Statenvoorstel nr. PS/2014/340
Perspectiefnota 2015 – Kracht van Overijssel: op koers
Datum GS-kenmerk Inlichtingen bij
20 mei 2014 2014/0135145 dhr. B. Zinger, telefoon 038 499 8213 e-mail B.Zinger@overijssel.nl
mw. G. van der Zanden, telefoon 038 499 9096 e-mail G.vd.Zanden@overijssel.nl
Aan Provinciale Staten
Onderwerp
Perspectiefnota 2015; 9e wijziging van de Kerntakenbegroting 2014.
Bijlagen
I. Ontwerpbesluit nr. PS/2014/340 (bijgevoegd).
II. Overzicht budgettaire gevolgen van de 9e wijziging van de Kerntakenbegroting 2014 (bijgevoegd).
III. Meerjarenramingen reserves, voorzieningen en doeluitkeringen 2014 – 2018 (bijgevoegd).
1. Inleiding Perspectiefnota: Kracht van Overijssel: op koers
In deze Perspectiefnota geven we een vooruitblik op het begrotingsjaar 2015 waarin de provinciale verkiezingen vallen en een nieuw college zal aantreden. De begroting voor 2015 zal daarom een meer consoliderend karakter hebben, omdat het nieuwe college de gelegenheid moet hebben om haar eigen lijnen uit te kunnen zetten. Dit is voor ons aanleiding om in het eerste hoofdstuk op grond van een strategische analyse vooruit te blikken op de opgaven voor de provincie in de komende jaren. We doen dit niet per kerntaak, maar geven een meer geïntegreerd beeld onder de noemers Openbaar bestuur, Fysieke omgeving en economisch domein. Onze inzichten hebben wij ook gebruikt bij onze inbreng in Kompas 2020 dat door het IPO wordt opgesteld. Het eerste hoofdstuk wordt afgesloten met de financiële ontwikkelingen.
Het Hoofdlijnenakkoord dat wij bij de start van deze collegeperiode afsloten, is vertaald in 63 opgaven. Daar zijn naderhand nog vijf opgaven aan toegevoegd. In hoofdstuk 2 geven wij een overzicht van de stand van zaken. We kunnen vaststellen dat veel van de voornemens uit het Hoofdlijnenakkoord aan het einde van deze collegeperiode zullen zijn gerealiseerd. Daarnaast zijn ook de noodzakelijke bezuinigingen doorgevoerd en is de begroting structureel in evenwicht gebracht ondanks ingrijpende rijksbezuinigingen, decentralisaties met forse kortingen of zelfs zonder budget en ondanks de invoering van de Wet HOF en het Schatkistbankieren.
In hoofdstuk 3 is het budgettair perspectief en de toelichtingen opgenomen.
1.1. Uitvoering Hoofdlijnenakkoord Kracht van Overijssel
Het merendeel van de opgaven is goed opgestart en de realisatie ervan is geborgd, onder andere omdat onze partners zich erachter hebben geschaard. Bij een aantal opgaven hebben ontwikkelingen tot een andere huidige situatie geleid dan bij de start van het coalitieakkoord was voorzien. Dat leidt tot een beschouwing of de gestelde opgaven nog passend zijn gezien het voortschrijdend inzicht. Het volgende college zal in een nieuwe context naar de opgaven moeten kijken. Wij geven een zo getrouw mogelijk beeld van wat bereikt is en waarmee onze opvolgers in de toekomst wat ons betreft rekening moeten houden.
Het onderstaand schema geeft de stand van zaken van de bestedingen op de verschillende programma‟s voor de Kracht van Overijssel.
- 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000
Kerntaak 1 Kerntaak 2 Kerntaak 3 Kerntaak 4 Kerntaak 5 Kerntaak 6 Kerntaak 7 Kerntaak 8 Kerntaak 9
Totaal KvO (incl. DIA en IIO)
(bedragen * (€ 1.000,--)
Totaal besteed t/m 2013 Reserve Uitvoering KvO Algemene reserve KvO Figuur 1 Stand van zaken KvO (incl. DIA en IIO).
We geven per kerntaak een kort resumé van bereikte resultaten met de Kracht van Overijssel.
Een gedetailleerd overzicht van de stand van zaken wordt in hoofdstuk 2 gegeven.
Voor de kwalitatieve ruimtelijke ontwikkeling, het wonen en het waterbeheer (kerntaak 1) zijn wij er in geslaagd om alle opgaven in de realisatiefase te brengen. Dat geldt evenzo voor de gebiedsgerichte projecten (kerntaak 9). Ook deze zijn in de realisatiefase. Wij zijn samenwerkingsverbanden aangegaan voor het gebiedsgericht werken in stedelijk
netwerkverband en voor de nationale landschappen. Voorts is er cofinanciering tot stand gekomen. De overprogrammering in de programma‟s voor wonen, bedrijfslocaties en detailhandel hebben wij in beeld gebracht en voor de regio‟s geagendeerd.
Ten aanzien van milieu en energie (kerntaak 2) zijn aan het einde van deze collegeperiode bijna alle voornemens inzake asbest, leefmilieu, verkeersgeluid en hernieuwbare energie tot realisatie gebracht. De uitvoering daarvan loopt door in de komende jaren. Om de doelstelling van een aandeel van 20 % hernieuwbare energie te kunnen halen worden (u) eind 2014 enkele beleidsvarianten voorgelegd ter voortzetting van het programma na 2015.
De inrichting van het landelijk gebied (kerntaak 3) komt door „Samen werkt beter‟ in de komende jaren in gezamenlijkheid met maatschappelijke partners tot stand. De door het Rijk aan provincies overgedragen verantwoordelijkheid voor de natuuropgave is tot en met de planfase voorbereid aan het eind van deze periode. Waar mogelijk is gestart met de realisatie.
economisch beleid wordt nog (conform Motie Schipper c.s.) in 2014 geëvalueerd.
Vrijetijdseconomie, breedband ICT-infrastructuur en de aanpak van leegstand van kantoren en bedrijventerrein zijn in realisatie gebracht. De zeer snel oplopende problematiek van leegstand detailhandel is als nieuw onderwerp toegevoegd: hiervoor zijn een aantal pilots gestart. Om het verwachte tekort aan technici op te vangen is in het verlengde van het nationale Techniek Pact geïnvesteerd in de human capital agenda.
Voor kerntaak 6 Cultuur is een meerjarig uitvoeringsprogramma in gang gezet met het accent op de culturele basisinfrastructuur, erfgoed, cultuurparticipatie en -educatie en talentontwikkeling met neveneffecten op toerisme en stedelijk klimaat.
Voor de kwaliteit van het openbaar bestuur (kerntaak 7) gaat het om het bevorderen van democratisch gehalte, transparantie, effectiviteit en doelmatigheid. Langs diverse lijnen hebben wij de kwaliteit van de democratie in Overijssel en het ruimte bieden aan nieuwe vormen van burgerparticipatie bevorderd.
Ten aanzien van de sociale infrastructuur (kerntaak 8) is invulling gegeven aan de afbouw en overdracht van activiteiten in deze kerntaak naar gemeenten en maatschappelijke organisaties. De jeugdzorg dragen wij over aan het Rijk dat besloten heeft deze taak te decentraliseren naar de gemeenten.
1.2 Trends
In 2020 zullen duurzame ruimtelijke en economische kwaliteit nog steeds de koers van de provincie bepalen, maar er zijn andere routes en anders handelen nodig om ze te bereiken.
1) ‘Glokalisering’
Globalisering neemt toe, specialisatie en schaalvergroting zijn daarvan een gevolg. Bedrijven moeten snel kunnen handelen en schakelen en over goed opgeleid personeel beschikken.
Permanente innovatie is noodzakelijk. Consumenten en omwonenden stellen steeds meer eisen.
Daarnaast ontstaat behoefte aan herkenbare kleinschaligheid. Streekproducten, decentrale energieopwekking, ruileconomie en aandacht voor identiteitsdragers. In bestuurlijk opzicht komt dit tot uiting in de groeiende aanhang en invloed van lokale partijen.
2) Netwerksamenleving
Formele structuren krijgen minder betekenis, mensen vinden elkaar meer via informele wegen en sluiten gelegenheidscoalities. Er komen nieuwe vormen van gemeenschappelijkheid en vrijetijdsinvulling. Sociale digitale media en de inzet van Big Data maken dat bedrijven snel moeten kunnen beslissen en inspelen op trends en ontwikkelingen.
3) Minder geld
Investeringsruimte van overheden en andere partijen is sterk teruggelopen. Overheden moeten op een nieuwe manier hun meerwaarde tonen. In 2016 is al ons Essentgeld bestemd. Hetzij in activiteiten die al zijn gerealiseerd of nog volop in realisatie zijn, danwel door bindende afspraken met onze partners om de realisatie in de komende jaren tot stand te brengen. Deels door subsidies en investeringen deels via voorfinancieringen en via fondsen. Hierbij zijn middelen – net als bij het Rijk - soms al voor zeer lange periode gealloceerd. Zoals bijvoorbeeld ten aanzien van EHS/N2000 tot 2032.
