OPTA
Oordeel over de wijze van toerekening van kosten naar gesprekken van vaste naar mobiele
aansluitingen.
OPTA/EGM/2000/203431 21 december 2000
1. Inleiding
1. Eind vorig jaar heeft het college de beoordeling van eindgebruikerstarieven voor bellen van vaste naar mobiele aansluitingen op kostenorië ntatie herzien. In een eerste fase heeft het college KPN middels een aanwijzing bij brief van 28 april 2000, met kenmerk OPTA/EGM/2000/201311, verplicht om
gedifferentieerde eindgebruikerstarieven voor bellen van vaste naar mobiele aansluitingen van de vijf aanbieders van mobiele openbare telefonie vast te stellen. Hieraan heeft KPN voldaan met de invoering van gedifferentieerde eindgebruikerstarieven op 15 juni 2000.
2. Voorts heeft het college aangegeven in een afzonderlijk traject, volgend op de aanwijzing van 28 april 2000, een nader onderzoek te zullen uitvoeren naar de wijze van toerekening van kosten van gesprekken van vaste naar mobiele aansluitingen. Het college zal als onderdeel daarbij de rekenformule voor bepaling van het eindgebruikerstarief definitief beoordelen. Verder heeft het college aangegeven in deze tweede fase de procedures voor totstandkoming, wijziging en publicatie van tarieven te evalueren, waarbij ook aandacht besteed wordt aan de rolverdeling tussen KPN Vaste Telefonie en KPN Carrier Services, alsmede de verplichting van met name KPN, die voortvloeit uit artikel 24 en 34 van het BOHT, dat tarieven transparant en op genoegzame wijze kenbaar dienen te zijn.
3. Hieronder volgt het oordeel van het college inzake de wijze van toerekening van kosten naar de dienst vast-mobiel, de te hanteren rekenformule en de evaluatie van de procedures.
2. Voorafgaande procedure
5. De toelichting van KPN bevestigt de analyse in het besluit van 3 april 2000, kenmerk
OPTA/EGM/2000/201042, dat heeft geleid tot het geven van een aanwijzing aan KPN. Uit de toelichting blijkt immers dat bepaalde kosten op basis van totale omzet van gesprekken van vast naar mobiel worden toegerekend. Naar aanleiding van de toelichting van KPN is het college echter van oordeel dat
toerekening op basis van totale omzet geen juiste verdeelsleutel is. Het college heeft aangegeven dat het meer voor de hand ligt dat toerekening op basis van retentie-omzet, dit wil zeggen totale omzet minus de terminating vergoedingen aan derden, geschiedt.
6. Naar aanleiding van de mondelinge toelichting van KPN heeft het college KPN bij brief van 29 september 2000, kenmerk OPTA/EGM/2000/202731, verzocht de uitkomsten van de besproken kostentoerekeningsanalyse, inclusief een adequate beschrijving van de gevolgde systematiek, en de effecten daarvan voor de retentie aan hem te doen toekomen zodat hij zich hierover een oordeel kan vormen. KPN is tevens verzocht de gevraagde informatie te laten verifië ren door een accountant. Bij brief van 7 november, kenmerk 00/44 pricing, heeft het college de gevraagde informatie van KPN ontvangen. 7. KPN heeft in een brief van 19 en 31 mei 2000 aan de mobiele aanbieders, waarvan het college een afschrift heeft ontvangen, aangegeven op welke wijze de totstandkoming, wijziging en publicatie en het kenbaar maken van tarieven plaatsvindt. Voorts hebben marktpartijen ter bevordering van de procedure voor totstandkoming, wijziging en publicatie van tarieven een protocol opgesteld. Op 26 juni 2000 is dit protocol ter ondertekening aan het college voorgelegd. Bij brief van 11 juli 2000, kenmerk
OPTA/EGM/2000/201968, heeft het college op dit verzoek afwijzend gereageerd omdat bilaterale afspraken tussen het college en marktpartijen over een door het college te hanteren algemene gedragslijn niet verenigbaar zijn met de Algemene wet bestuursrecht.
