Het belang van Europa

(1)

Het belang van Europa

Zo'n driekwart van de Nederlandse bevolking is voor de EG. Maar of die vijfenzeventig procent op 14 juni meedoet aan de verkiezingen voor het Europees parlement? Het is zeer onzeker. Waarschijnlijk hangt het samen met het feit dat een toenemend aantal mensen in de EG meer na- dan voordelen ziet, dat Europa in de ogen van velen teruggebracht is tot een rinkelende kassa waar de ander altijd meer uit haalt dan jezelf.

Het is nauwelijks voorstelbaar dat mensen met normale verstandelijke vermogens, met een klein beetje kijk op de jongste geschiedenis en met een abonne- ment op een fatsoenlijke krant met zo'n beeld rond kunnen lopen. De EG is voor alle partners voordelig, zelfs voor Engeland. In de periode tussen de oprichting van de Gemeenschap en de eerste oliecrisis hebben we een economische groei gekend die aanzienlijk groter was dan die van de Verenigde Staten. De eco- nomen zijn het erover eens dat een belangrijk deel van die groei het gevolg was van het tot stand komen van een Europese markt. Uit die groei konden we een gebouw van sociale zekerheid optrekken mooier dan vader Drees ooit gedroomd had. De exorbitante kosten van het landbouwbeleid? Zeker, de overschotten- politiek is uit den boze, tot de eerste hervormingen is besloten. Maar is ooit uitgerekend wat het zou kosten als de nu nog marginale boer in de WW of de bijstand zou moeten? En wat Nederland betreft, wordt bij het veroordelen van het landbouwbeleid ook gedacht aan de enkele tientallen miljarden guldens Nederlandse export van agrarische produkten? De mogelijkheden voor die export en de geldwaarde ervan worden in belangrijke mate bepaald door het Gemeenschappe- lijk Landbouwbeleid. Iets dergelijks geldt ook voor de industrie: is Hoogovens, dat slachtoffer was van Europese herstructurering er per saldo niet beter aan toe dan het RSV-concern dat honderden miljoenen van de nationale overheid mocht ontvangen? En moet niet tegelijkertijd worden vastgesteld dat we miljoenen arbeidsplaatsen aan Japan en de VS weg- geven omdat onze nationale regeringen niet in staat waren - verandering is nu op til - voor de moderne technologie een Europese markt te scheppen?

Johanna Fortuin vergeleek vorige maand op deze pa- gina de aardappel-armoede van 1934 met de pils-armoede van 1984. Het verschil mocht van haar 'voor- uitgang' genoemd worden. Veel van dat verschil is zonder EG niet verklaarbaar.

145

Piet Dankert

Voorzitter van het Europees Parlement; lijsttrekker van de PvdA bij de aanstaande verkiezingen voor het Europees parlement

socialisme en democratie nummer 5

mei 1984

(2)

soclaIIsme en democrade nummer 5

mdl~

146

(3)

Grondslagen van socialistische belastingpolitiek

Beschouwingen over vraagstukken van financiële aard, het financiële overheidsbeleid en de belastingpolitiek daaronder begrepen, zijn in de socialistische theorievorming altijd een zwak punt geweest, en de betekenis van een gezonde financiering, van welke activiteit ook, werd - en wordt nog - van onze zijde herhaaldelijk ten onrechte onderschat. Wat de belastingheffing betreft gaat deze verwaarlozing terug op Marx. Hij zag haar uitsluitend als een middel van een kapitalistische samenleving tot verdere uitbuiting van de arbeidende klasse, en hij had voor belastingherzie- ningen, die hij 'das Steckenpferd der Bourgeoisie' noemde, geen enkele belangstelling. De daardoor ge- vormde traditie heeft lang stand gehouden. De vele jaargangen van de (Duitse) Neue Zeit en van de (Ne- derlandse) Socialistische Gids bevatten slechts enkele artikelen over het belastingbeleid, en dan nog over actuele onderwerpen zonder de diepere grondslagen te raken. Ook enkele korte beschouwingen, onder andere van Bernstein (1906), Renner (1909) en Wi- baut (1924 en 1930) konden de oplossing niet geven.

Onze jarenlang verdedigde eis tot vervanging van de, destijds zwaar drukkende, indirecte belastingen door - overigens niet nader uitgewerkte - directe belastingen was historisch verklaarbaar: LassalIe had daarvan reeds in 1862 een krachtig agitatiemiddel gemaakt. Deze eis berustte echter op de volstrekt ach- terhaalde veronderstelling dat de directe belastingen niet voor afwenteling vatbaar zijn, en op een misvat- ting met betrekking tot de draagkrachteis waarop ik hieronder terugkom.

Teneinde in deze lacune in onze theorievorming te voorzien schreef ik mijn boek Socialistische belasting- politiek (De Arbeiderspers, 1946), waarin ik trachtte de grondslagen voor een principiële socialistische belastingtheorie vast te leggen, en tevens enige aanwijzingen te geven voor de onzerzijds onmiddellijk na de bevrijding te bepleiten maatregelen. Sindsdien hebben echter de maatschappelijke ontwikkelingen een snelle vaart genomen. Het lijkt daarom verantwoord nu, na bijna veertig jaren, te bezien of, en zo ja in hoeverre, de destijdse beschouwingen ook thans nog tot richtsnoer kunnen dienen. Ik zal mij daarbij tot de principiële gezichtspunten beperken, en hoogstens bijkomstig ingaan op mijn toenmalige actuele opmer- kingen en op de in feite sinds 1945 door partij en kamerfractie ingenomen standpunten.

Doeleinden

Een eerste vraag is wat de socialistische belastingtheorie bedoelt en waarvoor zij moet dienen. Elke belastingheffing dient primair tot voorziening in de fi- nanciële behoeften van de overheid als orgaan van

een bepaalde samenleving, van welker structuur zij afhankelijk is. Elke specifieke maatschappijvorm vraagt daarom om een daarop afgestemde eigen belastingheffing. Ingrijpende wijzigingen van de maatschappelijke structuur dwingen dus tot aanpassing van de fiscale opvattingen, dat wil mede zeggen tot bijstelling, of zelfs vervanging, van vroeger aanvaar- de' belastingbeginselen. De socialistische belastingtheorie die wij thans nodig hebben moet zich dan ook niet richten op de vraag hoe de belastingheffing er dient uit te zien in een voltooide socialistische samenleving wanneer zij er eenmaal zal zijn. Haar doel is uitsluitend de grondslagen te leggen voor een verantwoord socialistisch belastingbeleid in onze huidige samenleving, die een mengvorm is tussen de 'nachtwachterstaat' van voorheen en de sociale respectievelijk socialistische rechtsstaat die wij wensen. Op zichzelf kan de belastingheffing een overgang naar een socialistische maatschappijvorm niet bewerken, maar zij kan daartoe wel bijdragen dan wel zijn komst vertragen.

Het principiële verschil tussen de nachtwachterstaat en de huidige verzorgingsstaat ligt in de omvang van de taken waarvoor hij zich verantwoordelijk gevoelt.

De negentiende eeuwse opvattingen verwachtten alles van de individuele burger en van het vrije marktmechanisme, en slechts weinig van de overheid. Deze laatste moest zich beperken tot de verzorging van enkele noodzakelijke voorzieningen die niet voor individuele behartiging vatbaar zijn, zoals binnenlands bestuur, rechtspraak en landsverdediging. De beste overheid was die welke het minste deed en die met name de vrije inkomenswerving en inkomensverdeling haar eigen gang liet gaan. Voor de overheidsfi- nanciën betekende dit dat de overheid zo weinig mogelijk moest uitgeven, en voor de belastingheffing dat de beste belasting geacht werd te zijn welke het laagst was (de bekende uitspraak van J. B. Say).

De huidige verzorgingsstaat daarentegen, die - hoe men hem ook wil omschrijven en waarderen en wat zijn gebreken op dit. ogenblik ook mogen zijn - een niet terug te draaien feit is geworden, strekt zijn verantwoordelijkheid mede uit tot het scheppen van de noodzakelijke voorwaarden, zowel voor een bevredi- gende ontwikkeling van de nationale economie en de werkgelegenheid als tot het bereiken van een ook voor de minderbedeelden aanvaardbare inkomensverdeling (inkomensbeleid).

Het ingewikkelde samenstel van regelingen dat daartoe nodig is, is uitermate kostbaar, en heeft een aan- . zienlijke verhoging van de overheidsuitgaven onver- mijdelijk gemaakt. Bedroegen zij vóór de Eerste We- reldoorlog ongeveer tien procent van het nationale

147

H. J. Hofstra

Oud-minister van Financiën (1956-1958)

mei 1984

(4)

inkomen, thans overtreffen zij - de sociale verzeke- ringsuitkeringen meegerekend - de zestig procent daarvan ruimschoots. Daarmee heeft de collectieve sector, evenals de financiering daarvan, een veel grotere betekenis voor de maatschappelijke structuur gekregen dan hij in de vorige eeuw had. Het verschil is zodanig dat met de oude theorieën van de collectieve sector niet meer kan worden volstaan, doch een nieuwe, alomvattende theorie van de collectieve sector nodig is: een punt waarop ik nu niet kan ingaan, ook al kan de samenhang met de belastingtheorie in engere zin uiteraard niet worden ontkend. De stijging van de overheidsuitgaven heeft namelijk tot een (vrijwel) overeenkomstige stijging van de belastingdruk en de premies (die materieel belastingen zijn) gedwongen, welke stijging ook de maatschappelijke betekenis van de belastingheffing aanzienlijk heeft doen toenemen.

