Inhoud
1 Inleiding 2
2 Algemene opmerkingen 3
2.1 Activiteiten van KPN 3
2.2 Nog te adresseren punten 4
2.2.1Planning om tot een level playing field te komen 4
2.2.2Pilot(s) 5
2.2.3Backhaul 6
2.2.4Meegraven en meeleggen in (bestaande) ducts 7
2.2.5MCL collocatie 7
2.3 (Ex ante) regulering en de rol van OPTA 7
2.4 Concurrentie op infrastructuurniveau 8
2.5 Wat is een volwaardig alternatief ? 9
2.6 Wholesale toegang 10
2.7 Open reach en equivalence 10
2.8 OPTAs beoordeling van het Referentie Aanbod SLU 11
3 Beantwoording van de door OPTA gestelde consultatievragen 12
1 Inleiding
Met deze beantwoording van de Position Paper (hierna: PP)1 beoogt bbned een zo volledig mogelijke reactie te geven op de vragen die haar worden gesteld alsmede haar visie in meer algemene zin te geven op de All IP strategie van KPN en de gevolgen daarvan voor zowel de markt als bbned zelf.
Deze reactie is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 beschrijft meer algemene zin de visie van bbned op de All IP strategie van KPN, op de door OPTA op voorhand ingenomen standpunten en op de zaken die volgens bbned geadresseerd moeten worden. De beantwoording van de consultatievragen is terug te vinden in hoofdstuk 3. De inzichten waartoe bbned is gekomen, staan tenslotte beschreven in hoofdstuk 4.
1
2 Algemene opmerkingen
In de eerste plaats wil bbned aangeven dat zij in algemene zin is ingenomen met de voorgenomen standpunten van het College van OPTA. De richting die lijkt te worden gekozen, biedt perspectieven, te meer daar het College uitgaat van concurrentie op infrastructuurniveau. Echter, naar mening van bbned is een aantal punten thans nog onderbelicht en behoeft nadere uitwerking. Ook is bbned van oordeel dat de PP zich ook moet uitlaten over de VDSL testen en pilots die, naar mening van bbned, een
onlosmakelijk onderdeel uitmaken van KPN’s voorgenomen All IP plannen. Ofschoon bbned zich zal inspannen om dit onderdeel in overleg met KPN en onder regie van OPTA in de IG SLU te bespreken en daarover (bindende) afspraken met KPN te maken, had het in de rede gelegen als OPTA zich over dit onderwerp in de PP had uitgelaten.
Het College suggereert dat hij in de toekomst kan terugtreden als KPN en marktpartijen gezamenlijk tot werkbare afspraken komen2. Echter, de ervaringen die bbned in het verleden met KPN op dit gebied heeft opgedaan, geven geen vertrouwen voor de toekomst. Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen is dit een haalbare kaart gebleken. Ook KPNs gedragingen in de IG SLU geven thans geen enkele aanleiding te veronderstellen dat het mogelijk is dat marktpartijen en KPN ‘ er samen wel uitkomen’. Het is nu eenmaal niet anders dan dat de druk van OPTA nodig is om dergelijke afspraken tot stand te laten komen. Dat betekent dat een initiërende en sturende rol van OPTA nu meer nodig is dan ooit te voren.
Eind juni dit jaar heeft bbned inhoudelijk gereageerd op de door OPTA uitgebrachte Issue Paper3. Deze reactie dient als hier herhaald en ingevoegd te worden beschouwd en maakt onlosmakelijk deel uit van deze beantwoording. Echter, indien er sprake is van tegenstrijdigheid tussen deze beantwoording en de beantwoording van de Issue Paper, prevaleert hetgeen in deze beantwoording is gesteld. Bovendien heeft bbned verschillende schriftelijke bijdragen geleverd aan de discussies in de IG SLU en aanpalende gremia. Ook deze bijdragen dienen als hier herhaald en ingevoegd te worden beschouwd en ook deze maken onlosmakelijk deel uit van deze beantwoording, tenzij daarvan in deze beantwoording
uitdrukkelijk wordt afgeweken. Ook hier geldt dat deze beantwoording prevaleert boven eerdere bijdragen, mochten er zich tegenstrijdigheden voordoen.
Ook namens de Associatie van Competitieve Telecomaanbieders (ACT) is gereageerd op de PP. bbned onderschrijft hetgeen in die reactie is opgenomen, behalve aangaande de punten waarin zij daarvan nadrukkelijk afstand neemt, zoals de door ACT voorgestelde virtuele ontbundelingsoplossing. Daar waar bbned in deze beantwoording een ander standpunt inneemt dan de ACT reactie, prevaleert, voor wat bbned betreft, het in deze beantwoording ingenomen standpunt.
2.1 Activiteiten van KPN
Op dit moment is KPN druk doende met het plaatsen van straatkasten, het aanleggen van ducts, etc. in de door haar aangewezen VDSL pilotplaatsen Diemen, Den Haag en Enschede. bbned wil in beginsel deelnemen aan deze pilot maar stelt wel de voorwaarde dat voorafgaand aan deze deelname duidelijk wordt op welke wijze en onder toepassing van welke exit criteria, zijnde die criteria die worden aangelegd om te kunnen bepalen of de pilot al dan niet succesvol is afgerond, na de pilot wordt overgeschakeld op een commerciële uitrol. Deze duidelijkheid is tot op heden nog niet door KPN verschaft. bbned is van mening dat deze relevante informatie intern KPN beschikbaar is. Een bedrijf als
2
Zie voor deze suggestie § 3.4 van de PP
3
KPN begint niet ‘out of the blue’ met dit soort activiteiten zonder dat daaronder een gedegen business case ligt die deze plannen kan dragen.
De business case van KPN is overzichtelijk. Met de verkoop van de MDF centrales, waarin nu de gereguleerde MDF access dienstverlening plaatsvindt, alsmede een reorganisatie van het vaste net, komt, op een klein deel na, het geld beschikbaar dat KPN nodig heeft voor de implementatie van haar All IP strategie. Naar mening van bbned is het dan ook onjuist om van investeringen door KPN in nieuwe ontwikkelingen te spreken. KPN investeert niet. Zij alloceert opbrengsten uit de vervreemding van bedrijfsmiddelen bestemd voor gereguleerde dienstverlening ten behoeve van dienstverlening die thans niet is gereguleerd. De extra bijdrage die KPN doet, kan volledig uit haar kwartaalomzet worden gehaald, zoals uit haar halfjaarcijfers 2006 blijkt. Met andere woorden: KPN’s werkelijke financiële last is nauwelijks met het blote oog waarneembaar en bbned maakt dan ook bezwaar tegen de suggestie dat KPN investeert in nieuwe technologie waarvan (de BV) Nederland sterk profiteert en die zou bijdragen aan de Lissabon agenda.
Desalniettemin overweegt bbned te investeren in de uitrol naar de straatkast, mits aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. Deze voorwaarden zijn, onder andere, de volgende.
• Kostengeoriënteerde collocatietarieven, waarvan de kosten in iedergeval niet hoger mogen zijn dan wanneer deze diensten commercieel zouden worden afgenomen.
• Kostengeoriënteerde interconnectietarieven voor de interconnectie met KPN op de MCLs en de SDFs.
• Instandhouden van de gereguleerde RA ULL dienstverlening gedurende de volledige overlay periode onder de thans geldende voorwaarden.
• Een migratietraject van de huidige MDF dienstverlening naar de SLU dienstverlening met volledig behoud van de huidige adresseerbare markt en dat voorziet in een scenario dat rekeninghoudt met met bbned haar gemiddelde migratie en deployment capaciteit.
• Het is van belang dat KPN niet kan beginnen met haar commerciële roll out tot het moment dat van bbned in redelijkheid mag worden verwacht dat zij in staat is haar eigen roll out te starten. Dit is van groot belang voor het behouden van het ‘level playing field’. Zonder een dit ‘level playing field’ zal bbned niet investeren in de uitrol tot aan de straatkast en is daarmee de hermonopolisering van het aansluitnet een feit.
Tenslotte: het komt bbned niet meer dan redelijk voor dat zij meedeelt in de door KPN uit deze verkoop te ontvangen opbrengsten. Als wordt uitgegaan van een marktaandeel van twintig procent dat in handen is van alternatieve aanbieders, dan dient (ten minste) dit percentage van de opbrengst ter beschikking te worden gesteld van de marktpartijen die door KPN worden gedwongen de MDF locaties te verlaten.
2.2 Nog te adresseren punten
Ofschoon bbned zich op hoofdlijnen kan vinden in de door het College ingenomen voorlopige standpunten, wil zij graag in dit algemene deel van haar beantwoording aandacht vragen voor de volgende punten die, naar haar mening, in de PP ten onrechte niet, althans onvoldoende, zijn geadresseerd.
2.2.1 Planning om tot een level playing field te komen
naar uit dat de nieuwe marktanalyses zijn afgerond op het moment dat KPN reeds met de uitrol van VDSL is begonnen. Dit kan, volgens ons, niet de bedoeling van dit traject zijn. Wat populairder geformuleerd: wij weten nog niets over de backhaul maar KPN is al met haar uitrol begonnen.
