BIJLAGE HET TOEREKENINGSSYSTEEM VOOR KOSTEN EN OPBRENGSTEN

BIJLAGE HET TOEREKENINGSSYSTEEM VOOR KOSTEN EN OPBRENGSTEN

Voorschriften, beginselen en eisen 1. I

Op 1 juni jl. zijn de Postwet, het Postbesluit en het Besluit algemene richtlijnen post (hierna: Barp) in werking getreden. De aanpassing van deze wettelijke voorschriften was nodig ter implementatie van richtlijn 97/67/EG van het Europese Parlement en de Raad van 15 december 1997 (hierna: postrichtlijn).

De wijziging van het Barp heeft onder meer tot gevolg dat de wijze van financiële rapportage over het opgedragen postvervoer wordt gewijzigd. Ook het systeem voor de toerekening van kosten en

opbrengsten aan de verschillende activiteiten verandert daardoor. TNT Post Group (hierna: TPG) moet, als houder van de postconcessie, een nieuw toerekeningssysteem vaststellen dat voldoet aan artikel 14, derde lid, van de postrichtlijn en ter goedkeuring voorleggen aan het college van OPTA (hierna: het college). Het college kan aan de goedkeuring voorschriften verbinden.

In dit document worden de voorschriften die het college aan het door TPG vast te stellen systeem wil stellen toegelicht. Voordat daartoe wordt overgegaan wordt eerst het wettelijk kader geschetst en wordt het bestaande toerekeningssysteem behandeld.

2. H

Met de inwerkingtreding van het Barp per 1 juni jl. zijn de financiële rapportageverplichtingen voor TPG aangescherpt. TPG moet met ingang van het boekjaar 2001, te rapporteren in 2002, een financiële rapportage voor de activiteiten ter uitvoering van het postvervoer opstellen dat is gesplitst over de voorbehouden activiteiten en de overige opgedragen activiteiten. De in paragraaf 6.2 van het Barp voorgeschreven verplichting tot het opstellen van een gescheiden financiële verantwoording, is, blijkens de toelichting op deze paragraaf, noodzakelijk om de kosten van de onderscheiden categorieën van activiteiten doorzichtig te maken en te garanderen dat er geen ongeoorloofde kruissubsidies tussen de voorbehouden en de opgedragen dienstverlening plaatsvinden. De gescheiden financiële rapportage moet worden gecontroleerd door een externe accountant die door het college moet worden aangewezen.

Het Barp geeft in paragraaf 6.3 richtlijnen die in acht moeten worden genomen bij de opstelling van de gescheiden financiële verantwoording. Bij de opstelling van de gescheiden financiële rapportage moet TPG gebruik maken van een toerekeningssysteem voor kosten en opbrengsten.

Een ontwerp van het toerekeningssysteem moet binnen twee maanden na inwerkingtreding van het Barp,

dus uiterlijk 1 augustus 2000, door TPG aan het college worden voorgelegd. Het systeem dient te voldoen

aan artikel 14, derde lid, van de postrichtlijn en beantwoorden aan de beginselen marktconformiteit,

proportionaliteit en integraliteit. Na goedkeuring van het toerekeningssysteem door het college, moet dit

systeem door TPG worden gebruikt bij de opstelling van de gescheiden financiële verantwoording. TPG

moet jaarlijks een verklaring van de door het college aangewezen externe accountant overleggen over de

toepassing van de gescheiden financiële verantwoording die met het goedgekeurde toerekeningssysteem

tot stand is gekomen. Het college doet mededeling van de door de externe accountant afgegeven

verklaring in de Staatscourant.

De rapportage over het jaar 2000 is in leden 3 en 4 van artikel III van het gewijzigde Barp geregeld.