Afgezien daarvan heeft zich een verdere ontwikkeling van de opvattingen voorgedaan. De klassieke belastingtheorie beschouwde de belastingheffing als een zelfstandige sector van het overheidsbeleid, die uitsluitend op zijn eigen verdiensten moest worden beoordeeld. Thans zijn wij ons bewust geworden dat het overheidsbeleid een eenheid moet vormen. De overtuiging is daarom gegroeid dat ook de belastingheffing mag worden gebruikt als instrument tot ondersteuning van het algemene overheidsbeleid waar dit mogelijk en nuttig is. Zij is daarmee uitgegroeid buiten haar primaire financiële functie. Niet ontkend kan worden dat het aanvankeli jke optimisme ten aanzien van de hier bestaande mogelijkheden voor een groot deel is verdwenen, maar het beginsel is daarmee niet aangetast. En samenvattende kan worden gesteld, dat het huidige combinatie van uitgavenbe- leid en belastingheffing een herverdelingsproces op grote schaal is geworden, dat om een eigen verklaring vraagt.

Deze verklaring kan niet worden gevonden in de draagkrachttheorie volgens de traditionele belastingtheorie. Wat draagkrachttheorie beoogt is door iedereen een gelijk percentage van zijn via het marktmechanisme verkregen draagkracht aan de overheid te doen afdragen, zodat ieder een gelijk percentage van zijn oorspronkelijke draagkracht overhoudt en de aanvankelijke inkomensverhoudingen relatief in stand worden gehouden (de zogenaamde neutraliteit van de belastingheffing). Dat is in overeenstemming met het toenmalige overheidsbeleid, dat aan de wer- king van het vrije marktmechanisme niets in de weg wilde leggen. De draagkrachttheorie is dus de fiscale uitwerking van een politieke conceptie die echter de onze niet meer is. Zij is de belastingtheorie van een zuiver kapitalistische samenleving, maar is voor de verzorgingsstaat, die juist niet neutraal wil zijn, onaanvaardbaar.

Wat de verzorgingsstaat nodig heeft is een belastingtheorie die steunt op de staatkundige structuur en opvattingen van onze tijd, waaraan dan het socialisme de specifieke eisen kan toevoegen die uit de eigen staatkundige doeleinden voortvloeien. Want anders dan de liberale belastingtheorie pretendeerde, is en

blijft de belastingheffing een politiek vraagstuk van de eerste orde.

Deze laatste omstandigheid -geeft mij aanleiding tot een tussenopmerking, die voor de principiële vragen

niet, maar voor de uitwerking wel van belang is. Zij is

deze, dat de politieke betekenis van de belastingheffing in de samenstelling van onze vertegenwoordigen- de lichamen onvoldoende weerslag vindt. Van ons parlement maken deel uit deskundigen op tal van zelfs minder belangrijke det~ilgebieden, maar werkelijke deskundigen op het alles overheersende terrein van de overheidsfinanciën en de belastingheffing ontbreken in vrijwel alle fracties. De overtuiging, zowel in Nederland als elders, dat de huidige belastingheffing een chaos is, is algemeen. In de Verenigde Staten werd recentelijk gesproken van een toestand van 'to- tal disarray' . De oorzaak ligt ten dele in de onbevredi- gende stand van de algemene belastingtheorie, die tot dusverre in gebreke is gebleven de fiscale consequenties van de gewijzigde maatschappelijke verhoudingen onder ogen te zien. Dit nu daarlatende leidt echter de ondeskundigheid in dit opzicht van ons parlement er toe dat het onvoldoende tegenwicht kan bieden tegen door de regering ingediende wetsvoorstellen. De de- batten plegen te verdrinken in kleinigheden zonder visie op de grote lijn. Wetsvoorstellen worden aan- vaard waar men eigenlijk tegen is omdat verantwoorde alternatieven niet kunnen worden gevonden . Inzicht in de technische kwaliteiten van de voorstellen ont- breekt. Het gebrek aan duideli jke beginselen geeft vrij spel aan invloedrijke pressiegroepen, die de kans krijgen in feite de dienst te gaan uitmaken. Zonder tekort te doen aan de ijver van hen die thans deze zaken in het parlement behandelen ben ik daarom van mening dat in elk geval onze kamerfractie - de andere partijen moeten maar voor zich zelf zorgen - een sterkere ver- tegenwoordiging van de financiële en fiscale sector structureel nodig heeft.

Karakter

Terugkerende tot de eigenlijke belastingproblema- tiek rijst de vraag of de maatschappelijke ontwikkelingen van de laatste halve eeuw ook niet het karakter van de belasting hebben veranderd. Ik beantwoord die vraag, evenals reeds in 1946, bevestigend. Indien de uit het marktmechanisme voortvloeiende inkomensverhoudingen onaantastbaar worden geoor- deeld, neemt de belastingheffing iets af van waarop de belastingplichtige overigens een zelfstandig recht heeft. Indien daarentegen het criterium (mede) wordt gezocht in een redelijke verdeling van de beschikbare inkomens na belastingbetaling, daarbij tevens rekening houdende met ontvangen overheids- bijdragen en subsidies, neemt de belasting terug hetgeen de vrije markt aan de belastingschuldige, naar de door de overheid in de verzorgingsstaat gehanteerde maatstaven, te veel deed toevloeien, en waarop hij dus naar de beginselen van die samenlevingsvorm geen eigen recht mag doen gelden.

De betekenis van deze conclusie - waaromtrent overigens geenszins overeenstemming bestaat - ligt vooral in de duidelijke grondslag die zij kan vormen

(5)

voor een aantal beslissingen op belastinggebied waartoe de verzorgingsstaat toch reeds moet komen en die hij ten dele reeds nam. Dit laatste betreft in het bijzonder de verdeling van de belastingdruk, die met de, zij het nog steeds met de mond beleden, evenredige verdeling volgens de draagkrachttheorie nauwelijks meer iets te maken heeft. Belangrijker is de verschui- ving zelf naar het criterium van de beschikbare inkomens in de eerder bedoelde zin. Om te beginnen dwingt zij tot een veel zorgvuldiger coördinatie van de belastingheffing met de door de overheid verstrekte bijdragen en subsidies dan thans gebruikelijk is, en tot de vraag of het niet beter is althans sommige van deze uitkeringen belastingvrij tot haar nettobedrag toe te kennen (het huidige systeem berust nog steeds op de negentiende eeuwse - verouderde - opvatting van de belastingheffing als een zelfstandig en geïso- leerd rechtsstelsel). En naar de andere kant mag de belastingpolitiek zich niet langer beperken tot wat thans rijksbelastingen in de juridische zin zijn. De premies voor de sociale verzekering, de milieuheffin- gen en de belastingen en heffingen van de lagere overheidsorganen verminderen het beschikbare inkomen op dezelfde wijze als de rijksbelastingen

doen. De belastingtheorie moet zich opllet totaal van

de collectieve heffingen richten, wat een herbezinning op het belastingbegrip nodig maakt. Tenslotte kan het gewijzigde inzicht in het karakter van de belasting naar psychologisch aanvaardbaarder maken, waardoor de weerstand tegen de belastingheffing wordt verzwakt en de belastingfraude beter kan worden tegengegaan.

De belastingheffing in onze huidige samenleving vertoont de volgende karaktertrekken.

Een eerste feit is dat wij moeten leren met een hoog niveau van collectieve lasten te leven. Nederland staat in dit opzicht vrijwel aan de top van de wereld- lijst, zodat verdere verhogingen nauwelijks verantwoord zijn. Anderzijds lijken verlagingen van enige omvang voorlopig eveneens buitengesloten. Voor zover enige verlaging budgettair mogelijk is kan zij het beeld niet wezenlijk veranderen.

In de tweede plaats maakt deze zware druk, te zamen met de gelijkmatiger geworden inkomensverdeling, het onontkoombaar dat het overgrote deel daarvan door de grote massa van de kleine en middelbare inkomens - zeg tot aan f 80 000, - - wordt gedragen, en dat praktisch gesproken elke verdere belastingver- hoging in dezelfde verhouding daar terecht komt.