OPTA’s planning zou moeten resulteren in een level playingfield dat de voorsprong die KPN thans op bbned heeft, ongedaan wordt gemaakt. Waaraan moet dan tenminste worden gedacht?
• Na publicatie van het RA SLU, met inbegrip van de backhaul, moet bbned een termijn worden gegund op de achterstand op KPN in te lopen. Gedurende deze termijn is het KPN niet toegestaan te starten met de uitrol van VDSL en/of andere commerciële varianten die zijn gerelateerd aan haar All IP strategie. Gelet op het feit dat de achterstand die bbned ondertussen heeft opgelopen anderhalfjaar is, is een moratorium van ten minste twaalf maanden op de VDSL uitrol, waaronder ook begrepen de dienstverlening over VDSL, van KPN en het ontplooien van andere All IP gerelateerde initiatieven zeer redelijk.
• KPN dient te stoppen met de verglazing van het aansluitnet en het uitvoeren van All IP gebaseerde pilots, waaronder begrepen VDSL pilots, tot het moment dat het regelgevende kader (definitief) is vastgesteld. Ook dit kan met tijdslijnen worden aangegeven.
• Hoewel lastig in een tijdslijn te vatten, vindt bbned het van belang dat de snelheid van het uitfaseren van de MDF locaties wordt bepaald door de marktvraag naar (meer) bandbreedte en niet te worden bepaald door de ijver van een of meer KPN (project) managers. Daaraan gerelateerd is het punt dat KPN de MDF access diensten, waaronder ook begrepen de huidige MDF backhaul over SDH, ten minste dient te leveren tot de migratie volledig is afgerond. Dit laat onverlet dat bbned van mening is dat MDF access diensten onbeperkt leverbaar dienen te zijn vanuit de MCLs (zie hiervoor ook de beantwoording van vraag 1).
2.2.2 Pilot(s)
Zo ontbreekt de voorgenomen VDSL pilot volledig. Deze voorgenomen pilot, waarvan op dit moment niet duidelijk is of dit daadwerkelijk een aantal testen is of een begin van een commerciële uitrol, is van levensbelang voor het kunnen nemen van de beslissing om al dan niet naar de straatkast uit te rollen. Dat betekent dat deze pilot, met alle daarvoor noodzakelijke randvoorwaarden, een integraal onderdeel moet zijn van de definitieve stellingname van OPTA.
Voor bbned komt de geplande pilot van KPN veel te vroeg. De redenen daarvoor zijn, onder andere, de volgende.
bbned is op dit moment op geen enkele wijze in staat een VDSL dienstenportfolio te definiëren. De veelvuldig gevraagde informatie over de backhaul ontbreekt nog steeds. bbned heeft derhalve geen zicht op de invloed die zij kan uitoefenen op de Quality of Service parameters van haar eigen netwerk.
• bbned is niet in staat om de selectie van VDSL apparatuur af te ronden. De nog immer ontbrekende informatie over de backhaul is essentieel om deze selectie te kunnen voltooien.
o Het type backhaulverbindingen (dark fibre of ethernet) is zeer bepalend voor de topologie van het bbned netwerk. Deze netwerktopologie is cruciaal voor de keuze van de apparatuur. Zo kan bijvoorbeeld de apparatuur van marktleider Alcatel niet overweg met ethernet verbindingen en vereist deze dark fibre verbindingen. o De dienstenportfolio stelt eveneens eisen aan de apparatuur. Zoals bij hierboven
reeds aangegeven, kan bbned haar dienstenportfolio thans niet vaststellen.
leverancier kan worden gemaakt. Het is dan ook van buitengewoon groot belang dat op zeer korte termijn duidelijkheid wordt verschaft over de daadwerkelijke plaats van de splitter. bbned moet weten of de door haar aan te schaffen apparatuur al dan niet splitters dient te bevatten. bbned is van mening dat de splitters onderdeel uitmaken van de voicedienstverlening van KPN aan haar klanten en deze dienen derhalve onlosmakelijk deel uit te maken van het KPN domein.
• De interfaces tussen KPN en bbned zijn niet bekend. Vanwege deze onbekendheid kan bbned geen enkele voorbereiding treffen voor het ontwerpen, ontwikkelen en bouwen van
orderbestelsystemen. Deze systemen – van zowel KPN als bbned - dienen uiteraard wel samen getest te worden in een pilot. Dat deze pilot dient plaats te vinden voordat er sprake is van enige commerciële uitrol, spreekt wel voor zich.
• De migratiescenario’s en –systemen zijn onbekend. Vanwege die onbekendheid kan bbned zich hierop niet voorbereiden. Redenen waarom bbned KPN nadrukkelijk om een volledig migratieaanbod heeft verzocht4. Het spreekt wel voor zich dat deze migraties uiteraard volledig in een pilot dienen te worden getest, voordat er met een commerciële uitrol kan worden gestart.
• KPN sluit linesharing uit van de pilot. Deze beslissing tart iedere verbeelding. De lay out van de straatkast, de apparatuurkeuze en –testen, dienstenportfolio, leveringsprocessen,
migratiescenario’s en nog vele andere worden tot op bitniveau beïnvloed door het wel of niet meenemen van linesharing. Een pilot zonder linesharing is waardeloos.
• Het RA SLU zoals dat thans door KPN bij partijen is neergelegd, bevat geen aanbod voor adjacent collocatie. Dit soort collocatie is echter voor bbned van belang, want gelet op de huidige door KPN voorgestelde prijsstelling, valt het niet uit te sluiten dat het zelf plaatsen van een aanpalende straatkast te verkiezen is boven het voorstel zoals dat nu ter tafel ligt. Voorts spelen ontwerpoverwegingen een rol. Een eigen adjacent straatkast biedt bbned mogelijk meer mogelijkheden op dat vlak. Ook speelt het argument van domeinscheiding mee.
• bbned lijdt sterk onder een significante achterstand in tijd. Doordat veel informatie pas zeer laat aan marktpartijen beschikbaar is gesteld, en voor een aanzienlijk deel nog steeds ontbreekt, staat bbned op een enorme achterstand. Nu starten met een pilot met een vaste einddatum, los van succescriteria, geeft KPN een enorme, en niet meer in te halen, voorsprong bij de start van de commerciële uitrol. Van enig ‘level playing field’ kan dan geen enkele sprake meer zijn.
• Redenen waarom bbned voorstelt dat er objectieve criteria worden aangelegd die aan het einde van de pilot of pilots geëvalueerd dienen te worden. Wordt niet aan deze criteria voldaan, dan dient de pilot te worden verlengd tot het moment dat dat wel het geval is en kan met de commerciële uitrol niet worden gestart.
• Aan de hand van de aan te leggen objectieve criteria dient ten minste het volgende te kunnen worden vastgesteld: marktpartijen zijn in staat geweest alle diensten als opgenomen in de relevante en definitieve referentie en andere toepasselijke aanbiedingen voldoende te testen (SLU Access, SLU Collocatie, SLU Backhaul, MCL collocatie).
• Het spreekt voor zich dat bbned van mening is dat OPTA alle criteria waaraan de pilot(s) moet(en) voldoen, dient vast te leggen in haar aangekondigde beleidsregels.
2.2.3 Backhaul
Zoals hierboven al aangehaald, is het voor bbned van het grootste belang dat op korte tot zeer korte termijn duidelijk wordt of en in hoeverre de backhaul wordt gereguleerd. Deze backhaul is immers een van de peilers van de business case en onzekerheid daarover is ongewenst. bbned stelt voor dat de backhaul ex ante en volledig transparant wordt gereguleerd en dat bij de regulering wordt aangesloten bij de huidige ULL regulering. Anders geformuleerd: de totale kosten van de verglazing van de local
4
loop5 zijn niet hoger dan de kosten die nu voor de local loop in rekening worden gebracht. De
kanttekening daarbij is dat het onmogelijk dient te zijn dat de gereguleerde prijs hiervan hoger is dan de prijs die KPN hiervoor commercieel zou vragen.
2.2.4 Meegraven en meeleggen in (bestaande) ducts
Inmiddels is duidelijk geworden dat KPN reeds op een groot aantal plaatsen in het land glas aan het leggen is of al heeft gelegd. Dat betekent dat KPN een grote, en waarschijnlijk niet meer in te halen, voorsprong heeft op bbned waar het het leggen van glasvezels benodigd voor de backhaul betreft. Als er niet al KPN fiber in de grond ligt, is er tenminste sprake van vooraanleg door middel van lege buizen. Bij deze vooraangelegde trajecten, zal KPN niet meer hoeven te graven. Het is immers slechts een kwestie van glas door deze lege ducts blazen. Het is bbned niet bekend welke van de 28.000 straatkasten door KPN kunnen worden aangesloten zonder dat zij daarvoor nog graafwerkzaamheden hoeft te verrichten. KPN geeft op dit punt geen enkele openheid van zaken. Deze conclusie wordt door OPTA terecht getrokken. De consequentie van dit gedrag is derhalve dat het voor bbned op veel plaatsen onmogelijk is geworden met KPN mee te graven en de kosten daarvan te delen6. De conclusie van OPTA, dat de mogelijkheden tot meeleggen waarschijnlijk in onvoldoende mate kunnen worden benut, zodat onwaarschijnlijk wordt dat er naast KPN nog andere SLU backhaul aanbieders zullen opstaan, zou door het gedrag van KPN maar al te waar kunnen zijn.