Artikel III, lid 3, heeft betrekking op de periode van 1 januari 2000 tot en met 31 mei 2000 en luidt als volgt:

“Voor het jaar 2000 blijft de houder van de concessie over de periode tot aan de datum van inwerkingtreding van dit besluit verplicht te voldoen aan het bepaalde in paragraaf 7, onderdelen 7.1 tot en met 7.5 van het Besluit

algemene richtlijnen post, zoals dit luidt tot die datum, met in acht neming van de overige tekst van laatst bedoeld besluit, zoals dit luidt tot die datum.”

Artikel III, lid 4, heeft betrekking op de periode van 1 juni 2000 tot en met 31 december 2000 en luidt als volgt:

“Voor het jaar 2000 blijft de houder van de concessie over de periode vanaf de datum van inwerkingtreding van dit besluit verplicht te voldoen aan het bepaalde in paragraaf 7, onderdelen 7.1 tot en met 7.5 van het Besluit algemene richtlijnen post, zoals dit luidt tot die datum, met inachtneming van de overige tekst van laatst bedoeld besluit, zoals dit luidt tot die datum, met dien verstande dat bij de toepassing van laatst bedoeld besluit het begrip

’vervoer van postzendingen’wordt gelezen als ’postvervoer’als omschreven bij en krachtens de artikelen 2 en 2a, juncto 1, van de wet zoals deze is gewijzigd bij de wet van 28 oktober 1999, Stb. 484.”

Over 2000 zal een rapportage worden opgesteld volgens de structuur zoals die heeft gegolden tot 1 juni 2000. Bij het opstellen van de concessierapportage zal echter wel rekening moeten worden gehouden met de beperking in de opdracht (het aan TPG opgedragen postvervoer) die het gevolg is van de implementatie van de postrichtlijn in de Postwet. De totale omvang van de opdracht is afgenomen.

Voor 1 juni 2000 was er geen wettelijke verplichting voor TPG om te rapporteren over de voorbehouden activiteiten en de overige opgedragen activiteiten afzonderlijk. In de concessierapportage kon worden volstaan met een rapportage over de opgedragen diensten als geheel. Kruissubsidiëring binnen de opdracht werd niet ongeoorloofd geacht. TPG maakt overigens nu reeds gebruik van een toerekenings- systeem voor kosten en opbrengsten. Dit systeem is in 1996 door KPN, de toenmalige houder van de postconcessie, vastgesteld. De Minister van Verkeer en Waterstaat heeft dat systeem goedgekeurd in 1996. In 1999 is deze goedkeuring door OPTA verlengd. De goedkeuring geldt totdat het nieuwe systeem is goedgekeurd.

3. D

3.1 Marktconformiteit

Het marktconformiteitsbeginsel, ook wel “at arm’s length”-beginsel genoemd, houdt in dat transacties tussen bedrijfsonderdelen binnen TPG, die onder verschillende wettelijke regimes vallen, plaats moeten vinden alsof er sprake is van onafhankelijke contractspartijen. Het gaat hierbij om de interne levering van zaken, maar ook om de rentevergoeding die wordt aangerekend voor het gebruik van vreemd vermogen.

Ook het resultaat dat wordt behaald uit de investeringen gedaan in de vrije dienstverlening, met financiële middelen verkregen uit de voorbehouden activiteiten moet, marktconform zijn.

Het Hof van Justitie en de Europese Commissie hanteren bij het investeren van middelen verkregen uit

voorbehouden activiteiten de “marktinvesteerderstoets”. Deze toets is oorspronkelijk gebruikt om

overdracht naar verlieslatende activiteiten moet de vraag worden beantwoord of een particuliere

investeerder hetzelfde zou doen. Zo uitgelegd kan dit worden opgevat als een variant op het beginsel van de marktconformiteit.