Het voor theorie en beleid belangrijkste element wordt gevormd door het feit dat indien alle over- heidsheffingen te zamen worden genomen , zij binnen deze inkomensgroepen - met uitzondering slechts van de laagste inkomens waarvoor dus rechtstreekse voorzieningen buiten de belastingheffing nodig blijven - vrijwel proportioneel drukken. Formeel ver- storen reeds de sociale-verzekeringspremies aldaar de door de loon- en inkomstenbelasting beoogde pro- gressie. De werkelijke oorzaak ligt echter in de sterk toegenomen betekenis van het overdrachtsverschijn- sel (afwenteling), dat de feitelijke druk van de collectieve heffingen elders doet neerslaan dan waar het

formele aangrijpingspunt van de heffing wordt gezocht. In een geïnstitutionaliseerde samenleving als de verzorgingsstaat, met een grotendeels collectieve loonvorming en met een door de hoge tarieven ver- sterkte grote mate van 'taxconsciousness' die de aandacht naar het beschikbare inkomen na belastingbetaling verschuift, vindt namelijk ook bij de directe belastingen afwenteling in aanzienlijke omvang plaats. Zowel de loonbelasting als de premies zijn van rechtstreekse invloed op de hoogte van het nominale loon. Zij worden, zij het soms met enige vertraging, via de werkgever tenslotte naar de afnemer of consument doorgeschoven. Ook de ondernemer tracht zijn beschikbare winst op peil te houden, door althans de van zijn 'normale' winst verschuldigde belasting tot zijn ondernemingskosten te rekenen. Aangezien de belastingheffing een algemene drang tot afwenteling oproept, en het bedrijfsleven niet zonder een redelijk netto-rendement kan blijven voortbestaan - zelfs een gesocialiseerde onderneming zou dat in beginsel niet kunnen - , staat het vast dat behoudens inciden- tele afwijkingen ook hier een ruime mate van afwenteling naar de afnemer of consument op den duur niet achterwege kan blijven.

In de verzorgingsstaat nu gaat het om een rechtvaar- dige verdeling van de beschikbare inkomens, waarbij het formele aanknopingspunt van de heffing tot een technisch hulpmiddel wordt teruggebracht. Dat geeft vooreerst de, in de draagkrachttheorie ontbrekende, rechtsgrond voor althans bepaalde verbruiksbelastin-

gen. Zij houden weliswaar niet rechtstreeks rekening

met de individuele omstandigheden van degene die tenslotte de belasting te dragen krijgt, maar zij kunnen dit, door vrijstelling of een lager tarief voor primaire levensbehoeften zoals in de BTW, wel indirect doen, en kunnen aldus mede als instrument in het algemene sociaal-economische beleid worden gebruikt. Anderzijds is een nuancering nodig van de vroegere, op de niet-afwentelbaarheid van de directe belastingen steunende, voorkeur van de socialistische beweging voor dat belastingtype. De progressieve inkomstenbelasting blijft noodzakelijk en zinvol voor de hogere inkomens. Noodzakelijk als instrument tot het voeren van een weloverwogen inkomensbeleid, en zinvol omdat de afwenteling daar herhaaldelijk (denk aan de zogenaamde 'windfalls') een geringere rol speelt. Op overeenkomstige overwegingen dienen in elk geval de successierechten te worden gehandhaafd. Voor de eerder bedoelde inkomensgroepen daarentegen, waar inkomen en consumptie vrijwel parallel lopen, vormen de ingewikkelde loon- en inkomstenbelasting geen doeltreffend middel tot beïn- vloeding van de beschikbare inkomens meer. Zij zouden aldaar beter door eenvoudiger en proportioneel werkende belastingstructuren kunnen worden vervangen, waarin dan ook de (meeste) sociale-verzekeringspremies zouden moeten worden ingebouwd.

De grondslag voor een dergelijke belastingstructuur kan worden gevonden in de gewijzigde functie van de

·collectieve sector in de huidige samenleving. De overheidshuishouding wordt thans algemeen als een aan de particuliere sector complementaire produktie-

149

mei 1984

(6)

huishouding beschouwd. Zij verschaft namelijk aan de aan het produktieproces deelnemende partijen een complete maatschappelijke organisatie zonder welke zij niet kunnen werken. Daaruit volgt dat de overheid als essentiële partner in het nationale produktieproces, aanspraak moet kunnen maken op het- zij een vergoeding van haar ten behoeve van de nationale produktie gemaakte kosten, dan wel op een evenredig aandeel in de daarmee behaalde resulta- ten; aanspraken die door de belastingheffing geldend kunnen worden gemaakt.

Doorbelasting van de door de overheid gemaakte produktiekosten aan de afzonderlijke produktie-een- heden respectievelijk produktiefactoren verbetert het inzicht in de nationale kostenstructuur. Zij kan ook nuttig zijn in het beleid met betrekking tot bijzonder nuttige of noodzakelijke bestedingen (de zogenaamde 'merit goods') en van bijzonder schadelijke produktie of consumptie. Behoudens aanzienlijke extra kosten veroorzakende overheidsuitgaven met een speciaal doel zoals die voor milieubescherming en wegverkeer - die dus specifieke bestemmingsbelastingen kunnen rechtvaardigen -, is echter een verantwoorde toerekening in feite onmogelijk, althans uitermate arbitrair. Bovendien hebben 'echte' produktiebelastingen ernstige economische nadelen, doordat zij ook de afzet naar het buitenland treffen.

Anders dan de verbruiksbelastingen, die bij export niet worden geheven doch wel van de hier te lande gebruikte geïmporteerde goederen, bemoeilijken produktiebelastingen dus de export, en geven zij een ongerechtvaardigde voorsprong op de binnenlandse markt aan de importeur uit een land dat een overeenkomstige belasting niet kent, dit alles met ongunstige gevolgen voor de binnenlandse werkgelegenheid. Op al deze overwegingen koos ik in 1946 voor belastingen die bij het resultaat aanknopen - opbrengstbelastingen dus - en ik handhaaf die mening ook nu.

Weliswaar verschuiven zij de belastingdruk van de slechtgaande naar de goed renderende ondernemingen, maar in de opzet van de verzorgingsstaat lijkt dat in beginsel aanvaardbaar. Voor de toerekening van de externe kosten van schadelijke consumptie zoals alcohol en tabak kunnen de op die artikelen drukkende accijnzen blijven dienen.

Socialisatie

Zoals hiervoor reeds werd opgemerkt kan de socialistische belastingtheorie aansluiten bij hetgeen voor de verzorgingsstaat noodzakelijk werd geacht, maar zij moet dit aanvullen met de elementen die uit de eigen staatkundige beginselen voortvloeien. Nu zijn die beginselen er de laatste decennia niet duidelijker op geworden. Niettemin meen ik ons doel te kunnen omschrijven als de verwezenlijking van een samenleving waarin alle, principieel als gelijkwaardig te beschou- wen, leden in vrijheid hun levensbestemming kunnen volgen, waartoe de rechtsorde de materiële en juridische voorwaarden moet scheppen. Wat ons van de anderen scheidt is dat wij als belangrijk middel daartoe het brengen van de voornaamste bedrijfstakken en produktiemiddelen in gemeenschapsbezit (sociali-

soclaIIsme en democratie nummer 5

satie) noodzakelijk achten.

Ondanks onze verantwoordelijkheid voor redelijke inkomensverhoudingen en andere problemen van de huidige verzorgingsstaat blijf ik het streven naar een zodanige grootschalige herziening van de eigendoms- verhoudingen beslissend achten voor een werkelijk socialistische politiek. Dat berust niet op een ons zo vaak verweten voorkeur voor een collectivisme, wat daaronder dan ook moet worden verstaan. De democratie vereist deelneming en begrip van de leden van de samenleving en verdraagt geen centralistische dic- tatuur, noch ambtelijke technocratie. Naar mijn mening moet de gesocialiseerde onderneming een eigen verantwoordelijkheid behouden voor een efficiënte uitvoering van de eigen taak, zonder doorlopend door de centrale overheid voor de voeten te worden gelopen, met slechts de verplichting om in bijzondere gevallen bepaalde in het algemeen belang gegeven aanwijzingen op te volgen: zoiets dus als de in het sta- tuut van de Nederlandse Bank gekozen constructie.

Daaruit volgt tevens dat ik uitdrukkingen als de socialisatie van de beschikkingsmacht of van de vraag ver- warrende en ontoelaatbare verzwakkingen vind, waarin ik bovendien een reële inhoud niet kan ont- dekken.

Reeds de doelomschrijving is voor het feitelijke belastingbeleid niet zonder belang. Vrijheid in de nieuwe, de kapitalistische geest verwerpende, gemeenschap die wij wensen sluit overal - dat wil dus zeggen over het gehele terrein van de rechtsorde - een res- pect voor de vrijheid en de belangen van anderen in, dat de laatste jaren maar al te zeer blijkt te ontbreken. De toenemende neiging het oordeel over voorstellen tot wijziging van de belastingwetgeving vooral te laten afhangen van de vraag of de kiezersgroepen, waarmee een bepaalde partij een bijzondere affiniteit heeft, er op vooruit danwel achteruit zullen gaan, ver- laagt de strijd om beginselen tot een naargeestig ge- hakketak over materiële belangen.

Voor de socialistische belastingtheorie heeft de socialisatie-eis consequenties in tweeërlei opzicht. Ener- zijds bevestigt hij de onverbrekelijke samenhang van de belastingheffing en het begrotingsbeleid. Ander- zi jds geeft hij een extra argument om de opbrengstbelastingen te heffen naar ongelijke tarieven, afhankelijk van de maatschappelijke waarde van de desbetreffende soort van opbrengst.

De geschiedenis bewijst maar al te duidelijk, dat zonder gezonde financiën de overheid tot een verantwoord beleid niet in staat is. Vooral een maatschappelijke beweging die meent voor de verwezenlijking van haar doelstellingen de hulp van de overheid niet te kunnen missen, moet er daarom voor zorgen dat de nodige financieringsmiddelen beschikbaar zijn.