3. Het wettelijk kader
8. Op grond van artikel 35 van het Besluit ONP huurlijnen en telefonie (BOHT) is KPN verplicht
kostengeorië nteerde eindgebruikerstarieven vast te stellen voor de vaste openbare telefoondienst. In dit artikel is beschreven volgens welke procedure het college de kostenorië ntatie van tarieven jaarlijks dient te beoordelen. Allereerst dient KPN, om te waarborgen dat kostengeorië nteerde tarieven vastgesteld worden, een systeem te hanteren voor de toerekening van kosten en opbrengsten aan de vaste openbare telefoondienst. Ieder jaar in mei legt KPN het resultaat van de toepassing van het systeem over het voorafgaande kalenderjaar aan het college voor. Het resultaat wordt door het college gebruikt om te beoordelen of de tarieven van huurlijnen en telefonie kostengeorië nteerd zijn. Daarbij dient het college rekening te houden met de op dat moment voorzienbare ontwikkelingen in de bedrijfsvoering van KPN, alsmede met de op dat moment voorzienbare ontwikkelingen in de markt. Het college heeft aan dit vereiste invulling gegeven door het invoeren van het price cap-systeem.
bepalingen van richtlijn 98/10/EG (ONP-spraakrichtlijn). Het college kan voorschriften geven met
betrekking tot het systeem. De bepalingen van de ONP-spraakrichtlijn zijn met name gesteld in artikel 18, derde lid, van die richtlijn en luiden als volgt.
a. De kosten van de spraaktelefoondienst behelzen in het bijzonder de directe kosten die de telecommunicatieorganisaties maken voor het installeren, exploiteren en onderhouden van de spraaktelefoondienst en voor het commercialiseren en factureren van de dienst.
b. De algemene kosten (oftewel gemeenschappelijke kosten), dat wil zeggen kosten die niet direct kunnen worden gerelateerd aan de spraaktelefoondienst of aan andere activiteiten, worden als volgt toegerekend:
i) waar mogelijk worden categorieë n van algemene kosten toegerekend op basis van een rechtstreekse analyse van de oorsprong;
ii) indien rechtstreekse analyse niet mogelijk is, worden de categorieë n van algemene kosten toegerekend op basis van een indirecte koppeling met een andere kostencategorie of groep van kostencategorieë n die wel rechtstreeks kan worden gerelateerd of toegerekend; de indirecte koppeling is gebaseerd op vergelijkbare kostenstructuren;
iii) wanneer er geen directe of indirecte maatstaven voor kostentoerekening kunnen worden gevonden, vindt toerekening van een kostencategorie plaats op basis van een algemene verdeelsleutel die wordt berekend aan de hand van de verhouding tussen alle uitgaven die rechtstreeks of zijdelings worden gerelateerd of toegerekend aan de spraaktelefoondiensten, enerzijds, en aan de overige diensten, anderzijds.
Opgemerkt wordt dat in de ONP-spraakrichtlijn omzet niet wordt aangemerkt als een maatstaf voor het toerekenen van kosten.
10. Het systeem voor de toerekening van kosten en opbrengsten aan de vaste openbare telefoondienst dient door het college te worden goedgekeurd. Het systeem was goedgekeurd tot 1 mei 20001. Bij besluit
van 1 december 2000, kenmerk OPTA/EGM/2000/203117, is het systeem door het college opnieuw beoordeeld en onder nader gestelde voorschriften voor een nieuwe periode goedgekeurd.
11. Voorts dient KPN op grond van artikel 36 van het BOHT wijziging van eindgebruikerstarieven aan het college voor te leggen. Het college dient deze wijzigingen te beoordelen op kostenorië ntatie. Indien het college van oordeel is dat de voorgestelde tarieven niet kostengeorië nteerd zijn, stelt het college KPN binnen drie weken na ontvangst van het voorstel hiervan op de hoogte en deelt het college KPN mee dat binnen een maand na deze mededeling een aanwijzing terzake gegeven zal worden, welke KPN gehouden is op te volgen.
5. Overwegingen
Kostentoerekening
12. In het kader van het onderzoek naar de kostentoerekening bij de dienst vast-mobiel is gebleken dat bij deze dienst een groot gedeelte van de kosten bestaat uit de terminating vergoedingen die KPN aan mobiele aanbieders betaalt voor het afhandelen van gesprekken op mobiele netwerken. Deze kosten worden direct toegewezen aan de dienst vast-mobiel. Bij de herziening van de eindgebruikerstarieven voor bellen van vast naar mobiel is bovendien bepaald dat deze kosten per mobiele aanbieder
gedifferentieerd toegewezen dienen te worden aan de dienst vast-mobiel.
13. Voorts is uit de toelichting van KPN op 15, 29 augustus en 25 september 2000 gebleken dat een groot gedeelte van de gemeenschappelijke kosten wordt toegerekend naar rato van de totale omzet die bij de dienst vast-mobiel hoort. Hierdoor komt niet alleen de retentie in de omzet tot uiting, maar ook de uitbetalingen van terminating vergoedingen aan mobiele aanbieders. Deze uitbetalingen zijn echter te beschouwen als inkoopkosten die KPN als direct toewijsbare kosten één op één in haar
eindgebruikerstarieven kan doorberekenen. Aangezien de uitbetalingen vanwege de relatief hoge terminating vergoedingen ten opzichte van de retentie zwaar meewegen in de totale omzet, is het totale omzetcijfer enigszins geflatteerd. Ter illustratie: als KPN de dienst vast-mobiel voor 40 cent inkoopt en vervolgens voor 50 cent doorverkoopt, dan is de relevante omzet voor de toerekening van
gemeenschappelijke kosten een dubbeltje en niet 50 cent. Het hanteren van de totale omzet als toerekeningsfactor impliceert dat de gemeenschappelijke kosten (met name algemene kosten en marketing & sales kosten) worden toegerekend naar rato van het totaal van de direct toewijsbare en de gemeenschappelijke kosten.
