Pouderoyen BV St. Stevenskerkhof 2 6511 VZ Nijmegen (T) 024 – 322 45 79 (F) 024 – 324 12 40 www.pouderoyen.nl info@pouderoyen.nl
Datum 4 december 2018
conceptverzoek aan gemeente De Bit
aanpassing bp ‘Bilthoven Noord 2013’ en ‘2.12 beleid De Bilt 2014’
Namens de bewonersvereniging Bilthoven Noord richt ik mij tot u met het navolgende
principeverzoek. In dit principeverzoek wordt u (en in het verlengde hiervan de gemeenteraad voor wat betreft het bestemmingsplan Bilthoven Noord 2013) om medewerking verzocht teneinde tot aanpassing te komen van:
het juridisch planologisch kader als neergelegd in het bestemmingsplan
‘Bilthoven Noord 2013’, en;
het ‘2.12 beleid De Bilt 2014’.
Een en ander naar aanleiding van praktijkgevallen waarin is geconstateerd dat de ruimtelijke kwaliteit van het groene karakter van de woonwijk Bilthoven Noord onder druk staat. Het doel van de gewenste aanpassingen is om het uitgangspunt van het groene karakter van deze woonwijk, zoals verwoord in de ‘Stedenbouwkundige visie, Bilthoven Noord’, duurzaam te borgen. In het hiernavolgende ga ik hier nader op in.
1. Inleiding
Op 3 mei 2018 heb ik namens de bewonersvereniging Bilthoven Noord een presentatie verzorgd waarin is ingegaan op de zich momenteel voordoende problemen met
betrekking tot de borging van de nagestreefde ruimtelijke kwaliteit in de wijk Bilthoven Noord. Een en ander in het bijzijn van de bewonersvereniging en een ambtelijke vertegenwoordiging van de gemeente De Bilt. Deze ambtelijke vertegenwoordiging bestond uit mw. F. van der Schalk (gebiedsmakelaar Bilthoven) en mw. J. Lamberts (beleidsmedewerker ruimtelijke kwaliteit).
In het vervolg hierop heeft op 3 september 2018 een kennismakingsgesprek plaatsgevonden tussen de bewonersvereniging Bilthoven Noord en de recent
geïnstalleerde portefeuillehouder A. Landwehr. In dit overleg zijn voornoemde problemen aangekaart. Namens de portefeuillehouder is verzocht de concrete issues in een brief nader te duiden. Onderhavig principeverzoek geeft hier verder invulling aan.
IBAN NL 29 RABO 0154 8198 75 BIC RABONL2U handelsregister nijmegen nr. 14066614 b.t.w. nr. NL 81 04 81 996 B 01 Op alle transacties zijn onze algemene voorwaarden van toepassing. U kunt deze ter inzage aanvragen.
P185374.001
Bij het opstellen van het principeverzoek is rekening gehouden met de beantwoording van vragen, als vervat in een mail van 17 september 2018, die de voornoemde ambtelijk betrokkenen bij de bewonersvereniging Bilthoven Noord hebben neergelegd.
2. Probleemschets
Op 22 mei 2014 is het bestemmingsplan ‘Bilthoven Noord 2013’ gewijzigd vastgesteld. In het bestemmingsplan hebben de uitgangspunten van de ‘Stedenbouwkundige visie, Bilthoven Noord’ een doorvertaling gekregen.
In het kader van de wijzigingen bij vaststelling van dit bestemmingsplan is hierbij nog adequaat invulling gegeven aan het vastleggen van een vereist planologisch kader voor wat betreft aan te houden afstanden van gebouwen tot aan de zijdelingse perceelgrenzen (zoals weergegeven in nevenstaande afbeelding). Dit vormt één van de belangrijkste pijlers voor het behoud van het groene karakter en daarmee samenhangende ruimtelijke kwaliteit van deze woonwijk.
Na vaststelling van het bestemmingsplan is in praktijk duidelijk geworden dat de in het bestemmingsplan vastgelegde minimum afstanden voor bebouwing tot aan de zijdelingse perceelgrenzen niet altijd worden gerespecteerd en dat deze situaties een afbreuk opleveren voor de nagestreefde ruimtelijke kwaliteit van de wijk.
Voorbeeldsituatie in Bilthoven Noord waarin het vergunningvrij nagenoeg tot aan de zijdelingse perceelgrenzen is gebouwd.
P185374.001
De voornoemde afwijkingen zijn mogelijk als gevolg van:
vergunningvrij bouwen (uitbreiding woningen door middel van vergunningvrije éénlaagse bijgebouwen), en;
omgevingsvergunningen met toepassing van artikel 2.12 lid 1 onder a onder 2°
Wabo jº artikel 4 van bijlage II Bor, waarvan het toepassingsbereik door gemeente De Bilt is ingekleurd met het 2.12 beleid De Bilt 2014 (uitbreiding hoofdmassa woningen).
3. Benutten van sturingsmogelijkheden
Vastgesteld moet worden dat ten tijde van vaststelling (22 mei 2014) van het bestemmingsplan in de vormgeving van het bestemmingsplan in ieder geval nog onvoldoende rekening kon worden gehouden met het reguleren van vergunningvrij bouwen.