4) Demografische ontwikkelingen De groei van de bevolking in Overijssel stagneert rond 2030. Gemiddeld zien we daarna bevolkingsdaling, maar deze verschilt per gebied. Meer en eerder in Twente dan in West-Overijssel. Meer en eerder op het platteland dan in de steden.
Groei blijft er in de economisch meest krachtige gebieden. Ondertussen stijgt de gemiddelde leeftijd van de bevolking. De combinatie van beide trends bepaalt dat de omvang van de beroepsbevolking daalt.
Deze ontwikkeling werpt zijn schaduw vooruit op de termijn tot 2020. Dit zal
structurele effecten hebben voor onder andere de ontwikkeling van mobiliteit en de verdeling daarvan tussen landelijke gebied en stedelijk gebied.
5) Grenzen aan kwantitatieve groei
De bebouwde structuur van Overijssel zal in omvang de komende periode voltooid zijn. Om vitaliteit en concurrentiekracht te houden gaat het om versterking van de bestaande
bebouwing en infrastructuur van steden en dorpen. Er komen veel gebouwen leeg te staan. De opgave is het op regionale schaal afstemmen en bepalen van de locaties waar de
herbestemming en transformatie moet plaatsvinden.
1.3 Opgaven op hoofdlijnen Het perspectief van onze provincie ligt de komende jaren in een kwalitatieve groei: het verbeteren van de kwaliteit van wonen, werken, mobiliteit en recreëren. Er is verschil in
ontwikkeling tussen en binnen regio‟s in Overijssel, niet alleen
demografisch, maar ook economisch.
ICT-ontwikkeling, energietransitie en klimaatmaatregelen, in bijzonder die op gebied van waterveiligheid en – beheer dragen bij aan de
concurrentiekracht van regio‟s.
Anders dan in het verleden vraagt dit om het creëren van aanbod dat voortvloeit uit de vraag van de eindgebruikers en waarin ruimte is voor initiatieven van burgers in plaats
van (grootschalig) aanbodgestuurd werken dat tot zeer recent gebruikelijk was. Dit vraagt nog meer dan in het verleden om een samenhangende ruimtelijke en sociaaleconomische
ontwikkeling, die samen met gebiedspartners tot uitvoering komt en waarbij overheden de realisatie van publieke belangen bevorderen in de rol van medespeler.
1.3.1 Openbaar bestuur
De samenleving wil minder regels. Anderzijds wil men dat de overheid de risico‟s binnen de samenleving minimaliseert. De netwerksamenleving stelt hogere eisen aan service en responstijd van de overheid. Inwoners ondernemen in toenemende mate initiatieven en ze willen invloed en meebeslissen. De democratie verandert van louter representatieve naar participatieve democratie.
Overheden leggen steeds meer verantwoordelijkheden neer in de samenleving.
De provinciale positie ligt op bovengemeentelijk niveau en de kerntaak is het fysiek domein. Wij kozen tot nu voor een selectieve betrokkenheid: zelf doen waar het belang groot is, samen optrekken in situaties van gedeeld belang en overlaten waar anderen kansen benutten. Hoe geven wij gestalte aan dit bestuurlijke maatwerk?
In het volgende gaan wij eerst kort in op onze verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het openbaar bestuur en vervolgens behandelen wij een aantal bepalende ontwikkelingen voor de positie van de provincie.
Kwaliteit openbaar bestuur
Wij zijn mede verantwoordelijk voor de kwaliteit van het openbaar bestuur. Burgers moeten er op kunnen vertrouwen dat gemeenten,
waterschappen en provincie hun taken vervullen.
Waar gemeenten en waterschappen (structureel) hun eigen taken niet meer kunnen vervullen of een democratisch deficit ontstaat, daar agenderen en faciliteren wij passende oplossingen.
Figuur 3 Ontwikkeling banen en vestigingen in stedelijk en landelijk gebied.
De eerste opgave is om het vertrouwen van de mensen te behouden en de tevredenheid over de overheid te versterken. Daarvoor is het nodig om goede service te verlenen, adequaat en snel te reageren op initiatieven, door mede-eigenaarschap van burgers te stimuleren en belanghebbenden vroegtijdig te betrekken bij plannen. In Overijssel 20xx hebben we hierin als provincie de eerste stappen gezet.
Kansen benutten en investeren aanjagen De tweede opgave is om de ontwikkeling naar ontwikkelings- en kansenplanologie verder te versterken. Dat kan door onze voorkantsturing te evolueren naar voorkantsamenwerking.
Ofwel, in de vroegste planfase overleggen met initiatitiefnemers en de betrokkenheid van belanghebbenden bevorderen. Dat wil zeggen dat we initiatieven in de samenleving met maatschappelijk draagvlak kansen bieden door onze bestuurlijke afwegingsruimte te benutten en ze verbinden met publieke belangen, maatschappelijke opgaven en ruimtelijke kwaliteit, zodat er synergie ontstaat. We maken die kansen planologisch en procedureel mogelijk. Met deze aanpak willen we tevens investeerders voor Overijssel interesseren, want zij hebben het vermogen om meer werkgelegenheid en andere publieke belangen te realiseren.
De veranderende rol van de overheid die aan het begin meer ruimte voor afweging en onderhandeling vraagt en kortere responstijden, zal ook nieuwe eisen stellen aan de relatie tussen GS en PS en dientengevolge ook aan de interne werkwijzen.
Deze veranderende relaties op het speelveld van de gebiedsontwikkeling geven aanleiding om te bezien of onze inspraakverordening nog wel past bij deze werkwijze. Deze voorziet nu nog vooral in de reactieve respons van belanghebbenden achteraf. Dit doet geen recht aan de gewenste en inmiddels al deels gegroeide praktijk.
Van government naar governance
Wij zien op regionaal niveau de gemeenten en de waterschappen als partneroverheden en wij beschouwen eveneens investeerders, bedrijfsleven, initiatiefrijke burgers en belangenorganisaties als onze partners bij het uitvoeren van onze taken. Met het Rijk en de provincie Gelderland werken wij samen en leggen we onder meer in het jaarlijkse Bestuurlijk Overleg MIRT afspraken vast.
De twee opgaven - vertrouwen winnen en investeren aanjagen - zijn er gezamenlijk voor provincie, gemeenten én waterschappen. Het gaat kort gezegd om de beweging van minder government naar meer governance. Onze aanpak in Nationaal Landschap IJsseldelta, het energie- en innovatiefonds en het akkoord “Samen Werkt Beter” zijn voorbeelden van governance. Deze trend betekent dat er een appèl wordt gedaan op het provinciaal bestuur om zich meer extern te laten oriënteren. Het kaderstellen en controleren zullen een andere betekenis krijgen en des te belangrijker worden het verbonden blijven, tijdig en blijvend meedoen en meekijken.
Een en ander laat evenwel onverlet, dat waar de provincie wettelijk verantwoordelijk is, zij zal doorpakken als dat noodzakelijk is. Bijvoorbeeld als de intergemeentelijke afstemming over programmering van wonen, werken en voorzieningen onvoldoende tot stand komt. Zeker ook als het gaat om onze veiligheid, zoals bij (de organisatie van) vergunningverlening, toezicht en handhaving en bij het interbestuurlijk toezicht.
Figuur 5 Betrokkenheid bestuurders en inwoners bij initiatieven in 2012 en 2013.
Positie provincies
Een aantal bepalende ontwikkelingen voor de positie van de provincie is de op handen zijnde wetgeving en de werkwijze bij het MIRT en op het vlak van Europa.
Bestuurlijke inrichting
Het kabinet bereidt wetgeving voor met oog op het bundelen van de provincies in de noordwestelijke Randstad. Wij zijn van mening dat dergelijke opschaling gestoeld moet zijn op een heldere visie en dat de inhoudelijke opgave de vorm bepaalt. Met interesse volgen wij in dit kader de discussie over de uitbreiding van het provinciale takenpakket.
Omgevingswet
De Omgevingswet per 2018 zorgt voor meer ruimte voor bestuurlijke afwegingen, ruimtelijke kwaliteit en maatwerk op decentraal niveau. Daarnaast komt er meer ruimte voor het samenwerken met investeerders aan de voorkant van het planproces en voor het vroegtijdig betrekken van belanghebbenden. Dit vraagt om een doorontwikkeling van de werkprocessen en interne organisatie en van de ambtelijke en bestuurlijke competenties.
Ondergrond
De Rijksstructuurvisie Ondergrond (STRONG) gaat over de diepe en hogere lagen in de ondergrond, waar verschillende overheden bevoegdheden hebben. Juist vanwege de grote strategische belangen is het zaak dat er per dieptelaag, inclusief de bovengrondse impact ook ondergronds een goede positionering van de provincie komt. Net zoals in de Omgevingswet gebeurt.
