Statenvoorstel nr. PS/2014/236
Omgevingsvisie en Omgevingsverordening partiële herziening detailhandel (regionale afstemming)
Datum GS-kenmerk Inlichtingen bij
11 maart 2014 2014/0063006 mw. Trijnie Drint, telefoon 038 499 81 63 e-mail T.Drint@overijssel.nl
Aan Provinciale Staten
Onderwerp
Omgevingsvisie en Omgevingsverordening partiële herziening detailhandel (regionale afstemming)
Bijlagen
I. Ontwerpbesluit nr. PS/2014/236 (bijgevoegd).
II. Nota reactie zienswijzen en advisering Omgevingsvisie en Omgevingsverordening partiële herziening detailhandel.
III. Omgevingsvisie partiële herziening detailhandel (regionale afstemming) met IDN- kenmerk NL.IMRO.9923.phVisie001-va01.
IV. Omgevingsverordening partiële herziening detailhandel (regionale afstemming) met IDN- kenmerk NL.IMRO.9923.phVerordening001-va01.
V. Advies Subcommissie wettelijke adviestaken fysiek domein d.d. 8 januari 2014.
VI. Afschrift antwoordbrief aan Subcommissie wettelijke adviestaken fysiek domein.
VII. Afschrift brief aan indieners zienswijzen.
De bijlage II tot en met VII zijn te raadplegen via www.overijssel.nl/sis onder het bovengenoemde PS-kenmerk en ligt ter inzage bij de receptie van het Provinciehuis.
Samenvatting van het voorgestelde besluit
Provinciale Staten stellen de partiële herziening van de Omgevingsvisie en de Omgevingsverordening op het onderdeel detailhandel (regionale afstemming) vast.
Daarin worden kaders vastgelegd die gemeenten verplichten tot regionale afstemming in het geval dat in een bestemmingsplan ruimte wordt geboden aan nieuwe initiatieven voor detailhandel met een regionale uitstraling.
Inleiding en probleemstelling
motie Kerkdijk dd 3 juli 2013
Op 3 juli 2013 hebben uw Staten de “Actualisatie Omgevingsvisie” vastgesteld met ondermeer een aanscherping van het beleid voor kantoren. Tijdens deze vergadering is de motie Kerkdijk aangenomen. Deze motie bevat de opdracht aan ons college om te zorgen dat de provincie een regierol kan nemen inzake het locatiebeleid van detailhandel. Daarvoor moeten kaders ontwikkeld worden voor regionale afstemming van initiatieven voor detailhandel. Doel daarvan is het tegengaan van leegstand van winkelpanden in binnensteden.
Statenvoorstel nr. PS/2014/236 2
In de motie wordt aangestuurd op een partiële herziening van de Omgevingsverordening, die in het eerste kwartaal van 2014 aan Provinciale Staten zou moeten worden aangeboden ter vaststelling.
Met het ontwerp van de Omgevingsvisie en de Omgevingsverordening partiële herziening detailhandel (regionale afstemming) zoals wij die nu ter vaststelling aanbieden aan uw Staten geven wij invulling aan de motie Kerkdijk.
procedure
Op 12 november 2013 hebben wij het ontwerp van de partiële herziening van de
Omgevingsvisie en de Omgevingsverordening op het onderdeel detailhandel vastgesteld. Het ontwerp van de partiële herziening detailhandel heeft van 18 november 2013 tot en met 12 januari 2014 ter inzage gelegen. Binnen deze termijn zijn zienswijzen binnengekomen op de partiële herziening van de gemeenten Olst-Wijhe, Rijssen-Holten, Deventer, Zwolle en de 5 gemeenten van de Netwerkstad Twente.
Op 8 januari 2014 heeft de Subcommissie Wettelijke adviestaken fysiek domein advies uitgebracht over de voorgenomen aanpassing van de Omgevingsvisie en
Omgevingsverordening.
Op 5 februari 2014 is door de Statencommissie Duurzame ruimtelijke ordening en water naar aanleiding van een informatieve statenbrief gesproken over de wijze waarop wij invulling geven aan de motie Kerkdijk.
aanpassing ontwerp
De ingediende zienswijzen geven aanleiding om het ontwerp van de partiële herziening detailhandel zoals die ter inzage heeft gelegen op een aantal punten aan te passen en aan te vullen. Ook zijn het advies van de Subcommissie en de suggesties die meegegeven zijn door de Statencommissie betrokken bij de voorbereiding van het voorstel zoals die nu ter
vaststelling aan uw Staten wordt voorgelegd. Er wordt nog een kleine ambtshalve aanpassing doorgevoerd op grond van aanpassingen in de Wet ruimtelijke ordening.
Het is de bevoegdheid van Provinciale Staten om de partiële herziening van de Omgevingsvisie en de Omgevingsverordening vast te stellen. Deze bevoegdheid komt uw Staten toe op grond van de Wet ruimtelijke ordening.
Overwegingen
Procedurele aanscherping
Zoals ook aangegeven in de informatieve statenbrief d.d. 12 november 2013 stellen wij voor om het provinciale beleid in procedurele zin aan te scherpen, zowel voor wat betreft het beleid in de Omgevingsvisie als de regeling voor detailhandel in de Omgevingsverordening. Hierdoor worden gemeenten verplicht om regionaal af te stemmen in die gevallen dat met een
bestemmingsplan ruimte wordt geboden aan nieuwe initiatieven voor detailhandel met een regionale uitstraling.
provinciaal belang
In de Omgevingsvisie wordt een zinsnede opgenomen, waarin sturing op regionale afstemming bij nieuwvestiging van grootschalige en volumineuze detailhandel met een regionale uitstraling als provinciaal belang wordt benoemd. Dit laat onverlet dat
detailhandelsbeleid primair een verantwoordelijkheid van gemeenten blijft. Dit provinciaal belang wordt juridisch geborgd door de huidige regeling in artikel 2.4 van de
Omgevingsverordening aan te vullen.
huidige regeling
De huidige regeling in de Omgevingsverordening is als volgt opgebouwd:
- Detailhandel is uitsluitend toegestaan in binnensteden en wijkwinkelcentra.
- In bepaalde gevallen kan volumineuze detailhandel worden toegestaan op bedrijventerreinen.
- Onder voorwaarden kan grootschalige detailhandel met een regionale uitstraling worden toegestaan op bedrijventerreinen en perifere locaties, maar dan alleen bij de stedelijke centra.
Statenvoorstel nr. PS/2014/236 3 - Voor beide uitzonderingen op de algemene regel geldt dat aangetoond moet worden dat in
binnensteden en wijkwinkelcentra geen ruimte is voor volumineuze detailhandel c.q.
grootschalige detailhandel.
toevoegen eis regionale afstemming
Ons voorstel is om artikel 2.4 van de Omgevingsverordening aan te vullen met de eis dat een gemeente afstemming pleegt met buurgemeenten en ons college in geval de gemeente wil meewerken aan de nieuwvestiging van volumineuze detailhandel of grootschalige detailhandel die naar verwachting een regionale uitstraling zal hebben. Deze afstemming betekent niet dat de betreffende gemeente afhankelijk is van de instemming van de buurgemeenten. De verplichte afstemming in een vroegtijdig stadium van de planvorming stelt de gemeente in staat om een betere afweging te doen omdat gezamenlijk met de buurgemeenten de effecten in beeld worden gebracht, ook de effecten die tot over de gemeentegrens reiken zoals leegstand in winkelpanden in omliggende kernen.
Met welke buurgemeenten een gemeente moet afstemmen is afhankelijk van de reikwijdte van de regionale uitstraling van de betreffende detailhandelsvoorziening.
onderbouwing
In de ruimtelijke onderbouwing van het plan zal de gemeente aannemelijk moeten maken dat er behoefte is aan de nieuwe detailhandelsvoorziening. Verder moet worden aangetoond dat er geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
- het voorzieningenniveau in de regio;
- het woon-, leef- en ondernemersklimaat in de betreffende kernen.
Met deze criteria spreekt de provincie gemeenten aan op hun verantwoordelijkheid ten aanzien van het ontstaan of de groei van het overaanbod aan detailhandelsvoorzieningen.
Verder bevordert de provincie hiermee dat gemeenten rekening houden met de effecten van nieuwvestiging op de bestaande winkelleegstand in de betreffende kern, maar ook in de regio.
zienswijzen
Binnen de termijn van de terinzageligging van het ontwerp van de partiële herziening zijn zienswijzen ingebracht door de gemeenten Olst-Wijhe, Rijssen-Holten, Deventer, Zwolle en de 5 gemeenten van de Netwerkstad Twente. Deze zienswijzen zijn samengevat en van een reactie voorzien in de Nota reactie zienswijzen en advisering Omgevingsvisie en
Omgevingsverordening partiële herziening detailhandel, die als bijlage bij dit statenvoorstel is gevoegd.
