waren doorgaans lang aan de macht. De verpersoonlijking van macht is zowel oorzaak als gevolg van de lange duur van de neo-patrimoniale leiders. Sommige presidenten benoemden zichzelf ook tot president-voor-het-leven. Een goed voorbeeld hiervan zo’n leider is Houphouët-Boingy van de Ivoorkust, hij was president van 1960 tot 1993.84 Hierdoor ging de symboliek van de nationale politiek de persoonlijkheid van de leider weerspiegelen. De staatsleider werd een soort pater familias, een vaderfiguur die direct verantwoordelijk was voor het welzijn van zijn bevolking. Een persoon die bereid was individuele problemen op te lossen, waarvoor hij door het land trok en lokale elitegroepen ontmoette. Daarmee legitimeerde men het gebrek aan democratie van dit regime.85 Hij was niet gebonden aan wetten en werd niet gecontroleerd door een systeem van checks and balances. Wetgevende en juridische instellingen waren sterk beperkt in hun onafhankelijkheid, en instituties van participatie ontstonden vaak alleen in naam.86 Deze vorm van politiek belemmert democratisering en het creëert sociaal wantrouwen. Daarbij heeft de staatsleider alle ruimte en is er geen controle wanneer hij publieke middelen niet inzet voor het staatsbelang, maar voor zichzelf.87 Presidentialisme is minder in staat een stabiel democratisch regime te behouden.88
Het tweede element van neo-patrimonialisme is het systematische ‘clientelisme’. Hiermee wordt de wederzijdse afhankelijkheid van de bewindslieden en hun aanhang bedoeld. Deze relaties van reciprociteit noemen we ook wel de patroon-clientrelaties. Individuele belangen van de patronen (de bewindslieden) zijn nauw verbonden met het welzijn van de clientèle (zijn achterban) en vice versa. Er is sprake van een sociale verplichting om ook voor de ander te zorgen.89 Op deze verhoudingen is de staat gebaseerd. De staatsleiders delen persoonlijke gunsten uit om een trouwe clientèle te behouden. Dit komt tot uiting in het verdelen van overheidsbanen en de distributie van publieke hulpbronnen door het verstrekken van licenties, contracten en projecten. Door deze gunsten
83
Van der Veen, Afrika.119.
84
Andrew Reynolds, ‘Promoting Multi-Ethnic Democracy’, Ethnic Conflict, Vol. 28, No. 4 (2007) <http://hir.harvard.edu/index.php?page=article&id=1528&p=2>.
85
Bratton en Van der Walle, Democratic Experiments in Africa ,63-65
86
Van der Veen, Afrika. 119.
87
Jan-Erik Lane en Svante O. Ersson, Democracy: a comparative approach (London, 2003) 137.
88
Scot Mainwarring en Matthew S. Shugart, ‘Juan Linz, Presidentialism, and democracy. A critical appraisal’, Comparative Politics, Vol. 29, No. 4 (juli, 1997) 449-471, aldaar 449-470.
89
21
zijn hun cliënten bereid zich te mobiliseren om politieke steun te betuigen en uitten zij hun loyaliteit aan deze patronen.90 Het cliëntelisme kwam vaak tot uiting in de hoge belastingtarieven waarmee de overheid geld binnenhaalde om politieke gunsten mee te verstrekken. Een duidelijk voorbeeld hiervan zien we in Zambia. President Kenneth Kaunda verdeelde hier in Lusaka in 1980 zo’n 40.000 posities door middel van patronage. 91 De voordelen van dit cliëntelisme gingen niet alleen naar de aristocratie, de clientèle kon alle lagen van de bevolking betreffen. Een ‘big man’, ofwel een patroon, had de plicht zijn achterban te laten meedelen in zijn welvaart. Wanneer hij dit niet zou doen, bracht hij zichzelf te schande. In extreme gevallen kon dit zo’n ongenoegen oproepen dat het de doodstraf tot gevolg had.92 Dit betekende echter niet dat de welvaartsverdeling altijd plaats vond. De persoonlijke relaties op grond waarvan de herverdeling plaats vond, waren immers ongelijk en hiërarchisch.93Dit systematische cliëntelisme stimuleerde staatinterventie in de economie. Publieke hulpbronnen werden geprivatiseerd ten gunsten van de volgelingen van de president. Hieruit volgt de derde informele institutie die bij een neo-patrimoniaal regime hoort: het gebruik van staatsbronnen voor politieke legitimering. De staatsleiders maakten weinig onderscheid tussen de publieke en private sfeer, waardoor staatsleiders staatseigendommen als hun bezit zagen. Om hun eigen politieke behoeften te vervullen en hun clientèle te dienen grepen ze geregeld diep in de schatkist.94 Veel natuurlijke rijkdommen kwamen in handen van de bureaucraten, waardoor zij het beleid konden manipuleren in hun eigen voordeel, ten koste van de rest van de bevolking. De allocatie van de hulpbronnen raakte gepolitiseerd en er kwamen rent-seeking activiteiten waardoor de marktwerking werd verstoord.95 Zo gebruikte Houphouët-Boigny, president van de Ivoorkust, regelmatig een tiende van de cacao-export om zijn prestigeprojecten waarbij zijn afbeelding als de founding father van het land werd gebruikt, te financieren. Dit gebeurde ook in Ghana. De cacaoproductie betrof hier in 1965 wel 560.000 ton en in 1979 was er door zware belastingen slechts een productie van 249.000 ton.96 Het op deze manier omgaan met staatsbronnen valt onder de definitie van corruptie die in dit werkstuk wordt gehanteerd.