Pas met de wijziging van het Besluit omgevingsrecht (Bor) d.d. 4 september 2014 is uit de gewijzigde memorie van toelichting (Stb. 2014, 333, p. 43-45) gebleken dat de mogelijkheid bestaat om in het stedelijk gebied via het bestemmingsplan, uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, het vergunningvrij bebouwen van percelen met een bijzondere stedenbouwkundige of landschappelijke betekenis te reguleren. Op grond van een eerdere versie van de memorie van toelichting stond deze mogelijkheid alleen open voor percelen van een aanzienlijke omvang, veelal gelegen buiten de bebouwde kom.
Regulatie van vergunningvrij bouwen is hierbij naar eigen keuze mogelijk door middel van bestemmingen (tuin), medebestemmingen (bebouwing uitgesloten) en aanduidingen (bebouwing uitgesloten).
Recente uitspraken, waaronder de uitspraak van de afdeling bestuursrechtspraak d.d. 21 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:571) inzake bestemmingsplan ‘Binnenhof’ van de gemeente Steenbergen wijzen uit dat een stedenbouwkundige visie een goede onderlegger kan vormen voor het reguleren van vergunningvrij bouwen in het stedelijk gebied.
Reguleren vergunningvrij bouwen door middel van enkelbestemmingen in bovenaangehaald bestemmingsplan ‘Binnenhof’
P185374.001
De bewonersvereniging Bilthoven dringt erop aan om van deze inzichten gebruik te maken en het vergunningvrij bouwen nader te reguleren in het licht van de
‘Stedenbouwkundige visie, Bilthoven Noord’ en de reeds in het bestemmingsplan geformuleerde ruimtelijke uitgangspunten. In het hiernavolgende ga ik hier nader op in.
Voorts dringt de bewonersvereniging Bilthoven erop aan om het 2.12 beleid De Bilt 2014 voor de wijk Bilthoven Noord te verbijzonderen. Deze bevoegdheid komt het college toe.
In het hiernavolgende ga ik hier nader op in.
4. Wat wil de bewonersvereniging inhoudelijk geregeld hebben, waar beperkt zich de vraag toe?
De bewonersvereniging Bilthoven vraagt niet om regulering van uitgangspunten voor de ruimtelijke kwaliteit van de wijk Bilthoven Noord die nog niet bestonden. Het gaat met andere woorden om maatregelen die borgen dat vastgelegd ruimtelijk beleid wordt geëffectueerd. De bewonersvereniging beperkt zich hierbij ook tot de kern van de uitgangspunten van het ruimtelijk beleid. Er wordt géén discussie opgestart over het reguleren van vergunningvrije bouwactiviteiten die het stedenbouwkundig karakter van de wijk niet aantasten (zoals het plaatsen van dakramen e.d.).
De wens van de bewonersvereniging is in feite tot één ruimtelijk principe terug te herleiden dat als een knelpunt is aan te merken. Het betreft de borging van de uitgangspunten voor minimaal aan te houden afstanden van bebouwing tot aan de zijdelingse perceelgrenzen, een en ander zoals
geformuleerd in het bestemmingsplan in de bestemming
‘Wonen 1 t/m 5’ (zie nevenstaande tabel).
5. Hoe wil de bewonersvereniging het bestemmingsplan en het 2.12 beleid De Bilt 2014 laten herzien?
Voor de wijze waarop de aanpassingen in de vorm van een partiële herziening van het bestemmingsplan ‘Bilthoven Noord 2013’ en verbijzondering van het 2.12 beleid De Bilt 2014 wordt uitgevoerd, kunnen namens de bewonersvereniging nadere voorstellen worden geformuleerd. Hierin zijn meerdere soorten van uitwerkingen mogelijk. Van belang hierbij is dat een uitwerking voor eenieder voldoende duidelijk en rechtszeker is.
Specifiek voor het bestemmingsplan geldt hierbij dat het verschil in kosten tussen enkele uitwerkingsrichtingen mede de vormgeving van de uitwerkingsrichting kunnen bepalen.
Ook kan het aspect (voorkomen van) planschade mogelijk van invloed zijn op de wijze van bestemmen.
De gewenste aanpassingen zien in ieder geval op het totale plangebied als opgenomen in het bestemmingsplan Bilthoven Noord 2013 en gaan specifiek over de regulering van bouwen aan de zijgevel van woningen en hierbij minimaal aan te houden afstanden tot aan de zijdelingse perceelsgrenzen. Een en ander overeenkomstig de reeds geldende uitgangspunten. In het bestemmingsplan kan dit worden gereguleerd door middel van bestemmingen, medebestemmingen ofwel aanduidingen. Bestaande legale situaties worden hierbij uiteraard gerespecteerd. In het 2.12 beleid kunnen in de regels uitzonderingen worden geformuleerd.
P185374.001
De bewonersvereniging gaat hierbij graag het overleg met de gemeente De Bilt aan.
Deze uitwerkingsrichting kan worden bepaald na het innemen van een principestandpunt door het college met betrekking tot de bereidheid deze uitwerkingsrichtingen nader te verkennen.