14. Ten aanzien van het hanteren van de verdeelsleutel omzet voor de toerekening van de
gemeenschappelijke kosten merkt het college het volgende op. In artikel 18 van de ONP richtlijn voor spraaktelefonie 98/10/EG zijn bepalingen gesteld waaraan het systeem van KPN voor toerekening van kosten en opbrengsten dient te voldoen. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen directe kosten en gemeenschappelijke kosten. De kosten die direct aan de vaste openbare telefoondienst kunnen worden gerelateerd, worden direct toegewezen. De gemeenschappelijke kosten worden in een aantal stappen toegerekend. De toerekening dient zoveel mogelijk op basis van een oorzakelijke relatie plaats te vinden. Bij iedere volgende stap wordt de oorzakelijke relatie tussen de dienst en de kosten minder direct. In de laatste stap worden de resterende kosten toegerekend naar rato van de reeds eerder toegerekende gemeenschappelijke kosten. In de ONP-spraakrichtlijn wordt omzet echter niet aangemerkt als een maatstaf voor het toerekenen van kosten.
van het college in de eerste plaats toegerekend te worden op basis van oorzakelijkheid en, indien dat niet mogelijk is, dienen kosten toegerekend te worden op basis van de reeds toegerekende
gemeenschappelijke kosten. Het college acht derhalve de huidige systematiek van KPN, waarbij gemeenschappelijke kosten zowel toegerekend worden naar rato van het totaal van de
gemeenschappelijke kosten én de direct toewijsbare, in strijd met de ONP-toerekeningsbeginselen.
Rekenregel
16. Met betrekking tot de gehanteerde rekenregel2 voor de berekening van het eindgebruikerstarief is
door een aantal marktpartijen tijdens de ronde tafelbijeenkomst op 1 maart 2000 aangegeven dat deze onvoldoende transparant is en verder uitgesplitst zou moeten worden in een vast en een variabel deel. Gesteld is onder meer dat in het variabele deel de kostenelementen van de retentie, die afhankelijk zijn van het eindgebruikerstarief, dienen te worden opgenomen.
17. KPN heeft naar aanleiding van het verzoek van een aantal marktpartijen aangegeven dat het materië le effect van een verdere splitsing van de rekenformule in een vast en een variabel deel te
verwaarlozen is. Uit de toelichting van KPN op 15, 29 augustus en 25 september 2000 blijkt dat het effect van de variabele kosten op de totale kosten niet groot is. Tegen deze achtergrond heeft het college het verzoek van een aantal mobiele aanbieders om een verdere opsplitsing van de rekenformule afgewogen. Het college is van oordeel dat, gelet op de geringe effecten, de voordelen van het hanteren van een eenvoudige rekenregel niet opwegen tegen een uitbreiding van de rekenregel. Dit oordeel laat echter onverlet dat betrokken aanbieders in overleg met KPN tot een verdere uitsplitsing van de gehanteerde rekenregel kunnen komen.
Procedures
18. Het college heeft in het kader van de beoordeling van tussentijdse tariefvoorstellen op grond van artikel 36 van het BOHT aangegeven dat tariefvoorstellen, waarbij geen sprake is van wijziging in de tariefstructuur zelf, binnen drie werkdagen na ontvangst beoordeeld kunnen worden, mits deze voldoen aan de informatievereisten die daaraan zijn gesteld3.
19. Het college constateert dat KPN mobiele aanbieders heeft geïnformeerd over wijze waarop de totstandkoming, wijziging en publicatie en het kenbaar maken van KPN’s eindgebruikerstarieven voor bellen vanaf het vaste net naar een bepaalde mobiele aanbieder plaatsvindt en dat mobiele aanbieders in navolging daarvan samen met KPN hiervoor ter waarborging van transparantie en non-discriminatie een procedure hebben ontwikkeld. Ten behoeve hiervan hebben KPN en mobiele aanbieders een protocol ondertekend.
2Zie hiervoor het standpunt van het college van 22 december 1999, kenmerk OPTA/EGM/99/8525, over de nadere invulling aan het vereiste van kostenorië ntatie voor tarieven vast naar mobiel.