Reeds om deze reden vormt een financieel sterke overheid de onmisbare voorwaarde voor het voeren van een socialistisch beleid. Het gemak, waarmede in het afgelopen decennium gelden werden uitgegeven die de overheid niet had doch moest lenen, heeft tij- delijk aantrekkelijk geachte overheidsactiviteiten mogelijk gemaakt, maar was met onze doeleinden op langere termijn in volstrekte tegenspraak. De stijging

(7)

van de lasten van de staatsschuld met enkele miljarden per jaar gaat onverbiddelijk ten laste van de andere uitgaven; bij voortzetting van het huidige begro- tingstekort is tegen het einde van de eeuw het gehele tegenwoordige budget voor rente en aflossing van staatsschuld nodig. De verzwakking van de vermo- genspositie van de overheid met tientallen miljarden guldens per jaar verschuift de mogelijkheden van een socialisatie van enige omvang ten onrechte naar een verre toekomst. Ter vermijding van misverstand wijs ik er op dat deze doodnuchtere feitelijke analyse niets te maken heeft met de wijze waarop de monetaristen de huidige financiële moeilijkheden willen oplossen - een vraag die buiten mijn onderwerp ligt -, noch wil ontkennen dat op conjuncturele overwegingen tij- delijke overheidstekorten verantwoord of zelfs noodzakelijk kunnen zijn. Zoveel is immers van Keynes nog wel overgebleven, maar iedereen is het er toch wel over eens dat onze huidige problemen voor een zeer groot deel van structurele aard zijn.

De financiering van het socialiseringsproces - tegen schadevergoeding - , die grote kapitalen zal vergen, is in de eerste plaats een kwestie van begrotingsruim- te. Voor de eerste jaren is die ruimte er niet. Voor het beleid op de langere termijn lijkt mij echter mijn vroegere suggestie van een speciaal (staats)kapitaalfonds, te voeden met de opbrengst van bepaalde aan de algemene middelen te onttrekken belastingen in de vermogenssfeer , nog steeds een zuivere conse- quentie van onze principiële doeleinden. Ook de in de tweede plaats genoemde tariefsdifferentiatie zou daartoe kunnen bijdragen door namelijk slechts het laagste, of het gemiddelde tarief ten bate van de algemene middelen te brengen.

Deze tariefsdifferentiatie zelf vond na 1946 bij de niet-socialistische partijen generlei weerklank.

Merkwaardig is echter dat de gedachte zelf sindsdien, zij het via een omweg, in de wetgeving wordt aan- vaard. De zelfstandigenaftrek geeft aan het klein- en middenbedrijf een fiscale voorsprong boven de werk- nemer met een gelijk inkomen, welke voorsprong uit- drukkelijk werd gemotiveerd met de maatschappelijke betekenis van die in de verdrukking geraakte be- drijfssector. Een tweede voorbeeld wordt gevonden in de combinatie van heffingen en investeringssubsi- dies. Loonbelasting en sociale-verzekeringspremies verhogen de loonkosten, in het bijzonder ten nadele van arbeidsintensieve ondernemingen. De via het be- lastingapparaat lopende WIR-uitkeringen daarentegen maken de kapitaalfactor kunstmatig goedkoop.

Te zamen versterken zij de neiging arbeid door ar- beidsbesparende machines te vervangen. Hoewel Nederland ook een moderne bedrijfsuitrusting niet kan missen roept de huidige omvang van de werkloosheid toch de vraag op of wij hiermee op de goede weg zijn. Ik heb daaromtrent ernstige twijfel, maar het vraagstuk vertoont teveel kanten om daarop nu in te gaan. Waar het in de samenhang van de thans aan de orde zijnde vraag op aankomt is nam eli jk dat reeds in het bestaande fiscale sturingsbeleid een feitelijke differentiatie van de belastingdruk plaatsvindt naar de sociaal-economische waarde van de desbetreffen-

de activiteiten. Indien daarom, zoals ik meen, hetzelfde resultaat op een eenvoudiger wijze door een tariefsdifferentiatie kan worden bereikt, mag zij reeds door de verzorgingsstaat niet meer worden afgewezen. Is het daar echter een kwestie van efficiency, voor het socialisme ligt zij in een principieel vlak.

Wij moeten deze differentiatie nodig achten, niet slechts als instrument van actueel sturingsbeleid, maar (vooral) als een rechtstreeks uit onze staatkundige doeleinden voortvloeiend beginsel. Ik zal mijn argumenten daarvoor niet herhalen, maar volsta kortheidshalve naar mijn uiteenzettingen van 1946 te verwijzen. Hoewel ik de verwezenlijking van een dergelijke principiële benaderingswijze niet aanstonds voor de deur zie staan, meen ik dat ook dit punt als essentieel onderdeel van een specifiek socialistische belastingtheorie moet worden gehandhaafd.

Doelmatigheid

Duidelijke beginselen zijn onmisbaar, maar de uitvoering en de controle zijn minstens zo belangrijk.

Naar mijn oordeel moeten regering en parlement daaraan grotere aandacht wijden dan thans het geval is. Een voorbeeld wordt gevonden in de nieuwe rege- ling voor de gehuwde werkende vrouwen de tweever- dieners, waarvoor geen enkele deskundige een goed woord over had, en die mijns inziens in deze vorm niet had mogen worden aangenomen. De controle vormt, ook buiten het terrein van de belastingheffing - courantenberichten vermelden onder andere de huursubsidies, sommige gesubsidieerde instellingen en woningbouwcorporaties - een steeds benauwen- der probleem. De verantwoordelijkheid ligt in de eerste plaats bij de wetgever die eenvoudiger en voor de belanghebbenden begrijpelijker regelingen moet maken, de 'pakkans' moet vergroten, en de sancties op misbruik moet verzwaren. Voor de belastingheffing komt daarbij de noodzaak van een herbezinning op een aantal grondbegrippen zoals het inkomensbe- grip, het systeem van wetgeving (zogenaamde 'ab- stracte' formuleringen dan wel eindeloze detailom- schrijvingen), en het belastingbegrip zelf. Uitbrei- ding van dit laatste tot de (meeste) sociale-verzekeringspremies is niet slechts theoretisch noodzakelijk, doch kan ook tot aanzienlijke vereenvoudiging leiden: wellicht kunnen zelfs, met aanpassing van de loonschalen, de loonbelasting en de (desbetreffende) premies worden gecombineerd tot één ten laste van de werkgever blijvende loonsombelasting. Samen- voeging van de verantwoordelijkheid voor alle rijks- heffingen in één hand - bij de Minister van Financiën - geeft beter inzicht in het feitelijk gebeuren en in de samenhangen daarvan. Dit alles vraagt nadere studie en zal tijd kosten. Indien wij ons echter niet bewust worden van de urgentie van deze problemen, en niet thans beginnen met de oplossing daarvan ernst te maken, zullen overheidsbegroting en belastingheffing in een steeds grotere chaos verzinken.

De financiële betekenis van een en ander kan nauwelijks worden onderschat. Ik ben van mening dat een verbeterde organisatie van de overheidsdienst - onder andere de departementale indelingen, vermijding

151

socialisme en democratie nummer S

mei 1984

(8)

van overlappingen, vereenvoudiging en coördinatie van wettelijke regelingen, verdere automatisering, consequente toepassing van een cost-benefitanalysis (afweging van de baten tegenover de kosten) - be- sparingen kan opleveren van tenminste vijf miljard per jaar. De doorfraude gederfde belasting alleen, die trouwens nooit geheel kan worden achterhaald, werd wel geschat op een bedrag in de orde van vijftien miljard, om nog niet te spreken van de subsidies die, bij gebrek aan voldoende controle, ten onrechte werden uitbetaald, en van de enorme bedragen die werden toe- gekend aan ondernemingen die toch niet konden worden gered. Bij de huidige omvang van de collectieve sector komt daarom aan de problemen van management en efficiency overwegende betekenis toe.

Aangenomen mag worden dat, gedwongen door de financiële nood, zij niet aan de aandacht van de regering ontsnappen. Om een zodanig succes te bereiken dat verdere pijnlijke ingrepen in waardevolle overheidsactiviteiten kunnen worden beperkt is echter een krachtige ondersteuning van de zijde van de politieke partijen en van het parlement noodzakelijk. En wat de belastingheffing betreft moeten alle verdere wetsvoorstellen worden afgewezen, die niet voldoen aan de drievoudige eis dat zij op een voor de belastingschuldige begrijpelijke wijze zijn geformuleerd, dat een efficiënte uitvoering is verzekerd, en dat om- trent een doeltreffende controle geen twijfel behoeft te bestaan.

Naar de vorm wijkt mijn betoog af van dat van 1946.

De oorzaak ligt in het feit dat een aantal eisen die ik destijds als specifiek socialistisch meende te moeten stellen, naar mijn oordeel reeds thans door de verzorgingsstaat moet worden opgenomen. De conclusies met betrekking tot onze principiële stellingname op de langere termijn blijven echter in wezen dezelfde.

Samenvattend komen zij op de volgende neer.