Uit de zienswijzen die zijn ingediend op het ontwerp van de partiële herziening blijkt dat het niet voor alle gemeenten duidelijk is dat met deze herziening er geen inhoudelijke
koerswijziging optreedt in het provinciale detailhandelsbeleid. Zo ziet de gemeente Olst-Wijhe in de herziening een inperking van de vestigingsmogelijkheden en vermindering van de mogelijkheden om ruimte te geven aan lokaal ondernemerschap. De gemeente Rijssen-Holten grijpt de herziening aan om (opnieuw) te pleiten voor het toekennen van een subregionale status.
De grote gemeenten onderschrijven de voortzetting van de huidige systematiek waarin grootschalige detailhandel met een regionale uitstraling in principe alleen is toegestaan bij de stedelijke centra en volumineuze detailhandel met een regionale uitstraling alleen bij de stedelijke centra en de streekcentra Hardenberg en Steenwijk. Wel maken zij zich zorgen over de gevolgen voor de procedure als er in regionaal verband moet worden afgestemd. De grote gemeenten pleiten daarom voor lichtere varianten daarin.
Verder blijken de gemeenten moeite te hebben met de open begrippen die in artikel 2.4 worden gehanteerd. De gemeenten uit de Netwerkstad Twente pleiten voor het kwantificeren van wat in de definitie van grootschalige detailhandel onder “zeer groot winkeloppervlak” moet worden verstaan.
reactie op zienswijzen
In de reactie op de zienswijzen wordt uitgelegd dat de partiële herziening een beperkte strekking heeft en alleen uitvoering geeft aan de motie van Provinciale Staten. Het vertrekpunt van de herziening blijft het bestaande concentratiebeleid. Alleen bij wijze van uitzondering en onder voorwaarden kunnen gemeenten de vestiging van volumineuze detailhandel en grootschalige detailhandel op perifere locaties toestaan.
Statenvoorstel nr. PS/2014/236 4
In de reactie op de zienswijzen wordt nogmaals duidelijk gemaakt waarom de provincie inzet op regionale afstemming. Regionale afstemming moet niet als een extra belasting worden gezien, maar als een kans om te komen tot een betere onderbouwing van initiatieven met een uitstraling die verder reikt dan de gemeentegrens. In de herziening is zoveel mogelijk
aangesloten bij de bestaande systematiek van de Omgevingsverordening. De
Omgevingsverordening kenmerkt zich door een kwalitatieve benadering en laat veel ruimte voor lokaal maatwerk. Daarom wordt ook in artikel 2.4 gewerkt met open begrippen en wordt er niet gekwantificeerd.
aanvulling toelichting partiële herziening
Uit de zienswijzen blijkt dat gemeenten behoefte hebben aan een nadere toelichting op begrippen die in de regeling worden gebruikt zoals wijkwinkelcentra en afstemming. Ook is er toelichting nodig op de functie die distributieplanologisch onderzoek kan hebben in de
onderbouwing van de behoefte aan de nieuwe detailhandelsvestiging. Verder is het de gemeenten niet helemaal duidelijk wat nu de verhouding is van de nieuwe regeling voor regionale afstemming bij detailhandel met een regionale uitstraling, de SER-ladder (principe dat inbreiding gaat vóór uitbreiding) zoals die in de Omgevingsverordening is vastgesteld en de Ladder voor duurzame verstedelijking die in het Besluit ruimtelijke ordening is opgenomen.
Voorgesteld wordt de toelichting op artikel 2.4 op deze onderdelen aan te vullen. In de ontwerp Nota reactie zienswijzen en advisering Omgevingsvisie en Omgevingsverordening (bijlage 2) is gemotiveerd waarom de overige zienswijzen geen aanleiding geven om de partiële herziening aan te passen.
Advies Subcommissie wettelijke adviestaken fysiek domein
Het ontwerp van de partiële herziening is ter advisering voorgelegd aan de Subcommissie wettelijke adviestaken fysiek domein. Het advies van de Subcommissie d.d. 8 januari 2014 is samengevat en van een reactie voorzien in de Nota reactie zienswijzen en advisering
Omgevingsvisie en Omgevingsverordening partiële herziening detailhandel.
De commissie pleit ervoor om de gemeenten te verplichten een detailhandelsvisie op te stellen zodat potentiële initiatiefnemers, omringende gemeenten, de provincie en belanghebbenden inzicht krijgen in de afwegingen en de mogelijke afloop. Verder vindt de commissie dat de afstemming in een zo vroeg mogelijk stadium moet plaatsvinden (in het kader van het vooroverleg). De commissie adviseert verder om gemeenten in staat te stellen om bij vergunning bepaalde artikelen uit te sluiten van het assortiment dat in een vestiging voor volumineuze of grootschalige detailhandel wordt aangeboden. Daardoor zou er meer ruimte zijn voor maatwerk. De commissie adviseert om handhaving van artikel 2.4 te monitoren en te evalueren omdat het belangrijk is de beoogde maatschappelijke effecten voor het
voorzieningenniveau en de leefbaarheid ook daadwerkelijk worden bereikt. De commissie wijst op een aantal trends als het gaat om andere dan bedrijfsmatige vestigingen op
bedrijventerreinen en doet tot slot nog technische suggesties voor de formulering van artikel 2.4.3 (grootschalige detailhandel).
reactie op advies Subcommissie
Het advies van de Subcommissie geeft geen aanleiding tot aanpassing van de partiële herziening. Er is bewust niet gekozen voor een verplichte detailhandelsvisie. De gemeenten krijgen de ruimte om zelf te bepalen hoe zij invulling geven aan de onderbouwing die op grond van artikel 2.4 geleverd moet worden. Zoals ook is aangegeven in de reactie op de
zienswijzen, gaan wij ervan uit dat afstemming in een zo vroeg mogelijk stadium van de planvorming plaatsvindt. In het Bro is al vastgelegd dat gemeenten vooroverleg plegen met directe buurgemeenten. De gemeenten kunnen ook zonder regeling in de verordening ervoor kiezen om bepaalde artikelen uit te sluiten van het assortiment van een detailhandelsvestiging waarvoor toestemming wordt verleend mits dit ruimtelijk relevant is. Monitoren van de werking van artikel 2.4 wordt meegenomen in de reguliere monitoring van de werking van de Omgevingsverordening. De trends die de Subcommissie signaleert worden genoteerd voor de integrale herziening die voor 2016 op de rol staat. De suggesties voor de formulering van artikel 2.4.3 worden niet overgenomen, omdat de regeling zo dicht mogelijk aansluit bij de bestaande regeling voor grootschalige detailhandel. In de ontwerp Nota reactie zienswijzen en advisering Omgevingsvisie en Omgevingsverordening (bijlage 2) is uitgebreider gemotiveerd waarom het advies van de Subcommissie geen aanleiding geeft om de partiële herziening aan te passen.
Statenvoorstel nr. PS/2014/236 5 SER Overijssel
De SER Overijssel is bij brief van 12 november 2013 geïnformeerd over de voorgenomen aanpassing van de Omgevingsvisie en de Omgevingsverordening. Daarin is verwezen naar het advies dat de SER Overijssel in augustus 2012 heeft uitgebracht over winkelleegstand.
Volgens dat advies kan de provincie een belangrijke bijdrage leveren aan bijvoorbeeld
verminderen van de leegstand in de detailhandel door bovenregionale detailhandelsinitiatieven op elkaar af te stemmen. In het advies van de SER Overijssel over de Actualisatie
Omgevingsvisie en Omgevingsverordening d.d. 17 april 2013 is opnieuw aangedrongen om als provincie te sturen op regionale afstemming van bovenregionale detailhandelsinitiatieven.
Gelet op deze adviezen is in het kader van deze procedure volstaan met een informatieve brief. De SER Overijssel heeft laten weten dat de voorgenomen partiële herziening in lijn is met zijn eerder uitgebrachte adviezen en heeft geen aanleiding gezien voor een aanvullend advies.
ambtshalve aanpassing
Er is aanleiding tot een ambtshalve aanpassing van artikel 2.4. In artikel 2.4 wordt namelijk nog gesproken van een ontheffing als bedoeld in artikel 3.6, lid 1, sub c Wet ruimtelijke ordening (Wro). Inmiddels is de Wro aangepast op de terminologie van de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht en wordt niet meer gesproken van een ontheffing, maar van
“afwijking bij omgevingsvergunning van bij het plan aan te geven regels”.
bespreking Statencommissie Duurzame ruimtelijke ordening en water
De Statencommissie Duurzame ruimtelijke ontwikkeling en water kwam in de bespreking op 5 februari 2014 naar aanleiding van de informatieve statenbrief in de eerste plaats met procedurele vragen:
- wat wordt er met opmerkingen vanuit de commissie gedaan?
- zijn er zienswijzen ingediend en waar richten die zich op?
- moet het ontwerp niet opnieuw ter visie als er ten opzichte van het ontwerp wijzigingen worden aangebracht?
Daarnaast waren er ook inhoudelijke vragen:
- wordt hiermee nu echt iets gedaan aan het doel van de motie om leegstand in winkelpanden tegen te gaan?
- hoe voorkom je dat er nieuwe wijkwinkelcentra ontstaan op perifere locaties?
- welke ontwikkelingen worden nu werkelijk tegengehouden?
- hoe ver gaat de afstemmingsverplichting?