Vernieuwing MIRT
Het meerjarig investeringsprogramma voor ruimte en transport (MIRT) van het Rijk is door de veranderingen in de maatschappij, op het speelveld voor gebiedsontwikkeling en de nieuwe verhoudingen tussen overheden aan vernieuwing toe. Rijk en regio‟s werken aan een nieuwe opzet die eind 2015 moet resulteren in een vernieuwde MIRT. Ook hier is voorkantsamenwerking het doel. Bij het vernieuwde MIRT leggen wij een verbinding met het Deltaprogramma en het Hoogwaterbeschermingsprogramma. Steeds duidelijker is dat beslissingen op het gebied van waterveiligheid grote impact kunnen hebben op ruimtelijke en regionaal economische ontwikkelingen en op natuur en landschap. Komend jaar worden de deltabeslissingen genomen. Wij streven ernaar dat de provincies daarna de verantwoordelijkheid voor deze regionale integrale uitwerking op zich kunnen nemen.
Europa
Het belang van Europa voor de provincie groeit. De provincies zijn als uitvoerder en handhaver van Europese regels de natuurlijke partner van Brussel voor totstandkoming van Europese regelgeving. De provincies krijgen van het Rijk dan ook een sterkere rol in de Raadsfase van de Europese besluitvorming. Deze rol moeten we dan ook sterker gaan benutten. Dit vraagt inzet en opbouwen van internationale netwerken over langere perioden.
Momenteel wordt er gewerkt aan een EU Urban Agenda en het Europees NL-voorzitterschap wil in 2016 de Urban Agenda („Smart Cities‟) als prioritair thema bestempelen. Hier zijn ook andere prioritaire onderwerpen en fondsen aan te koppelen. Wij willen de Europese (thematische) fondsen beter gaan benutten, ter ondersteuning van onze eigen provinciale opgaven.
Grensoverschrijdende samenwerking
Het beïnvloeden van Brusselse agenda en regelgeving is weliswaar een kwestie van toenemend belang maar ook een kwestie van lange adem, veel geduld en inzicht om veelal nog abstracte ontwikkelingen te duiden voor de Overijsselse praktijk. Dichterbij, minder abstract, tastbaarder voor burgers en ondernemers is een naadloze samenwerking met onze buren over de grens. Inhoudelijke samenwerking met regio‟s over de grens levert bovendien
1.3.2 Fysieke omgeving
In het bebouwde gebied is de tijd van uitrol van grootschalige plannen en projecten voorbij. In het landelijk gebied speelt schaalvergroting in de landbouw en realisatie van 4300 ha.
Ecologische Hoofd Structuur (EHS). Zowel in stedelijk als in landelijk gebied is sprake van leegstand. De aandacht voor een gezonde leefomgeving neemt toe.
Basiskwaliteiten borgen
De provincie ziet er op toe dat ontwikkelingen in stad of landelijk gebied de kwaliteit van natuurlijk kapitaal respecteren: schoon en voldoende water, goede drinkwaterkwaliteit, droge voeten/waterveiligheid (Deltaprogramma), een veilige ruimtelijke omgeving, biodiversiteit (EHS, Natura 2000) en schone lucht. De Europese regelgeving heeft flinke invloed op ons natuur en milieubeleid. Wij zorgen voor bereikbaarheid met onze provinciale infrastructuur.
Naar 2020 toe zien we hierin vier majeure (nieuwe) opgaven:
1. Realisatie EHS en verder vormgeven aan decentrale verantwoordelijkheid voor natuur Wij hebben de realisatie van de EHS in gang gezet en werken hieraan samen met andere partijen onder de vlag van het akkoord “Samen Werkt Beter”. Deze opgave loopt tot 2032, maar de hoofdmoot van beleidsvorming en -uitvoering zit in de periode tot 2020. Door de decentralisatie van het natuurbeleid zijn we ook verantwoordelijk voor de natuur buiten de EHS en het opstellen van een natuurvisie.
2. Specifieke asbestopgave
Het verwijderen van asbest blijft de komende jaren een grote opgave. Dat komt door het voorgenomen landelijk verbod per 2024 op aanwezigheid van asbest in gevelmateriaal en op
daken én de beoogde verdrievoudiging van de stortbelasting op afval per 2015. Het gaat in Overijssel om vervuilde bodems in woonwijken (onder andere Hof van Twente) en veel asbest in dak- en gevelbekleding. Slimme combinaties tussen saneren en verduurzamingsprojecten kunnen de grote kosten misschien drukken. Wij doen een beroep op het Rijk om ondersteuning in financiële en regeltechnische zin.
3. Keuzes bij onderhoud en vervanging infrastructuur Provincie en Rijk investeren de komende tien jaar vele honderden miljoenen in de Overijsselse infrastructuur van (vaar)wegen, spoor en kunstwerken. Daarna lopen de (Rijks)middelen voor onderhoud en vervanging sterk terug, terwijl juist dán vrijwel al die Overijsselse infrastructuur aan het einde komt van zijn levensduur en tussen 2020 en 2050 aan vervanging toe is.
Zoals reeds bij u aangekondigd vraagt dit om een strategisch beheer- en onderhoudsplan voor onze infrastructuur dat ook verbetering van de bereikbaarheid realiseert. In deze Perspectiefnota doen wij u voorstellen om de benodigde middelen te reserveren voor de periode 2015-2019.
Figuur 6 Realisatie EHS.
Figuur 7 Ontwikkeling verkeersomvang op provinciale wegen.
4. Keuzes voor openbaar vervoer
De maatschappij vraagt om flexibelere oplossingen op het gebied van openbaar vervoer. Het OV-gebruik stabiliseert. We constateren dat het huidige stelsel van openbaar vervoer noch qua maatschappelijke vraag noch qua financiën in zijn huidige vorm nog langer houdbaar is.
Daarom hebben wij voorstellen gedaan om uiterlijk per 2018 tot een ander openbaar vervoerstelsel te komen. De invulling van de bezuinigingen en de definitieve herijking Openbaar vervoer zullen in het komend jaar onderwerp van gesprek zijn met uw Staten.
Sterke steden en dorpen
De tijd is voorbij dat we sterke steden en dorpen maakten door steeds maar uit te breiden.
Bovendien zien we leegstand in het vastgoed in alle markten: wonen, bedrijven, kantoren, winkels en voorzieningen. Dus gaat het nu om kwalitatieve groei, doorontwikkeling en benutting van het bestaande, dat anders verder in verval raakt.
Daarvoor zijn drie maatregelen nodig, in samenhang:
Binnen bestaand bebouwd gebied
De versterking van bestaande steden en dorpen blijft uit. Dit uit zich in afnemende ruimtelijke en sociale kwaliteit in woon-, werk- en winkelgebieden. De oplossing zit in het niet meer bijbouwen aan de randen van de steden en dorpen (en daarmee concurreren met het bestaande gebied).
Deprogrammeren, ofwel vraaggericht aanbod Er staat structureel meer woningbouw en uitleg van bedrijventerrein geprogrammeerd dan er
vraag naar is. Dat belemmert de bouw en daarmee de doorstroming. Zelfs als de economische groei zich weer herstelt, dan zullen deze locaties niet allemaal nodig zijn.
De vraag naar wonen en werken in de komende decennia kan op heel veel plekken in Overijssel binnen de bestaande steden en dorpen en op vrijkomende (boeren)erven gefaciliteerd worden.
Wij zullen op regionaal niveau onze verantwoordelijkheid nemen om tot een betere programmering te komen en dit zal naar verwachting doorwerking hebben in de volgende collegeperiode.
Vraaggerichte kwaliteit, ofwel de gebruiker centraal stellen
De crisis bracht als voordeel, dat bewoners en ondernemers weer meer zelf aan het roer zitten.
Een woning of bedrijfsvestiging moet precies bieden wat de gebruiker wil, anders koopt of huurt hij niet.
Dan wordt er dus ook niet gebouwd (geen afzet).
Provincie en gemeenten moeten samen met de
Figuur 8 Winkelleegstand in %.
Figuur 9 Leegstand kantoren en bedrijvenlocaties
Robuust platteland
Ook op het platteland zien we drie majeure opgaven voor de komende periode:
1. Samenhangende aanpak natuur, water en economie
Binnen het akkoord “Samen Werkt Beter” organiseren we samen met andere betrokken partijen vanuit een gedeelde verantwoordelijkheid intensievere samenwerking bij diverse opgaven op het terrein van water, natuur en economie. We focussen ons meer op natuurbeleving en natuurbenutting en we richten ons op beïnvloeding van beleid van de Europese Commissie. Particulier en agrarisch beheer van het landelijk gebied blijven hierbij bijzondere aandacht vragen; ruimte bieden aan initiatieven is essentieel. Dit is cruciaal voor draagvlak, economische verbreding en maximale kosteneffectiviteit. Bij deze aanpak past ook de instandhouding van het erfgoed (incl. landgoederen) en het stimuleren van culturele identiteit.