6. (Risico op) planschade: algemeen beeld
De bewonersvereniging vraagt om een (facet-)herziening van het bestemmingsplan, waarbij de in het geldende bestemmingsplan opgenomen afstandsmaten voor bebouwing tot aan de zijdelingse perceelsgrenzen wederom op inhoudelijk eenzelfde wijze het uitgangspunt vormen voor het op te stellen bestemmingsplan.
Door een andere vormgeving van het bestemmingsplan wordt evenwel bewerkstelligd dat vergunningvrije bebouwing in de vrij te houden zijdelingse perceelsdelen wordt
uitgesloten (een indirect effect van de vormgeving van het plan).
De verwachting is dat dit voornemen niet direct tot planschade zal leiden. Dit geldt temeer als met de herziening de onderliggende bestemmingen in tact blijven en gekozen wordt voor een specifieke aanduiding die bebouwing in een bepaalde zone van het perceel uitsluit en deze uitsluiting overeenkomt met de op grond van het geldende bestemmingsplan beoogd vrij te houden perceelsdelen.
Mocht er al sprake zijn van planschade, dan zal deze (na het opmaken van de balans van nadelen en voordelen van het nieuwe planologische regime ten opzichte van het geldende planologische regime) gering zijn en naar alle waarschijnlijkheid vallen binnen de grenzen van het maatschappelijk risico en daarmee niet voor vergoeding in
aanmerking komen. Bij de voordelen kan worden gedacht aan het bewerkstelligen van een kwalitatief hoogstaande beeldkwaliteit van de wijk die een positieve uitwerking heeft op de waarde van het aanwezige onroerend goed.
Indien en voorzover toch nog sprake zal zijn van planschade ten gevolge van de planologische maatregel, dan is deze planschade te voorkomen door voorzienbaarheid van de planologische maatregel te creëren op grond waarvan vanuit het oogpunt van risicoaanvaarding planschade effecten kunnen worden vermeden. Concreet kan dan worden gedacht aan het inbouwen van een termijn van meerdere maanden tussen voorontwerpfase en ontwerpfase van een bestemmingsplan, waarbinnen nog gelegenheid bestaat om bouwmogelijkheden te benutten.
In onderstaande wordt hier nader op ingegaan aan de hand van een beschrijving van de relevante juridische kaders en worden handreikingen gedaan waarmee planschade kan worden voorkomen (in het geval uit het vergelijk van de huidige en beoogde planologie mocht blijken dat de beoogde planologie tot planschade leidt).
7. Juridisch relevante kaders planschade
Toepasselijk recht:
Artikel 6.1 Wro bepaalt in welke gevallen recht op tegemoetkoming in planschade bestaat. Voor zover relevant, luidt artikel 6.1 Wro:
P185374.001
“1. Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een
inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende
anderszins is verzekerd.
2. Een oorzaak als bedoeld in het eerste lid is: (…)
a. een bepaling van een bestemmingsplan, beheersverordening of inpassingsplan, niet zijnde een bepaling als bedoeld in artikel 3.3, artikel 3.6, eerste lid, of artikel 3.38, derde of vierde lid; (…). ”
Wie kunnen een aanvraag om planschade indienen?
Een aanvraag om een planschadevergoeding moet aan een aantal wettelijke vereisten voldoen. In de Wro wordt weliswaar niet gesproken van ‘belanghebbende’, maar van
‘degene die schade lijdt of zal lijden’, dit zal echter waarschijnlijk geen invloed hebben op de kring van degenen die een planschadeaanvraag kunnen indienen.
Uit de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna:
de Afdeling) kunnen voor het vaststellen van de belanghebbenden twee criteria worden afgeleid, te weten het nabijheids- en het zichtcriterium.
Zoals de benamingen al aangeven, gaat het bij het nabijheidscriterium erom dat de belanghebbende in of in de nabijheid van het plangebied woont.1 Bij het zichtcriterium is bepalend of iemand zicht heeft op het desbetreffende plangebied, waarop de
schadeveroorzakende maatregel betrekking heeft.2 In ieder geval moet het ingevolge artikel 6.1 Wro gaan om iemand die schade lijdt of zal lijden. Uit de jurisprudentie blijkt dat een afstand van 100 meter tot nieuw op te richten woningen sprake is van
belanghebbendheid.3
Planologische vergelijking
Hoofdregel is dat voor de vergelijking van de planologische regimes in beginsel niet de feitelijke situatie bepalend is, maar dat moet worden uitgegaan van de maximale bouw- en gebruiksmogelijkheden die de planologische regimes bieden. Een uitzondering op de hoofdregel van de maximale invulling wordt gemaakt als vaststaat dat het maximaal mogelijke met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet meer kan worden gerealiseerd.4
Bij de planologische vergelijking mag géén rekening worden gehouden met de wijzigings- en afwijkingsmogelijkheden die op grond van het plan mogelijk zijn. In de Wro geeft het tweede lid van artikel 6.1 de schadevergoedingsgrondslagen. Hierbij worden de bepalingen als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid Wro uitgezonderd. In dat artikellid wordt geregeld dat bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat het college met
inachtneming van de bij het plan te geven regels binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kan wijzigen, moet uitwerken, bij een omgevingsvergunning daarvan kan