Het komt bbned onwaarschijnlijk voor dat KPN vrijwillig extra kabelgoten of ducts zal aanleggen ten behoeve van partijen als bbned. Dit zou namelijk resulteren in medegebruik door derden, zoals neergelegd in artikel 5.10 Telecommunicatiewet (Tw). Overigens is bbned van mening dat OPTA bevoegd is om een dergelijk meeleggen af te dwingen en zij volstaat voor het overige met verwijzing naar de ACT bijdrage voor wat betreft dit onderwerp.
2.2.5 MCL collocatie
Voor bbned is het van groot belang dat op deze ca. tweehonderd locaties SLU backhaul verbindingen worden afgeleverd en dat zij die op deze MCLs kan oppakken en doorschakelen naar haar eigen back bone transmissieapparatuur. Dat betekent dat op deze MCLs collocatiefaciliteiten moeten worden aangeboden. Naar mening van bbned is het goed mogelijk hiervoor reeds bestaande faciliteiten te alloceren, zodat het onnodig maken van kosten wordt vermeden.
2.3 (Ex ante) regulering en de rol van OPTA
De PP laat zich, naar mening van bbned, onvoldoende uit over de vorm waarin het College de regulering voor zich ziet. Op dit moment is bbned niet duidelijk of het College voornemens is over te gaan tot ex ante regelgeving. In deze paragraaf zal bbned, in aanvulling op de eerder ingediende stukken waarnaar reeds is verwezen, aangeven waarom ex ante regulering voor haar van levensbelang is en welke uitgangspunten OPTA in casu zou moeten hanteren. Met andere woorden: naar mening van bbned had het College zich hierover explicieter mogen uitlaten, zodat duidelijk wordt wat de denkrichting van het College is. Nu blijft dat gissen. Het is, naar mening van bbned, onvoldoende richtinggevend, ofschoon richtinggeven wel het doel van deze PP is.
5
Voor de duidelijkheid: de verglaasde local loop bevat zowel de backhaul als SLU. De
reikwijdte is derhalve identiek aan de huidige local loop.
6
OPTAs opmerking op pagina 5 van de PP, waarin zij haar rol in dit kader schetst, dat regulering van een vernieuwd netwerk mogelijk niet zover hoeft te gaan als de regulering van het huidige netwerk7 is dan ook verontrustend, nu KPNs strategie zo duidelijk wijst op een hermonopolisering van het netwerk door het systematisch opkopen van concurrenten dan wel het op andere wijzen bemoeilijken van
concurrentie op infrastructuurniveau. Als voorbeeld van het eerste is de voorgenomen overname van Tiscali Nederland zeer aansprekend en als voorbeeld van het tweede is het gedrag van KPN in de diverse gremia, waaronder begrepen maar niet beperkt tot, de Industry Group Sub Loop Unbundling (hierna: IG SLU), zeer illustratief.
Weliswaar onderschrijft OPTA op dezelfde pagina het belang van haar taak dat er sprake dient te zijn van concurrentie op relevante markten. Echter, een alinea daarboven neemt zij de positie in dat uit convergentie van netwerken nieuwe kansen voor marktpartijen zullen voortvloeien en dat het aantal asymmetrische marktposities op een aantal markten zal verminderen danwel verdwijnen. In haar visie zou het zelfs tot verdwijnen van regulering kunnen leiden. Waarop deze stellingname is gebaseerd, is niet op voorhand duidelijk.
bbned kan zich ook niet in deze redenering vinden. Zoals hierboven reeds aangegeven, is er geen enkele aanleiding om te veronderstellen dat KPN zich in de toekomst anders, en voor marktpartijen als bbned beter, zal opstellen dan dat zij in het verleden heeft gedaan.
Voorts is er sprake van een hermonopolisering van het netwerk. Wie, anders dan wellicht bbned, is voornemens om te investeren in de sub loop? Dat lijkt vooralsnog geen andere partij te zijn. Dat komt niet voort uit ongeïnteresseerdheid doch uit het ontbreken van de middelen om tot een dergelijke investering over te gaan. In tegenstelling tot KPN moeten partijen als bbned namelijk wel investeren in de sub loop. Immers, zij hebben geen activa die zij kunnen verkopen ten bate van deze uitrol noch kunnen zij een groot aantal mensen weg reorganiseren waardoor er geld vrijkomt dat in deze initiatieven kan worden gestopt.
Wel is bbned zeer te spreken over het voornemen van het College zich niet te beperken tot de onderwerpen die reeds onder zijn huidige (handhavende) bevoegdheid vallen maar dat hij zijn standpunten uitbreidt tot die gebieden waar hij thans niet is bevoegd.
2.4 Concurrentie op infrastructuurniveau
bbned onderschrijft het standpunt van het College dat infrastructuurconcurrentie een randvoorwaarde is voor het bewerkstelligen van duurzame concurrentie. Infrastructuurconcurrentie is de enige mogelijkheid voor een partij als bbned om zich op gebied van kwaliteit en soorten dienstverlening te onderscheiden van KPN. Immers, als bbned zelf concurreert op eigen infrastructuur, dan kan zij zelf bepalen wat voor soort diensten, tegen welke quality of service, worden aangeboden. Zij zit dan zelf aan de knoppen. Indien er alleen sprake is van concurrentie op dienstenniveau, dan resteert alleen concurrentie op prijs. Bij het afnemen van een KPN wholesale product wordt de kwaliteit daarvan bepaald en beïnvloedt door KPN en niet door de afnemer daarvan. Laat staan dat de eindgebruiker zijn wensen kenbaar kan maken en dat daarmee iets kan worden gedaan. Een mogelijkheid die aanbieden over eigen infrastructuur vanzelfsprekend wel heeft. De flexibiliteit daarvan is vele malen groter en daardoor wordt rechtgedaan aan de wensen van de markt. Bij de eenheidsworst die een KPN wholesaledienst onvermijdelijk is, is dat niet het geval. Daar bepaalt KPN wat de wensen van de markt zijn en niet andersom.
7
De exacte zinsnede is de volgende: “Regulering van een dergelijk vernieuwd netwerk hoeft
2.5 Wat is een volwaardig alternatief?
Wat kort door de bocht is een volwaardig alternatief een alternatief dat bbned ten minste dezelfde waarborgen en mogelijkheden biedt die zij thans onder het RA ULL geniet. Dat betekent ex ante regulering, dezelfde kostprijs per aansluiting, dezelfde adresseerbare markt en ten minste de mogelijkheid om dezelfde portfolio aan te bieden.
Het College verwoordt zijn visie wat abstracter. Hij spreekt van bouwstenen die ervoor moeten zorgen dat het verdwijnen van ULL wordt opgevangen en stelt dat investeren in infrastructuur en uitrollen naar de straatkast daarvoor een alternatief is. Ook moet er, aldus het College, infrastructuurconcurrentie op het niveau van het Metro Access netwerk zijn. Krachtiger geformuleerd: de backhaul is een
onlosmakelijk onderdeel van een volwaardig alternatief. Deze is immers een randvoorwaarde om naar de straatkasten te kunnen uitrollen.
Deze redenering gaat, naar mening van bbned, voorbij aan het feit dat daarvoor door bbned
investeringen moeten worden gedaan die relatief hoger zijn dan de investeringen die KPN doet. Immers, zoals hierboven8 reeds gesteld, investeert KPN (nagenoeg) niet. Nog afgezien van de asymmetrische investeringslast, is de tijd die aan bbned wordt gegund om dit soort strategische beslissingen te nemen dramatisch korter. Ofschoon er reeds een jaar over deze voorgenomen KPN strategie wordt gesproken, is er nog steeds onvoldoende informatie om een valide business case te bouwen.
Daarbij komt dat OPTA nergens de bestanddelen en elementen beschrijft van hetgeen zij onder een volwaardig alternatief verstaat. Hieronder zal bbned proberen de abstracties van OPTA te vertalen naar concrete bestanddelen en elementen die, naar haar mening, noodzakelijk zijn om te komen tot een volwaardig alternatief.
Marktpartijen hebben samen met KPN op basis van de relevantie wet- en regelgeving en het RA ULL het metallieke telefonienetwerk van KPN kunnen inzetten voor breedband data verbindingen. Dit wordt gedaan vanuit het eerste economische aggregatiepunt in dat netwerk, de MDF. Nu KPN voornemens is deze, vanuit wet- regelgeving aan marktpartijen mede toegekende KPN bedrijfsmiddelen te
vervreemden, verdwijnt het eerst economische aggregatiepunt uit haar netwerk. Een volwaardig alternatief bevat derhalve een nieuw eerste economisch infrastructuur aggregatiepunt, waar marktpartijen onder dezelfde condities en zekerheden hun dienstverlening kunnen voortzetten.