- kunnen buurgemeenten via de verplichte afstemming ontwikkelingen tegenhouden?
- in hoeverre wordt ingespeeld op andere ontwikkelingen in de binnenstad?
- moet de provincie niet meer sturen op kwaliteitsverbetering van het voorzieningenniveau?
Reactie opmerkingen Statencommissie
Namens ons college is tijdens de bespreking in de Statencommissie gemeld dat de herziening (strikt) dient ter uitvoering van de motie Kerkdijk en dat de ingediende zienswijzen geen aanleiding lijken te geven voor een andere benadering. Er wordt met de herziening alleen een extra processtap verplicht gesteld in geval van regionale uitstraling. Deze regionale
afstemming wordt in de motie aangereikt als middel om leegstand tegen te gaan. De verplichting tot afstemming met buurgemeenten reikt niet verder dan de uitstraling van de nieuwvestiging. Buurgemeenten kunnen een ontwikkeling niet tegenhouden via het traject van afstemming. De verplichte afstemming is bedoeld om de betreffende gemeente in staat te stellen een betere afweging te maken als effecten voorbij de gemeentegrens gaan. In het kader van de integrale herziening die voor 2016 is voorzien, zal bezien worden of er inhoudelijke aanpassingen nodig zijn van het provinciale detailhandelsbeleid. Namens ons college is gemeld dat er alleen reden is tot een hernieuwde terinzagelegging als er
fundamenteel zou worden afgeweken van het oorspronkelijke ontwerp. Dit is niet het geval.
De opmerkingen die door de Statencommissie zijn gemaakt zijn betrokken bij de voorbereiding van het definitieve statenvoorstel.
Conclusie
Met de voorgestelde aanvulling van de Omgevingsvisie en de Omgevingsverordening wordt een strikte invulling gegeven aan de motie Kerkdijk van 3 juli 2013. De partiële herziening levert geen beleidsinhoudelijke koerswijziging op in het provinciale detailhandelsbeleid.
Met de herziening wordt met de verplichting tot regionale afstemming een extra processtap ingevoegd in geval er sprake is van nieuwvestiging van een detailhandelsvoorziening met een regionale uitstraling. Naar aanleiding van de ingebrachte zienswijzen wordt de toelichting op artikel 2.4 van de Omgevingsverordening op een aantal punten aangevuld. De zienswijzen geven geen aanleiding tot aanpassing van de regeling zoals die als ontwerp ter inzage heeft gelegen. Wel is er aanleiding om de regeling in artikel 2.4 van de Omgevingsverordening aan te passen naar aanleiding de gewijzigde terminologie in de Wet ruimtelijke ordening. Het advies van de Subcommissie wettelijke adviestaken fysiek domein d.d. 8 januari 2014 geeft geen aanleiding om het ontwerp aan te passen. De opmerkingen die tijdens de bespreking in de Statencommissie Duurzame ruimtelijke ordening en water zijn gemaakt naar aanleiding van de informatieve statenbrief over de invulling van de motie Kerkdijk zijn betrokken bij de voorbereiding van het definitieve statenvoorstel, zoals die nu aan uw staten ter vaststelling wordt voorgelegd.
Voorstel
Gelet op het voorgaande stellen wij u voor het besluit te nemen, als in concept in bijlage I verwoord.
Gedeputeerde Staten van Overijssel,
(2k*fiJbw*^^
voorzitter, _ secretaris,
Statenvoorstel nr. PS/2014/236
Statenvoorstel nr. PS/2014/236 7 Bijlage I
Ontwerpbesluit nr. PS/2014/236
Provinciale Staten van Overijssel,
gelezen het voorstel van Gedeputeerde Staten d.d. 11 maart 2014 - kenmerk 2014/0063006..
overwegende
dat op 3 juli 2013 de motie Kerkdijk is aangenomen met de opdracht aan Gedeputeerde Staten om te zorgen dat de provincie een regierol kan nemen inzake het locatiebeleid van detailhandel;
dat het gewenst is om vanuit die regierol kaders te ontwikkelen voor regionale afstemming van initiatieven voor detailhandel met als doel het tegengaan van leegstand van winkelpanden in binnensteden;
dat als basis daarvoor de sturing op regionale afstemming bij nieuwvestiging van
grootschalige en volumineuze detailhandel met een regionale uitstraling in de Omgevingsvisie uitdrukkelijk als provinciaal belang moet worden benoemd;
dat dit onverlet laat dat detailhandelsbeleid primair een verantwoordelijkheid van gemeenten blijft;
dat het gewenst is om dit provinciale belang juridisch te borgen door de huidige regeling in artikel 2.4 van de Omgevingsverordening aan te vullen met de verplichting voor gemeenten om regionaal af te stemmen in geval met een bestemmingsplan ruimte wordt geboden voor detailhandel met een regionale uitstraling;
dat het ontwerp van de partiële herziening van de Omgevingsvisie en de
Omgevingsverordening op het onderdeel detailhandel waarmee de hiervoor genoemde aanpassingen zijn doorgevoerd van 18 november 2013 tot en met 12 januari 2014 ter inzage heeft gelegen;
dat binnen deze termijn zienswijzen op het ontwerp zijn ingebracht door de gemeenten Olst- Wijhe, Rijssen-Holten, Deventer, Zwolle, Almelo, Borne, Enschede, Hengelo en Oldenzaal;
dat deze zienswijzen aanleiding geven om de toelichting op de partiële herziening van de Omgevingsverordening aan te vullen;
dat bij brief van 8 januari 2014 advies is uitgebracht over de partiële herziening detailhandel door de Subcommissie wettelijke adviestaken fysiek domein;
dat dit advies geen aanleiding geeft tot aanpassing van de partiële herziening detailhandel;
dat ingestemd kan worden met de reactie op de zienswijzen en het advies van de Subcommissie zoals neergelegd in de ontwerp Nota reactie zienswijzen en advisering Omgevingsvisie en Omgevingsverordening;
dat er aanleiding is om ambtshalve een aanpassing door te voeren in artikel 2.4 van de Omgevingswet omdat daaraan in een verwijzing is opgenomen naar de Wet ruimtelijke ordening die inmiddels is aangepast op de terminologie van de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht en daarom niet meer gesproken moet worden van een ontheffing, maar van
“afwijking bij omgevingsvergunning van bij het plan aan te geven regels”;
Statenvoorstel nr. PS/2014/236 8
besluiten:
1. de Nota reactie zienswijzen en advisering Omgevingsvisie en Omgevingsverordening partiële herziening detailhandel (regionale afstemming) vast te stellen;
2. de Omgevingsvisie partiële herziening detailhandel (regionale afstemming) met IDN- kenmerk NL.IMRO.9923.phVisie001-va01 vast te stellen;
3. Omgevingsverordening partiële herziening detailhandel (regionale afstemming) met IDN- kenmerk NL.IMRO.9923.phVerordening001-va01 vast te stellen;
4. Vaststelling van de partiële herziening van de Omgevingsvisie en de
Omgevingsverordening op het onderdeel detailhandel (regionale afstemming) op de gebruikelijke wijze te publiceren
5. te bepalen dat dit besluit in werking treedt op 1 juli 2014.
Zwolle,
Provinciale Staten voornoemd,
voorzitter,
griffier,
1 NOTA REACTIE ZIENSWIJZEN EN ADVISERING ONTWERP PARTIELE HERZIENING
OMGEVINGSVISIE EN OMGEVINGSVERORDENING OP HET ONDERDEEL DETAILHANDEL (versie 24 februari 2014)
A. ZIENSWIJZEN
Het ontwerp van de partiele herziening Omgevingsvisie en Omgevingsverordening op het onderdeel detailhandel heeft ter inzage gelegen van 18 november 2013 tot en met 12 januari 2014 waarbij gelegenheid is geboden voor het indienen van zienswijzen. Binnen deze termijn zijn zienswijzen binnengekomen van de gemeente Olst-Wijhe, Rijssen-Holten, Deventer, Zwolle en de 5 gemeenten van de Netwerkstad Twente (Almelo, Borne, Enschede, Hengelo en Oldenzaal). Deze zienswijzen zijn hieronder samengevat en van een reactie voorzien.
1. Burgemeester en wethouders van de gemeente Olst-Wijhe Brief dd 17 december 2013, kenmerk 13.028658
1.0 De zienswijze richt zich tegen de regeling voor volumineuze detailhandel (artikel 2.4.2, onder 2 en 3).
1.1 De herziening zoals die nu is geformuleerd heeft consequenties voor de gemeente Olst-Wijhe die verder strekken dan het beoogde doel van regionale afstemming, namelijk het keren van toenemende leegstand in de binnensteden.
Ad. 1.1 De herziening geeft geen inhoudelijke aanscherping op het provinciale beleid, maar voegt alleen een procesmatige stap toe. Gemeenten krijgen de opdracht om regionaal af te stemmen als aangenomen moet worden dat een nieuwe vestiging voor grootschalige of volumineuze detailhandel regionale uitstraling heeft.