1. De belastingpolitiek is een politiek vraagstuk van de eerste orde, dat als zodanig ook in de samenstelling van onze kamerfracties tot uitdrukking moet worden gebracht.

2. De belastingheffing is afhankelijk van de structuur van de samenleving waarin zij werkt. Aangezien zij zelf die structuur weer kan beïnvloeden moet het socialisme de traditionele opvattingen aanvullen met de uit zijn eigen staatkundige doeleinden voortvloeiende eisen.

3. Hoewel exacte gegevens ontbreken maakt het af- wentelingsverschijnsel het waarschijnlijk dat tot aan een inkomen van plusminus f 80000,- de feitelijke druk van de gezamenlijke collectieve heffingen ongeveer proportioneel verloopt, en dat dit ook in de toe-

152

komst niet anders zal zijn.

4. Reeds de verzorgingsstaat moet zich daarom de vraag stellen of uitvoeringstechnisch de bestaande ingewikkelde regelingen niet beter kunnen worden vervangen door een analytisch stelsel van eenvoudige opbrengstbelastingen. De theoretische motivering kan worden gevonden in het feit dat de overheidshuishouding een produktiehuishouding is welker kosten als zodanig in de prijzen mogen worden doorbere- kend. Overwegingen van internationaal goederen- verkeer maken het wenselijk aan met consumptiebe- lastingen te combineren opbrengstbelastingen de voorkeur te geven boven rechtstreekse produktiebelastingen. De heffing van de inkomstenbelasting, als instrument van inkomensbeleid, kan dan worden beperkt tot de hogere inkomens. Voor de minst bedeel- den moeten, zo nodig, de bestaande uitkeringen worden aangepast. Sommige bestemmingsbelastingen kunnen worden gehandhaafd.

5. Een financieel sterke staat is onmisbaar voor wie wat van de overheid wil verwachten. Het socialisatie- proces vraagt om verdere financiële middelen. Wen- selijk daartoe is de opbrengst van bepaalde belastingen, in de eerste plaats die van de vermogensbelas- ting en de succesierechten, liefst in een afzonderlijk kapitaalfonds, te reserveren en aan de algemene middelen te onttrekken. De ernstige verzwakking van het overheidsvermogen gedurende de laatste jaren heeft echter deze doelstelling ten onrechte naar de toekomst verschoven.

6. Het materiële belastingbegrip is ruimer dan de rijksbelastingen in juridische zin. Het omvat mede de (meeste) sociale-verzekeringspremies, de milieuhef- fingen en de belastingen van de lagere overheidsli- chamen. Zij moeten tot één harmonisch geheel aan de door de theorie opgestelde beginselen voldoen. Ook de gemeentelijke onroerend-goed belastingen hebben een daarin passende rechtsgrond - die thans dikwijls wordt ontkend - nodig.

7. Meer dan thans het geval is moet aandacht worden geschonken aan de mogelijkheden van een efficiënte uitvoering en controle, een systematische en begrijpelijke wetgeving daaronder begrepen. Elke goede rechtsregel is een compromis tussen de rechtvaardig- heid en de doelmatigheid. Een rechtsregel die in feite onbevredigend werkt is een slechte wet.

8. Tot slot: de bedoeling van deze bijdrage is de belangstelling te stimuleren voor een belangrijk, inge- wikkeld en verdere discussie vereisend vraagstuk, dat onzerzijds traditioneel te zeer wordt verwaarloosd.

Ik kan slechts hopen dat dit artikel deze functie inderdaad zal vervullen.

(9)

De Sovjet-Unie en Oost-Europa: de 'verblokte werkelijkheid'

Het verkiezingsprogramma Eerlijk delen van de PvdA stelt zich ten doel 'de blokvorming te doorbre- ken'. West-Europa en de Verenigde Staten vormen echter helemaal geen blok. Oost-Europa en de Sov- jet-Unie wel. In dit artikel wordt uiteengezet dat de PvdA beter niet naar een volledig 'ontblokt' Oost- Europa kan streven, maar dat een gedeeltelijke 'ontblokking' wel denkbaar is. Er dient een nieuwe 'con- ferentie van Jalta' te komen.

Naar aanleiding van het belangrijke artikel van Tromp en Van Benthem van den Bergh in Socialisme en Democratie van september 1983¹barstte in de ko- lommen van dit blad een discussie los over uitgangs- punten en uitwerking van een sociaal-democratisch Nederlands veiligheidsbeleid. Eén van de problemen in een dergelijk veiligheidsbeleid is de verhouding tussen de poging ontspanning tussen Oost en West te bevorderen èn de wens tot verandering van de status quo in Europa op langere termijn te komen. Onlangs waren hierin weer twee posities te onderkennen.

1. Met Van Traa²kan men stellen dat het bevorderen van ontspanning tussen Oost en West tevens uitzicht biedt op verandering van de status quo in Europa op langere termijn.

2. Met Trompen Van Benthem van den bergh³kan men ook van mening zijn dat deze doelstellingen onderling tegenstrijdig zijn. Veiligheid in Europa is juist gebaseerd op handhaving van de status quo, en het doel van ontspanning is uiteindelijk veiligheid.

De verschillende posities resulteren in (of komen voort uit) een andere benadering van de 'blokken'. Over de aard van het Oosteuropese blok wordt in de PvdA echter niet systematisch nagedacht. Zelfs in het uitgebrei- de en degelijke rapport van de commissie 'Vrede en Veiligheid'4 uit januari 1981 wordt er niet op ingegaan. De verhouding tussen de kleinere Oosteuropese landen en de Sovjet-Unie⁵is een black box, waarover de partij geen theorie heeft, maar elke partijgenoot zij n of haar eigen veronderstellingen hanteert. Doel van dit artikel is deze black box enigszins in te vullen. Blok en invloedssfeer

Het is gewenst enige duidelijkheid in de gehanteerde terminologie te scheppen. Allereerst het begrip in- vloedssfeer. Indien een land tot een bepaalde invloedssfeer behoort, impliceert dit dat het zich met name in het buitenlandse beleid sterk richt op het beleid van de mogendheid tot welks invloedssfeer het behoort. Dit hoeft niet te betekenen dat de betreffende grote mogendheid daartoe bindende aanwijzingen geeft. Oor- zaak kan ook zijn dat een 'land in invloedssfeer' zich naar het beleid van een grote mogendheid richt omdat het dat in het eigen belang acht.

Ten tweede dienen we de mogelijkheid van meerdere types van wereldsystemen⁶te onderkennen. Er kan een onderscheid gemaakt worden tussen een wereldeconomie en een imperium. In elk van de systemen tracht de leidende mogendheid haar gezag uit te brei- den door middel van een combinatie van economische, politieke en militaire instrumenten. Een wereldeconomie wordt in principe bijeengehouden door het marktmechanisme, oftewel de 'vrije handel'. For- meel bestaan er meer besluitvormingscentra. Het we- reldrijk of imperium wordt in principe bijeengehouden door politieke controle; formeel bestaat er één

besluitvormingscentrum. In wezen is erin het Westerse kamp sprake van een wereldeconomie en in het Oost- europese van een imperium (wat onverlet laat dat ook de Oosteuropese landen in toenemende mate met de wereldeconomie te maken krijgen). Men dient zich de verwarring die voortkomt uit de twee types wereldsystemen te realiseren. Westerse leiders hebben het over 'vrijheid' en bedoelen daarmee niet alleen individuele vrijheden maar ook de 'vrije ontplooiing van het marktmechanisme'. De Sovjet-Unie heeft het over 'socialisme' en 'socialistische solidariteit', maar bedoelt een zo onbelemmerd mogelijke ontplooiing van haar politieke controle.

Ten derde het blok. In een blok worden niet alleen nationale staten ondergeschikt gemaakt aan de leidende grote mogendheid, maar is ook binnen één staat een onderschikking aan leidende politieke krachten gewenst. Kenmerken van het blok zijn politieke controle door de leidende grote mogendheid, verzekerde regering door een met die mogendheid verbonden partij en daadwerkelijke tegenwerking van of verbod op groeperingen die met een ander blok geassocieerd worden. Een.blok heeft uiteindelijk tegenstanders van buiten nodig.

Ten vierde is er de bufferzone. Een bufferzone is een bepaalde regio die een grote mogendheid afschermt van mogendheden die niet tot de invloedssfeer van deze mogendheid behoren. Een bufferzone kan sa- menvallen met de invloedssfeer van deze mogendheid, maar ook met een blok.

Uit het voorgaande volgt dat er momenteel alleen in Oost-Europa sprake is van een blok. Dit blok is niet door 'Jalta' veroorzaakt, maar door de politieke ontwikkeling in 1945-'48. In het Westen is

er

echter niet van een blok sprake. Men kan niet naar een 'blokvrij Europa' streven, aangezien West-Europa al blokvrij is. Wèl kan men naar een 'blokvrij Oost-Europa' streven. Ook kan men de mogelijkheden tot besluitvorming ten opzichte van de Verenigde Staten in West- Europa vergroten.

153

Pieter Boot Boot werkt aan de

Universiteit van Amsterdam.

sociaUsme en democratie nummer 5

mei 1984

(10)

In het navolgende zullen we laten zien hoe Oost- Europa van een invloedssfeer een blok werd.