20. Het college constateert met tevredenheid dat de betrokken aanbieders een procedure hebben ontwikkeld voor totstandkoming, wijziging en publicatie van tarieven. Ten aanzien van de reeds geïntroduceerde tariefwijzigingen stelt het college voorts vast dat er zich wat betreft de gevolgde procedures geen problemen voordoen.
6. Oordeel
21. Mede gelet op de voorschriften die bij besluit van 7 december 2000, kenmerk
OPTA/EGM/2000/203117, inzake de goedkeuring van het toerekeningssysteem huurlijnen en telefonie zijn gesteld, is het college van oordeel dat de toerekening van kosten aan de dienst vast-mobiel aan de volgende voorschriften dient te voldoen:
- KPN mag omzet niet als toerekeningsfactor gebruiken, tenzij er een aantoonbare oorzakelijke relatie is;
- Vergoedingen die KPN aan derden dient te betalen voor het afwikkelen van verkeer, zijn direct toewijsbare kosten. Deze kosten worden direct aan de dienst vast-mobiel toegewezen;
- Netwerkkosten, algemene kosten en marketing & sales kosten zijn gemeenschappelijke kosten. Deze kosten worden in een aantal stappen aan de dienst vast-mobiel toegerekend, waarbij de oorzakelijke relatie tussen de dienst en de kosten steeds minder direct wordt. In de laatste stap worden de resterende kosten toegerekend naar rato van de reeds eerder toegerekende gemeenschappelijke kosten.
Voor de dienst vast-mobiel betekent dit de facto het volgende: bij de toerekening van netwerkkosten is er een oorzakelijke relatie aanwijsbaar. Bij de toerekening van algemene kosten en marketing & sales kosten is de oorzakelijke relatie minder direct. Deze kosten dienen in ieder geval in de laatste stap van de toerekening van gemeenschappelijke kosten derhalve toegerekend worden naar rato van eerder toegerekende gemeenschappelijke kosten.
7. Gevolgen voor de huidige retentie
22. Op grond van de voorgaande overwegingen dient KPN de toerekening van kosten voor de dienst vast-mobiel aan te passen. Met de vaststelling van de juiste verdeelsleutels en de gevolgen daarvan voor de feitelijke toerekening van kosten en opbrengsten voor de gehele telefoondienst zal enige tijd en inspanning gemoeid zijn. Om deze reden heeft het college reeds bij de aanwijzing van 28 april 2000 gekozen voor een interim-oplossing met betrekking tot de door KPN te hanteren retentie.
23. Deze interim-oplossing bestaat eruit dat de huidige retentie van KPN voor bellen van vast naar mobiel is afgeleid van de retentie die KPN op nationale buitenbasis-gesprekken (hierna: buba) behaalt. Daarbij is informatie ontleend aan het kostentoerekeningssysteem voor spraaktelefonie over 1999. KPN heeft zich bij de berekening van retentie gebaseerd op het aantal gesprekken en het aantal
24. In de onderbouwing van de kostentoerekening van KPN van 7 november jl. heeft KPN de retentie voor vast-mobiele gesprekken berekend op basis van de retentie-omzet. Het college verwacht dat de wijze van berekening die thans bij de goedkeuring van het kostentoerekeningssysteem van 7 december jl. wordt voorgeschreven, wat de uitkomsten betreft, vrijwel overeenkomen met de berekeningswijze op basis van retentie-omzet. Immers, de retentie-omzet komt vrijwel overeen met de netwerkkosten en de overige gemeenschappelijke kosten van KPN.
25. Het blijkt dat de thans door KPN berekende retentie op basis van retentie-omzet iets boven de door het college op 28 april jl. voorgeschreven retentie op basis van het buba-tarief ligt. Het verschil is daarbij nagenoeg nihil. Daarnaast verwacht het college dat dit ook geldt voor berekening die thans bij de
goedkeuring van het kostentoerekeningssysteem van 7 december jl. wordt voorgeschreven. Gelet hierop is het college van oordeel dat de huidige door KPN gehanteerde retentie op basis van het buba-tarief voldoende kostengeorië nteerd is. Het college is derhalve van oordeel dat het huidige retentietarief (op basis van het buba-tarief) beschouwd kan worden als eenmalige ijking van de tarieven voor bellen van vast naar mobiel. Ter toelichting merkt het college op dat in het price cap oordeel van 27 september 1999 is aangegeven dat de kostenorië ntatie van de vast-mobiel tarieven nog expliciet zal worden onderzocht, alvorens het net als andere diensten kan meelopen in het price cap-systeem. Dit betekent dat, gezien het voorgaande oordeel van het college, thans het huidige retentietarief, net als de retentie van andere diensten, kan meelopen in het price cap-systeem.
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college,