1.2 De herziening leidt ertoe dat gemeenten die niet behoren tot stedelijke centra of streekcentra alleen nog ruimte mogen bieden aan volumineuze detailhandel voor de lokale behoefte, dus zonder regionale uitstraling. Dit betekent een beperking van de vestigingsmogelijkheden binnen de gemeente en het vermindert de mogelijkheden om ruimte te bieden aan lokaal ondernemerschap.
Ad 1.2 Op basis van het geldende provinciale beleid mogen gemeenten die niet behoren tot stedelijke centra of streekcentra alleen ruimte bieden voor voorzieningen die voorzien in een lokale behoefte. Dit is vastgelegd als het principe van
concentratie in artikel 2.1.2. van de Omgevingsverordening. De kernen in Olst- Wijhe worden niet gerekend tot stedelijke centra of streekcentra. De herziening levert op dit punt geen wijzigingen op. De herziening gaat op basis van dat principe er vanuit dat alleen in kernen die gerekend worden tot de stedelijke centra of streekcentra, sprake kan zijn van nieuwe detailhandel met een regionale uitstraling. Voor de overige kernen geldt immers dat
detailhandelsvoorzieningen alleen gericht kunnen zijn op de lokale behoefte. De gemeente Olst-Wijhe wordt door de herziening, ten opzichte van wat is
toegestaan onder de huidige Omgevingsverordening, niet ingeperkt in haar mogelijkheden om ruimte te bieden aan lokaal ondernemerschap.
2. Burgemeester en wethouders van de gemeente Rijssen-Holten Brief dd 8 januari 2014, kenmerk 02014000162
2.0 De zienswijze richt zich tegen de regeling in artikel 2.4 omdat dit beperkingen geeft voor de gemeente Rijssen-Holten om de huidige bovenlokale functie te blijven uitoefenen. De gemeente pleit opnieuw voor het toekennen van een subregionale status.
2.1 De herziening beperkt de mogelijkheden voor nieuwvestiging van volumineuze detailhandel op bedrijventerreinen voor Rijssen-Holten door de eis dat daarmee alleen in een lokale behoefte mag worden voorzien. Ook voor Rijssen-Holten zou de mogelijkheid moeten gelden om volumineuze detailhandel met een regionale
2 uitstraling met ontheffing toe te staan, passend bij de bovenlokale functie van de gemeente.
Ad 2.1 Op basis van het geldende provinciale beleid mogen gemeenten die niet behoren tot stedelijke centra of streekcentra alleen ruimte bieden voor voorzieningen die voorzien in een lokale behoefte. De kernen van de gemeente Rijssen-Holten hebben in het provinciale beleid niet de status van stedelijk centrum of
streekcentrum. In het kader van deze herziening is het alsnog toekennen van de status van subregionale kern/streekcentrum niet aan de orde. Deze herziening beperkt zich tot het uitvoeren van de motie van Provinciale Staten over regionale afstemming van nieuwe detailhandelsvestigingen. Het uitgangspunt dat in kernen zoals die in Rijssen-Holten alleen voor de lokale behoefte mag worden gebouwd, is vastgelegd als het principe van concentratie in artikel 2.1.2.
van de Omgevingsverordening. De herziening gaat op basis van dat principe er vanuit dat alleen in kernen die gerekend worden tot de stedelijke centra of streekcentra sprake kan zijn van nieuwe detailhandel met een regionale
uitstraling. Voor de andere kernen geldt immers dat detailhandelsvoorzieningen alleen gericht kunnen zijn op de lokale behoefte. De gemeente Rijssen-Holten wordt door de herziening, ten opzichte van wat is toegestaan onder de huidige Omgevingsverordening, niet ingeperkt in haar mogelijkheden om ruimte te bieden aan lokaal ondernemerschap.
2.2 Door het gebruik van de term ‘binnensteden’ is de regeling is niet duidelijk als het gaat om het kunnen toestaan van grootschalige detailhandel in het
winkelcentrum van de kern Rijssen. Dit moet volgens Rijssen-Holten mogelijk blijven.
Ad 2.2 In de huidige regeling in de Omgevingsverordening voor detailhandel wordt de term ‘binnensteden’ ook al gebruikt, zonder precies te definiëren wat daaronder wordt verstaan. Naar ons oordeel is uit de context voldoende duidelijk, dat wordt gedoeld op de concentratie van detailhandelsvoorzieningen in het (historisch) centrum van kernen. Het winkelcentrum in het hart van de kern Rijssen valt dus ook onder dit begrip. De herziening gaat er vanuit dat vestiging van grootschalige detailhandel in principe plaatsvindt in of aansluitend aan dit type winkelgebied. Concentratie van detailhandelsvoorzieningen in combinatie met andere sociaal-culturele voorzieningen draagt immers bij aan het
functioneren van binnensteden als motor van de (lokale) economie en daardoor aan de leefbaarheid van de kern.
2.3 Door een uitspraak van de Raad van State (201208105/1/R2 dd 18 september 2013) speelt het criterium ‘duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau’
geen rol meer. Duurzame ontwrichting is alleen relevant als het gaat om eerste levensbehoeften. De gemeente vindt wel dat bij nieuwvestiging het aspect leegstand elders een belangrijke afweging moet zijn.
Ad 2.3 In de herziening wordt het criterium ‘onevenredige aantasting van het voorzieningenniveau’ gebruikt in combinatie met het criterium ‘onevenredige aantasting van het woon-, leef- en ondernemersklimaat’. De toets daaraan verplicht de gemeente niet alleen te onderbouwen dat de nieuwe vestiging niet te koste gaat van de bereikbaarheid van eerste levensbehoeften. Ook dient de gemeente na te gaan wat de brede effecten zijn zoals leegstand elders.
2.4 Rijssen-Holten vraagt om ruimte om in te kunnen spelen op marktontwikkelingen die vragen om grootschalige detailhandelsvoorzieningen. In dit verband wordt erop gewezen dat ‘funshoppen’ een vlucht neemt en als gevolg van
internetwinkelen er een vraag ontstaat naar distributiecentra.
Ad 2.4 Op grond van het huidige provinciale beleid beperkt de opgave van Rijssen- Holten zich tot het voorzien in de lokale behoefte, ook als het gaat om
detailhandelsvoorzieningen. Binnen dat kader is er naar ons oordeel voldoende ruimte om in te spelen op marktontwikkelingen.
3. Burgemeester en wethouders van de gemeente Zwolle
3 Brief dd 8 januari 2014, kenmerk OW1312-0167
3.0 De zienswijze richt tegen de wijze waarop de verplichte afstemming is vormgegeven, omdat dit leidt tot lange en vertragende procedures.
Zwolle vindt dat er een aparte positie moet komen voor centrumsteden zoals Zwolle.
3.1 In de herziening wordt onvoldoende rekening gehouden met de positie en functie van centrumsteden. Zwolle als centrumstad moet haar regionale winkelpositie te allen tijde kunnen blijven versterken.
Ad 3.1 De herziening geeft geen inhoudelijke koerswijziging van het provinciale beleid voor detailhandel. Er wordt alleen een extra processtap voorgeschreven in het geval een nieuwe vestiging van grootschalige detailhandel of volumineuze detailhandel regionale uitstraling heeft. In dat geval zal inzichtelijk gemaakt moeten worden welke gevolgen de nieuwvestiging heeft in de regio, met als achterliggend provinciaal belang dat leegstand van winkelpanden in
binnensteden en wijkwinkelcentra voorkomen dient te worden. Met de herziening wordt de positie van Zwolle als stedelijk centrum erkend. Conform het huidige beleid wordt nog eens bevestigd dat de stedelijke centra de aangewezen plaatsen zijn voor grootschalige detailhandel met een regionale uitstraling. Wel wordt Zwolle in de herziening aangesproken op haar
verantwoordelijkheid om bij een nieuwe vestiging van grootschalige detailhandel na te gaan wat de effecten daarvan zijn op de leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit van omliggende kernen. Overigens is op basis van de huidige regeling ook al een verplichting om in geval van een nieuwe vestiging van grootschalige detailhandel met een regionale uitstraling te onderzoeken of dit niet leidt tot een ontwrichting van de bestaande detailhandelsstructuur. In zoverre is er de ruimte die Zwolle krijgt om haar regionale winkelpositie te versterken ook nu al
begrensd.
3.2 Zwolle wil graag afstemmen in regioverband, maar dat moet – net als nu – een lichte vorm van afstemming zijn in regioverband. Verplichte afstemming met alle gemeenten afzonderlijk wijst Zwolle af.
Ad 3.2 De verplichting tot afstemming over nieuwe detailhandelsvestigingen met een reginonale uitstraling geldt alleen voor gemeenten waar verwacht moet worden dat daar effecten optreden van de nieuwvestiging. Dat zijn niet per definitie de gemeenten waarmee wordt samengewerkt in regioverband. De regeling laat open op welke wijze de afstemming met de betreffende gemeenten wordt gezocht. Dit kan door alle gemeenten afzonderlijk aan te schrijven, maar ook door een bijeenkomst te beleggen met de betreffende gemeenten waarin het initiatief wordt toegelicht. Als dit aan de voorkant als een processtap wordt ingebouwd, hoeft regionale afstemming niet veel extra tijd te kosten.