Keuze:

Leveringen tussen de TPG-groepsmaatschappijen en bedrijfsonderdelen dienen op marktconforme wijze te geschieden. Indien er sprake is van kapitaalinjecties of andersoortige financiële overdrachten tussen TPG- groepsmaatschappijen en bedrijfsonderdelen moet de hierboven beschreven “marktinvesteerderstoets”

worden uitgevoerd waarbij rekening moet worden gehouden met het risico-profiel van het ontvangende bedrijfsonderdeel. De in rekening gebrachte vergoeding voor het ter beschikking stellen van vermogen (eigen en vreemd) moet marktconform plaatsvinden.

3.2 Proportionaliteit

Het proportionaliteitsbeginsel houdt in dat kosten en opbrengsten naar rato van het gebruik moeten worden toegerekend aan bedrijfsonderdelen of diensten. Dit betekent dat in het geval van kosten- toerekening, de gebruiker de veroorzaakte kosten naar rato draagt op basis van causale relaties.

Dit beginsel is in artikel 14, derde lid, van de postrichtlijn uitgewerkt en speelt een rol bij de verdeling van kosten en opbrengsten van faciliteiten en bedrijfsmiddelen die gemeenschappelijk worden gebruikt door het voorbehouden postvervoer en postvervoer dat onderhevig is aan concurrentie.

Artikel 14, derde lid, van de postrichtlijn luidt als volgt:

“Onverminderd lid 4 worden in de in lid 2 bedoelde boekhoudingen de kosten als volgt aan elk van de voorbehouden en de niet-voorbehouden diensten toegerekend:

a) kosten die rechtstreeks kunnen worden toegerekend aan een bepaalde dienst worden aldus toegerekend;

b) gemeenschappelijke kosten, d.w.z. kosten die niet rechtstreeks kunnen worden toegerekend aan een bepaalde dienst, worden als volgt toegerekend:

i) indien mogelijk worden gemeenschappelijke kosten toegerekend op basis van een rechtstreekse analyse van de herkomst van de kosten;

ii) indien een rechtstreekse analyse niet mogelijk is, worden de gemeenschappelijke kostencategorieën toegerekend op basis van een onrechtstreekse binding met een andere kostencategorie of groep van kostencategorieën waarvoor een rechtstreekse toerekening mogelijk is; de onrechtstreekse binding wordt gebaseerd op vergelijkbare kostenstructuren;

iii) indien rechtstreekse noch onrechtstreekse kostentoerekening mogelijk is, moet de kostencategorie worden toegerekend op basis van een algemene kostenverdeling die wordt berekend op grond van de verhouding tussen alle uitgaven die rechtstreeks of onrechtstreeks worden toegerekend aan elk van de voorbehouden diensten enerzijds, en alle uitgaven die rechtstreeks of onrechtstreeks worden toegerekend aan de andere diensten anderzijds.”

Proportionele toerekening van kosten leidt ertoe dat de kosten die aan de verschillende onderdelen worden toegerekend lager zijn door een betere benutting van de capaciteit door gemeenschappelijk gebruik. Door synergie-effecten is er sprake van wederzijds voordeel voor de voorbehouden activiteiten, de overig opgedragen activiteiten en de vrije dienstverlening van TPG.

Het proportionaliteitsbeginsel kan ook worden toegepast bij de toerekening van activa en passiva aan de activiteiten. Dit is van invloed op het geïnvesteerde vermogen en beïnvloedt direct het behaalde

rendement indien deze wordt gerelateerd aan het werkzame vermogen. Volledig toewijzen van het vermogen dat betrekking heeft op het gemeenschappelijke gebruik van activa aan het voorbehouden postvervoer leidt niet tot het juiste inzicht in de mate van winstgevendheid van de onderscheiden activiteiten.

Tegenover het proportionaliteitsbeginsel staat de verdeling op basis van het zogenoemde “stand alone”- criterium. Het houdt in dat de kosten worden toegerekend aan de vrije activiteiten van TPG, zonder rekening te houden met het gemeenschappelijk gebruik ten behoeve van het opgedragen postvervoer. Er wordt hierbij geen rekening gehouden met voordelen die ontstaan door gemeenschappelijk gebruik van bedrijfsmiddelen. Het opgedragen postvervoer krijgt in deze gedachtegang geen evenredig deel, maar een minder dan proportioneel deel van de totale kosten aangerekend. De achterliggende gedachte is dat de concurrenten geen concessie hebben waaraan zij hun kosten kunnen toerekenen.