2. Vrijkomende agrarische bebouwing
In de komende jaren zal – door schaalvergroting, en bedrijfsbeëindiging - circa 3 miljoen vierkante meter aan agrarische gebouwen en boerenerven leeg komen. Ongeveer de helft kan naar verwachting worden herbestemd. Het overige deel blijft leeg, omdat hiervoor geen andere bestemming kan worden gevonden en tast zonder maatregelen de ruimtelijke (en milieu)kwaliteit aan. Gemeenten zijn leidend in dit vraagstuk. Wij zien een analogie met de leegstand in bedrijfsruimtes in stedelijke gebieden.
3. Beleid voor de agrarische sector
Nederland is een belangrijke exporteur van veehouderijproducten. Er zijn vooral in de melkveehouderij kansen voor verdere ontwikkeling. Op wereldschaal neemt de vraag toe en de melk- en mestquota worden afgeschaft. Er is vraag naar ruimte voor uitbreiding van bedrijven. Dit geeft ook een impuls aan andere economische sectoren, zoals de bouw en de innovatieve industrie.
Tegelijkertijd zien we in andere segmenten de internationale concurrentie toenemen en de rendementen onder druk staan. De schaalvergroting en intensivering leiden tot overlast door uitstoot en transport. Het imago van de landbouw lijdt voorts onder zorgen over dierenwelzijn, dierziekten en
volksgezondheid. De introductie van de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) zal de stikstofuitstoot, die een probleem vormt voor biodiversiteit, langzamerhand verminderen.
Dit vormt nog geen oplossing voor de bredere problematiek van de toekomstbestendige duurzame landbouw.
De verbinding met kennisinstellingen biedt kansen voor verbreding en ontwikkeling naar zorgvuldiger landbouw. Momenteel werken wij aan beleid voor de agrarische sector daarbij verdient de plek van de (m.n.
melk)veehouderij bijzondere aandacht, onder meer met het oog op de aflopende geldigheidsduur van ons Reconstructieplan (in 2016).
Figuur 10 Ontwikkeling agrarische bedrijven in aantal en omvang.
Figuur 11 Economische groei NL en in Overijssel.
1.3.3 Economisch domein - duurzame concurrentiekracht in Overijssel Na vijf jaar van economische recessie lijkt de economie in Overijssel in 2015 voorzichtig op te veren. De exportintensieve maakindustrie en de logistieke sector reageren eerder door de opleving in internationale markten. Deze opleving levert een navenante groei van goederenbewegingen. In sectoren die afhankelijk zijn van de binnenlandse vraag, zoals de bouwnijverheid en de detailhandel, verloopt het economisch herstel langzamer.
Een aantal ontwikkelingen valt op:
Ondanks de crisis groeide de vrijetijdseconomie in Overijssel (verblijfsrecreatie, sport, zorg, cultuur en natuur) de afgelopen jaren, zowel in omzet als werkgelegenheid;
De landbouw krijgt impulsen vanuit de liberalisering van het Europese landbouwbeleid;
MKB-bedrijven werken volop aan slimme specialisatie, investeringen in technische en sociale innovatie, samenwerking en export; zo creëren zij een (nieuw) toekomstperspectief en ontstaat langzaamaan weer meer werkgelegenheid;
ZZP‟ers en startende bedrijven dragen bij aan nieuwe werkgelegenheid, deels uit nood geboren, deels ook als spin-off vanuit onderwijs en onderzoek;
Vraag en aanbod op de arbeidsmarkt zijn nog niet in balans en de omstandigheden veranderen steeds (bv. toename robotisering, terugkerende maakindustrie in NL).
Enerzijds nam de werkloosheid onder laagopgeleiden fors toe, anderzijds blijft er schaarste aan hoger opgeleide technici. Algemeen leidt de demografische ontwikkeling tot een afname van de beroepsbevolking.
Twee grote uitdagingen voor komende periode
Het door ons ingezette regionaal economisch stimuleringsbeleid moet in komende periode resultaat opleveren. Wij blijven zowel partner als doorontwikkelaar van het innovatie ecosysteem en de daarbij horende human capital agenda.
In het licht van de eerder geschetste trends en de doorwerking daarvan op de economie in Overijssel, zien we tot 2020 twee grote uitdagingen in de regionale economie:
1. Vergroten bruto regionaal product door innovatie
De opgave is om het bruto regionaal product en de werkgelegenheid te vergroten door innovatie en structuurversterking. Wij dragen daaraan bij door het verstrekken van risicodragende financiering en bijbehorende sturing.
Wij zullen in de komende periode bovendien meewerken aan initiatieven die passen in de Brusselse agenda‟s. Voor het bedrijfsleven in Oost-Nederland zijn innovatieprogramma‟s (EFRO en Interreg V) opgesteld die nu ter goedkeuring voorliggen in Brussel. Daarnaast biedt de Europese Unie nog meer mogelijkheden waarvan Overijsselse partijen nog relatief weinig gebruikmaken. Het gebruik van het Overijssels imago van „innovatieve, gastvrije en attractieve vestigingsregio‟ maakt deze inspanningen kansrijker.
2. Verduurzaming economie
In 2020 zijn we op ruim de helft van onze doelstelling van 20% hernieuwbare energie. De opgave is een extra inspanning om dit geprognosticeerde resultaat alsnog te verhogen;
niet alleen door overheden, maar ook door private initiatieven. Met het Energiefonds en andere instrumenten is Overijssel een belangrijke financier en ondersteuner van nieuwe initiatieven en publiek-private investeringsprojecten.
In het Nationaal Energie Akkoord is voor Overijssel de opgave opgenomen voor minimaal
Wij zien dat bedrijven investeren in (her)gebruik van materialen, energiebesparing en de ontwikkeling en toepassing van bio-gebaseerde grondstoffen, maar de transitie naar de opwekking van hernieuwbare energie en energie- en materiaalbesparingen blijft nog achter.
Steeds meer initiatiefgroepen en ondernemers voorzien in en delen hernieuwbare energie door lokale opwekking. Dat leidt tot allerlei nieuwe combinaties, met ook spinoff naar niet- energiegerelateerde activiteiten (burgerproductie).
De gebouwde omgeving blijft ook in de komende jaren een belangrijk doel voor energiebesparing. Hier zijn forse stappen gezet richting uitvoering, met werkgelegenheid in de bouwsector als positief neveneffect.
1.4. Organisatieontwikkeling
Externe ontwikkelingen, zoals de taakverschuivingen tussen overheden en de andere houding die van de overheid gevraagd wordt, zijn van invloed op het realiseren van de provinciale opgaven. De nodige maatregelen zijn genomen in het kader van de reorganisatie en er is blijvende daadkracht nodig om de opgaven succesvol te realiseren. In lijn met het hoofdlijnenakkoord Kracht van Overijssel is uitgangspunt om onverminderd te focussen op de kerntaken en de realisatie van de daarbinnen geformuleerde opgaven:
We maken expliciet waar onze toegevoegde waarde ligt. We wegen onze rol bij iedere taak of (nieuwe) opgave steeds opnieuw af, zodat deze passend, voor alle betrokkenen helder en vastomlijnd is en wij betrachten rolvastheid binnen de trajecten waarin wij met partners samenwerken;
We zoeken de samenwerking met anderen, daar waar dit inhoudelijk zichtbaar meerwaarde geeft. We kiezen onze partners naar gelang de opgave, niet andersom;
We sturen versterkt op de uitvoering met behulp van beleids- en projectcontrol;
Niet in de laatste plaats zijn we ons te allen tijde bewust van de ontwikkelingen om ons heen die van invloed kunnen zijn op ons realiserend vermogen. We versterken ons strategisch vermogen verder, zodat we die ontwikkelingen tijdig kunnen signaleren, duiden en waar nodig beïnvloeden.
Het budgettair perspectief geeft voor 2015 niet direct aanleiding tot het treffen van maatregelen, maar het is wel raadzaam om voor de periode daarna vooruit te denken zonder al hier op vooruit te lopen. Bepalende factor daarbij is het gegeven dat de volatiliteit van maatschappelijke en politieke omgeving de komende jaren naar verwachting groter zal worden. We zien concreet bij Bestuur 20XX en met name programma‟s in het kader van Samen Werkt Beter, dat de samenwerking andere vormen aanneemt dan in de afgelopen jaren. In antwoord daarop werken we aan toename van de wendbaarheid en versterking van de kwaliteit en slagvaardigheid van de organisatie. Ook verbeteren wij onze digitale benadering van en dienstverlening aan de burger.