3.3 Het is niet duidelijk hoe de provincie een onevenredige aantasting van het voorzieningenniveau in de regio en de aantasting van het woon-, leef- en ondernemersklimaat in de betreffende kernen gaat bepalen.
Ad 3.3 De regeling richt zich op gemeenten die in onderlinge afstemming gezamenlijk in beeld moeten brengen wat de effecten zullen zijn op de leefbaarheid en
ruimtelijke kwaliteit van omliggende kernen. Doel van de afstemming is om de gemeente waar de nieuwvestiging is voorzien, in staat te stellen breed af te wegen of de beoogde nieuwvestiging sociaal-ruimtelijk gezien inderdaad een wenselijke ontwikkeling is, wanneer effecten daarvan voorbij de gemeentegrens gaan. Het is dus niet de provincie die gaat bepalen of er geen onevenredige aantasting van het woon-, leef- en ondernemersklimaat zal optreden. De gemeente is nu al verplicht in het kader van de eis van een goede ruimtelijke ordening om te onderbouwen dat de beoogde ontwikkeling geen onevenredige schade toebrengt aan belangen van derden. De verplichte regionale afstemming is daarin niet meer dan een extra processtap.
3.4 Zwolle wijst erop dat het criterium van ‘duurzame ontwrichting van het
voorzieningenniveau’ gelet op de jurisprudentie alleen van toepassing kan zijn op
4 eerste levensbehoeften. In de verordening lijkt dit criterium ook te gaan gelden voor tuincentra, bouwmarkten, woonwinkels etc.
Ad 3.4 Uit recente jurisprudentie blijkt dat de rechter het criterium ‘duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau’ een zeer beperkte uitleg geeft, waardoor aangenomen moet worden dat hiervan alleen sprake is als eerste levensbehoeften niet meer bereikbaar zijn voor inwoners. Daarmee is dit criterium niet langer geschikt om de effecten van tuincentra, bouwmarkten, woonwinkels etc. af te wegen op hun effecten in de regio. Dit is de reden dat in de herziening gekozen wordt voor een combinatie van het criterium
‘onevenredige aantasting van het voorzieningenniveau’ en het criterium
‘onevenredige aantasting van het woon-, leef- en ondernemersklimaat’. De toets daaraan verplicht de gemeente niet alleen te onderbouwen dat de nieuwe vestiging niet ten koste gaat van de bereikbaarheid van eerste levensbehoeften, maar ook na te gaan wat de brede effecten zijn als daardoor leegstand elders ontstaat.
3.5 Een distributieplanologisch onderzoek (DPO) is niet geschikt als middel om de effecten van een nieuwvestiging met regionale uitstraling te bepalen. Een DPO als kwantitatief onderzoek leent zich alleen als eerste scan. Het doet geen recht aan de noodzakelijke kwalitatieve vernieuwing en dynamiek in de winkelsector.
3.6 De gemeente merkt terecht op dat een distributieplanologisch onderzoek beperkingen kent als het gaat om het afwegen van de behoefte aan de beoogde nieuwvestiging met een regionale uitstraling. In de regeling wordt een DPO ook niet voorgeschreven. In de toelichting wordt alleen aangegeven dat een DPO een functie kan hebben in het bepalen van de behoefte aan een dergelijke
voorziening. De ruimtelijke onderbouwing zal ruimer ingestoken moeten zijn om ook de kwalitatieve kant in beeld te brengen. De toelichting zal op dit punt worden aangepast.
4. Burgemeester en wethouders van de gemeente Deventer Brief dd 10 januari 2014, kenmerk RE/1131933
4.0 De zienswijze richt zich tegen de procedurele gevolgen van de systematiek die bij de herziening is gehanteerd en tegen
begripsbepalingen die niet altijd helder zijn. De regeling heeft vooral procedurele gevolgen voor de steden binnen de stedelijke netwerken, waar immers de vestigingen met regionale uitstraling horen te landen.
4.1 Deventer mist het provinciale toekomstperspectief op de detailhandelsmarkt, die een kader zou kunnen vormen waarbinnen medewerking verleend kan worden aan ontwikkelingen in het detailhandelssegment. Daarmee zouden procedures rond afstemming tussen overheden per initiatief achterwege kunnen blijven en kunnen gemeenten het gesprek voeren met initiatiefnemers over de
wenselijkheid en haalbaarheid van initiatieven.
Ad 4.1 De herziening zoals nu voorligt heeft een beperkte insteek, namelijk niet anders dan het regelen van regionale afstemming rond nieuwe vestigingen van
detailhandel met een regionale uitstraling. Daarmee wordt invulling gegeven aan de motie die door Provinciale Staten is aangenomen vanuit de zorg over
leegstand van winkels in binnensteden. Het eventueel formuleren van een actueel provinciaal toekomstperspectief op de detailhandelsmarkt vergt breder onderzoek en integralere benadering dan in deze context past. De integrale herziening van het provinciale omgevingsbeleid die naar verwachting in 2016 zal worden vastgesteld, is een beter kader voor het formuleren van actueel beleid voor detailhandel. Daarmee is niet gezegd dat de integrale herziening een provinciaal toekomstperspectief op de detailhandelsmarkt zal omvatten en ook niet dat een dergelijk perspectief de afstemming van overheden over
detailhandelsvestigingen met regionale uitstraling overbodig zal maken. Het per definitie globalere karakter van provinciaal beleid, gaat uit van lokaal maatwerk
5 waarbij ook over gemeentegrenzen wordt heengekeken als ruimtelijke
ontwikkelingen regionale uitstraling hebben.
4.2 In het Rijksbeleid is het onderscheid tussen PDV en GDV formeel vervallen. In de praktijk groeien PDV en GDV winkels naar elkaar toe door een toenemende vervlechting van functies. Er moet ruimte zijn voor dynamiek in oa de assortimentsbepaling, die past bij de verwachtingen van de consument en jurisprudentie.
Ad 4.2 De keus van het Rijk om het onderscheid tussen PDV en GDV te laten vervallen, betekent niet dit onderscheid niet meer relevant is voor het provinciaal
ruimtelijk beleid. Hiervoor is aangegeven dat de herziening zoals die nu voorligt een beperkte insteek heeft en alleen regionale afstemming als verplichting vastlegt. In de herziening wordt dan ook voortgeborduurd op het bestaande onderscheid in de Omgevingsverordening tussen volumineuze detailhandel en grootschalige detailhandel. In de komende integrale herziening van de
Omgevingsvisie zal bezien worden of ontwikkelingen in de detailhandelsmarkt, aanleiding is om het beleid op dit punt aan te passen.
4.3 Volumineuze detailhandel past per definitie niet in de bestaande binnensteden of wijkwinkelcentra. De definitie zou breder ingestoken moeten worden omdat niet alleen vanwege de omvang van de producten dit type detailhandel niet past in binnensteden. Ook vloerprijs en de afwikkeling van goederenstromen maakt dat vormen van detailhandel niet passen in binnensteden en wijkwinkelcentra.
Ad 4.3 Het feit dat volumineuze detailhandel vanwege het benodigde
winkelvloeroppervlak moeilijk is in te passen in de bestaande binnensteden en winkelcentra, is indertijd reden geweest om een uitzondering te maken op de algemene regel dat detailhandel alleen kan worden toegestaan binnen bestaande winkelgebieden. Deze uitzondering is in de Omgevingsverordening uitdrukkelijk gekoppeld aan de omvang van de producten. De herziening breidt de voorbeelden van volumineuze detailhandel die oorspronkelijk in de
Omgevingsverordening worden genoemd (bouwmarkten, tuincentra, wooninrichtingszaken) uit met showrooms voor auto’s, boten en caravans.
Aanpassing van de definitie waarbij ook vloerprijs en afwikkeling van
goederenstromen een rol gaan spelen, zou maken dat ook andere vormen van detailhandel een plek zouden kunnen krijgen op bedrijventerreinen. Dit staat haaks op de intentie van deze herziening om detailhandel te concentreren in bestaande winkelgebieden om leegstand van winkels in binnensteden tegen te gaan.
4.4 Vestiging van grootschalige detailhandel in steden op locaties buiten de
binnenstad en wijkwinkelcentra moet niet alleen mogelijk zijn op basis van een afwijking van de omgevingsverordening. Er moet ook ruimte zijn voor vestiging op perifere locaties op basis van een binnengemeentelijke afweging op grond van de detailhandelsvisie van de gemeente.
Ad 4.4 De regeling in artikel 2.4 geeft aan waar als regel detailhandel gevestigd zou moeten worden. De provincie stuurt met de regeling op concentratie van detailhandelsvoorzieningen in binnensteden en andere bestaande winkelcentra.