Deze drie elementen van een neo-patrimoniaal regime zorgen ervoor dat de staat weinig capaciteit bezit om zich te ontwikkelen. Het inkopen van een loyale aanhang was duur en had ook tot gevolg dat publieke investeringen inefficiënt waren. De herverdeling van staatsbronnen leidde tot een fiscale crisis met slechte vooruitzichten op duurzame economische groei. De politieke manipulatie van het economische beleid zorgde ervoor dat de staat enerzijds te groot was voor de omvang van de economie en anderzijds te zwak om effectief winst te maken. Deze neo-patrimoniale regimes zorgden voor een afname van de staatsinkomsten als onderdeel van de economie, dit werd vooral schrijnend
90
Van der Veen, Afrika. 119.
91
Bratton en Van der Walle, Democratic Experiments in Africa, 65-66.
92
Jean-François Bayart , The state in Africa: the politics of the belly (London, New York, 1993) 55.
93
Bayart, The state in Africa: the politics of the Belly, 233.
94
Mukum Mbaku, The public choice perspective, 172-173.
95
Mukum Mbaku, The public choice perspective, 113-115.
96
22
toen de economische crisis in de jaren ’80 toesloeg.97 De armoede die hieruit voortkwam zorgde ervoor dat iedereen met zijn eigen overleving bezig was, kost wat kost. Een toevlucht tot corruptie kon zo een uitweg zijn.98 Op die manier vormt het neo-patrimonialisme ook indirect een verklaring voor corruptie.In deze studie zal de aanwezigheid van het neo-patrimonialisme onderzocht worden aan de hand van de eerder genoemde drie elementen. Dat betekent dat we hier eigenlijk kijken naar patrimonialisme. Voor een analyse van het neo-patrimonialisme moeten deze elementen immers samen gaan met de ‘rationeel-legale’ instituties zoals Weber die karakteriseert voor de Westerse niet-patrimoniale landen. Daar wordt hier echter geen aandacht aan besteed. Er is hier geen ruimte om de discussie zo te verbreden en daarnaast is dat voor dit onderzoek van ondergeschikt belang.
Een ander element dat Bratton en Van de Walle niet benoemen is de factor etniciteit. Afrikaanse landen staan bekend om hun complexe bevolkingssamenstelling bestaande uit diverse etnische groepen. Lang ging men ervan uit dat de vele conflicten hiertussen voortkwamen uit het feit dat de verschillende bevolkingsgroepen door kolonisatoren werden gedwongen samen te leven. Tegenwoordig betwijfelt men of de etnische groepen, zoals men die tegenwoordig onderscheidt, altijd zo bestaan hebben. Een andere verklaring voor het bestaan van de verschillende groepen is dat deze gecreëerd zijn door de koloniale overheersing om verdeeldheid te scheppen.99 De lokale elite zou daar zelf aan meegewerkt hebben om op die manier een achterban te creëren met een gevoel van saamhorigheid. Etniciteit zou een recent fenomeen zijn een gecreëerd concept, wat daarbij ook betekent dat het veranderbaar blijft. Het is geen gegeven structuur, maar een proces van cultuur en identiteit.100 Feit blijft dat ongeacht de manier waarop de etnische groepen zich ontwikkeld hebben tot hoe ze er nu uit zien, er sprake is van een etnisch bewustzijn. Dit bewustzijn kan leiden tot polarisatie.101 In Afrika is etniciteit nooit afwezig bij de politiek, toch is het daardoor nog niet de basis van het functioneren van de politiek. Er zijn immers meerdere scheidslijnen te onderscheiden. Wel is etniciteit een politiek instrument, een kanaal waardoor accumulatie van macht, status en rijkdom tot uiting komt. Door de openheid van de jaren ’90 worden de etnische verschillen duidelijker, de opkomst van de politieke partijen zorgen voor een etnicering van de politiek.102 Etnische strategieën worden het meest zichtbaar wanneer het gaat om bronnen van de moderne economie, zoals het bemachtigen van werk, onderwijs of salaris. Dit begrip hangt nauw samen met cliëntelisme. Wanneer men bij een verkiezing winst boekt, dient men hier de (etnische) clientèle van te laten profiteren.103 Sommige studies hebben aangetoond dat landen waarin de bevolking verdeeld is over etnische
97
Bratton en Van der Walle, Democratic Experiments in Africa, 66-68.