Ambtelijke organisatie
De focus op kerntaken en de verkleining van de organisatie hebben geleid tot een kleinere omvang van de formatie. De formatie (746 fte) bevindt zich onder het gestelde doel in het Hoofdlijnenakkoord (753 fte per eind december 2015). Niet-kerntaken zijn gestopt, overgedragen of uitbesteed. Voor de medewerkers die door de reorganisatie direct boventallig zijn geworden, is het werk-naar-werkproject Overijssel@Search opgezet. 2014 is het tweede en laatste jaar van dit project. Voor degenen die geen andere werkplek hebben gevonden, wordt uiteindelijk ontslag aangevraagd. Dit zal een groter beroep doen op het budget voormalig personeel dat tot nu toe voorzien. Een groep medewerkers waarvan de werkzaamheden op termijn verdwijnen, wordt vanaf 2015 boventallig.
In het kader van strategisch personeelsbeleid hebben we bewust ruimte gecreëerd voor benodigde nieuwe functies en kwaliteiten om te kunnen versterken of vernieuwen en is er voor gekozen om een deel van de formatieruimte flexibel in te zetten. Ook het aantrekken en vasthouden van talent past hierin. De provincie neemt als werkgever een maatschappelijke verantwoordelijkheid. We geven gelegenheid aan studenten om stage te lopen, af te studeren en soms zelfs te promoveren. We hebben het voornemen om in 2014 een traineeprogramma te starten met de duur van twee jaar. Mensen met afstand tot de arbeidsmarkt willen wij direct of via onze leveranciers passend werk bieden.
Organisatie ontwikkeling als gevolg van decentralisaties
Los van de taakstellingen uit het hoofdlijnenakkoord zijn ook de decentralisatie op Rijksniveau van invloed op de ontwikkeling van de organisatie. De decentralisatie van de jeugdzorg is al meegenomen in voornoemde reorganisatie. De verdere ontwikkeling van de RUD‟s echter nog niet, evenmin was bij de reorganisatie de opheffing van DLG al bekend, ook is nog niet gerekend met de opheffing van de WGR+-regio‟s. Allemaal ontwikkelingen die zeer waarschijnlijk al per 1/1/2015 zullen worden geëffectueerd. Hieronder worden ze kort geschetst, zonder de suggestie van volledigheid. Daarnaast zijn er ontwikkelingen waarvan we nog niet weten wanneer en hoe deze invulling gaan krijgen maar die ook van grote betekenis kunnen zijn voor de provinciale organisatie. Denk hierbij aan: Staatsbosbeheer (SBB) en Directie Regelingen. Terwijl ook met BIJ12 (de uitvoeringsorganisatie van de gezamenlijke provincies bij het IPO voor gedecentraliseerde taken) ervaring moet worden opgedaan.
Shared Service Centrum Bedrijfsvoering
De gemeenten Zwolle en Kampen en de provincie Overijssel zijn partners in bedrijfsvoering.
De samenwerking heeft in 2013 vorm gekregen, door het onderbrengen van een aantal bedrijfsvoeringactiviteiten in één nieuwe organisatie: het Shared Service Centrum Bedrijfsvoering (SSC). In 2014 zal het provinciale personeel (52 fte) in diensttreden bij de gemeente Zwolle. Het SSC verleent momenteel diensten aan de drie partnerorganisaties op het gebied van personeels- en salarisadministratie, ICT, inkoop en aanbestedingen. Bij de inrichting van het SSC is rekening gehouden met de mogelijkheid, dat in de toekomst ook diensten voor en namens andere nog aan te sluiten overheden worden verleend. Er is concrete belangstelling van de gemeenten Dalfsen en Dronten voor toetreding op korte termijn. Het uitbreiden van taakvelden van het SSC behoort nadrukkelijk tot de mogelijkheden. Dit kan betekenen dat op termijn aanvullende taken (en medewerkers) worden overgedragen van de provincie naar het SSC.
Dienst Landelijk Gebied
In het Onderhandelingsakkoord Natuur (oktober 2012) is overeengekomen dat de Dienst Landelijk Gebied (DLG) over gaat naar de provincies. Voor deze transitie van DLG werken wij in IPO-verband samen met het Ministerie van Economische Zaken. Het Rijk draagt per 1 januari 2015 de menskracht en de middelen over. Het budget wordt structureel aan het provinciefonds toegevoegd. Voor Overijssel bedraagt dit respectievelijk 45,6 fte en
€ 4.650.000. De frictiekosten worden geacht te kunnen worden gedekt uit het overgedragen budget, maar dat is niet geheel zeker. De omvang van de frictiekosten en verdere gevolgen die deze decentralisatie met zich meebrengt gaan wij nader in beeld brengen.
RUD
De twee Regionale Uitvoeringsdiensten in Overijssel (Twente en IJsselland) werken volgens een netwerkmodel. De partners (gemeenten, waterschappen en provincie) voeren gezamenlijk de uitvoering van de WABO-basistaken (milieu) voor vergunningverlening en handhaving uit.
Momenteel worden de beide netwerk-RUD‟s geëvalueerd. De uitkomsten van de evaluatie en de gevolgen van de overdracht van bevoegdheden en middelen van provincie naar gemeenten zullen gevolgen hebben voor de taakverdeling binnen de RUD‟s en de bekostiging van medewerkers van de provincie. De exacte consequenties voor 2015 en latere jaren brengen wij nader in beeld; daarbij geven wij duurzame oplossingsrichtingen.
WGR+
Wij verwachten snel duidelijkheid over het afschaffen van de WGR+ Regio Twente en gaan uit van effectuering per 1 januari 2015. De BDU-taken en de betrokken medewerkers van Regio Twente komen dan naar de provinciale organisatie. Gezien de nog resterende tijd tot 1 januari 2015 zal dit de nodige aandacht vergen om dit zorgvuldig te laten plaats vinden. De consequenties zijn wij in beeld aan het brengen. Een daarvan is medewerkers van de provincie Overijssel nog meer dan nu reeds het geval actief zullen zijn in Twente en meer dan te voren
Europa
Invulling van onze rol in Europa vraagt om een goede ambtelijke en bestuurlijke borging, zowel in IPO-verband als binnen Overijssel. Dit kan worden bereikt door de vormgeving van het facet „Europa‟ binnen de diverse inhoudelijke portefeuilles te versterken, het lidmaatschap van Europese instellingen en organisaties te koppelen aan inhoudelijke speerpunten van beleid (en daarmee portefeuilles) en de bestuurlijke Europacoördinatie (stimulering, borging samenhang) te combineren met de coördinatie van lobby, internationalisering en internationale bestuurlijke verhoudingen in brede zin.
1.5. Financiële ontwikkelingen
Ten aanzien van de financiële ontwikkelingen wordt u achtereenvolgens geïnformeerd over de ontwikkelingen in het budgettair perspectief, de provinciale balans, de Wet HOF, de liquiditeitsprognose en het Schatkistbankieren, Risicomanagement en Weerstandsvermogen, Green Accounting en Vennootschapsbelasting.
1.5.1. Ontwikkeling van het budgettair perspectief
Deze bestuursperiode zijn we gestart met een fors structureel tekort in het budgettair perspectief van circa € 30 miljoen per jaar. Dit werd met name veroorzaakt door een korting op het provinciefonds. In het Hoofdlijnenakkoord “De Kracht van Overijssel” zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd om de Kerntakenbegroting weer in evenwicht te brengen.
€ 420 miljoen beklemmen in een reserve. Dit levert € 12,6 miljoen aan structurele ruimte op. De beklemde reserve dient uiterlijk in de Kerntakenbegroting 2015 afgebouwd te worden tot € 300 miljoen. Een gedeeltelijke indexatie van de opbrengsten van de opcenten Motorrijtuigenbelasting draagt hier aan bij.
Voor de resterende € 17,4 miljoen worden bezuinigingen doorgevoerd op de programmalasten (€ 14,1 miljoen) en door de omvang van de structurele formatie te verkleinen van 831 fte naar 750 fte (€ 3,3 miljoen).
De bovenstaande uitgangspunten zijn als volgt gerealiseerd:
De beklemde reserve van € 420 miljoen (in 2012) is conform afspraken volledig afgebouwd naar € 300 miljoen in 2015.
De gedeeltelijke indexatie van de opbrengsten van de opcenten Motorrijtuigenbelasting is voor de jaren 2014 en 2015 verlaagd van 0,9% naar 0%. Deze verlaging was mogelijk, doordat de fiscale vrijstelling van energiezuinige auto‟s met ingang van 2014 is beëindigd.
De bezuiniging van € 17,4 miljoen op programmalasten en formatie zijn in de Kerntakenbegroting 2012 volledig meerjarig verwerkt in de primitieve begroting. Daarmee zijn ze als onderdeel van de totale Kerntakenbegroting gerealiseerd.
De structurele formatie zal per 2016 gereduceerd zijn naar circa 747 fte1.