Naast het vervreemden van de MDF verdwijnt ook de, op basis van het RA ULL, gereguleerde transmissie tussen de SDF en het eerste economische aggregatiepunt (MDF). Een volwaardig alternatief bestaat dus ook uit een nieuw transmissieaanbod van KPN (backhaul).
Het ontbreken van een in de formeel geborgd volwaardig alternatief voor de te vervreemden KPN bedrijfsmiddelen, is uiterst schadelijk voor bbned. bbned is dan ook van mening dat er eerst sprake dient te zijn van een vastgesteld volwaardig alternatief, voordat er van enige verkoop van bedrijfsmiddelen door of vanwege KPN sprake kan zijn.
De noodzaak tot verkoop van KPN bedrijfsmiddelen waaruit thans de gereguleerde MDF dienstverlening wordt geleverd, is slechts ingegeven door financiële overwegingen. Er bestaat immers geen enkele technische of operationele belemmering voor KPN om All IP uit te rollen en tegelijkertijd deze bedrijfsmiddelen ter beschikking te houden van marktpartijen.
De marktverhouding van KPN versus de overige marktpartijen die diensten vanuit de MDF leveren, wordt bij een volwaardig alternatief één op één overgezet naar de SDF. Indien dit in de praktijk niet blijkt
8
te gebeuren, is hermonopolisering van de local loop een feit en daardoor de liberalisering van de Nederlandse telecommunicatiemarkt mislukt.
Nu het college stelt dat hij op dit moment, dus voordat de voorgenomen marktanalyses zijn uitgevoerd, niet de bevoegdheid heeft de SDF backhaul t te reguleren, kan er dus van vervreemding van KPN bedrijfsmiddelen die nu worden aangewend voor de MDF gebaseerde dienstverlening geen enkele sprake zijn. Het is voor bbned van levensbelang dat OPTA de backhaul ex ante reguleert en deze onderdeel wordt van het volwaardige alternatief. Een en ander dient vanzelfsprekend een basis te krijgen in de op handen zijnde marktanalyses. Voordat deze marktanalyses hun beslag hebben gekregen, dient er dan ook een moratorium te komen op de voorgenomen verkoop van de MDF locaties en kan er ook van enige commerciële VDSL uitrol geen sprake zijn, nu de backhaul daarvan zo’n doorslaggevend onderdeel uitmaakt.
Kortom, er dient eerst duidelijkheid te zijn over het volwaardige alternatief, onder andere door de afronding van de marktanalyses, voordat er van enige uitfasering van MDF locaties sprake kan zijn. OPTA moet eerst een aantal stappen zetten, en wel in de goede volgorde, voordat KPN verder kan met haar voorgenomen plannen.
2.6 Wholesale toegang
Onder wholesale toegang wordt in dit verband door bbned een de bitstreamvariant verstaan die door KPN WBA wordt genoemd. Deze dienst zal desgewenst aanvullend kunnen worden afgenomen op geografische locaties waar uitrollen tot de straatkast voor bbned, om welke reden dan ook, geen haalbare kaart blijkt. Vanzelfsprekend dient een dergelijke dienst te zijn voorzien van een
ondergrensregulering, zodat het KPN onmogelijk wordt gemaakt de prijzen van een dergelijke dienst zo laag te laten zijn dat de business case voor het uitrollen tot op straatkastniveau onhaalbaar wordt en daardoor ieder uitzicht op infrastructuurconcurrentie verdwijnt.
2.7 Open reach en equivalence
Ofschoon dit onderwerp niet expliciet door OPTA ter sprake wordt gebracht, is het wel een onderwerp dat in dit kader bespreking behoeft. Immers, KPNs voorgenomen All IP strategie kan een
aanknopingspunt zijn om al dan niet een begin te maken met open reach en equivalence varianten.
Op dit moment is het bbned nog onvoldoende duidelijk of deze figuren wel zo wenselijk zijn als zij mogelijk op het eerste gezicht lijken. In aanvulling op haar beantwoording van de Issue Paper, wenst bbned het volgende op te merken.
Voorts wordt er bij een eventuele splitsing van netwerk- en dienstenbedrijf alleen gekeken naar de huidige en korte termijn situatie. Op dit moment wordt er, ook door KPN, geïnvesteerd in
glasvezelnetwerken waarover diensten kunnen worden aangeboden. Is het niet te overwegen dat ook dat soort infrastructuren van KPN, waarover immers dezelfde diensten worden geleverd als over het huidige kopernet en het toekomstige All IP netwerk, op afstand wordt geplaatst?
2.8 OPTAs beoordeling van het Referentie Aanbod SLU
Inmiddels heeft OPTA marktpartijen, waaronder bbned, in de gelegenheid gesteld per separate reactie in te gaan op het Referentie Aanbod SLU. Het spreekt voor zich dat bbned van die mogelijkheid gebruikmaakt.
Echter, een enkele opmerking over dit RA is wel op zijn plaats. Het RA is incompleet. Het voorziet niet in heel elementaire zaken als de locatie van de splitters en andere zaken die zeer voor de hand liggen. Immers, SLU moet worden opgevat als de opvolger van de ULL en dat betekent dat marktpartijen tenminste dezelfde dienstenportfolio aan hun klanten moeten kunnen aanbieden. Naar mening van bbned is dit bij KPN genoegzaam bekend. Het is bbned dan ook een raadsel dat KPN een RA op deze wijze ter beoordeling durft over te leggen, nu zij weet dat het RA op deze wijze door OPTA niet kan worden beoordeeld, nu het zo duidelijk incompleet is. Het kan toch niet zo zijn dat KPN OPTA haar beoordelingsvermogen willens en wetens onderschat.
Ten overvloede: het spreekt voor zich dat OPTA een goede belangenafweging moet maken waar het de goedkeuring van het RA SLU betreft. En deze belangenafweging, die moet worden neergelegd in een goedkeuringsbesluit waartegen de gebruikelijke rechtsmiddelen openstaan, moet meer bevatten dan alleen het thans voorliggende RA SLU. Ten minste moeten de SDF backhaul, de uitkomsten van de marktanalyses, de uitkomsten van de pilot(s), de migratievoorstellen, etc. in dit goedkeuringsbesluit worden meegenomen.
3 Beantwoording van de door OPTA gestelde consultatievragen
Bij de beantwoording van de vragen houdt bbned de volgorde aan die door OPTA is gehanteerd. De randnummers in deze beantwoording corresponderen dan ook met vraagnummer in de PP.1. Het College verzoekt partijen te reageren op de voorwaarde dat het uitfaseringsproces niet kan starten voordat er een door het College beoordeeld referentieaanbod SLU is dat voldoet aan de eisen van het marktbesluit.
Het uitfaseringsproces mag pas aanvangen vanaf het moment dat een volwaardig
alternatief voor MDF Access daadwerkelijk beschikbaar is. Onder daadwerkelijk
beschikbaar dient ook verstaan te worden dat het volwaardig alternatief voldoende
getest/gepilot is door marktpartijen als bbned. Dan pas wordt duidelijk hoe het
volwaardig dit alternatief voor MDF Access in de praktijk zal werken en of in het
voortraject gedane aannames met betrekking tot de werking van de techniek,
bruikbaarheid van collocatiefaciliteiten, backhaulvoorzieningen en de financiële
impact kloppen. Pas vanaf het moment dat die informatie beschikbaar is, kunnen
marktpartijen als bbned zich gaan voorbereiden op migratie van bestaande klanten en
de uiteindelijke uitfasering van de MDF.
Met klem wil bbned dan ook benadrukken dat een door OPTA beoordeeld RA SLU
derhalve een vereiste is maar onvoldoende waarborgen biedt om met het
uitfaseringsproces te starten. Er is, zoals aangegeven, meer nodig dan een
beoordeeld referentieaanbod.
bbned heeft een aantal problemen met de reikwijdte van de stelling van OPTA. Deze
worden hieronder kort, en mogelijk niet volledig wegens het nog steeds ontbreken van
relevante KPN informatie, opgesomd.
•
OPTA heeft het in de PP over het moment waarop de uitfasering en de
(gedwongen) migratie vanuit MDF naar SDF plaats kan vinden. Voor bbned is de
vraag wanneer KPN mag starten met de commerciële uitrol van haar VDSL
netwerk minstens zo relevant.
•
SLU zonder backhaul is een volstrekt onbruikbaar product. Het is voor bbned dan
ook niet mogelijk het RA SLU van KPN te beoordelen zonder aanvullende
informatie over het backhaulaanbod en de daarop toepasselijke regulering. Naar
mening van bbned kan OPTA zonder deze informatie niet tot een juiste afweging
komen.