Voor het goed laten functioneren van binnensteden moet zoveel mogelijk voorkomen worden dat detailhandel ‘weglekt’ naar perifere locaties. Er kunnen redenen zijn waarom van de algemene regel afgeweken zou moeten worden. In het provinciale beleid is op voorhand al voorzien dat volumineuze detailhandel vaak niet past binnen bestaande winkelgebieden. Daarom kan voor deze categorie worden afgeweken worden van de algemene regel. Er is ook ruimte voor afwijking als het gaat om grootschalige detailhandel. Een dergelijke afwijking van de regel dient wel goed gemotiveerd worden in de ruimtelijke onderbouwing van het plan. Deze ruimtelijke onderbouwing wordt sterker als daaraan een gemeentelijke detailhandelsvisie ten grondslag ligt. De provincie wil het hebben van een gemeentelijke detailhandelsvisie echter niet verplicht stellen, omdat het actueel houden van een dergelijke detailhandelsvisie een grote belasting kan betekenen voor gemeenten. De afwijkingsmogelijkheden die geboden worden in artikel 2.4 van de Omgevingsverordening vergen geen
6 aparte procedure. Het is de gemeente die bepaalt of wordt voldaan aan de criteria die in de Omgevingsverordening zijn opgenomen en haar afwegingen daarbij verantwoordt in de ruimtelijke onderbouwing. Voor zover het gaat om detailhandelsvoorzieningen van lokale aard, volstaat een binnenstedelijke afweging door de gemeente, al dan niet op basis van een detailhandelsvisie.
Wanneer het echter gaat om een volumineuze en grootschalige detailhandel met een regionale uitstraling, dan volstaat een gemeentelijke afweging niet. De herziening is er juist op gericht om in die gevallen door regionale afstemming de brede effecten van een dergelijke nieuwe vestiging goed in beeld te brengen en in de afweging te betrekken.
4.5 Het is niet duidelijk of binnen de definitie van ‘wijkwinkelcentra’ ook andere bestaande perifere detailhandelslocaties vallen, zoals bv het Runshopping Centre De Snipperling.
Ad 4.5 Gelet op de onduidelijkheden die de term ‘wijkwinkelcentra’ kennelijk oproept zullen wij in de toelichting een verduidelijkende tekst opnemen.
Naast het centrale winkelgebied die vaak in het historische hart van kernen te vinden is, kennen grotere kernen ook een aantal verspreid liggende
winkelconcentraties. Het gaat dan vaak om winkelcentra in woonwijken die vooral gericht zijn op de eerste levensbehoeften. Bestaande concentraties van volumineuze detailhandelsvestigingen, zoals woonboulevards, autoboulevards, e.d. beschouwen wij niet als wijkwinkelcentra. Deze locaties zijn immers ontstaan als uitzondering op de regel dat detailhandel geconcentreerd dient te worden in binnensteden en (wijk)winkelcentra. Ook bestaande grootschalige detailhandelslocaties rekenen wij niet tot (wijk)winkelcentra, omdat ook die ontstaan zijn als een uitzondering op de algemene regel. Aanmerken van een perifere detailhandelslocatie voor volumineuze of grootschalige detailhandel als wijkwinkelcentra zou betekenen dat door de mogelijkheden die artikel 2.4 biedt voor vestiging van reguliere detailhandel zo’n perifere locatie zou kunnen uitgroeien tot regulier winkelgebied. Daarmee wordt afbreuk gedaan aan de doelstelling om detailhandel zoveel mogelijk te concentreren in binnensteden en bestaande wijkwinkelcentra.
4.6 De afstemming van het provinciaal beleid tussen Overijssel en Gelderland op het gebied van volumineuze detailhandel en grootschalige detailhandel is volgens Deventer randvoorwaardelijk voor een effectieve gemeentelijke afstemming over de provinciegrens heen.
Ad 4.6 Het provinciaal beleid van Overijssel en Gelderland op het gebied van
volumineuze detailhandel en grootschalige detailhandel komt in voldoende mate overeen om gemeenten aan weerszijden van de provinciegrens in staat te stellen tot een effectieve afstemming in de regio als er sprake is van een nieuwe detailhandelsvestiging met een regionale uitstraling. Gelderland werkt op dit moment aan nieuwe Omgevingsbeleid. Op 14 januari 2014 hebben
Gedeputeerde Staten van Gelderland de nieuwe Omgevingsvisie en de bijbehorende Omgevingsverordening vastgesteld. Later dit jaar zal de Omgevingsvisie en de Omgevingsverordening ter vaststelling worden
aangeboden aan Provinciale Staten van Gelderland. Het detailhandelsbeleid van de provincie Gelderland zoals dat ter vaststelling wordt voorgelegd en ons detailhandelsbeleid sluiten goed op elkaar aan. Ook in Gelderland zal de eis worden gesteld van regionale afstemming als er sprake is van grootschalige detailhandelsvoorziening met een bovenlokale functie op perifere locaties. Ook in onze buurprovincie moet onderbouwd worden dat nieuwe locaties voor
detailhandel niet leiden tot duurzame ontwrichting van de bestaande
detailhandelsstructuur. Gelderland verstaat daaronder de negatieve gevolgen van overcapaciteit en leegstand op het woon-, leef- en ondernemingsklimaat in de omgeving van de bestaande winkels in wijken en centra.
4.7 Deventer vraagt uitdrukkelijk om bestuurlijk overleg voordat de phz detailhandel aan PS wordt aangeboden.
Ad 4.7 Er wordt ruimte geboden voor bestuurlijk overleg voordat de aangepaste partiële herziening voor detailhandel van de Omgevingsvisie en Omgevingsverordening wordt besproken in PS.
7 5. Burgemeester en wethouders van de gemeenten van Netwerkstad Twente (Almelo,
Borne, Enschede, Hengelo en Oldenzaal) Brief dd 14 januari 2014
5.0 De 5 gemeenten van de Netwerkstad Twente geven een gezamenlijke zienswijze op de partiele herziening. In algemene zin zijn de gemeenten blij met de nadere invulling van de Omgevingsvisie en het meer sturen en beperken van nieuwe grote detailhandelsontwikkelingen. De
zienswijze richt zich op onduidelijkheden in de nieuwe tekst voor de Omgevingsvisie en de regeling in artikel 2.4 van de
Omgevingsverordening.
5.1 In de nieuwe tekst voor paragraaf 5.1.2 van de Omgevingsvisie wordt gesproken over de SER-ladder. Volgens de gemeenten van de Netwerkstad Twente is de SER-ladder vervangen door de ‘Ladder van duurzame verstedelijking’ en zou voor de eenduidigheid dit instrument genoemd moeten worden. Toepassing van de Ladder voor duurzame verstedelijking betekent dat er in artikel 2.4.3 lid 2a gesproken zou moeten worden over ‘de actuele (regionale) behoefte’.
Ad 5.1 Het opnemen van de Ladder voor duurzame verstedelijking in het Bro is voor de provincie Overijssel geen reden geweest om de SER-ladder te schrappen. De Ladder voor duurzame verstedelijking heeft namelijk een ander bereik dan de SER-ladder, zoals die in de Omgevingsverordening is vastgelegd. De Ladder voor duurzame verstedelijking is alleen van toepassing als er sprake is van een ontwikkeling die voorziet in een regionale behoefte. De SER-ladder in de Omgevingsverordening is een motiveringseis waarbij voor elke nieuwe
ontwikkeling waarmee een ruimtebeslag wordt gelegd op de groene omgeving moet worden nagegaan of daarvoor geen ruimte te vinden of gemaakt kan worden binnen het bestaand bebouwd gebied. De Ladder voor duurzame verstedelijking zoals in het Bro is opgenomen heeft overigens rechtstreekse werking naar gemeenten en vraagt geen doorvertaling in provinciale ruimtelijke verordening (geen getrapte doorwerking). De regeling in artikel 2.4 op het punt van regionale afstemming kan gezien worden als een aanvulling op de Ladder voor duurzame verstedelijking, omdat daarin wordt vastgelegd hoe de regionale afstemming vorm moet krijgen als het gaat om detailhandel met een regionale uitstraling.
In de toelichting op de herziening zal verduidelijkt worden hoe de SER- ladder, de Ladder voor duurzame verstedelijking en de aanvullende regeling in artikel 2.4 zich tot elkaar verhouden.
5.2 In de paragrafen 5.1.2 en 5.4.3 van de Omgevingsvisie wordt de term
‘wijkwinkelcentra’ geintroduceerd, zonder nadere definitie. De gemeenten van de Netwerkstad Twente vragen zich af of het niet ‘winkelcentra’ moet zijn (dus zonder toevoeging van het woordje ‘wijk’). In dit verband wijzen zij erop dat wijkwinkelcentra geen logische keuze is voor de vestiging van grootschalige detailhandel, vanwege hun functie en de beperkingen qua ruimte en
bereikbaarheid. De regeling in artikel 2.4.3 zou hierop aangepast moeten worden.
Ad 5.2 Gelet op de onduidelijkheden die de term ‘wijkwinkelcentra’ kennelijk oproept zullen wij in de toelichting een verduidelijkende tekst opnemen.