Keuze:

Kosten en opbrengsten dienen in beginsel naar rato van het gebruik te worden toegerekend aan bedrijfsonderdelen (kostenplaatsen) en diensten (kostendragers) indien gebruik wordt gemaakt van gemeenschappelijk gebruikte bedrijfsmiddelen. De postrichtlijn en het Barp gaan uit van het proportionaliteitsbeginsel. Dit is echter alleen aanvaardbaar indien het vermogen dat in de gemeenschappelijk gebruikte bedrijfsmiddelen is besloten ook proportioneel wordt toegerekend.

Indien TPG er voor kiest alle vermogenscomponenten toe te rekenen aan het voorbehouden postvervoer, moet bij de toerekening van de kosten die samenhangen met het gebruik van de bedrijfsmiddelen ook rekening worden gehouden met een redelijke vergoeding voor het geïnvesteerde eigen vermogen. Dit kan door middel van een winstopslag. In een vertrouwelijke bijlage bij de gescheiden financiële rapportage aan OPTA moet de proportionele toerekening van vermogen worden gerapporteerd, met het oog op de toekomstige evaluatie van het tariefbeheersingssysteem. In paragraaf 7.6 van het Barp is deze evaluatie, waarvoor informatie vereist is over het behaalde rendement en de financiële resultaten uit het

voorbehouden en het overig opgedragen postvervoer, voorzien.

Overige kosten die niet gerelateerd zijn aan gemeenschappelijk gebruikte bedrijfsmiddelen dienen proportioneel te worden toegerekend.

3.3 Sfeerovergang

De dienstverlening van TPG kan plaatsvinden in drie sferen. Er kan sprake zijn van wettelijk voorbehouden

postvervoer, overig opgedragen postvervoer en de vrije dienstverlening. Van sfeerovergang is er sprake

als diensten die eerst tot het voorbehouden postvervoer behoorden overgaan naar het overig opgedragen

gereguleerde markt in een vrije markt, zal het vaker dan in het verleden voorkomen dat activiteiten van de ene sfeer overgaan naar de andere sfeer. Sfeerovergang heeft gevolgen voor de toerekening van activa en passiva. De uitwerking is afhankelijk van de keuze voor volledige proportionaliteit van kosten en activa of volledige toerekening van activa aan het voorbehouden postvervoer.

Keuze:

Indien er sprake is van een sfeerovergang komen de toekomstige kosten en baten ten gunste of ten laste van de kolom waar een activiteit naar toe gaat. Besluit TPG tot beëindiging van de activiteit op het moment van de sfeerovergang, dan komen de kosten en opbrengsten voor rekening van de oude kolom.

Indien de activa volledig worden toegerekend aan het voorbehouden postvervoer heeft een sfeerovergang geen gevolgen voor het geïnvesteerde vermogen. Als activa en passiva proportioneel worden toegerekend moet het gedeelte dat betrekking heeft op de activiteiten die overgaan, ook worden overgeboekt naar de nieuwe kolom.

3.4 Integraliteit

Integraliteit houdt in dat de kosten die aan de verschillende diensten worden toegerekend volledig zijn.