Ook gedurende de uitvoering van het Hoofdlijnenakkoord zijn wij geconfronteerd met grote financiële onzekerheden door onder andere Rijksbezuinigingen, de Wet op het Schatkistbankieren en de Wet Houdbare OverheidsFinanciën (HOF). Deze financiële ontwikkelingen gecombineerd met het omvangrijke investeringsprogramma KvO hebben er toe geleid dat wij ook maatregelen hebben genomen om het weerstandsvermogen op orde te brengen. Conform uw besluit in de Perspectiefnota 2013 (PS/2012/275) houden wij gedurende de looptijd van het investeringsprogramma KvO een weerstandsvermogen aan van 1,6 (norm is 1). In de Perspectiefnota 2013 is tevens de saldireserve met € 30 miljoen aangevuld. Wij beschikken daarmee over een gezonde weerstandscapaciteit, waarmee mogelijke risico‟s adequaat opgevangen kunnen worden. In paragraaf 1.5.5. is de actuele stand opgenomen van het risicomanagement en het weerstandsvermogen.
Door oplopende negatieve structurele budgettaire effecten van onder andere het Schatkistbankieren en het BTW Compensatiefonds hebben wij in de Perspectiefnota 2014 (PS/2013/390) opnieuw maatregelen moeten nemen om de begroting structureel in evenwicht te brengen. Wij hebben dit bereikt door de indexatie van de baten en lasten te verlagen van 2,75% naar 2% en de beklemming van de reserves te verhogen van € 300 miljoen naar € 600 miljoen. In de Kerntakenbegroting 2014 (PS/2013/794) is vervolgens een sluitende begroting aan u gepresenteerd. Hierbij is aangegeven dat de tot nu toe genomen maatregelen, zoals de
1De effecten van DLG, WGR+/BDU en SSC zijn niet meegenomen)
beklemming, voor een beperkte tijd soelaas bieden en dat alle toekomstige maatregelen nog niet zijn gekwantificeerd. Hierdoor was voorzien dat bij deze Perspectiefnota opnieuw maatregelen genomen moeten worden om een structureel evenwicht in de begroting te bereiken. Hierbij zou tevens een heroverweging van het instrument beklemmen worden betrokken.
In de PS-vergadering van 13 november 2013 is met algemene stemmen de motie Karssen c.s.
(PS/2013/935) aangenomen met als onderwerp „Kerntakenbegroting 2014‟. In deze motie heeft u ons verzocht om zo spoedig mogelijk informatie beschikbaar te stellen over de structurele financiële situatie van de provincie Overijssel. Deze motie is op 12 februari beantwoord middels de Statenbrief “Budgettair Perspectief 2014-2018” (PS/2014/161). Deze brief is besproken in de Statencommissie van 12 maart 2014. Vervolgens zijn er aanvullende vragen binnengekomen over het budgettair perspectief. Deze vragen zijn beantwoord in een informatiesessie op 2 april 2014.
In de Statenbrief “Budgettair Perspectief 2014-2018” is een tussenstand gegeven van het budgettair perspectief. In deze Perspectiefnota wordt het definitieve budgettair perspectief aan u voorgelegd, waarin de volgende zaken zijn verwerkt:
De autonome ontwikkelingen en eventuele beleidsveranderingen;
De effecten van het Jaarverslag 2013;
De inschattingen van de pm-posten zijn geactualiseerd;
Een voorstel is opgenomen om de aanvullende beklemming van reserves te verlagen van
€ 300 miljoen naar € 0 miljoen. Ten behoeve van afdekking van lopende en nieuwe financieringen vanuit het investeringsprogramma KvO een financieringsreserve van € 186 miljoen in te stellen. De beklemming van € 300 miljoen uit het Hoofdlijnenakkoord blijft gehandhaafd.
Voor een aantal financiële ontwikkelingen blijft onzekerheid bestaan over de omvang.
Voorbeelden hiervan zijn het provinciefonds (bijvoorbeeld de ontwikkelingen rondom minder provincies, decentralisatie Jeugdzorg en vermindering aantal politieke ambtsdragers) en de ontwikkelingen omtrent de obligatieportefeuille. In deze Perspectiefnota zijn deze posten in het budgettair perspectief als pm-post opgenomen om u inzicht te geven in de ontwikkelingen die wij nog op ons af zien komen. Deze pm-posten worden vanwege de onzekerheden nog niet verwerkt in de Kerntakenbegroting 2015.
In hoofdstuk 3 is het geactualiseerde budgettair perspectief opgenomen. De hoofdlijn van het geactualiseerde budgettair perspectief is als volgt:
Op basis van besluitvorming en circulaires is de begroting structureel in evenwicht.
Ook als rekening wordt gehouden met de onzekerheden die nog op ons afkomen (de pm- posten in het budgettair perspectief) dan verwachten wij dat de begroting structureel in evenwicht is.
De vrije ruimte in de Algemene Dekkingsreserve (ADR) neemt toe.
Vanaf 2016 is ruimte in de begroting aanwezig voor nieuw beleid (naast de vrije ruimte in de ADR).
Ten opzichte van de Kerntakenbegroting 2014 is er met name door het positieve accres in het provinciefonds geen directe noodzaak om in te grijpen in het budgettair perspectief.
Als rekening wordt gehouden met de onzekerheden die op ons afkomen, dan is de structurele ruimte in het budgettair perspectief beperkt. De vrije ruimte in de ADR is toegenomen, maar deze ruimte willen wij beschikbaar houden voor de nieuwe bestuursperiode. Daarom kiezen wij er voor om in deze Perspectiefnota geen nieuwe beleidsvoorstellen of beleidsintensiveringen met financiële effecten aan u voor te leggen.
1.5.2. Ontwikkeling van de balans
In het Hoofdlijnenakkoord is als één van de doelen opgenomen om te komen tot een verschuiving in de inzet van provinciale middelen voor onze beleidsdoelen: van eenmalige inzet in de vorm van subsidies en opdrachten naar een inzet in de vorm van financiële instrumenten als deelnemingen, leningen en voorfinancieringen. Deze nieuwe financiële instrumenten hebben een ander effect op de balans en de exploitatie dan traditionele instrumenten, zoals subsidies en opdrachten. Door het beklemmen van reserves was het mogelijk om deze reserves te gebruiken voor de financiering van de materiële vaste activa en de financiële vaste activa (financiële instrumenten). In de Kerntakenbegroting 2014 is besloten om de beklemming te heroverwegen. Door het inzetten van nieuwe financiële instrumenten in combinatie met de heroverweging van de beklemming is het van belang een hierbij passend financieel beleid te ontwikkelen en te hanteren.
In de Statenbrief van 12 februari 2014 (PS/2014/161) hebben wij al voorgesteld om een financieringsreserve in stellen voor deze nieuwe financiële instrumenten. Door het instellen van een financieringsreserve wordt er voor gezorgd dat:
de financiële instrumenten worden gefinancierd vanuit het eigen vermogen. Hiermee wordt voorkomen dat wij in de toekomst zelf moeten lenen en dat het budgettair perspectief in de toekomst verslechtert door mogelijke rentekosten. Ook gezien de omvang van de vaste activa (circa € 640 miljoen, zie Statenbrief “Budgettair perspectief 2014- 2018”) wordt voorkomen dat wij een groot renterisico lopen.
risico‟s volledig worden afgedekt.
de transparantie van de financiële instrumenten in de balans wordt vergroot. Het wordt veel inzichtelijker hoe de financiële instrumenten zijn gefinancierd.
als financiële instrumenten (gedeeltelijk) worden afgelost, de financieringsreserve ook (gedeeltelijk) vrijvalt. Deze middelen kunnen dan opnieuw worden ingezet voor het realiseren van provinciale doelen.
Vanuit een solide financieel beleid en goed rentmeesterschap stellen wij voor om voor de KvO- projecten vanuit het Hoofdlijnenakkoord, waar deze financiële instrumenten worden ingezet, een financieringsreserve in stellen. Bij de Kerntakenbegroting 2015 worden de spelregels aan u voorgelegd en een voorstel om de financieringsreserve te vullen met € 186 miljoen.
In het Hoofdlijnenakkoord is aan het college gevraagd om de komende jaren te werken aan een optimale inrichting van de begroting, reserves en langlopende verplichtingen, zodat de beschikbare financiële middelen maximaal worden ingezet ten behoeve van de Overijsselse samenleving. Als uitwerking hiervan zullen wij nog voor het eind van dit jaar het volgende in beeld brengen:
De beklemming van € 300 miljoen uit het Hoofdlijnenakkoord blijft gehandhaafd. Hiermee is deze opgave uit het Hoofdlijnenakkoord gerealiseerd. Ook deze middelen kunnen in de toekomst worden gebruikt voor de financiering van de vaste activa. Hiermee zal de vaste activa bijna volledig uit het eigen vermogen worden gefinancierd, waarmee het risico dat wij zelf moeten lenen wordt beperkt. Doordat het rente-risico hiermee sterk is beperkt, zullen wij een onderzoek doen naar de mogelijkheden de huidige complexe en weinig inzichtelijke rente-omslag-systematiek af te schaffen.