1 AbRvS 12 september 2001, AB 2002, nr. 172 en AbRvS 29 augustus 2000, AB 2000, nr. 477.
2 Zie noot 1.
3 AbRvS 27 december 2006, nr. 200603598/1.
4 AbRvS 10 september 2003 , nr. 200203940/1 (www.raadvanstate.nl).
P185374.001
afwijken en nadere eisen kan stellen. Op grond van artikel 6.1, tweede lid, onder sub b en c Wro worden de hiervoor genoemde bepalingen als zelfstandige schadeoorzaken genoemd. Dit houdt in dat de schade die door deze bepalingen wordt veroorzaakt niet toegerekend dient te worden aan het bestemmingsplan of inpassingsplan, maar aan het wijzigingsplan, het uitwerkingsplan, de omgevingsvergunning of de nadere eis zelf. Aldus wordt bij toepassing van artikel 6.1 Wro aan beide kanten van de vergelijking géén rekening gehouden met de genoemde ‘flexibiliteitsbepalingen’.5
Peildata
Bij de beoordeling van een planschadeverzoek moeten verschillende peildata worden onderscheiden:
Peildatum vergoeden planologische schade
Planologische schade komt vanaf het moment van inwerkingtreding van de planologische maatregel voor vergoeding in aanmerking.6 Voor de beantwoording van de vraag of planschade wordt geleden, dienen de planologische regimes onmiddellijk vóór en ná de inwerkingtreding van het gestelde schadeveroorzakende besluit met elkaar te worden vergeleken. Onder ‘onmiddellijk na’ wordt verstaan de datum waarop het beweerdelijk schadeveroorzakende besluit in werking is getreden.7 De schade moet aldus worden vastgesteld aan de hand van de omstandigheden (waaronder het prijsniveau) zoals die golden op het moment van het wijzigen van het planologisch regime.
Peildatum wettelijke rente
De peildatum voor de vergoeding van wettelijke rente is volgens vaste rechtspraak het moment waarop het verzoek om vergoeding van planschade wordt ontvangen.8 Aan verrekening van de wettelijke rente kan echter pas worden toegekomen indien planologisch nadeel op geld wordt gewaardeerd.
Deze peildata zijn van belang, omdat zij van invloed zijn op de hoogte van het eventueel totaal te vergoeden bedrag. Omdat het hier over data in de toekomst gaat, wordt in deze beschouwing geen rekening gehouden met de peildata.
Komt schade voor vergoeding in aanmerking?
Indien wordt geconcludeerd dat sprake is van een planologisch nadeliger situatie én daardoor schade is geleden, dient te worden beoordeeld of deze schade in redelijkheid voor vergoeding in aanmerking komt, of deze voor rekening van de verzoeker dient te blijven en of deze anderszins is verzekerd, aldus artikel 6.1, eerste lid Wro. Van de eventuele schade wordt afgetrokken de vergoeding die verzoeker op andere wijze heeft verkregen (bijvoorbeeld deel uitmakend van afspraken met de gemeente of degene die om de planologische maatregel heeft verzocht c.q. planologisch voordeel).
Risicoaanvaarding
De schade moet voor rekening van verzoeker blijven als sprake is van risicoaanvaarding.
Deze kan bestaan uit actieve of passieve risicoaanvaarding.
5 AbRvS 1 augustus 2012, nr. 201108638/1/A2.
6 AbRvS 15 januari 2003, AB 2003/121, m. nt. G.M. v.d. Broek en JB 2003, 67, m. nt. R.J.N. Schlössels.
7 AbRvS 18 juni 2003, BR 2004, 24 m. nt. J.W. van Zundert en Ab 12 november 2003 StAB 1/2004/04-38.
8 AbRvS 29 september 1994, AB 1995, 210.
P185374.001
Actieve risicoaanvaarding
Actieve risicoaanvaarding doet zich voor als de planologische schade voorzienbaar is op het moment van aankoop van het betreffende onroerend goed. Dit moet volgens de jurisprudentie worden beoordeeld aan de hand van de vraag of ten tijde van de aankoop voor een redelijk denkende en handelende koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie in de toekomst in ongunstige zin zou veranderen.9
Passieve risicoaanvaarding
Passieve risicoaanvaarding is aan de orde als een redelijk denkende en handelende eigenaar rekening moet houden met de kans dat de voor hem tot dan toe onbenutte gunstige planologische mogelijkheden in de toekomst in negatieve zin kunnen veranderen.10
Voordeel-/nadeelverrekening
Indien wordt geconcludeerd dat sprake is van een planologisch nadeliger situatie kan worden toegekomen aan de voordeel-/nadeelverrekening. Voorzover uit dezelfde planologische wijziging zowel voor- als nadeel voortvloeit en dit voordeel het geleden nadeel opheft, is er geen grond voor een tegemoetkoming in schade als bedoeld in artikel 6.1 Wro.11
Normaal maatschappelijk risico
Ingevolge artikel 6.2, eerste lid Wro blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager. Ingevolge artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b Wro blijft van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade. Onderhavig leerstuk krijgt op basis van recente jurisprudentie steeds meer invulling.
De Afdeling12 heeft in de uitspraak van 5 september 2012 overwogen dat eerst bepaald moet worden of de geleden planschade geheel of gedeeltelijk onder het normaal maatschappelijk risico valt (toepassing van artikel 6.2, eerste lid Wro).