Van invloedssfeer tot blok

De geschiedenis van Oost-Europa tijdens en na de Tweede Wereldoorlog is grotendeels bepaald door de doeleinden van buitenlands beleid in de Sovjet-Unie.

In 1939 en de beginjaren van de oorlog stond voor de Sovjet-Unie de militaire veiligheid voorop, en werd deze ingevuld door met name gebiedsuitbreiding. Eén van de onderdelen van het Molotov-Ribbentrop pact was de annexatie van Estland, Letland, Litouwen en het oostelijk deel van Polen door de Sovjet-Unie. In november 1940 reisde Minister van Buitenlandse Za- ken Molotov naar Hitier om verder van gedachten te wisselen over de toekomst van Oost-Europa. Hij wenste een blijvend grotere invloed van de Sovjet- Unie in Finland, Bessarabië, Bulgarije en een vloot- basis aan de Dardanellen. 7 Voor Hitier was dat onaanvaardbaar, een reden waarom de betrekkingen tussen de landen verder onder spanning kwamen te staan. Toen de oorlog met Nazi-Duitsland nauwelijks begonnen was, wenste Stalin al met Churchill over de naoorlogse situatie te spreken. Het wensenlijstje was nu - begrijpelijk gezien de oorlogssituatie - iets kleiner: de Baltische staten, een deel van Finland, oostelijk Polen en Bessarabië. 8 Na de oorlog is deze gebiedsuitbreiding grotendeels gerealiseerd. In vrijwel alle gevallen ging het daarbij om gebieden die ook tot het tsaristische Rusland hadden behoord.

Daarnaast wenste Stalin van de voormalige tegenstanders herstelbetalingen. Dit was een korte termijn- doei, maar aanvankelijk wellicht het belangrijkste. De Sovjet-Unie was verwoest en de voormalige tegenstanders moesten aan de wederopbouw bijdragen. Een lening, of schenking, uit de Verenigde Sta- ten zou nog beter geweest zijn, maar die kwam niet los. Tot 1953 is er, naar schatting, evenveel uit de Sovjet-bezettingszone (SBZ)/DDR, Hongarije en Roemenië gehaald als de Verenigde Staten door middel van de Marshall-hulp in West-Europa pompten (zo'n twintig miljard dollar).

Ten derde wenste Stalin een bufferzone. Dit doel leek in principe door een invloedssfeer gerealiseerd te kunnen worden. Bekend is hoe Churchill en Stalin een deel van Oost-Europa 'verdeelden': Bulgarije en Roemenië grotendeels voor de Sovjet-Unie, Honga- rije en Joegoslavië gedeeld, Griekenland vooral voor Groot-Brittannië (in samenwerking met de Ver- enigde Staten). Wat wilde Stalin met die bufferzone?

Dat verschilde, afhankelijk van het 'afgesproken percentage' en de kracht van de lokale communistische partijen.

De communistische partijen in Oost-Europa waren - afgezien van die in Joegoslavië, Tsjecho-Slowakije en Albanië - de zwaktste van Europa. De Poolse was voor de oorlog door Stalin opgeheven, de Duitse in concentratiekampen en de Goelag vernietigd, de Bulgaarse en Hongaarse waren meerdere decennia niet in de openbaarheid getreden. Na de bevrijding door het Sovjet-leger kwamen er communistische leiders in Oost-Europa aan de macht die hun positie uit-

socialisme en democratie nummer S.

sluitend aan steun van de Sovjet-Unie ontleenden.

Hoewel enkelen van hen een vrij grote populariteit verkregen (vooral door landhervormingen, bijvoorbeeld in Bulgarije) was de belangrijkste steun voor de communisten het Sovjet-leger. In Hongarije en Tsje- cho-Slowakije kwamen werkelijke coalitieregerin- gen. De Tsjechische regering voerde bijvoorbeeld een op de Sovjet-Unie gericht buitenlands beleid, maar werkte intern aan een economisch systeem volgens de ideeën van de linkervleugel van de sociaal- democratie. 9 Stalin ging daar niet tegen in. Hij nam aanvankelijk genoegen met een invloedssfeer.

Van 1945 tot 1948 verschuiven de Sovjet-doelstellin-

gen. De belangrijkste reden was Stalin's angst de in-

vloedssfeer niet bijeen te kunnen houden. Roosevelt was er vooral op uitgeweest de invloedssferen niet tot spheres of control te laten ontwikkelen. 10 Juist door te erkennen dat een bepaald gebied in de invloedssfeer van een ander lag, zou het voor de beheersende grootmacht niet nodig zijn directe politieke controle uit te oefenen. Hij had feitelijk echter met dubbele tong gesproken: tegenover Stalin sprak hij in termen van invloedssferen - en dat was zijn werkelijke beleid - maar tegenover het thuisfront hamerde hij op de noodzaak van zelfbeschikking van Oosteuropese volkeren.¹¹Truman was zèlf onderdeel van dat thuisfront; bij hem kreeg de verdediging van 'universele waarden' zoals zelfbeschikking en vrije markt een belangrijker rol in het beleid. De perceptie van verschui- vende beleidsdoelen in de Verenigde Staten heeft gevolgen voor het beleid van de Sovjet-Unie.

Een tweede punt is de geringe consistentie in Stalin's eigen gedrag.¹²Oosteuropese landen zouden uiteraard niet vrijwillig tot herstelbetalingen overgaan.

Het garanderen daarvan vereiste politiek-administra- tieve controle. Zolang deze controle door 'burgerlij- ke partijen' uitgeoefend werd, was dat niet zo'n probleem. Deze zouden de herstelbetalingen kunnen presenteren als een door de Sovjet-Unie opgelegde last, waar zij geen verantwoordelijkheid voor aan- vaardden. Maar met communisten, die de herstelbetalingen als 'gerechtvaardigd' gingen verdedigen, werd het lastiger. In de SBZlDDR werden de herstelbetalingen grotendeels aan 'de communisten' verweten. Op deze wijze was het voor de communistische partijen moeilijk enig gezag te verkrijgen - en ook dàt wenste Stalin.

Ten derde bleef Stalin's buitenlandse· politiek niet onaangevochten door de communistische bondgeno-

ten. De Joegoslavische communisten trachtten door

een bondgenootschap met Bulgarije een 'Balkan- pact' te vormen, dat zich niet volledig door de belangen van de Sovjet-Unie zou laten leiden en waarvan niet duidelijk was op welke grote mogendhe.id het zich zou richten. Stalin trachtte hierop invloed op de kaderpolitiek van de Joegoslaven te krijgen en het bondgenootschap tegen te gaan. Dit conflict had met feitelijke verschillen in binnenlands beleid weinig te maken. Tito voerde intern van alle Oosteuropese landen het meest stalinistische beleid, en rechtvaardigde de breuk met Stalin ook later pas in ideologische termen. 13

(11)

In 1948 worden in Oost-Europa invloedssfeer en maatschappij-ordening aan elkaar gekoppeld. ¹⁴In de invloedssfeer moest ook het communistische maat- schappijtype gevestigd worden. In de Sovjet-Unie was gebleken dat dit alleen met behulp van terreur mogelijk was, dus er was voor Stalin weinig reden te veronderstellen dat het elders anders kon gaan. Een uitzondering werd daarbij gevormd door Finland.

Ook dit land moest omvangrijke herstelbetalingen afdragen, maar het werd niet in het blok opgenomen.

Een reden daarvan was de Sovjet-angst dat ook Zwe- den dan niet langer neutraal zou blijven, terwijl Fin- land ook nu al kon garanderen in de Sovjet-invloedssfeer te blijven.

Daar waar de Verenigde Staten de Westeuropese landen door een koppeling van economische en politieke instrumenten tot economische bloei konden brengen en uit handen van communistische partijen konden houden, was dit de Sovjet-Unie niet mogelijk. De combinatie invloedssfeer, herstelbetalingen en ver- slechterende betrekkingen met de Verenigde Staten leidde hier tot een blok, waarin directe - politieke, militaire en economische - overheersing centraal stonden. Het doel van de Sovjet-Unie is dat van een politiek geformuleerde veiligheid: het bijeenhouden van het blok. De Sovjet-Unie wil dat blok bijeenhouden uit militair-geografische overwegingen, om bondgenoten in internationale fora te hebben, om militaire lasten te delen en om een deel van haar internationale handel te kunnen plannen.

De marges in het blok

Welke mogelijkheden hebben de kleinere Oosteuro- pese landen tot het voeren van een eigen buitenlands beleid in het blok? Anders gezegd: wat zijn de marges van het blok, en waar eindigen die marges? Deze marges en grenzen kwamen het duidelijkst aan het licht in momenten van crisis in het blok. Voorbeelden van crises zijn 1956, 1962 en 1968.

Op twee manieren kon de marge van een Oosteuro- pees land in het blok worden vergroot: door een be- leidswijziging in de Sovjet-Unie, of in een Oosteuro- pees land zelf. In het laatste geval zijn er weer twee manieren waarop een gevestigde afhankelijke leider van het Sovjetbeleid afstand kon nemen. Allereerst na de controle over de eigen partij verkregen te hebben enlof een eigen massabasis te hebben gevonden.