OPTA geeft aan eerst marktanalyses te willen uitvoeren, alvorens conclusies te
trekken over SLU Backhaul. bbned stelt voor dat OPTA de beoordeling van het
recente RA SLU van KPN opschort tot na voltooiing van deze marktanalyses. Een
beoordeling van het RA SLU zonder backhaul, leidt onvermijdelijk tot de start van
de commerciële uitrol van VDSL door KPN, terwijl bbned en andere marktpartijen
nog volledig in het duister tasten over de specificaties en de kosten van de
backhaulvoorzieningen.
bbned is overigens van mening dat MDF toegang/ ULL blijvend mogelijk moet blijven op de zogenaamde Metro Core Locations (MCL). Het is haar niet duidelijk waarom OPTA hier haar oren naar KPN laat hangen. Immers, het ontmantelen van de MDF centrales is een wens van KPN die is ingegeven door kennelijke interne rationalisatie en die niets heeft te maken met een in de Nederlandse breedbandmarkt gesignaleerde behoefte. Het kan dan ook niet zo zijn dat een dergelijke interne wens van de uitbater van het aansluitnet prevaleert boven het belang dat de eindgebruiker heeft bij de huidige, technisch uitstekend functionerende, ADSL 2+
2. Het College verzoekt partijen te reageren op het standpunt dat het referentieaanbod SLU niet voldoet aan de eisen van het marktbesluit als dat niet tevens een migratieaanbod MDF-SDF omvat.
bbned deelt de mening van OPTA dat KPN een bijzondere verantwoordelijkheid
draagt voor de uitvoering en de kosten van de gedwongen migratie van bestaande
bbned klanten vanuit de MDF naar de SDF. Deze migratie is niet alleen
onomkeerbaar maar ook zeer complex en buitengewoon risicovol. bbned heeft de
afgelopen weken onderzoek gedaan naar migratiescenario’s en –inspanningen, mede
om een antwoord te kunnen geven op een aantal vragen dat OPTA in de PP stelt. Bij
vraag 6 zal uitgebreid worden ingegaan op migratie en uitfasering. Bij de
beantwoording van deze vraag wordt volstaan met het benadrukken van de enorme
impact die een dergelijke migratie gaat hebben. De volgende aspecten spelen daarbij
ten minste een rol:
•
Het gaat om operationele verbindingen. bbned opereert voornamelijk in de
zakelijke markt en haar klanten zijn voor hun bedrijfsvoering afhankelijk van de
werking van deze verbindingen. Er zijn contractuele SLA afspraken, inclusief
boetebedingen, gemaakt over de beschikbaarheid van deze verbindingen. Fouten
bij de migraties leiden onvermijdelijk tot reputatieschade, verlies van klanten en
zal bij onze (wholesale) klanten resulteren in eisen om de migraties te staken.
•
De migratie gaat zeker leiden tot dienstonderbrekingen. Zakelijke klanten stellen
eisen aan de ‘service windows’ die hiervoor worden gebruikt. Deze zijn immers
contractueel vastgelegd. Deze overeengekomen service windows zullen
beperkingen opleveren voor de hoeveelheid migraties die parallel kunnen worden
uitgevoerd.
•
Het gaat om nieuwe technologie die nieuwe Customer Premises Equipment
(CPE) verlangt. Bij iedere klant dient het CPE vervangen te worden, op exact
hetzelfde moment dat de fysieke omzetting van MDF naar SDF plaatsvindt. Deze
vervanging dient, vanwege de nieuwe technologie, de toepassing van nieuwe
diensten (voorbeeld: VoIP i.p.v. VoATM) en het risico op foutieve installatie,
uitsluitend door daartoe opgeleide monteurs te worden uitgevoerd. Dit levert
beperkingen op voor het aantal migraties dat gelijktijdig kan worden uitgevoerd.
•
Tegelijk met de fysieke migratie dient er een administratieve migratie plaats te
vinden: o.a. orderadministratie (andere diensten), netwerkadministratie (andere
apparatuur) en facturering. Dit vergt enorme aanpassingen in de IT systemen van
bbned en de ontwikkeling van zeer complexe migratiesoftware. Een en ander
vraagt nog om nader onderzoek maar inmiddels is duidelijk dat zonder tot in detail
beschreven migratieprocedures van een start van deze aanpassing geen enkele
sprake kan zijn.
Naast de procedure(s) dient KPN ook duidelijk te maken hoe zij denkt om te gaan met
de kosten die verbonden zijn aan de migratie. Het onderzoek dat bbned intern heeft
gedaan, wijst in de richting van € 30 tot 40 miljoen aan kosten. Deze kosten betreffen
uitsluitend de migratie van bbned klanten.
•
kosten voor CPE: € 15 miljoen
•
kosten voor monteurs (vervangen CPE, hertesten van de verbindingen en
de diensten, afmelding/rapportage): € 12 miljoen
•
aanpassen IT systemen en bouwen van migratiesoftware: € 5 miljoen
•
nazorg (herstel van mislukte migraties): € 1 miljoen
•
projectorganisatie voor migratiemanagement: € 3 miljoen
93. Het College verzoekt partijen te reageren op het standpunt dat een redelijke migratietermijn niet eerder ingaat dan zes maanden nadat er een door het College beoordeeld referentieaanbod SLU door KPN is gepubliceerd.
bbned interpreteert de start van de migratietermijn als de start van de commerciële
uitrol van het VDSL netwerk. Dat betekent dat vanaf dat moment ook de strijd met
KPN losbarst om het binnenhalen van nieuwe klanten op VDSL. Het is voor bbned
van het grootste belang dat bbned op hetzelfde moment als KPN klanten kan werven
en aansluiten. Het aantal klanten achter een straatkast is relatief klein en als bbned
weken of zelfs maanden na KPN de wijk ingaat, zijn alle (potentiële) klanten al
weggekaapt. Vanwege het geringe aantal potentiële klanten achter een straatkast is
de business case erg gevoelig voor de timing van de introductie van deze nieuwe
diensten (in relatie tot de launch van KPN).
De activiteiten die OPTA opsomt komen (in grote lijnen) overeen met de activiteiten
die bbned voor zich ziet. Ten minste de volgende activiteiten dienen echter te worden
toegevoegd.
•
Opstellen van een nieuw dienstenportfolio. VDSL is een nieuwe
technologie. De huidige diensten van BBned kunnen niet zondermeer
over VDSL geleverd worden.
•
Ontwerp van de backbone
•
Bouw van de backbone. Door de gewijzigde technologie en de
topografische kenmerken is voor VDSL een compleet andere backbone
noodzakelijk dan voor MDF. Deze backbone dient volledig gereed te zijn
voordat de commerciële uitrol start. Indien dit niet het geval is, kunnen
opgeleverde SLU locaties niet in gebruik worden genomen.
bbned vindt de termijn van zes maanden voor deze activiteiten volstrekt
onvoldoende.
Het ontwerpen en bouwen van aangepaste software voor het kunnen leveren,
beheren en factureren van VDSL orders zijn activiteiten die ten minste een jaar in
beslag nemen (vaak eerder twee dan één jaar). Een en ander te rekenen vanaf het
moment dat duidelijk is welke diensten er geleverd kunnen worden en hoe de migratie
gaat verlopen. Doorlooptijden voor het ontwerpen en bouwen van backbone
netwerken zijn van de zelfde ordergrootte: 1 tot 2 jaar. bbned heeft ruime ervaring met
deze activiteiten en is daardoor goed in staat realistische doorlooptijden te schatten.
Zo is bbned inmiddels al ruim elf maanden bezig met het ontwerpen en bouwen van
9
Voor de goede orde: dit zijn geen interne personeelskosten maar de kosten die gemoeid zijn
met het inhuren van mensen, omdat bbned niet in staat is met haar huidige personele
een IT Systeem voor Citynet (FTTH project te Amsterdam). Als de eerste fase van dat
systeem wordt opgeleverd, zijn we ondertussen 15 maanden bezig. Navraag door
OPTA bij system integrators (Cap Gemini, LogicaCMG, ATOS) zal dit beeld
bevestigen.
Strategische besluitvorming en financiering zijn activiteiten die voorafgaand aan alle
andere moeten worden doorlopen. De (finale) pilot kan pas zinvol plaatsvinden nadat
backbone en IT gereed zijn. Juist omdat tijdens de pilot alle zaken in onderling
verband met elkaar getest moeten kunnen worden (inclusief de interfacesystemen
van en naar KPN). De overig genoemde activiteiten kunnen parallel worden
uitgevoerd en zijn derhalve niet bepalend voor de doorlooptijd van de
voorbereidingen.
Grafisch weergegeven en samengevat ziet het plaatje er volgens bbned als volgt uit.
bbned stelt op basis hiervan voor dat OPTA de redelijke migratietermijn niet eerder
laat ingaan dan twee jaar nadat er een door OPTA beoordeeld RA SLU beschikbaar
is.