Een zelfde redenering is eerder toegepast in de Afdelingsuitspraak van 29 februari 2012.13
In een drietal uitspraken van 21 november 201214 en een uitspraak van 28 augustus 201315 is de lijn van 5 september 2012, zoals hieronder beschreven, expliciet bevestigd,
9 AbRvS 7 april 2004, BR 2004, 148, m. nt. J.W. van Zundert.
10 AbRvS 11 mei 2000, BR 2001, 228, m. nt. P.C.E. van Wijmen.
11 AbRvS 17 april 2002, BR 2002, 978 m. nt. P.C.E. van Wijmen.
12 AbRvS 5 september 2012, nr. 201113115/1/A2.
13 AbRvS 29 februari 2012, nr. 201104750/1/A2.
14 AbRvS 21 november 2012, nrs. 201204338/1/T1/A2, 201111969/1/T1/A2 en 201111772/1/A2.
15 AbRvS 28 augustus 2013, nr. 201113115/1/A2.
P185374.001
waardoor gesproken kan worden van consistente jurisprudentie, die in onderhavig advies in acht wordt genomen.
In voornoemde uitspraken verklaart de Afdeling dat de wetgever geen nadere regels heeft gegeven voor verhoging van de forfaitaire drempel van twee procent, als bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro. Dit doet echter niet af aan de zelfstandige betekenis van het eerste lid van dat artikel. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel16 valt af te leiden dat alleen die schade wordt vergoed welke uitkomt boven de financiële nadelen die behoren tot het maatschappelijke risico dat elke burger behoort te dragen en dat het normale maatschappelijke risico, dat met zoveel woorden in de wet is vastgelegd, moet worden betrokken bij het bepalen van de hoogte van de schade.
Ten eerste moet dus onderzocht worden of en zo ja, in hoeverre de door verzoeker gestelde schade binnen het normale maatschappelijke risico valt en krachtens artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, geheel of gedeeltelijk voor zijn rekening behoort te blijven.
De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft
plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.17
Na de toets aan artikel 6.2, eerste lid Wro dient getoetst te worden of bijzondere
omstandigheden zijn gebleken op grond waarvan een groter deel dan 2% van de waarde van de onroerende zaak als bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b Wro voor rekening van verzoeker moet blijven.
In artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b Wro is bij indirecte planschade een forfaitair normaal maatschappelijk risico opgenomen van minstens 2% van de waarde van een onroerende zaak en van het gederfde inkomen. Eigenaren van onroerende zaken en exploitanten van bedrijven die schade lijden door ontwikkelingen in de nabijheid van hun percelen gelegen onroerende zaken krijgen de schade slechts vergoed voor zover deze meer bedraagt dan minstens 2% van de waarde van hun onroerende zaak of van hun inkomen voorafgaand aan de planologische wijziging. Deze forfaitregeling geldt niet indien de planologische wijziging ziet op het eigen perceel van de benadeelde (directe planschade).
16 Kamerstukken II 2002-2003, 28 916, nr. 3, p. 63.
17 AbRvS 5 september 2012, nr. 201113115/1/T1/A2.
P185374.001
Opgemerkt dient te worden dat het forfait van 2% geldt als een minimum. Het kan dus ook op een hoger percentage worden vastgesteld. De Afdeling overwoog op 10 juli 201318 dat de wetgever in artikel 6.2 van de Wro heeft gekozen voor een forfaitaire drempel van 2% van de waarde van de onroerende zaak. Naar het oordeel van de rechtbank dient van dit wettelijk minimum te worden uitgegaan, tenzij bijzondere omstandigheden nopen tot afwijking van dit uitgangspunt. Volgens de rechtbank kon de gehele waardevermindering, te weten 3,7%, voor rekening van eisers worden gelaten omdat het bebouwen van de andere zijde van de straat met zes woningen in één bouwlaag een algemene maatschappelijke ontwikkeling is waarmee eisers rekening hadden kunnen houden, ook al bestond er geen zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze zich zou concretiseren en de omvang van de nadelen die daaruit eventueel zouden voortvloeien.
Ook in een uitspraak van de rechtbank Utrecht van 20 juli 201219 werd overwogen dat de uitbreiding van een stadskantoor in het centrum van een binnenstad was aan te merken als een ontwikkeling die past binnen het normaal maatschappelijk risico.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 201320 blijkt dat bij toepassing van een aftrek vanwege normaal maatschappelijk risico een forfaitaire drempel kan worden gehanteerd of een kortingspercentage kan worden toegepast.
8. Handreikingen bij het voorkomen van planschade: risicoaanvaarding
Verschil passieve en actieve risicoaanvaarding
Op grond van artikel 6.3, aanhef en onder a Wro betrekken burgemeester en wethouders bij hun beslissing op de aanvraag om planschade in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak.
De schade moet voor rekening van de aanvrager blijven als sprake is van risicoaanvaarding. Die kan bestaan uit actieve of passieve risicoaanvaarding.
Actieve risicoaanvaarding doet zich voor als de planologische schade voorzienbaar is. Dit moet volgens de jurisprudentie worden beoordeeld aan de hand van de vraag of ten tijde van de aankoop voor een redelijk denkende en handelende koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie in de toekomst in
ongunstige zin zou veranderen.