Het is tevens interessant om te onderzoeken of de provinciale balans kan worden verkort door materiële vaste activa in één keer af te schrijven. Dit leidt tot een eenmalige verlaging van zowel de materiële vaste activa als de reserves. Door de lagere afschrijvingskosten en kapitaallasten verbetert het structurele saldo. Voor het eenmalig afschrijven van de grond-, weg- en waterbouwkundige werken kan de ruimte in het structurele saldo bijvoorbeeld worden gebruikt voor een structurele bijdrage aan het OV, beheer en onderhoud en de vervangingsinvesteringen.
1.5.3. Wet Houdbare OverheidsFinanciën (Wet HOF)
Op 10 december 2013 heeft de Eerste Kamer ingestemd met de wetgeving rond de wet HOF.
De verwerking van de wet HOF ligt complex. Naar aanleiding van vragen van het CDA heeft minister Dijsselbloem de verwachting uitgesproken dat de investeringen van de decentrale overheden niet beperkt zouden worden, zowel in de huidige kabinetsperiode als in de volgende periode. De minister baseert zich daarbij op de resultaten van de afgelopen jaren. Maar omdat de komende jaren de energie-gelden bij veel overheden zullen worden ingezet, is de verwachting ook reëel dat wij (als decentrale overheden als totaal) de komende jaren de EMU- normen zullen overschrijden.
In de onderstaande grafiek is de ontwikkeling van het EMU-saldo voor de provincie Overijssel opgenomen. Vanaf 2010 hebben wij de toegekende referentiewaarde overschreden, zowel op basis van de begroting als gerealiseerd in de jaarrekening. Hierbij wordt aangetekend dat het EMU saldo van de decentrale overheden als totaal alleen in 2011 boven de macronorm van 0,5% BBP is uitgekomen. De eerste voorlopige cijfers voor 2013 lijken in dit geval ook gunstig. Onze verwachting is dat ook in 2013 de macro-norm niet zal worden overschreden.
Op basis van de afspraken uit het financieel akkoord (januari 2013) mogen we verwachten dat de referentiewaarde de komende jaren zal teruglopen. Wanneer we onze prognose voor het EMU-saldo naast de referentiewaarde leggen, blijft het beeld gehandhaafd dat Overijssel op basis van de huidige investeringsagenda en het in de Kerntakenbegroting 2014 afgegeven bestedingsritme het EMU saldo de komende jaren blijft overschrijden. Met het teruglopen van de macronorm zal het lastiger worden, onze overschrijdingen binnen de macronorm gecompenseerd te krijgen.
(bedragen * € 1 miljoen)
Figuur 13 Ontwikkeling EMU-saldo voor de provincie Overijssel.
De wetgeving biedt, ondanks de verwachting van minister Dijsselbloem, op dat moment nog steeds de mogelijkheid tot sanctioneren. Hierdoor ontstaat de situatie dat wij in dit jaar en volgende begrotingsjaren onherroepelijke besluiten kunnen nemen, waardoor wij zoveel EMU uitgaven programmeren dat wij de EMU referentiewaarden zullen overschrijden en waardoor het risico op sancties danwel maatregelen (na deze kabinetsperiode) zeer reëel wordt. Echter op dat moment is het dus niet of nauwelijks meer mogelijk hierop bij te sturen vanwege de onherroepelijkheid van de eerder genomen besluiten.
Wij blijven de landelijke ontwikkelingen nauwlettend volgen. We zullen ons de komende jaren vooral richten op een beter inzicht in de raming en monitoring van het EMU saldo. In
1.5.4. Liquiditeitsprognose en Schatkistbankieren
€ -400.000
€ -300.000
€ -200.000
€ -100.000
€ -
€ 100.000
€ 200.000
€ 300.000
€ 400.000
€ 500.000
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Liquiditeitsprognose (saldo * € 1.000,--) Liquiditeitsprognose
Figuur 14 Liquiditeitsprognose provincie Overijssel.
Liquiditeitsprognose
In de bovenstaande grafiek is de geactualiseerde liquiditeitsprognose weergegeven inclusief de jaarlijkse aflossingen en renteopbrengsten uit de obligatieportefeuille. Omdat vanaf 2013 de kasuitgaven voor de geplande KvO (Kracht van Overijssel) projecten groter zijn dan de instroom van kasmiddelen uit de obligatieportefeuille, vertoont de liquiditeitscurve een dalende lijn tot 2015. Vanaf 2016 ziet u een omgekeerde trend. De timing en omvang van de KvO investeringsagenda is gebaseerd op inschattingen. Op basis van deze prognose zal eind 2014 een negatief kassaldo worden bereikt van circa € 50 miljoen. Nadien loopt het liquiditeitstekort op tot € 300 miljoen eind 2015.
Om de geplande uitvoering van de KvO projecten niet te verstoren, zullen voor de periode eind 2014 tot medio 2018 derhalve passende maatregelen genomen moeten worden om het kassaldo positief te houden. Daarvoor zien wij 3 mogelijkheden:
a. Het verkopen van obligaties;
b. Het tijdelijk inlenen van gelden van banken of andere decentrale overheden (conform Schatkistbankieren);
c. Een combinatie van deze 2.
De afweging tussen de varianten is vooral een kwestie van rendement, maar heeft daarnaast ook effecten voor de waardering van de obligatieportefeuille.
De renteniveaus van geld- en kapitaalmarkt zijn thans laag, wat inlenen aantrekkelijk kan maken. De kosten van inlenen moeten worden afgezet tegen het gederfde rendement bij verkoop van obligaties. Dat laatste is sterk afhankelijk van de oorspronkelijke aanschafwaarde, de couponrente en de resterende looptijd van de obligaties die verkocht worden. De keuze tussen verkoop van obligaties of aantrekken van overbruggingsleningen kan pas gemaakt worden als duidelijk is op welk moment die keuze aan de orde komt. Binnen de huidige Uitvoeringsregeling Treasury is het ons toegestaan om binnen bepaalde kaders middelen aan te trekken. Daarnaast spelen de grenzen die de Wet Fido stelt ten aanzien van de kasgeldlimiet en de renterisiconorm. Deze beide normen begrenzen de hoeveelheid externe financiering die een decentrale overheid op basis van haar balansstructuur mag aantrekken.
Wij zullen de komende periode binnen de gestelde kaders handelen om er voor te zorgen dat er geen liquiditeitsproblemen ontstaan die de beleidsuitvoering kunnen belemmeren, en daarover uw Staten via de P&C cyclus en de kwartaalrapportage vermogensbeheer informeren.
In het budgettair perspectief is op basis van de bovenstaande liquiditeitsprognose een inschatting gemaakt van het effect als obligaties vervroegd moeten worden verkocht om een positief kassaldo aan te houden. Hierbij is rekening gehouden met de ervaring dat door allerlei ontwikkelingen de werkelijke kasuitgaven vaak later nodig zijn dan geprognosticeerd. Door de
mogelijke verkoop van obligaties zullen de structurele renteopbrengsten uit de beleggingsportefeuille afnemen. Deze inschatting is opgenomen bij de pm-posten.
Indien gekozen zal worden voor verkoop van obligaties heeft dat tot gevolg dat de provincie de „buy-and-hold‟ strategie, die tot nu toe werd gevolgd, gaat verlaten. Dat impliceert dan een andere waarderingsgrondslag voor onze obligatieportefeuille, namelijk de waardering tegen aankoopwaarde of lagere marktwaarde. Die wordt bepaald per obligatie. Immers niet alle obligaties worden dan aangehouden tot aflossingsdatum.
Thans zijn de budgettaire gevolgen van de „buy-and-hold‟ waarderingsgrondslag redelijk voorspelbaar. De betaalde agio boven de nominale waarde wordt lineair afgeschreven tot einde looptijd. Bij de nieuwe waarderingsmethode, die moet worden gevolgd als we obligaties eerder gaan verkopen, is de marktwaarde bepalend. Als per einde boekjaar de marktwaarde lager ligt dan de aankoopwaarde zal het verschil als last verwerkt moeten worden. Bij deze methode is de omvang vooraf (budgettair) niet te bepalen. Hoogstens kan een schatting worden gemaakt. Een niet begrote afboeking ten laste van het jaarresultaat kan het gevolg zijn. Deze afboeking kan bij aflossing van de betreffende obligatie op een later moment weer worden gecompenseerd, doordat de nominale waarde wordt terugbetaald.
Concluderend: Voor beide methoden geldt dat op de aflossingsdatum de waarde gelijk is aan de nominale waarde van de obligatie die wordt ontvangen. Maar gedurende de resterende looptijd van een obligatie zullen de beide waarderingsmethoden in een verschillende balanswaarde resulteren en leiden tot een verschillend jaarlijks fluctuerend effect op het jaarresultaat.