Naast het centrale winkelgebied die vaak in het historische hart van kernen te vinden is, kennen grotere kernen ook een aantal verspreid liggende
winkelconcentraties. Het gaat dan vaak om winkelcentra in woonwijken die vooral gericht zijn op de eerste levensbehoeften. Bestaande concentraties van volumineuze detailhandelsvestigingen, zoals woonboulevards, autoboulevards, ed beschouwen wij niet als wijkwinkelcentra. Deze locaties zijn immers ontstaan als uitzondering op de regel dat detailhandel geconcentreerd dient te worden in binnensteden en (wijk)winkelcentra. Ook bestaande grootschalige
detailhandelslocaties rekenen wij niet tot (wijk)winkelcentra, omdat ook die ontstaan zijn als een uitzondering op de algemene regel. Aanmerken van een perifere detailhandelslocatie voor volumineuze of grootschalige detailhandel als
8 wijkwinkelcentra zou betekenen dat door de mogelijkheden die artikel 2.4 biedt voor vestiging van reguliere detailhandel, zo’n perifere locatie zou kunnen uitgroeien tot regulier winkelgebied. Daarmee wordt afbreuk gedaan aan de doelstelling om detailhandel zoveel mogelijk te concentreren in binnensteden en bestaande wijkwinkelcentra.
Terecht wijzen de gemeenten van de Netwerkstad Twente erop dat wijkwinkelcentra niet altijd een logische keuze is voor de vestiging van grootschalige detailhandel. De regeling in artikel 2.4 laat ruimte voor de afweging dat een beoogde nieuwvestiging van grootschalige detailhandel qua omvang en ontsluiting zich niet leent voor vestiging in een bestaand
wijkwinkelcentrum. Dit dient echter wel een goed onderbouwde keuze te zijn, vanuit de doelstelling van de regeling om ook grootschalige detailhandel zoveel mogelijk te situeren in/bij bestaande binnensteden en wijkwinkelcentra.
5.3 De gemeenten missen in de regeling de positie van de bestaande PDV- en GDV- locaties, zoals de GDV-locatie Plein Westermaat.
Ad 5.3 De aangescherpte regeling richt zich op de afwegingen die gemaakt moeten worden op het moment dat een nieuwe detailhandelsvestiging met regionale uitstraling aan de orde is. Op dat moment dient steeds afgewogen te worden wat de ruimtelijke effecten zijn binnen het gebied waarop de regionale
uitstraling zich voor zal doen. In de basis wijzigt de huidige provinciale regeling voor detailhandel niet door de aanscherping op het punt van regionale
afstemming. In de huidige regeling geldt ook al dat bestaande volumineuze detailhandelslocaties en grootschalige detailhandelslocaties als uitzonderingen op de algemene regel worden gezien. Nieuwvestiging van reguliere detailhandel op deze locaties kan niet aan de orde zijn, omdat die in of aansluitend aan binnensteden en wijkwinkelcentra dient plaats te vinden. Als na het doorlopen van de afwegingen op grond van artikel 2.4 blijkt dat er in of bij binnensteden en wijkwinkelcentra er geen ruimte is voor een nieuwvestiging van volumineuze detailhandel of grootschalige detailhandel, dan ligt het voor de hand om
daarvoor een locatie te zoeken die aansluit bij een bestaande volumineuze detailhandelslocatie cq grootschalige detailhandelslocatie. Gelet op de doelstelling van de regeling is uitbreiding van deze bestaande locaties echter niet vanzelfsprekend, maar vergt dit een zorgvuldige afwegingen en in bij regionale uitstraling ook regionale afstemming.
5.4 De gemeenten constateren dat de regeling veel uitzonderingen op
uitzonderingen biedt, waardoor in de praktijk overal een oplossing voor is. In artikel 2.4.3 lid 3 is niet duidelijk in hoeverre bij een ontheffing moet worden voldaan aan de 2 randvoorwaarden die daarvoor genoemd zijn. De verwijzing in lid 3 naar lid 2 eerste volzin, wekt de indruk dat de voorwaarden uit lid 2 niet voor de leden 3 en 4 gelden. Hierdoor ontstaat een ongewenst
ontsnappingsrisico.
Ad 5.4 De uitzondering in artikel 2.4.3. lid 3 biedt conform de huidige regeling in de Omgevingsverordening alleen voor de stedelijke centra ruimte om op een andere locatie dan in of aansluitend aan de bestaande binnensteden en
wijkwinkelcentra grootschalige detailhandel toe te staan. Door de nadrukkelijke koppeling aan de eerste volzin, blijven de voorwaarden van toepassing die in het tweede lid zijn benoemd in het geval er bij een nieuwvestiging sprake is van regionale uitstraling. Daarmee is er dus geen risico op ontsnapping aan
doelstelling van de regeling dat ook de grote steden in het kader van een goede ruimtelijke onderbouwing van een ontwikkeling de regionale afstemming zoeken als er sprake is van regionale uitstraling.
5.5 De gemeenten vragen beter te specificeren hoe de afstemming met GS eruit moet zien en wat de status daarvan is.
Ad 5.5 In de regeling krijgen Gedeputeerde Staten (GS) naast buurgemeenten een rol in de afstemming over nieuwe detailhandelsvestigingen met een regionale uitstraling. Aan de ene kant kunnen GS op deze wijze nagegaan hoe de afstemming met buurgemeenten is ingevuld en met welke resultaten. Aan de andere kant kunnen GS hierdoor invulling geven aan de rol van de provincie in
9 de (her)programmering van voorzieningen die van regionale betekenis zijn. Een vergelijkbare rol vervullen GS in de afstemming over
woningbouwprogrammering en de programmering van bedrijventerreinen zoals die is geregeld in respectievelijk artikel 2.2 en 2.3 van de
Omgevingsverordening. Anders dan is vastgelegd in artikel 2.2 en 2.3 wordt in artikel 2.4 geen overeenstemming (= instemming) gevraagd van
buurgemeenten en GS. De regionale afstemming is erop gericht om de
ruimtelijke onderbouwing te verbreden, die nodig is om aan te tonen dat wordt voldaan aan de inhoudelijke eis die daarvoor onder b. is gesteld. Op grond van die eis moet de gemeente immers aantonen dat de vestiging niet leidt tot een onevenredige aantasting van het voorzieningenniveau in de betreffende regio en het woon-, leef- en ondernemersklimaat in de betreffende kernen.
De status van de afstemming is dat wanneer niet kan worden aangetoond dat afstemming met buurgemeenten en GS heeft plaatsgevonden, niet wordt voldaan aan de voorwaarden waaronder medewerking kan worden verleend aan een nieuwvestiging van detailhandel met regionale uitstraling.
5.6 De gemeenten stellen voor om de afstemming met buurgemeenten vorm te geven als een akkoordverklaring van de gemeenten binnen het betreffende stedelijke centrum. Afstemming met andere gemeenten binnen het
voorzieningengebied van de nieuwe vestiging ligt (alleen) voor de hand als er als gevolg van de nieuwe vestiging aantoonbaar leegstand dreigt te ontstaan in die gemeenten. Dit zou geregeld moeten worden in artikel 2.4.2 van de
Omgevingsverordening.
Ad 5.6 De opdracht om af te stemmen met buurgemeenten is erop gericht om de gemeente waar een nieuwvestiging met regionale uitstraling aan de orde is, in staat te stellen een brede afweging te maken waarbij ook de effecten in de regio in beeld komen. Met welke gemeenten afgestemd moet worden is afhankelijk van de vraag hoe ver de regionale uitstraling reikt en dat is afhankelijk van het initiatief dat voorligt. De dreiging van aantoonbare leegstand is één aspect van regionale uitstraling. Wij vinden het dan ook een te beperkte invulling van regionale afstemming als gemeenten kunnen volstaan met het overleggen van een akkoordverklaring van de andere gemeenten binnen het betreffende stedelijke centrum en met afstemming met andere buurgemeenten voor zover daar aantoonbaar leegstand dreigt. Het proces van afstemmen met
buurgemeenten zou wat ons betreft in een zo vroeg mogelijk stadium van de planvorming moeten worden gestart om de gemeente in staat te stellen tot een goed afgewogen oordeel te komen over de aanvaardbaarheid van de
nieuwvestiging gelet op de gevolgen voor de regio.
5.7 Volgens de gemeenten dekt de toelichtende tekst op de Omgevingsverordening over het provinciaal belang beter de lading van de aanpassingen, dan de
toelichtende tekst uit de Omgevingsvisie. Zij zien deze tekst dan ook graag terug in de Omgevingsvisie.
Ad 5.8 In de aanvulling van de tekst in de Omgevingsvisie is zoveel mogelijk
aangesloten bij de bestaande tekst over de beschikbaarheid van voorzieningen (paragraaf 5.1.2) en (binnen)steden (paragraaf 5.4.3). De tekst in de toelichting op de Omgevingsverordening gaat uitgebreider in op het achterliggende
provinciale belang. Dit is in lijn met de toelichting op andere onderdelen van de Omgevingsverordening waarbij steeds expliciet wordt onderbouwd waarom dit provinciaal belang met het zware instrument van de Omgevingsverordening wordt geborgd. Het inzetten van het instrument van de verordening ter borging van provinciale belangen, betekent immers dat er juridisch wordt ingegrepen op de beleidsruimte die gemeenten hebben bij de vaststelling van ruimtelijke plannen.