In overweging 29 van de postrichtlijn wordt gesteld dat kosten op basis van transparante procedures zo nauwkeurig mogelijk moeten worden toegerekend aan de diensten. Dit wordt in de betreffende

overweging als volgt toegelicht “dat aan zulke vereisten bijvoorbeeld kan worden voldaan door de tenuitvoerlegging van het beginsel van volledige distributie van de kosten … ”. De diensten krijgen met andere woorden de integrale kosten toegerekend. Dat blijkt ook uit artikel 12 van de postrichtlijn. De tarieven moeten gebaseerd zijn op de kosten. Dit is ook het uitgangspunt dat de Europese Commissie in de mededeling voor de toepassing van de mededingingsregels op de postsector hanteert in paragraaf 3.4 (van de Mededeling). Met betrekking tot het begrip “kosten” valt uit de mededeling van de Commissie af te leiden dat de prijs in beginsel gelijk dient te zijn aan de gemiddelde totale kosten van het verrichten ervan. Dit betekent volgens de mededeling dat de directe kosten gedekt moeten zijn, plus een passend deel van de gemeenschappelijke en de overheadkosten. Om deze passende verhouding vast te stellen moeten objectieve criteria worden gehanteerd, zoals hoeveelheid, tijd-/arbeidsgebruik of intensiteit van het gebruik.

Keuze:

In het toerekeningssysteem voor kosten en opbrengsten moet integraliteit op de bovenomschreven wijze worden gebruikt.

3.5 Vorm van de financiële rapportages

De vorm van de rapportage is voorgeschreven in paragraaf 6.2 van het Barp. Dit onderdeel van het Barp luidt als volgt: “De houder van de postconcessie stelt een financiële verantwoording voor de activiteiten ter uitvoering van het postvervoer op, die is uitgesplitst over: a. activiteiten van voorbehouden

postvervoer bedoeld in artikel 2a van de wet, en b. overige activiteiten van postvervoer, en die is gescheiden van zijn andere activiteiten.”

Er moet derhalve sprake zijn van een tweedeling in de op te leveren financiële informatie. Rapportage

over de niet-gereguleerde diensten is niet vereist. Het is wel noodzakelijk dat de externe accountant de

stromen tussen de drie sferen controleert en vaststelt dat het toerekeningssysteem wordt toegepast.

Keuze:

De jaarlijks door TPG op te leveren gescheiden financiële rapportage moet uit twee delen bestaan.

De delen hebben betrekking op het voorbehouden postvervoer en het overig opgedragen postvervoer.

3.6 Openbaarheid

Openbaarheid heeft betrekking op de volgende documenten:

(a) de beschrijving van het toerekeningssysteem;

(b) de op het toerekeningssysteem gebaseerde rapportages op basis van een door het college op te leggen informatieprofiel en

(c) controle-aanwijzingen voor de accountant.

Keuze:

In principe is zijn alle bovengenoemde documenten openbaar met uitzondering van de in de WOB genoemde absolute en relatieve uitzonderingsgronden. Het gaat hierbij met name om bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan het college zijn verstrekt, of als TPG onevenredig veel nadeel zou ondervinden bij openbaarmaking. De financiële rapportages over het voorbehouden deel en de overige opgedragen wordt niet als vertrouwelijk aangemerkt.

3.7 Accountantscontrole

Het Barp schrijft voor dat de gescheiden financiële verantwoording moet worden gecontroleerd door een onafhankelijke, door het college aan te wijzen, accountant. Dit geldt ook voor de toepassing van het toerekeningssysteem. De statutaire jaarrekening van TPG wordt thans gecontroleerd door het accountantskantoor PricewaterhouseCoopers NV.

Keuze:

Het is doelmatiger en doeltreffender om de externe accountant van TPG, thans PwC, aan te wijzen als accountant belast met het toezicht namens het college. De controle in het kader van de postale regelgeving is namelijk gebaseerd op de controle van de statutaire jaarrekening. De keuze voor een andere accountant naast PwC leidt tot ongewenste duplicering, inefficiency en is niet effectief. Om alle schijn van belangverstrengeling tegen te gaan, wordt gekozen voor de benoeming van tweede

onafhankelijke accountant die de werkzaamheden van PwC beoordeelt. Dit is ook overeenkomstig de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer voor het toezicht op rechtspersonen die een wettelijke taak vervullen. Daarnaast zal OPTA zelfstandig door middel van deelwaarnemingen de werking van het

toerekeningssysteem beoordelen.