Schatkistbankieren
Op basis van bovenstaande liquiditeitsprognose verwachten wij in de periode 2014 tot en met 2017 geen tot zeer beperkte overtollige liquiditeiten. De effecten van het Schatkistbankieren, waarbij de overtollige middelen naar het Rijk moeten worden overgemaakt tegen een zeer lage rentevergoeding, zullen derhalve beperkt zijn. Wel zullen wij binnen de kaders van de Uitvoeringsregeling Treasury en de Wet Fido gebruik gaan maken van de mogelijkheid om tijdelijk overtollige middelen uit te lenen aan decentrale overheden die niet in een toezichtsrelatie staan tot onze provincie.
1.5.5. Risicomanagement en weerstandsvermogen
Het weerstandsvermogen geeft de mate aan waarin de provincie Overijssel in staat is om financiële tegenvallers op te vangen. Het wordt berekend door de benodigde weerstandscapaciteit af te zetten tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. De benodigde capaciteit wordt bepaald door de omvang en impact van de risico‟s. De hoogte van de beschikbare weerstandscapaciteit – de middelen en mogelijkheden waarover we beschikken om risico‟s te kunnen dekken - wordt bepaald door onze reserves, zoals de saldireserve, de reserveringen binnen de projecten en de diverse bestemmingsreserves.
In december 2013 is het nieuwe risicomanagementbeleid vastgesteld door Provinciale Staten (PS/2013/873). Binnen projecten, programma‟s of andere activiteiten dient in principe een financiële reservering van minimaal 10% aangehouden te worden om risico‟s op te vangen. De saldireserve dient dan ter opvanging van de risico‟s binnen de reguliere processen.
Dit nieuwe risicomanagementbeleid zal in 2014 worden geëffectueerd. Onder andere onder invloed van de 10% norm en de nadere analyse kan de benodigde en beschikbare weerstandscapaciteit veranderen. Mochten zich budgettaire effecten voordoen, dan zal conform het risicomanagementbeleid uw Staten hiervan via de reguliere P&C cyclus op de hoogte worden gesteld.
1.5.6. Green Accounting
Tijdens de PS-vergadering van 13 november 2013 is de motie Dertien c.s. aangenomen met als onderwerp “Green Accounting”. In deze motie heeft u ons verzocht te onderzoeken welke variant van green accounting het meest geschikt is voor de bedrijfsvoering van provincie Overijssel, en bij de Perspectiefnota 2015 te komen met een voorstel tot toepassing in de P&C cyclus.
Green accounting is een vorm van boekhouden waarbij middels een verantwoording in het jaarverslag van een bedrijf wordt bepaald welke invloed bedrijfsactiviteiten hebben op het milieu. Hierbij wordt de milieu-impact aan de hand van kengetallen berekend.
Wij stellen u voor om green accounting gefaseerd in te bedden, waarbij wordt gestart met een impactanalyse door het uitvoeren van een tweejaarlijkse CO2 footprint. Door middel van een tweejaarlijkse CO2 footprint wordt de milieu-impact beoordeeld en gewaardeerd. Aanvullend op deze CO2 footprint kunnen doelstellingen worden opgesteld en over de realisatie hiervan kan in het Jaarverslag worden gerapporteerd.
1.5.7. Vennootschapsbelasting
Het algemene uitgangspunt in Nederland wat betreft de vennootschapsbelasting is dat overheidsondernemingen niet belastingplichtig zijn, tenzij de belaste activiteiten en/of lichamen uitdrukkelijk zijn opgenomen in de Wet op de vennootschapsbelasting 1969. De Europese Commissie heeft Nederland opgedragen in verband met mogelijke
concurrentieverstoring, als gevolg van de verschillen in behandeling tussen de activiteiten van publieke ondernemingen enerzijds en private ondernemingen anderzijds, om hierop
maatregelen te treffen. Dit sluit ook aan bij individuele klachten vanuit de samenleving en zorgen hierover in het parlement. Het kabinet heeft hiervoor op 14 april 2014 het
conceptwetsvoorstel „Modernisering vennootschapsplicht voor overheidsondernemingen‟ ter consultatie aangeboden.
Het kabinet beoogt met dit wetsvoorstel een zo gelijk mogelijk speelveld te bereiken tussen private ondernemingen enerzijds en concurrerende overheidsondernemingen anderzijds.
Overheidsondernemingen die economische activiteiten ontplooien worden met ingang van 1 januari 2016 eveneens belastingplichtig gemaakt voor de Wet op de vennootschapsbelasting 1969. De planning is om het wetgevingsproces voor 1 januari 2015 af te ronden, zodat de wijzigingsvoorstellen per 1 januari 2015 in werking kunnen treden voor de boekjaren die aanvangen op en na 1 januari 2016. Het jaar 2015 wordt gezien als implementatiejaar voor zowel de overheden als de Belastingdienst. Hierdoor is het mogelijk om in 2015 eventuele wijzigingen door te voeren, mocht naar voren komen dat de wet op onderdelen onbedoeld werkt.
Het wetsvoorstel kan in zijn huidige vorm mogelijk grote consequenties hebben voor de provincies. Via het IPO zullen wij ons maximaal inzetten om de effecten van dit wetsvoorstel te beperken. Wij gaan op basis van het concept wetsvoorstel inventariseren welke activiteiten mogelijk in aanmerking komen voor de vennootschapsplicht en wat de consequenties hiervan zijn. In het najaar van 2014 wordt u hierover geïnformeerd.
2. Ontwikkelingen per kerntaak in 2015
De huidige bestuursperiode eindigt in 2015. De opgaven van het hoofdlijnenakkoord zijn voor een groot deel gerealiseerd. Met het hoofdlijnenakkoord hebben wij richting gegeven aan een investeringsimpuls, resulterende in 63 + 5 opgaven. Met deze Perspectiefnota geven we aan wat gerealiseerd is, welke opgaven doorlopen en welke opgaven niet gehaald zijn door gewijzigde besluiten en wat we in 2015 willen bereiken.
Per kerntaak geven we naast een stand van zaken van het hoofdlijnenakkoord de externe ontwikkelingen die van invloed zijn op het realiseren van de opgaven. Tot slot geven we per kerntaak aan welke voorstellen uw Staten in 2015 van ons kunt verwachten.
2.1. Kerntaak 1 Duurzame Ruimtelijke Ontwikkeling & waterbeheer Maatschappelijke ontwikkelingen en trends in het ruimtelijk domein (zie hoofdstuk 1) maken de komende jaren bijstelling van het provinciale beleid noodzakelijk. Dit krijgt met name beslag in de doorontwikkeling van de Omgevingsvisie. Meer dan nu al het geval is, komt daarbij het accent te liggen op initiatieven van buiten en minder nadruk op plannen en programma‟s die overheidsgestuurd zijn. Van de overheid mag wel verwacht worden dat zij de publieke belangen verbindt aan de private initiatieven.
Doorontwikkeling Omgevingsvisie
In 2014 hebben we de voorbereiding van de doorontwikkeling van de Omgevingsvisie gestart met het organiseren van scherpte op enkele thema's via debat en rondetafelgesprekken. De thema‟s zijn:
Faciliteren transitie van agro-food-keten (w.o. de landbouw c.q. veehouderij)
Infrastructurele knooppunten en kansen als belangrijk economisch cluster
Deprogrammeren van plancapaciteit voor wonen en werken
Herbestemmen en transformeren van leegstaand vastgoed
Ruimtelijke kwaliteit en leefbaarheid in bestaand bebouwd gebied
Relatie ondergrond en bovengrond
Energietransitie
Veehouderij
Ruimtelijke implicaties kleine luchtvaart (helikopters, zweefvliegtuigen, paramotors, etc.).
We hebben enkele maatschappelijke boegbeelden gevraagd hun visie op de Overijsselse omgeving te geven. In 2015 staat de opbrengst hiervan centraal op een congres en deze zal mede basis bieden voor de doorontwikkeling van de Omgevingsvisie. In bijzonder in de herformulering van het hoofdstuk 2 (Visie: balans en dynamiek) in de huidige Omgevingsvisie.
Een aantal onderwerpen is in voorbereiding en levert bouwstenen voor de Omgevingsvisie. Het gaat onder meer om:
het programma Gezond en veilig leefmilieu (kerntaak 2)
de visie natuur en biodiversiteit (kerntaak 3)
de visie veehouderij (kerntaak 5)
de strategische visie infrastructurele knooppunten (kerntaak 5)
de cultuurhistorische waardenkaart (kerntaak 6)
consequenties Deltabeslissingen (kerntaak 2)
regionale woon- en bedrijfsterreinenvisies (kerntaak 1 en 5)
Rijksstructuurvisie voor de Ondergrond (STRONG, kerntaak 1).