5.8 Bij de nieuwe tekst van artikel 2.4.1 merken de gemeenten op dat de definitie van de term ‘wijkwinkelcentrum’ ontbreekt en dat ook niet is aangegeven wat wordt bedoeld met ‘zeer groot winkelvloeroppervlak’. De gemeenten willen graag een indicatie vanaf welk winkeloppervlak de kwalificatie ‘zeer groot’ aan de orde is. De gemeenten vragen zich af of supermarkten met een oppervlakte van 2.000 m2 als grootschalige detailhandel worden gezien.
10 Ad 5.8 Onder ad 5.2 hebben wij aangekondigd dat wij in de toelichtende tekst
op de Omgevingsverordening zullen verduidelijken wat wij in deze regeling onder wijkwinkelcentra verstaan.
In deze herziening is de huidige definitie in de Omgevingsverordening van
‘grooschalige detailhandel’ ongewijzigd overgenomen. Bij het verzoek van de gemeenten om een indicatie te geven van het winkelvloeroppervlak waaraan bij
‘zeer groot’ wordt gedacht, merken we het volgende op. Overijssel heeft gekozen voor een kwalitatieve sturing op provinciale belangen, waarbij zoveel mogelijk ruimte wordt gelaten voor lokaal maatwerk. Dit betekent dat er in de Omgevingsverordening slechts op enkele plekken wordt gewerkt met
kwantitatieve normen. Wat in de definitie van ‘grootschalige detailhandel’ moet worden verstaan onder ‘zeer groot’ is afhankelijk van de lokale situatie en dient te worden afgezet tegen ontwikkelingen in de markt. Voor zover een supermarkt aangemerkt moeten worden als ‘zeer groot’, gelet op wat de omvang van dit type detailhandel regulier is, kan ook een supermarkt aangemerkt worden als grootschalige detailhandel.
5.9 De gemeenten pleiten voor een bredere interpretatie van het begrip
‘bedrijventerrein’ als locatie waar volumineuze detailhandel kan worden
toegestaan, omdat dit type detailhandel ook een plek zou moeten kunnen krijgen op gemengde werklocaties /economische zones.
Ad 5.9 Met de voorliggende herziening wordt de regionale afstemming geregeld van detailhandel met een regionale uitstraling. Inhoudelijk verandert de benadering van grootschalige detailhandel en volumineuze detailhandel niet. Een bredere interpretatie van het begrip ‘bedrijventerrein’ bij de toepassing van artikel 2.4 zou betekenen dat er op meer locaties volumineuze detailhandel kan worden toegestaan. De regeling is er juist op gericht om detailhandel zoveel mogelijk te concentreren in bestaande winkelcentra.
5.10 Uit de regeling van artikel 2.4.3 blijkt niet wanneer sprake is van nieuwe grootschalige detailhandelsvestigingen. De Omgevingsverordening zou ook een regeling moeten bieden voor bestaande bedrijven/locaties die willen uitbreiden.
Ad 5.10 Volgens de systematiek van de Omgevingsverordening is er sprake van een nieuwvestiging op het moment als sprake is van een nieuwe functie waarvoor het geldende bestemmingsplan moet worden aangepast. Dit betekent dat de regeling zich in principe niet richt op bestaande bedrijven die zich verder willen ontwikkelen, tenzij daardoor feitelijk een functiewijziging plaatsvindt. Een voorbeeld van zo’n functiewijziging is als bestaande volumineuze detailhandel zich doorontwikkelt naar een grootschalige detailhandelsvestiging. Op grond van artikel 2.4 is uitbreiding van een locatie voor grootschalige detailhandel niet vanzelfsprekend. Volgens de afwegingen die op grond van artikel 2.4 moeten worden gedaan, zal altijd eerst nagegaan moeten worden of in de behoefte niet kan worden voorzien in de bestaande binnenstad of bestaande wijkwinkelcentra.
5.11 De gemeenten vragen zich af of de eis van een distributieplanologischonderzoek (DPO) als het gaat om niet-dagelijkse goederen niet conflicteert met het verbod om te sturen op economische haalbaarheid en concurrentie (regels voor
economische ordening). De gemeenten vinden dat er teveel waarde wordt toegekend aan een distributieplanologisch onderzoek dat snel zijn waarde verliest en niet meer kan zijn dan een onderdeel van de integrale afweging die de overheid moet maken.
Ad 5.11 De gemeenten van de Netwerkstad Twente wijzen er terecht op dat via bestemmingsplannen niet mag worden gestuurd op economische haalbaarheid en concurrentie ten opzichte van de bestaande detailhandel. Het is echter wel degelijk toegestaan om vanuit ruimtelijke overwegingen kritisch te kijken of er behoefte is aan de beoogde ontwikkeling. Aan de voorliggende herziening liggen expliciet ruimtelijke afwegingen ten grondslag. De wens om iets te doen aan de toenemende leegstand van winkels in binnensteden is ingegeven door de vrees dat daardoor het functioneren van de binnensteden nog verder onder druk komt te staan en daarmee het woon-, leef- en ondernemersklimaat in de regio. De
11 waarde van een DPO voor de afwegingen die in artikel 2.4 wordt gevraagd is inderdaad beperkt. In de regeling wordt een DPO ook niet voorgeschreven. In de toelichting wordt alleen aangegeven dat een DPO een functie kan hebben in het bepalen van de behoefte aan een dergelijke voorziening. De ruimtelijk
onderbouwing zal ruimer ingestoken moeten zijn om ook de kwalitatieve kant in beeld te brengen. De toelichting zal op dit punt worden aangepast.
5.12 De gemeenten vragen zich af in hoeverre bij GDV gesproken kan worden van een lokale behoefte en wat dan de bijbehorende oppervlaktemaat is.
Ad 5.12 Afhankelijk van de omvang van de kern en het type van grootschalige
detailhandel kan ook bij grootschalige detailhandelsvestigingen sprake zijn van een voorziening waarmee alleen in een lokale behoefte wordt voorzien. Zo kan een supermarkt die beschikt over een zeer groot winkelvloeroppervlak
aangemerkt worden als GDV, terwijl toch alleen in de lokale behoefte van een stedelijk centrum wordt voorzien.
Zoals hiervoor gezegd, past het niet in de kwalitatieve sturing van de
Omgevingsverordening met een oppervlaktemaat vast te leggen wat onder GDV voor een lokale behoefte moet worden verstaan.
6. Burgemeester en wethouders van de gemeente Enschede (in afwijking van de gezamenlijke reactie van de 5 gemeenten van de Netwerkstad Twente)
Brief dd 14 januari 2014
6.0 De zienswijze van de gemeente Enschede wijkt op enkele onderdelen af van de reactie van de andere gemeenten van de Netwerkstad Twente, namelijk als het gaat om de ruimte die geboden zou moeten worden aan GDV met regionale aantrekkingskracht buiten de binnensteden en buiten de Twentse GDV-locatie.
6.1 Enschede vindt dat – ook bij een terughoudende opstelling – er ruimte moet zijn om de economische betekenis van een nieuwe GDV-vestiging op zijn merites te beoordelen door een integraal ruimtelijk-economisch onderzoek. In de nieuwe tekst van artikel 2.4.2 zou de mogelijkheid geboden moeten worden om
incidenteel af te wijken van het uitgangspunt dat er alleen ruimte geboden mag worden aan GDV in grootstedelijk gebied/voor eigen behoefte. De regeling zou het mogelijk moeten maken om, na een gedegen ruimtelijk-economische afweging, GDV met regionale uitstraling buiten de binnensteden van de
stedelijke centra en de Twentse GDV-locatie te vestigen. Een regionaal akkoord op de toevoeging van de GDV-vestiging vormt daarbij een harde voorwaarde.
Ad 6.1 De herziening regelt de wijze waarop regionale afstemming moet worden ingevuld op het moment dat er sprake is van een nieuwvestiging van volumineuze detailhandel of grootschalige detailhandel met een regionale uitstraling. In de basis verandert daardoor de huidige benadering van volumineuze en grootschalige detailhandel niet. Binnen de huidige regeling hebben stedelijke centra zoals de kern Enschede de mogelijkheid om de vestiging van GDV met een regionale uitstraling mogelijk te maken buiten de binnensteden en wijkwinkelcentra, als daarvoor geen ruimte gevonden kan worden binnen deze bestaande winkelgebieden. In het geval van GDV met een regionale uitstraling stelt de Omgevingsverordening nu al extra eisen aan de onderbouwing, namelijk dat er uit onderzoek moet blijken dat er geen sprake zal zijn van ontwrichting van de bestaande detailhandelstructuur. Ook in de
aangescherpte regeling geldt dat het in principe mogelijk is om GDV met regionale uitstraling buiten de binnensteden van de stedelijke centra en de Twentse GDV-locatie te vestigen. Wel gelden ook dan de voorwaarden die in artikel 2.4.3. lid 2 worden genoemd. De afwijkingsmogelijkheid in lid 3 is
immers gekoppeld aan de eerste volzin, zodat de voorwaarden in lid 2 onverkort blijven gelden. Daaronder valt dus ook de afstemming met buurgemeenten in de regio.