98
Patrik Chabal en Jean-Pascal Daloz, Africa works, disorder as political instrument (Oxford, Bloomington, 1999) 99.
99
Eric Hobsbwan, The invention of tradition (Cambridge, 1983).
100
Paul R. Brass, Ethnic groups and the state (London, Syndey, 1985) 8-30.
101
Bayart, The state in Africa: the politics of the belly, 41-50.
102
Van der Veen, Afrika.119-120.
103
23
groeperingen, zoals in Afrika, eerder gekarakteriseerd worden door een schadelijke vorm van corruptie.104 Dit maakt dat de factor etniciteit ook een element van dit onderzoek zal worden, al moet er voor de volledigheid bij gezegd worden dat dit in veel mindere mate een traditionele factor is.Conclusie
Zoals gezegd zullen in de komende case studies eerst de hervormingsmaatregelen aan de orde komen en wordt onderzocht in hoeverre deze de corruptie hebben kunnen verminderen. Daarna zullen bovenstaande elementen van het neo-patrimonialisme en de factor etniciteit onderzocht worden en hun relatie met corruptie. Op deze manier wordt de corruptiebestrijding zoals die er kwam op grond van de institutionele theorie, geanalyseerd vanuit de culturele benadering. Mogelijkerwijs kunnen er door dit onderzoek verklaringen van het falen van de anticorruptiestrijd worden gegeven. Wellicht was er in de hervormingen te weinig aandacht voor culturele fenomenen die zo een verandering in de weg stonden. Desalniettemin zal in dit werk de corruptie en de bestrijding hiervan worden geanalyseerd, niet de institutionele theorie. Dit onderzoek zal daarom geen oordeel vellen over de institutionele theorie, maar biedt wellicht aanknopingspunten voor een effectievere corruptieaanpak.
Daarnaast moet hier geconcludeerd worden dat de problematiek van deze studie en de manier van aanpak een aantal discussies bevat. De invulling van de begrippen corruptie, good governance en democratisering is onderwerp van discussie. De conclusies die op het einde worden getrokken, worden mede bepaald door deze wijze van definiëren. Een andere definiëring van de concepten leidt wellicht tot een ander eindoordeel. In dit hoofdstuk is uiteengezet hoe de corruptieproblematiek in dit onderzoek benaderd wordt en hoe er gekeken wordt naar de bestrijding van dit probleem. Om het in de Afrikaanse context te kunnen plaatsen, is er sprake van generalisaties. Desalniettemin is het niet de bedoeling corruptie als een Afrikaans verschijnsel neer te zetten of om deze problematiek in Afrika als één geheel te zien. Echter, door de overeenkomsten van de corruptie in de Afrikaanse landen kan er wel een zekere kern in gevonden worden. Door daar de focus op de leggen kan er hopelijk beter worden gewerkt aan een oplossing. Middels het hierboven uitgezette kader, zal dit onderzoek aan deze discussie bijdragen.
104
24
3. Zuid-Afrika
‘There are times when a leader must move ahead of the flock’ Nelson Mandela, president Zuid-Afrika 1994.
Figuur 2: De vrijlating van Nelson Mandela, november 1990105
In dit hoofdstuk zal gekeken worden hoe we de hierboven uiteengezette problematiek tegen komen in Zuid-Afrika. Er zal een empirische analyse van het democratiseringspatroon met de bijbehorende anticorruptiestrijd in dit land gedaan worden en een onderzoek naar de mate waarin de elementen van de culturele benadering hier als een factor van betekenis voor de corruptie moeten worden gezien. In tegenstelling tot het vorige hoofdstuk zal hier niet de theorie maar de empirie centraal staan. Dit moet leiden tot een antwoord op de deelvraag van deze studie: in hoeverre is het falen van de good
governance-maatregelen in de jaren ’90 in Zuid-Afrika te verklaren met de culturele benadering die
corruptie uitlegt als de voorzetting van traditionele Afrikaanse gewoonten en praktijken?
Corruptie in Zuid-Afrika
De mate van corruptieCorruptie is in Zuid-Afrika in veel mindere mate aanwezig dan in ander Afrikaanse landen. Kijken we naar de Corruptie Perceptie Index van 1995, een overzicht waarmee Transparency International landen rangschikt op grond van de waarneembare mate van corruptie, dan staat Zuid-Afrika boven alle Afrikaanse landen. Er wordt zelfs minder corruptie waargenomen dan Europese landen als Portugal en Spanje.106 Desondanks vormt het wel een barrière voor het goed functioneren van de overheid. De aard en omvang van corruptie in dit land zijn moeilijk vast te stellen. Pas aan het einde van de jaren ’80 en
105
‘18 jaar geleden werd Nelson Mandela vrijgelaten’ <www.gozuidafrika.com/images/3279.jpg> (12 februari 2009; geraadpleegd op 10 augustus 2009)
106