Passieve risicoaanvaarding is aan de orde als een redelijk denkende en handelende eigenaar rekening moet houden met de kans dat de voor hem tot dan toe onbenutte gunstige planologische mogelijkheden in de toekomst in negatieve zin kunnen
veranderen en deze desondanks geen gebruik maakt van de op dat moment aan hem toekomende bouw- en gebruiksmogelijkheden.
18 AbRvS 10 juli 2013, nr. 201207038/1/A2.
19 Rb Utrecht 20 juli 2012, ECLI:NL:RBUTR:2012:BX5445.
20 AbRvS 3 juli 2013, nr. 201201690/1/T2/A2.
P185374.001
Volgens de rechtspraak21 is een planologische ontwikkeling voorzienbaar indien een redelijk denkend en handelend koper aanleiding heeft om ten tijde van de koop van de onroerende zaak met deze ontwikkeling rekening te houden.
Uit de jurisprudentie22 volgt dat voor voorzienbaarheid niet is vereist dat het bewustzijn van het risico van de verslechtering van de planologische situatie daadwerkelijk bij verzoeker aanwezig was.
Bij de voorzienbaarheid van de planologische wijziging gaat het er niet om of verzoeker in een onderzoeksplicht is tekortgeschoten, maar of hij de kans heeft aanvaard dat de planologische situatie ter plaatse in een voor hem ongunstige zin zou veranderen.23
Actieve risicoaanvaarding, algemeen
Van actieve risicoaanvaarding is sprake als de planologische schade voorzienbaar is op het moment van aankoop van het betreffende onroerend goed. Wat betreft de actieve risicoaanvaarding merkt de regering in de parlementaire geschiedenis24 op dat een benadeelde zich bij zijn investeringsbeslissingen rekenschap dient te geven van de risico’s die hij redelijkerwijs loopt. Hij wordt geacht daarbij de voorzienbare voor hem nadelige overheidsbesluiten te aanvaarden. Dit betekent dat een partij, die op het moment van een investeringsbeslissing of van het maken van kosten redelijkerwijs rekening had kunnen houden met de mogelijkheid van een toekomstig
schadetoebrengend overheidsbesluit, of met schade van een bepaalde omvang als gevolg van dat overheidsbesluit, wordt geacht dit besluit of deze schade in zijn beslissing te hebben verdisconteerd en daarmee deze schade te hebben aanvaard.
Voorzienbaarheid dient te worden afgeleid uit een concreet beleidsvoornemen dat overigens geen formele status hoeft te hebben.25
Een belangrijk vereiste voor het aannemen van voorzienbaarheid is dat de concrete beleidsvoornemens openbaar zijn gemaakt. Om op grond van een concreet
beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied het concreet beleidsvoornemen betrekking heeft, wat daarvan de zakelijke inhoud is en dat hij van de inhoud van het concreet beleidsvoornemen kennis kan nemen.26
Passieve risicoaanvaarding, algemeen
Passieve risicoaanvaarding is aan de orde als een redelijk denkende en handelende eigenaar rekening moet houden met de kans dat de voor hem tot dan toe onbenutte gunstige planologische mogelijkheden in de toekomst in negatieve zin kunnen
veranderen en deze desondanks geen gebruik maakt van de op dat moment aan hem toekomende bouw- en gebruiksmogelijkheden.
21 AbRvS 21 december 2011, nr. 201101503/1/H2, Gst. 2012/35 en AbRvS 20 februari 2013, nr. 201204511/1/A2, Gst.
2013/66
22 AbRvS 5 juni 2013, nr. 201206263/1/A2.
23 AbRvS 20 maart 2013, nr. 201206204/1/A2.
24 TK 2002-2003, 28 916, nr. 3, p. 64.
25 AbRvS 19 december 2012, nr. 201203399/1/A2.
26 AbRvS 17 oktober 2012, nr. 201107793/1/A2.
P185374.001
Voor de duidelijkheid, bij het schrappen van niet benutte bouwtitels voor het oprichten van nieuwe woningen is er voor de eigenaren van deze percelen sprake van directe planschade (claims van eigenaren van percelen waar bouwtitels geschrapt worden omdat deze niet worden benut).
Voorwaarden voor toepassing passieve risicoaanvaarding
Ten aanzien van de passieve risicoaanvaarding wordt in de parlementaire geschiedenis27 opgemerkt dat ook een partij die geen actie onderneemt of stil blijft zitten, terwijl hij redelijkerwijs met overheidsingrijpen rekening moest houden (bijvoorbeeld de wijziging van een bestemmingsplan waarbij bouwmogelijkheden worden beperkt of weggenomen) of die nalaat om tijdig passende maatregelen te nemen ter beperking van de daardoor optredende schade, geen aanspraak heeft op een vergoeding van die schade.