3.8 Kenbaarheid

Er bestaat tegenwoordig geen uiterlijk verschil tussen brieven en enkelvoudig drukwerk. Ook in tarifering

is er geen verschil. Het postvervoer terzake van brieven tot 100 gram, zowel tegen enkelstukstarief als

partijenpost, is echter voorbehouden aan TPG. Drukwerk tegen het enkelstukstarief, maakt deel uit van de

overige activiteiten van postvervoer en vindt dus plaats in concurrentie. Voor de rapportage en de

maken. Van het postvervoer dat in de vorm van partijenpost wordt aangeboden, wordt direct bij afgifte door de verzender door TPG geregistreerd of er sprake is van voorbehouden of overige opgedragen postvervoer. Voor de bepaling van de omvang en samenstelling van het postvervoer dat niet direct bij inname door TPG wordt geregistreerd geldt de hierna beschreven procedure. Geselecteerde ontvangers van post noteren bepaalde kenmerken van door hen ontvangen post. Door TPG worden deze kenmerken gebruikt voor de kwalificatie van het postvervoer naar voorbehouden of overige opgedragen. De verdeling van de totale omvang van het opgedragen postvervoer wordt op basis van deze steekproeven vastgesteld.

Keuze:

Er moet een systeem worden ontwikkeld op basis waarvan de stromen op een controleerbare wijze kunnen worden onderscheiden. Dit is nodig om de kosten en de opbrengsten aan de concessie en de overig opgedragen diensten te kunnen toerekenen. OPTA zal dit systeem beoordelen.

3.9 Buffervermogen

Voor de beoordeling van het al dan niet voorkomen van ongeoorloofde kruissubsidie kan het instrument buffervermogen worden gebruikt. Het buffervermogen is het gedeelte van het eigen vermogen van TPG dat kan worden toegerekend aan het vrije deel en het overig opgedragen postvervoer. Er is sprake van een fictief eigen vermogen, omdat er binnen de rechtspersoon TPG geen juridisch afgescheiden eigen vermogen is. Dit buffervermogen muteert jaarlijks door behaalde winsten na belastingen en uitgekeerde dividenden. Indien het buffervermogen door jaarlijkse mutaties structureel negatief is, kan dit een indicatie zijn van ongeoorloofde kruissubsidiëring. Ook daling van het buffervermogen over een langere periode kan een soortgelijke indicatie zijn.

Keuze:

Jaarlijks moet het verloop van het buffervermogen van het overig opgedragen postvervoer en de vrije dienstverlening in een vertrouwelijke bijlage bij de gescheiden financiële verantwoording, door TPG aan het college worden gerapporteerd.

3.10 Controleerbaarheid

Een te beperkte informatiestroom maakt een effectieve controle niet mogelijk. In het kader van controleerbaarheid komen de volgende twee punten als voorschrift naar voren.

A. Verwijzing naar andere documenten

Het vast te stellen toerekeningssysteem moet volledig zijn. Verwijzingen naar andere TPG-documenten die voor OPTA en derden niet beschikbaar zijn dient achterwege te blijven. Indien informatie in andere TPG- documenten beschreven staan, moet de zakelijke inhoud in het toerekeningssysteem worden opgenomen.

Het nieuwe profiel voor kwantitatieve, kwalitatieve en financiële informatie moet deel uitmaken van de beschrijving.

B. Flexibiliteit van het toerekeningssysteem

Jaarlijks moet een overzicht worden gegeven van de organisatiestructuur waarbij de verdeling tussen het

voorbehouden postvervoer en het overig opgedragen postvervoer tot uiting komt. Dit geldt ook voor de

verdeling van de gemeenschappelijke faciliteiten en voorzieningen. Ook hiervoor geldt dat deze

informatie als basis dient voor OPTA om haar toezichtstaken naar behoren uit te voeren.