Ten tweede kon een 'hervormingsgezinde' fractie de overhand krijgen op een 'Moskou-gezinde'.

Toen de nieuwe Sovjetleiders na Stalin's dood een voorzichtig begin maakten met de 'destalinisatie' wis- ten ze heel goed waarom: een bloedeloze, angstige, uitgeputte bureaucratenpartij was volstrekt niet tot efficiënt regeren in staat, en toen ze de partijkaders van hun perIl1anente angst voor liquidatie verlost hadden, waren er loyale vazallen gecreëerd. In de Sovjet-Unie ontstond zo een wat Ulam noemt nieuw

'esprit de corps'. In de andere Oosteuropese landen

leidde de 'destalinisatie' daarentegen slechts tot de- moralisatie binnen de communistische gartijen, ople- vend nationalisme en anti-Sovjetisme. 5 Dat was ook niet zo verwonderlijk. De enige wijze waarop de

Oosteuropese leiders op korte termijn enige legitimi- teit (door de eigen bevolking erkend gezag) konden verwerven, was door zich te distantiëren van de tot dan gevoerde politiek, dus van de Sovjet-Unie. Het verzet tegen de tot op dat moment gevoerde politiek leidde in Hongarije en Polen tot opstanden. In Hon- garije greep de Sovjet-Unie hierop militair in, aangezien de gehele communistische partij was gedesinte- greerd en het land op het punt stond uit de Sovjet- invloedssfeer te 'stappen'. In Polen heeft Chroestsjov ook met een militaire ingreep gedreigd. Dit ging niet door, omdat Gomulka verklaarde dat de Polen zich zouden verdedigen èn omdat de Sovjet-Unie geen duidelijk argument kon aanvoeren om binnen te val- len.¹⁶

Een volgend probleem voor Chroestsjov vormde het escalerende conflict met China. Voor de Oosteurope- se landen had dit tot gevolg dat ze in toenemende mate China als bondgenoot konden zoeken in conflicten met de Sovjet-Unie. Eerst zocht Albanië China als bondgenoot, wat de Sovjet-Unie noodzaakte .haar Middellandse-Zeebasis in 1962 te sluiten. Vervolgens wist Roemenië handig van het Sino-Sovjetconflict gebruik te maken.

Roemenië was in de jaren vijftig een model-stalinistische staat; als beloning voor goed gedrag werden in 1958 de Sovjettroepen weggehaald. Maar ook hier bestond al een aantal jaren een onderhuids conflict met de Sovjet-Unie: Bessarabië (van 1918 tot 1940 Roemeens, nu grotendeels tot Moldavische Sovjetre- publiek omgevormd). De Roemenen gingen echt dwarsliggen toen de Sovjet-Unie in het kader van de Raad voor Wederzijdse Economische Hulp (RWEH, ook Comecon genoemd) een arbeidsverdeling voor- stelde, waarin de Roemenen de grondstoffenleveran- ciers van Oost-Europa zouden blijven. Sindsdien voeren de Roemenen een vrij autonome buitenlandse politiek. De Roemeense communistische partij kon zich deze mogelijkheid verwerven door op natio- nalistische gevoelens in te spelen, maar tezelfdertijd de teugels intern strak in handen te houden. Ook ligt het land niet in de frontlinie, kreeg het economische steun uit het Westen en lange tijd politieke uit China.

Omdat het Roemeense binnenlandse beleid geen aantrekkingskracht heeft voor andere landen, is het voor de Sovjet-Unie ook niet gevaarlijk.

Een derde moment van crisis was 1968. In Tsjecho- Slowakije waren in 1967 de hervormingsgezinden ten koste van de Moskoufractie in de top van de partij ge- komen. Al snel begon de Sovjet-Unie de controle op toewijzing van kaderfuncties te verliezen. 17 Wellicht nog belangrijker was de aantrekkelijkheid van de Tsjechische ontwikkeling voor de bevolking van de DDR. De Harvard-politicoloog Jones meent dat de Sovjet-Unie desondanks niet was binnengevallen, indien Dubcek het leger had gemobiliseerd. 18

Het verblokte Oost-Europa anno 1984

In het voorgaande is uiteengezet waar het de Sovjet- . Unie om gaat in Oost-Europa - het politiek geïnter- preteerde veiligheidsbelang - en op welke momenten ze bereid was daartoe militair in te grijpen - de

155

socialisme en democratie nummer 5"

mei 1984

(12)

marges van het blok. We zullen nu nader ingaan op de beheersingsmethoden van de Sovjet-Unie in het blok, om vervolgens de factoren te kunnen noemen die van belang zijn voor een vergroting van de marges van Oosteuropese landen en uiteindelijk wellicht de overgang van blok naar invloedssfeer.

De Sovjet-Unie heeft drie beheersingsmethoden ten opzichte van de andere Oosteuropese landen: politiek, militair en economisch. De belangrijkste beheersingsvorm is politiek van aard: de kaderpolitiek. 19 De CPSU zal ten allen tijde trachten het kader van de andere Oosteuropese communistische partijen te modelleren. In dezen kan men haar politiek het beste met die van de Rooms-Katholieke kerk ver- gelijken. Het doel van de paus is altijd geweest bisschoppen waar dan ook ter wereld zelf te kunnen benoemen. Zodra dat is gegarandeerd, hoeft hij zich niet voortdurend over elke kerkprovincie zorgen te maken. De paus is uiteindelijk zeker van zijn macht zolang hij bisschoppen persoonlijk ter verantwoor- ding kan roepen en de kerkprovincie geen zeggen- schap heeft in de keuze van haar leiders. In de Mid- deleeuwen was deze benoemingskwestie een bron van conflicten: de investituurstrijd. Plaatselijke we- reldlijke heersers wilden de bisschop in het eigen gebied benoemen. Het ging om de macht, maar de strijd werd in ideologische termen uitgevochten. Zo ook nu. Het Sovjet-Politburo stelt zich op als de paus, maar is beducht voor het oplaaien van een investituurstrijd. Het doel is benoeming van de kaders in Oosteuropese landen, maar de mogelijkheid dat er in die landen een beweging ontstaat die de Sovjet-Unie dit recht ontzegt is nooit uitgesloten.

De belangrijkste reden voor de nadruk op de kaderpolitiek is dat deze in het Sovjetsysteem zelf is gewor- teld: kaderpolitiek als verlengstuk van het binnenlandse 'Nomenklatoera' -systeem. Het Nomenklatoe- ra-systeem beperkt zich daarom niet alleen tot de partij(en), maar geldt ook voor de hogere militaire ran- gen. Een bijkomende reden voor de kaderpolitiek is dat een meer indirecte controle van binnen- en buitenlandse politiek misschien in 1945 wel denkbaar was, maar nu nauwelijks. Zou, bij loslating van de Nomenklatoera en vermindering van Sovjetinvloed de communistische partijen van Polen, de DDR en Tsjecho-Slowakije niet volstrekt in het niets verdwij- nen? Het bestaande politieke systeem is immers bij de volkeren van Tsjecho-Slowakije, de DDR en Po- len niet gelegitimeerd, waardoor - gegeven de door de Sovjet-Unie vereiste betrouwbare bondgenoten- sterke politieke controle van buitenaf nodig is. Dit le- gitimatieprobleem is in de DDR, Tsjecho-Slowakije en Polen relatief belangrijker dan in Bulgarije of Hongarije. In Bulgarije of Hongarije geniet het regi- me waarschijnlijk wel enig op eigen prestaties gebaseerd gezag. Men zou van quasi-legitimiteit kunnen spreken. ²¹

In het Westen wordt vaak gesteld dat de kaderpolitiek vooral nodig is om 'ideologische afwijkingen' de kop in te drukken. Ik denk dat dit niet het belangrijkste is. Uiteraard speelt bij de Sovjet-Unie ideologie een rol in het buitenlandse beleid, zoals bij alle grote

mogendheden. Deze heeft daarbij een dubbele rol:

als denk- en interpretatiekader voor besluitvormers en als legitimatie achteraf van het handelen. Het mar- xisme-leninisme moeten we daarbij vooral als een taal zien. Bepaalde meningsverschillen tussen Oost- europese landen onderling, of tussen één van hen en de Sovjet-Unie, worden in de 'marxistisch-leninis- tische taal' verwoord, en lijken daarom in Westerse oren sterk ideologisch geladen. Ten tijde van Stalin wàs er in het blok inderdaad maar één 'socialisme' 'denkbaar'. Onder Chroestsjov is echter geponeerd dat er 'meerdere wegen naar hetzelfde doel' kunnen leiden. Via de achterdeur kan een gemengde markt- economie worden ingevoerd, Westerse ondernemingen worden toegelaten, winst de belangrijkste drijf- veer worden voor bedrijfshandelingen, bedrijven kunnen failliet gaan en werkloosheid kan ontstaan²²^, de censuur kan aanzienlijk verminderd - het is alle- maal denkbaar, ofschoon feitelijk uiteraard van grote ideologische geladenheid. De grens aan de verande- ringen wordt gevormd door blijvende controle van de partij op belangrijke benoemingen, en van de CPSU op belangrijke benoemingen in de nationale partijen.

Dit wordt opgevat als het kenmerk van 'socialisme'.