Uit de jurisprudentie blijkt dat voor passieve risicoaanvaarding door het vervallen van een bouw- of gebruiksmogelijkheid voorzienbaarheid uit concrete beleidsvoornemens is vereist én verwijtbaar stilzitten (geen stappen zijn ondernomen tot realisering van de bouwmogelijkheden die met het nieuwe regime zijn komen te vervallen).28
Van belang is of er voortekenen zijn dat bepaalde bouwmogelijkheden zullen gaan vervallen. Vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar moet worden bezien of er aanleiding bestaat om rekening te houden dat de planologische situatie in ongunstige zin zal veranderen.
Voor het antwoord op de vraag of de schade ten laste van de aanvrager dient te blijven op de grond dat hij, door de onder het oude bestemmingsplan voor het perceel
bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheid niet te benutten, het risico dat deze mogelijkheid zou kunnen vervallen, passief heeft aanvaard, is van belang of de
voortekenen van de nadelige planologische wijziging reeds enige tijd zichtbaar waren. 29
Daartoe is voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het perceel zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin.30 Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt.31 De concrete beleidsvoornemens hoeven geen formele status te hebben.
Niet vereist is dat het bewustzijn van het risico daadwerkelijk aanwezig was bij de verzoeker om planschade.32
27 TK 2002-2003, 28 916, nr. 3, p. 64.
28 AbRvS 23 april 2008, nr. 200705658/1. Zie in dezelfde zin AbRvS 21 augustus 2013, nr. 201207833/1/A2 en AbRvS 18 april 2012, nr. 201108114/1/A2.
29 AbRvS 17 december 2014, nr. 2014044893/1/A2.
30 Zie B.P.M. van Ravels, “Planschaderechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State,
rechtsvinding bij vergoeding van planschade” in: “Serie Staat en Recht, 12: Rechtsvinding op veertien terreinen”, Kluwer, Deventer 2012, p. 153.
31 B.P.M. van Ravels, a.w., p. 153 en 154.
32 AbRvS 27 juli 2011, nr. 201011354/1/H2 en AbRvS 5 juni 2013, nr. 201206263/1/A2.
P185374.001
Bij het bepalen van de voorzienbaarheid bij passieve risicoaanvaarding wordt niet gekeken naar de datum van eigendomsoverdracht (zoals bij actieve risicoaanvaarding dat aan de orde is bij indirecte planschade), maar naar het moment vanaf wanneer de verzoeker rekening had kunnen houden dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden worden wegbestemd.
Verwezen wordt naar de Afdelingsuitspraak van 10 november 201033 waaruit blijkt dat verzoeker op 3 april 1990 eigenaar is geworden en vanaf 9 november 2015 sprake is van voorzienbaarheid:
“ [appellanten] zijn sinds 3 april 1990 eigenaar van het perceel, kadastraal bekend [plaats], sectie […], nr. […] (hierna: het perceel) (…). De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het vervallen van de bouwmogelijkheid vanaf het moment van het ter inzage leggen van het voorontwerp op 9 november 1995 voorzienbaar was.” 34
Wanneer na het publiceren van een concreet beleidsstuk waaruit volgt dat de
woningbouwtitels zullen worden wegbestemd de eigenaar geen enkel initiatief tot gebruik conform het nog geldende bestemmingsplan kenbaar maakt, kan hem de
voorzienbaarheid dat het planologisch regime in voor hem ongunstige zin is gewijzigd worden tegengeworpen en gaat zijn aanspraak op planschadevergoeding vanwege het ondervonden planologisch nadeel geheel verloren.35
Welke handelingen zijn voldoende om een beroep op passieve risicoaanvaarding te kunnen stuiten?
In de jurisprudentie is ingegaan op de vraag welke handelingen een eigenaar dient te verrichten om een beroep op passieve risicoaanvaarding tegen te gaan. Wanneer een eigenaar ondanks de voortekenen van een nadelige planologische verandering geen concrete poging heft ondernomen om de mogelijkheden in het oude bestemmingsplan te benutten, wordt hem passieve risicoaanvaarding tegengeworpen. Krachtens de
jurisprudentie bestaat geen grond voor het oordeel dat voor het kunnen voorkomen van een beroep op passieve risicoaanvaarding een formele aanvraag om
omgevingsvergunning moet worden gedaan. Volgens de Afdeling bestaat een ‘concrete poging’ ook uit een ‘beginselaanvraag’ die voldoende gegevens bevat om het bouwplan aan het bestemmingsplan te kunnen toetsen:36
“Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 14 januari 2009 in zaak nr. 200801600/1) wordt het risico op verwezenlijking van dat planologische nadeel geacht passief te zijn aanvaard, indien geen concrete pogingen zijn gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen. Een concrete poging bestaat in het indienen van een bouwplan dat zover is uitgewerkt dat het in beginsel past binnen de bestaande
mogelijkheden van het bestemmingsplan.”