4. Het College verzoekt partijen te reageren op de voorwaarde dat het uitfaseringsproces niet eerder kan starten dan na een aankondiging ervan op de website van KPN, een schriftelijke mededeling ervan aan de afnemers van MDF access op die locatie en een schriftelijke mededeling ervan aan het College.
Er mag geen enkele onduidelijkheid bestaan over de publicatiedatum. Dat betekent dat er (i) vanwege het College een melding zou moeten worden gedaan, danwel dat (ii) de
ontvangstdatum van de schriftelijke kennisgeving als begindatum geldt. Hierin dient een beslissing te worden genomen.
Voorts is van belang dat de aankondiging tot uitfasering van een betreffende MDF
locatie onherroepelijk is en ook – juist - voor KPN geldt. Marktpartijen vrezen dat
nadat zij, daartoe, nota bene, door KPN gedwongen, de MDF locatie verlaten hebben,
KPN zichzelf nog wel diensten blijft leveren vanuit de – inmiddels - verlaten MDF
locatie.
De ALL IP operatie is van een enorme omvang en complexiteit. Niet kan worden
uitgesloten dat KPN niet slaagt in haar ambitie andere dan IP infrastructuren uit te
faseren. KPN mag niet vrijblijvend starten met het ‘verjagen’ van marktpartijen uit de
MDF locatie zonder dat dit enige consequenties voor de dienstverlening aan zichzelf
heeft.
bbned is het voor het overige eens met het standpunt van OPTA dat KPN, voordat het
uitfaseringsproces kan aanvangen, de betrokken partijen zorgvuldig en schriftelijk
hiervan in kennis stelt. De invulling die OPTA hieraan geeft, heeft de instemming van
bbned.
Ten overvloede wijst bbned hier op de verplichting van non discriminatie die op KPN
rust en die opgeld doet in zowel de migratie- als uitfaseringsfase
10.
5. Het College verzoekt partijen te reageren op het standpunt dat een redelijke
afschrijvingstermijn voor de eenmalige vergoeding die een afnemer heeft betaald aan KPN voor een basisconfiguratie op een MDF locatie vijf jaar is.
Het College gaat er, naar mening van bbned, aan voorbij dat bbned meer heeft geïnvesteerd dan alleen de eenmalige kosten die zij aan KPN heeft betaald. Het is al te eenvoudig het daarbij te laten en alle andere investeringen af te doen als ondernemersrisico. Het argument is ook niet relevant.
De introductie van VDSL staat er niet aan in de weg dat de Nederlandse breedbandmarkt vanuit de MDF collocaties bediend kan worden. Het is niet de introductie van de VDSL technologie die een streep door de huidige DSL dienstverlening zet maar de beslissing van KPN om MDF locaties te sluiten. De introductie van VDSL/All IP en het sluiten van de collocaties hebben niets met elkaar te maken, anders dan de behoefte van KPN om de uitrol van VDSL te financieren uit de opbrengsten van de verkoop van de collocaties, zodat zij (nagenoeg) wordt gevrijwaard van het doen van investeringen. Die ontwikkeling heeft bbned op geen enkele wijze kunnen zien aankomen. De suggestie dat dat wel het geval is, mist dan ook iedere grond.
Het soort investeringen dat door bbned moet worden kunnen terugverdiend, omvat, onder andere, de volgende uitgaven:
• Investeringen in huurlijnen (de backhaul en backbone verbindingen)
• Investeringen in verhoogde computervloeren
• Verbouwingen
• Investeringen in back bone en DSLAM apparatuur
• Investeringen in customer premises equipment (CPE)
• Investeringen in IT systemen
Daarnaast kan bbned zich niet vinden in de stelling dat alleen de investering in de
basisconfiguratie van belang is voor de beantwoording van deze vraag. Het idee dat er een tweedehandsmarkt is waar redelijke prijzen worden geboden voor actieve apparatuur, is niet
10
realistisch. Hardware leveranciers hebben geen enkel belang bij het terugnemen van gebruikte apparatuur – zij handelen immers niet in ‘oud ijzer’ – en op vele honderdduizenden
tweedehands ADSLpoorten zit niemand, ook niet in de zogenaamde emerging markets, te wachten. Als het al zou lukken om kopers te vinden, zullen deze niet bereid zijn om meer dan een fractie van de boekwaarde te betalen. In het verleden heeft bbned, gedwongen door schaarste, gebruik gemaakt van de tweedehandsmarkt en is bekend met de tarieven die daar doorgaans worden betaald aan aanbieders van actieve apparatuur. Naar mening van bbned spreekt het dan ook voor zich dat aantoonbare investeringen in actieve apparatuur en IT systemen moeten worden meegenomen in de te compenseren afschrijvingsberekeningen.
6. Het College verzoekt partijen te reageren op de door het College onderscheiden fasen en activiteiten die het College voorziet in de (verschillende (toevoeging bbned)) fasen. Zijn er fasen/activiteiten benoemd die overbodig zijn? Missen er fasen/activiteiten in het beschreven uitfaseringsproces? Verder verzoekt het College partijen te reageren op de door het College genoemde termijnen. Het College roept partijen op hun reactie zoveel mogelijk te onderbouwen met objectieve informatie. Het College verzoekt met name KPN om inzicht te verschaffen in de activiteiten die zij onderscheidt en de tijdlijnen die zij zelf voor deze activiteiten hanteert, mede op basis van ervaringscijfers.
Onderstaand antwoord gaat uit van de volgende aannames en is gebaseerd op de nu
beschikbare informatie. Nu KPN nog steeds niet alle benodigde informatie heeft
verstrekt, kan het zijn dat dit antwoord, ondanks de omvang, niet volledig is en
mogelijk op punten uitgaat van foutieve premissen.
•
bbned zal zelf (evt. met behulp van derden) glas aanleggen tot de
straatkasten
11.
•
Het migratieproces wordt gekoppeld aan het bouwproces. Er is geen
voorraad gebouwde straatkasten.
•
bbned gaat gebruikmaken van een eigen (adjacent) straatkast.
•
Alle klanten op de te migreren MDF locaties worden omgezet naar SLU.
De volgende zaken zullen aan de orde worden gesteld.
•
Welke migratie activiteiten zijn nodig en hoe lang duren deze voor één MDF
locatie.
•
Hoe verhouden deze activiteiten zich tot elkaar naarmate er meer MDF
locaties per jaar gemigreerd moeten worden.
Het migreren van MDF naar SLU is het bouwen, aanpassen/migreren en beheren van
een nieuw netwerk. Tevens zal het huidige netwerk in stand gehouden moeten
worden en volwaardig moeten blijven functioneren. Hierdoor zal de bbned organisatie
(tijdelijk) moeten worden uitgebreid met een nader te bepalen aantal FTEs.
bbned onderscheidt een aantal hoofd activiteiten (hierna: fasen) om van MDF naar
SLU te komen. Doordat er afhankelijkheden zijn per fase, dient een bepaalde fase
gereed te zijn voordat begonnen kan worden aan de volgende fase. Per fase zijn
diverse subactiviteiten gedefinieerd, zodat de impact bepaald kan worden voor de
migratie van één MDF locatie maar ook voor de migratie van meer MDF locaties.
11
Voorbereidende fase
Deze fase wordt gebruikt om de bbned organisatie op te bouwen en alle
randvoorwaarden in te vullen voor het bouwen, migreren en beheren van het nieuwe
netwerk.
Algemene bouwfase
Onder deze fase wordt verstaan het in uitvoer nemen van de werkzaamheden die
bepaald zijn binnen de voorbereidende fase en die betrekking hebben op de bouw
van het backbone netwerk en het aanpassen van de verschillende IT systemen.
Uitfaseringsfase
Binnen deze fase is achtereenvolgens een aantal activiteiten te onderscheiden.
1.
Voorbereiden SLU bouw
2.
Bouw van SLU
3.
Migratie van MDF naar SLU
4.
Verwijderen/afbouwen van MDF locatie
Ad 1.
Binnen deze activiteit zullen alle voorbereidingen worden getroffen die nodig zijn om
alle straatkasten per MDF te bouwen en om de koppeling met de backbone te kunnen
maken.
Ad 2.
Het daadwerkelijk bouwen van alle straatkasten die achter een MDF liggen, het
koppelen daarvan aan de backbone en het in beheer nemen daarvan in het nieuwe
netwerk.
Ad 3.
Tijdens deze fase worden bestaande klanten gemigreerd van de MDF naar de
straatkasten. Naast de fysieke migratie is er tevens sprake van een omvangrijke
administratieve migratie.
Alle orders op de straatkasten van alle marktpartijen per MDF zullen aansluitend door
KPN worden gemigreerd. Voor de migratie zullen alle administratieve systemen (KPN
en marktpartijen) gecontroleerd en voorbereid worden in de nieuwe systemen.
Tijdens de fysieke migratie zullen ook alle administratieve systemen omgezet worden.
Ad 4.
Het na de fysieke migratie alle bbned apparatuur verwijderen van de MDF.