Oost-Europa is dan ook voor de Sovjet-Unie het be- wijs van de mogelijkheid van 'socialisme in meerdere landen'; elk land minder is in die visie een slag voor het socialisme. 23

De tweede beheersingsvorm is militair van aard. Hiertoe maakt de Sovjet-Unie gebruik van het in 1955 opgerichte Warschaupact. Uiteraard is de be- heersing van de Oosteuropese landen niet het enige, waarschijnlijk zelfs niet het belangrijkste doel van de Sovjet-Unie bij de oprichting van het Warschaupact. In de jaren zestig vormde de Sovjet-Unie het War- schaupact om tot een geïntegreerd lichaam voor con- ventionele strijdkrachten in Centraal-Europa - formeel ook daarbuiten. In de jaren zeventig slaagde de Sovjet-Unie erin het Warschaupact voortdurend or- ganisatorisch te versterken, waarbij zij echter moest toestaan dat de Ministers van Defensie van de kleinere lidstaten een belangrijker plaats in de orgánisatie gingen innemen. In organen van het Warschaupact worden ook punten ten aanzien van het buitenlandse beleid besproken; feitelijk geven Warschaupact-organen daarin richtlijnen uit voor de lidstaten. 24

Zonder twijfel domineert de Sovjet-Unie het War- schaupact, maar toch ziet ze zich genoodzaakt con- cessies te doen aan andere lidstaten wanneer ze steun nodig heeft op een voor haar belangrijk punt. Eind 1978 lukte het de Sovjet-Unie bijvoorbeeld niet de Oosteuropese legers nog verder in het Pact te integre- ren dan voorheen het geval was.

Hoewel de aanwezigheid van een Sovjet-leger de speelruimte van de kleinere lidstaten om een eigen beleid te voeren uiteraard beïnvloedt, is deze niet doorslaggevend. Doorslaggevend is dat op grond van bepalingen in het Warschaupact-verdrag een Sovjet- invasie in principe mogelijk is, of er nu al Sovjet-troe- pen aanwezig zijn of niet. Alleen Roemenië heeft deze bepalingen altijd afgewezen.

Een derde beheersingsvorm is economisch van aard.

f

(13)

Het daartoe ?,ehanteerde instrument is de RWEH (Comecon).2 In de RWEH wordt getracht de economische plannen van de lidstaten op elkaar af te stem- men. Voor de kleinere lidstaten is de Sovjet-Unie de belangrijkste handelspartner. De Sovjet-Unie is een onontbeerlijke afzetmarkt; veel produkten die op de wereldmarkt niet verkocht zouden kunnen worden, zijn in de RWEH nog wel te slijten. Oosteuropese ondernemingen verkopen liever aan andere RWEH-lidstaten dan in het geïndustrialiseerde Westen, omdat verkoop in het Westen moeilijker is. Dit gedrag heeft langzamerhand een bepaalde afhankelijkheid ge- schapen: voor veelOosteuropese produkten is geen andere buitenlandse afzetmarkt dan de Sovjet-Unie te vinden. Ook wordt voor de Oosteuropese machines in de RWEH een - in vergelijking met wereld- marktprijzen - vrij hoge prijs betaald. Daar stond met name in de jaren zeventig tegenover dat de grondstofprijzen die de Sovjet-Unie berekende lager waren dan die op de wereldmarkt. De Sovjet-Unie verstrekte als het ware 'impliciete subsidies'. Deze

'impliciete subsidies' namen, volgens een schatting

van de Amerikanen Vanous en Marrese²⁶een omvang aan van meer dan honderd miljard dollar in 1972-'81. Het meeste ontving de DDR (33,5 miljard dollar), gevolgd door Tsjecho-Slowakije (19,5), Po- len (17,0) en Bulgarije (17,8). Sinds 1983 zijn de Sov- jet-olieprijzen in elk geval echter even hoog of hoger dan die op de wereldmarkt. De jaarlijkse 'impliciete subsidies' zijn dus aanzienlijk verminderd. Redenen daarvoor zijn - afgezien van ontwikkelingen op de wereldmarkt, die het uitgangspunt vormen voor be- sprekingen over prijzen in de RWEH - dat de Sov- jet-Unie zelf grote economische moeilijkheden heeft, dat bondgenoten als Cuba en Vietnam om steeds grotere hulpsommen vragen en dat er veel extra geld naar Polen is gegaan. Vooral de steun aan het jongste RWEH-lid Vietnam zagen de Oosteuropese staten met enig leedwezen aan.

Keer op keer bleek sinds het eind van de jaren vijftig de Sovjet-Unie bereid om economische hulp te ver- schaffen: structureel (goedkope grondstoffen tegen dure machines; ontwikkelingshulp aan bondgenoten) en in crisissituaties (Polen). Door deze hulp, en omdat het de belangrijkste afzetmarkt is, heeft de Sov- jet-Unie de Oosteuropese landen ook economisch feitelijk aan zich gebonden. Een economisch instrument ten behoeve van politieke controle.

Voorwaarden voor 'ontblokking'

Bij de mogelijke overgang van blok naar invloedssfeer in Oost-Europa moeten we rekening houden met een zestal punten. Ze zijn van belang om na te kunnen gaan in hoeverre de Oosteuropese landen een eigen (buitenlands) beleid kunnen ontwikkelen, en wat de reactie daarop zal zijn van de Sovjet -U nie.

Allereerst is van belang of de Oosteuropese partijen zich door hun beleid een bepaald gezag weten te verwerven dat niet alleen gebaseerd is op Sovjet-tanks.

Dit zou in principe op twee manieren kunnen gebeuren: door een duidelijk programma dat enige aan~

hang krijgt bij de bevolking, of door een sterk natio-

nalistisch beleid. Zo'n nationalistisch beleid hoeft overigens niet per se alleen anti-Russisch te zijn; in Roemenië is het een zorgvuldige dosering van het op- poetsen van het 'Roemeense verleden', van anti-Rus- sische en anti-Hongaarse sentimenten.

Ten tweede moet voor de Sovjet-Unie gegarandeerd blijven dat een Oosteuropees land dat zich van het blok losmaakt wèl in de invloedssfeer blijft. Dit weegt uiteraard des te zwaarder, naarmate een land strate- gisch van groter belang is.

Ten derde is bij het totstandkomen van een eigen beleid in Oosteuropese staten van belang of dit beleid tot één land beperkt kan blijven. De 'Praagse Lente' werd niet alleen op zichzelf door de Sovjetleiders on- toelaatbaar geacht, maar zeker zo gevaarlijk vonden ze een mogelijke 'infectering' van de DDR.

Ten vierde is van belang in hoeverre nationale leiders de ontwikkeling in eigen land echt durven te verdedigen; willen en kunnen ze het leger tegen de Sovjet- Unie inzetten? Met andere woorden: wanneer er een ontwikkeling plaatsvindt die de Sovjet-Unie niet be- valt, kan de militaire prijs om deze ontwikkeling tegen te houden in bepaalde gevallen te hoog zijn (zoals in Joegoslavië in 1948, of Polen in 1956).

Een vijfde punt betreft niet zozeer de feitelijke ontwikkeling in de kleinere Oosteuropese landen, maar wel de reactie van de Sovjet-Unie. Het gaat dan om de besluitvorming binnen de Sovjet-politieke top. In het Politiek Bureau van de CPSU bestaat over de in- schatting van de internationale ontwikkelingen geen eenheid van mening.27 Zowel over concrete punten van besluitvorming als bij de beoordeling van algemene ontwikkelingen bestaat doorgaans onenigheid.

Leiders trachten elk hun 'aanhangers'· op invloedrijke posten te krijgen. Deze 'aanhangers' hebben hun car- rière zozeer aan de 'beschermers' te danken, dat ze de eerste tijd dat ze een nieuwe post bekleden de mening van deze 'beschermer' loyaal zullen uitdragen. Er wordt daarom wel van verschillende 'facties' gesproken. In elk orgaan wordt echter gepoogd op basis van consensus tot besluitvorming te komen. Vanwege het bestaan van 'facties' is het daarom vrijwel ondoenlijk eenmaal genomen beslissingen weer terug te draaien.

Het ligt voor de hand te veronderstellen dat degenen die intern voor enige decentralisatie kiezen, ook minder moeite hebben met 'modem management' van het blok. Er is een grote analogie tussen het toestaan van speelruimte aan managers in de economie en van politieke leiders in de bloklanden.

In deze 'factiestrijd' speelt een eventueel 'militair-in- dustrieel complex' een ondergeschikte rol. 28 De top van het besluitvormende apparaat inzake defensie- aangelegenheden wordt gevormd door de politici in de defensieraad, waarvan Tsjernenko voorzitter is.

De door militairen bemande Hoogste Militaire Raad en Generale Staf hebben echter aanzienlijke invloed op de 'dagelijkse gang van zaken', zoals het schema voor militaire oefeningen. Militaire bevelhebbers worden echter niet alleen op grond van hun militaire prestaties beoordeeld, maar kunnen ook protégé's . zijn van toppolitici. 29 Over nieuwe ontwikkelingen van wapensystemen wordt in principe weliswaar door

157

socialisme en democratle nummer 5

mei 1984