Activiteiten per fase
Voorbereidende fase
•
Inrichting projectorganisatie
•
Overdracht KPN specificaties/planning uitfasering MDFs
•
Scope bepalen en randvoorwaarden vaststellen
•
Product wijzigingen doorvoeren (van ATM naar IP netwerk)
•
Contract klanten, indien nodig, aanpassen (geforceerde overgang naar
VDSL2)
•
Aanpassen en inrichten IT systemen
•
Netwerkdesign (backbone en SDF ontkoppeling)
•
Leveranciersselectie backbone POP locaties/apparatuur/verbindingen
•
Leveranciersselectie VDSL2 apparatuur
•
Leveranciersselectie energie
•
Lab test (proof of concept) backbone en VDSL apparatuur
•
Certificering van VDSL2 CPE
•
Ontwerp maken voor straatkasten
•
Leveranciersselectie straatkasten
•
Selectie aannemer (apparatuur bouw en civiel)
•
Vooroverleg gemeenten/NUTS bedrijven
•
Pilot mogelijkheden bespreken en uitvoeren
•
Contracten leveranciers opstellen (POP, gebouweigenaren, straatkasten,
apparatuur)
•
Service windows bespreken voor migratie (onderhandelen met klanten en
KPN)
Algemene bouw fase
•
Inrichten/bouwen POP locaties
•
Bestellen apparatuur en backbone verbindingen
•
Installeren backboneapparatuur en koppelen verbindingen
•
Testen backbonenetwerk
•
Klanten aansluiten op backbonenetwerk
•
Testen met klant netwerk
•
Aanpassen IT systemen
•
Netwerkadministratie aanpassen
•
Automatische leverstraat aanpassen
•
Migratie scripts ontwikkelen
•
Testen leverstraat/migratie scripts met klanten
Uitfasering fase
Voorbereiden SLU bouw
•
Vaststellen migratiedatum (n.a.v. formele KPN aankondiging)
•
Planning bekendmaken aan alle klanten die betrokken zijn bij de migratie van
de MDF naar SDF
•
Vergunningaanvragen doen bij lokale overheden (t.b.v. civiele
werkzaamheden en straatkast)
•
Aanvraag energie bij NUTS bedrijven
•
Bestellen van benodigde onderdelen voor bouw (apparatuur/kast/kabels)
•
Engineering starten voor backhaul naar backbone
•
Engineering starten voor plaatsing en bouw straatkasten
Bouw van SDF
•
Verkrijgen werkvergunning/opbreekvergunning (evt. politievergunning)
•
Acceptatie KPN componenten op SDF locatie
•
Installatie en plaatsing straatkasten
•
Koppelen met KPN infrastructuur (d.m.v. J/S-kabel op SIP)
•
Oplevering energie door NUTS bedrijf
•
Acceptatie straatkasten aannemer/leverancier
•
Installatie en in beheer nemen VDSL2 apparatuur
•
Netwerkadministratie aanpassen met de informatie van de nieuwe locatie
Migratie van MDF naar SDF
•
Vergelijking installed base bbned met KPN administratie
•
Analyse van de verschillen on site
•
Correctie administratieve verschillen
•
Gezamenlijk goedkeuren van migratie scope
•
Plannen migratiedata (samen met KPN en alle marktpartijen)
•
Communicatie migratiedata in- en extern
•
Reserveren personeelscapaciteit (zowel intern als bij derden)
•
Truck rolls van nieuwe VDSL modem/router (CPE).
•
Uitvoeren migratie in nachtelijke uren binnen afgestemd bbned service
window
•
Controle en test migratie
•
Loskoppelen MDF locatie en uitschakelen
•
Administratieve systemen aanpassen
o
Netwerkadministratie
o
Billinginformatie
o
Ordermanagement gegevens
•
Nazorg gemigreerde orders
o
Ticket afhandeling
o
Aansturing monteurs
o
Aansturen KPN m.b.t. aanpassing kruisdraad
o
CPE vervangen
Verwijderen/afbouwen van MDF locatie
Doorlooptijd per fase
Voorbereidende fase
Voor het inrichten en uitbreiden van de BBned organisatie, aanpassen van de
productportfolio, inrichten van de IT processen, het maken van een technisch
ontwerp, leveranciersselectie en uiteindelijk een pilotomgeving inregelen en testen
heeft een zeer aanzienlijke impact op de bbned organisatie. De uiteindelijke groei qua
(tijdelijke) FTEs wordt geschat op vijftig (50). Het inhuren en/of aannemen van extra
personeel zal enige maanden in beslag nemen. Deze mensen moeten daarna nog
worden opgeleid. De verwachte doorlooptijd van deze fase is één (1) jaar.
Algemene bouwfase
Om het backbonenetwerk te kunnen bouwen, zullen alle voorbereidende
werkzaamheden moeten zijn uitgevoerd, althans de uitvoering daarvan moet zich in
een dusdanig stadium bevinden dat met de bouw kan worden gestart. Aan de
volgende activiteiten moet in dit kader in iedergeval worden gedacht: verwerven POP
ruimten of gebouwen om zelf een POP ruimte te bouwen. Bestellen apparatuur
(rekeninghouden met levertijd), aanvragen backboneverbindingen (vergunningen voor
graafwerkzaamheden). Bouw POP ruimten en installatie van de apparatuur.
Aanpassen van de IT systemen en migratie scripts moeten in deze fase worden
ontwikkeld. De verwachte doorlooptijd hiervan is één (1) jaar.
Voorbereiden SDF bouw
De voorbereiding ligt voor een deel in handen van KPN. Zij moet bbned op tijd
voorzien van een volledige planning op detailniveau en voorzien van de benodigde
specificaties. Deze planning is het uitgangspunt voor bbned. Met het bouwen van een
eigen locatie en aanleg van eigen transmissie moet er rekening worden gehouden
met een vergunningtraject bij verschillende overheden (in iedergeval gemeenten
maar mogelijk ook de rijksoverheid). Parallel moeten twee trajecten worden
afgewikkeld. Dit is in de eerste plaats de aanvraag voor civiel werk onder- en
bovengronds. De doorlooptijd hiervan is drie maanden. Na goedkeuring wordt na vier
weken de vergunning afgegeven. Waarmee rekening moet worden gehouden is de
mogelijkheid van bezwaarprocedures. Ongeveer 17 % van alle aanvragen krijgt
hiermee te maken en daardoor kan een vertraging van drie tot zes maanden
ontstaan. In de tweede plaats is het mogelijk dat moet worden gewacht op de
afronding van andere lopende of aanstaande werkzaamheden. Het is dus geen vast
gegeven dat bbned na de afgifte van de vergunning direct kan starten. De totaal
verwachte doorlooptijd bedraagt tien (10) maanden per te migreren MDF locatie.
Bouw van de SDF
Na het verkrijgen van de bouwvergunning start de aanvraag voor een
werkvergunning. De verwachte doorlooptijd hiervan bedraagt vier tot zes weken. Per
gemeente kan dit verschillen en kunnen zaken als politievergunningen of coördinatie
vergunningen daarbij komen. Het spreekt voor zich dat deze extra vergunningen de
doorlooptijd danig kunnen verlengen.
Voor de engineering en het graven van de backhaul moeten we rekeninghouden met
de aanleg van ca. 500 strekkende meter per week. De overige bouwactiviteiten
nemen enkele weken in beslag.
De verwachte doorlooptijd is zes (6) maanden per te migreren MDF locatie.
Tijdens deze activiteiten moeten alle klanten van de MDF locatie naar de diverse
straatkasten worden gemigreerd. Dit is een zware migratie, zeker als wordt uitgegaan
van het gegeven dat alle marktpartijen in één keer worden gemigreerd. KPN is
volledig verantwoordelijk voor deze uitvoering. De moeilijkheid van deze migratie
wordt primair veroorzaakt door haar omvang. Deze migratie bestaat uit twee delen, te
weten een migratie van het oude hardwareplatform naar het nieuwe
hardwareplatform, waarbij ook de aanpassing van de verschillende systemen
gelijktijdig moet plaatsvinden en in de tweede plaats de migratie van MDF locatie naar
SDF locatie.
Enkele jaren geleden heeft bbned een soort gelijke migratie uitgevoerd naar een
nieuw hardware platform. Die migratie was grootschalig en opgedeeld in drie
verschillende fasen die hieronder kort worden beschreven.
Voorzorgsfase
De voorbereiding op de migratie. Alle klanten aanschrijven en afstemmen van
de planning. Klanten voorzien van een nieuw DSL modem/router.
Migratie
De migratie naar het nieuwe hardware platform. Deze migratie is zowel fysiek
als administratief. Diverse zaken worden aangepast, waaronder de
productportfolio, netwerkadministratie, IT systemen en billinggegevens. Al
deze activiteiten vinden in één (gelijktijdige) migratie plaats.
Nazorg
De nazorg richting de klant bestaat onder andere uit het afhandelen van
vragen, problemen oplossen, repareren/vervangen modem/router (CPE),
KPN aansturen voor herstel kruisdraad.
Voor het migratietraject MDF naar SDF zal bbned dezelfde aanpak hanteren. Er is
echter een extra complicerende factor. Die is dat de nieuwe VDSL2 modems niet
altijd van te voren vervangen kunnen worden (deze nieuwe CPEs werken niet op de
“oude” DSL technologie).
De voorzorgswerkzaamheden ter voorbereiding aan het laten bezorgen van alle
modem/routers neemt veel tijd in beslag. Er moet worden achterhaald welke klanten
een modem opgestuurd of geïnstalleerd krijgen. Een groot deel van de modems kan
mogelijk per post worden verzonden maar in iedergeval de zakelijke klanten krijgen
een bezoek van bbned monteur. Hierbij moet door bbned rekening worden gehouden
met de bestaande SLA afspraken die tussen bbned en de betreffende klant bestaan.
De modem/router dient tijdens de migratie (service window) vervangen te worden om
de werking van de verbindingen te kunnen garanderen. Kan bbned tijdens een
service window niet bij een klant terecht, dan zal dit in de nazorg moeten worden
opgepakt. Het spreekt voor zich dat dit de werkdruk nog verder doet toenemen,
omdat de verschillende SLAs die bbned met haar klanten heeft, moeten worden
nagekomen, dit op straffe van boetes.
bbned heeft samen met KPN veel ervaring in migratie(s) op de hoofdverdeler. In het
verleden heeft bbned outdoor opstellingen naar collocaties omgezet en vrij recent
heeft zij een groot deel van haar BSA klanten gemigreerd naar haar eigen netwerk. Er
mogen geen administratieve verschillen zijn voordat met de migratie wordt begonnen,
met live klanten mogen geen fouten worden gemaakt.
uitmuntende voorbereiding. De ervaring heeft geleerd dat indien er sprake is van een
gelijktijdige uitvoering van hoge aantallen (tot 1.000 orders), waarbij de orders zijn
verdeeld over meer dagen, de uitval bijna 30 % bedroeg. Voor kleinere aantallen (tot
200 orders) was de uitval ongeveer 5 %. Het spreekt voor zich dat een dergelijke
uitval niet acceptabel is, te meer daar het om een migratie gaat waarom bbned nooit
heeft gevraagd en waarbij het initiatief volledig bij KPN ligt.
Een door bbned uit te faseren MDF locatie heeft gemiddeld aantal aansluitingen van
500. Bij een goede voorbereiding, waarbij waarschijnlijk sprake is van een
foutpercentage van 10, zal bbned tussen de veertig en de zestig orders in de nazorg
moeten behandelen. Dit is met bbned haar huidige personeelsbezetting tijdens deze
migraties niet te realiseren. De consequentie hiervan is dat het foutpercentage niet
boven de twee mag uitkomen om een en ander binnen de geldende service windows
te kunnen afhandelen. De voorbereiding krijgt hierdoor een extra dimensie. Deze
moet voor 100 % worden gecontroleerd en uitgevoerd.
Voor de migratie is bbned voornamelijk afhankelijk van KPN. Zij beheert de koper
administratie (CANVAS) en deze vormt de basis van de migratie. De onderliggende
relaties tussen de diverse activiteiten maken deze fase complex. Voor bbned is
belangrijk dat zij haar pre care goed voor haar klanten verzorgt. Eerst als deze goed
is uitgevoerd, kan het groene licht worden gegeven.
Met KPN moet er een administratieve vergelijking worden gemaakt die ziet op de
hoofdverdelergegevens van de verschillende klantaansluitingen. Voorts moeten er
omsteekstaten worden gemaakt om van één hoofdverdeler naar de diverse
straatkasten te kunnen migreren. Pas wanneer deze vergelijking volledig is afgerond,
kan een migratiedatum worden gepland. Samen met de marktpartijen en KPN moet
dit moment worden gekozen en vastgesteld. Dergelijke algemene afstemming en
controle zal tijdrovend maar noodzakelijk zijn.
KPN zal voor alle betrokken partijen de migratie volledig moeten uitvoeren en
coördineren. Tijdens de migratie moeten er diverse testmomenten zijn zodat bbned
de migratie kan monitoren en dat er desgewenst nog kan worden bijgestuurd. Na
demigratie zal er een nazorg periode nodig zijn om klantproblemen te verhelpen. Het
ligt in de verwachting dat vooral de voorbereiding tijdrovend is. De verwachte
doorlooptijd bedraagt een halfjaar (6 maanden) per te migreren MDF locatie.
Verwijderen en afbouwen van MDF locatie
Deze werkzaamheden duren, naar verwachting, enkele weken. Het afbreken en
plannen van de overdracht van een MDF locatie kan in ongeveer één maand gereed
zijn.
Impact werkzaamheden op de bbned organisatie
De hierbovengenoemde doorlooptijden zijn toepasselijk voor zowel een enkele uitrol
als de uitfasering van bijvoorbeeld meer MDF locaties of het gehele bbned netwerk.
Bij een landelijke uitrol zal de bbned organisatie aanzienlijk moeten groeien. Een
omvangrijke groei van het aantal bbned medewerkers
12is niet verantwoord, zowel
organisatorisch als economisch. Het ligt in de verwachting dat de bbned organisatie
12
met ca. vijftig (50) FTE zal moeten groeien
13. Een aantal zaken is bepalend voor de
werkelijke toename van het aantal FTEs. Namelijk, welke taken blijven binnen bbned
en welke worden uitbesteed. Indien meer marktpartijen gaan zal er schaarste op de
markt ontstaan waardoor de bouwactiviteiten vertraging kunnen opleveren.
Door de vele afhankelijkheden voor wat betreft de bouw en alle civiele
vergunningsaanvragen, kan bbned maximaal vijf MDF bouwprojecten gelijktijdig
starten. Zodra voor deze vijf projecten de civiele aanvraag loopt, worden de volgende
vijf bouwprojecten gestart. bbned kan dan iedere twaalf weken vijf nieuwe
bouwprojecten starten. Dit komt dus neer op ongeveer 20 tot 25 MDF bouwprojecten
per jaar met een gemiddelde bouwtijd van tweeënhalve week.
Na de bouwprojecten zullen de migratietrajecten worden gestart. Doordat de
migratiewerkzaamheden binnen een service window van bbned moeten worden
uitgevoerd, gelet op bbned haar contractuele verplichtingen jegens haar klanten, is
hiervoor een beperkte capaciteit in mensen en middelen beschikbaar. Het spreekt
voor zich dat rekening moet worden gehouden met de organisatorische beperkingen
van bbned.
14Achter een MDF locatie ‘hangen’ gemiddeld twintig straatkasten. Aangezien bbned
tweeënhalve week nodig heeft om de straatkasten te bouwen, is het niet mogelijk om
frequenter dan een keer per drie weken een service window plannen voor migratie.
Dit houdt derhalve ongeveer gelijke tred met de bouwtrajecten. Hierdoor wordt
doorlooptijd per vijf MDFs langer, namelijk vijftien weken.
De migratie van de eerste MDF locatie zal pas aan het eind van hiervoorgenoemde
fasen kunnen plaatsvinden. Hierna is de verwachting dat het aantal te migreren MDF
locaties per jaar uitkomt uit op zeventien
15stuks, waardoor een gemiddelde van 340
straatkasten per jaar kan worden gerealiseerd. De totale doorlooptijd van dit gehele
project, vanaf de eerste migratiedatum, bedraagt derhalve drieëntwintig (23) jaar.
13
Gelet op het huidige aantal medewerkers, zowel in- als extern, is dit een groei van meer
dan 20 %. Dat is de maximale groei in aantallen medewerkers die een bedrijf van de omvang
van bbned kan verwerken.
14
Nota Bene: bbned is een bedrijf dat thans 210 FTE telt. Het is onredelijk en onmogelijk om
deze organisatie met meer dan 20 % te laten groeien. Een en ander moet ook bestuurbaar
blijven.
15
Wat betekent dit?
Het migreren van de huidige MDF locaties naar de nieuwe SDF locaties heeft een
grote impact hebben op de bbned organisatie. Het inrichten van de bbned organisatie
zal een relatie hebben met de bouw/migratie capaciteit. Echter, bbned heeft de
inrichting van haar eigen organisatie maar deels in eigen hand. Externe
afhankelijkheden, waaronder de afhankelijkheid van KPN en andere marktpartijen zijn
door haar niet, althans minimaal, te beïnvloeden.
Als van de eerste MDF locatie de sluitingsdatum bekend is, heeft bbned ongeveer
vier jaar nodig om alle voorbereidingen te treffen voor het uitfaseren van deze MDF
locatie. De eerste migratie kan dan plaats vinden aan het eind van het vierde jaar.
Daarna verwacht bbned zeventien MDF locaties per jaar per jaar uit te faseren.
Een grotere en/of snellere groei is onverantwoord.
De verschillende onderscheiden doorlooptijden worden hieronder grafisch
weergegeven.
Aantal jaar voor sluitingsdatum MDF
Sluitingsdatum MDF