33 AbRvS 10 november 2010, nr. 201001810/1/H2.
34 Zie in dezelfde zin AbRvS 24 augustus 2016, nr. 201509427/1/A2.
35 Zie noot A.A.J. de Gier, Gst. 2012/105.
36 AbRvS 12 augustus 2015, nr. 201407571/1/A2, BR 2015/113, m. nt. W.J. Bosma en T.J.J. Slegers.
P185374.001
De Afdeling overweegt in een uitspraak van 12 augustus 201537dat een
beginselaanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen een voldoende concrete poging vormt om passieve risicoaanvaarding te voorkomen. Er had dus nog niet een ‘formele aanvraag’ hoeven te worden ingediend.38 Wel worden door de Afdeling eisen gesteld waaraan een dergelijke ‘beginselaanvraag’ dient te voldoen wil een geslaagd beroep op passieve risicoaanvaarding kunnen worden voorkomen:
“Een concrete poging bestaat in het indienen van een bouwplan dat zover is uitgewerkt dat het in beginsel past binnen de bestaande mogelijkheden van het bestemmingsplan (…).De door PBG ingediende beginselaanvraag geeft een omschrijving van het te realiseren gebouw en de aard en omvang van het voorgenomen gebruik. Bij de aanvraag zijn een luchtfoto van de bestaande situatie, alsmede tekeningen op schaal van 1:100 en 1:500 van de nieuwe situatie overgelegd. Deze tekeningen geven onder meer de begane grond, de verdieping, het dak en de gevels alsmede een dwarsdoorsnede van het te realiseren gebouw weer. Verder blijkt uit de aanvraag, alsmede uit de verklaring van PBG ter zitting, dat zij ernaar heeft gestreefd en meent erin te zijn geslaagd, een bouwplan op te stellen dat past binnen de mogelijkheden van het oude bestemmingsplan, maar dat volgens haar een aantal planvoorschriften onduidelijk is. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft PBG aldus een voldoende concrete poging tot realisering van de haar onder het oude bestemmingsplan ter beschikking staande bouw- en
gebruiksmogelijkheden gedaan (…). Ten slotte bestaat geen grond voor het oordeel dat PBG, zoals het college stelt, een formele aanvraag om
omgevingsvergunning had moeten doen. De beginselaanvraag bevatte voldoende gegevens om het bouwplan aan het bestemmingsplan te kunnen toetsen. Bovendien hebben ambtenaren van de gemeente, zoals hiervoor reeds overwogen, steeds op het indienen van een beginselaanvraag aangestuurd, hetgeen, zoals het college ter zitting heeft bevestigd, ook de gebruikelijke werkwijze is.”
Het indienen van een incomplete bouwaanvraag of een schetsplan is onvoldoende om een beroep op passieve risicoaanvaarding te kunnen blokkeren. Deze inspanningen kunnen niet worden aangemerkt als een voldoende concrete poging tot realisering van onder het oude bestemmingsplan ter beschikking staande bouw- en
gebruiksmogelijkheden.39
Termijn voor het alsnog benutten te vervallen bouw- en gebruiksmogelijkheden In de jurisprudentie is bepaald dat een termijn van vijf maanden te kort is om de
bebouwingsmogelijkheden van een bestemmingsplan te kunnen realiseren en dus te kort is om een geslaagd beroep te kunnen doen op passieve risicoaanvaarding. 40
Uit een Afdelingsuitspraak van 10 november 2010 blijkt dat een termijn om alsnog een woning te kunnen realiseren van 10 maanden aanvaardbaar kan zijn. Deze termijn wordt dan gerekend vanaf het moment van terinzagelegging van het document waaruit de voorzienbaarheid kan worden ontleend (in de uitspraak een voorontwerp-
37 AbRvS 12 augustus 2015, nr. 201407571/1/A2, BR 2015/113, m. nt. W.J. Bosma en T.J.J. Slegers.
38 Zie de noot van W.J. Bosma en T.J.J. Slegers in BR 2015/113.
39 Zie de noot van W.J. Bosma en T.J.J. Slegers in BR 2015/113.
40 AbRvS 5 maart 2014, nr. 201302985/1/A2.
P185374.001
bestemmingsplan tot het moment dat het ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd.41
Uit een andere uitspraak blijkt echter dat een periode van 8,5 maand waarin door verzoeker is stilgezeten ook voldoende is voor een geslaagd beroep op passieve risicoaanvaarding. Van een verzoeker wordt volgens de Afdeling42 niet verlangd dat hij een volledig uitgewerkte bouwaanvraag zou indienen, maar slechts een dat hij een concrete poging zou ondernemen om van bestaande bouwmogelijkheden gebruik te maken:
“In hoger beroep heeft hij slechts aangevoerd dat de periode tussen 16 september 2004 en 2 juni 2005, 8,5 maand, te kort is om een volledig uitgewerkte bouwaanvraag in te dienen. Hiermee gaat [appellant] eraan voorbij dat van hem niet werd verlangd dat hij een volledig uitgewerkte bouwaanvraag zou indienen, maar slechts dat hij een concrete poging zou ondernemen om van bestaande bouwmogelijkheden gebruik te maken.
Daarvan is geen sprake geweest.”
Uit een uitspraak van 25 mei 201643 blijkt dat een termijn van 28 weken, en dus ca.
zeven maanden genoeg is voor het aannemen van passieve risicoaanvaarding:
“De Afdeling is van oordeel dat met een termijn van 28 weken [appellant] voldoende tijd had om een bouwplan voor te bereiden en in te dienen. De enkele stelling van [appellant]
dat die termijn te kort was voor het doen van een concrete poging om de bij de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan vervallen planologische
mogelijkheden van de onroerende zaak alsnog te benutten, leidt de Afdeling niet tot een ander oordeel. De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat [appellant], door geen gebruik te maken van de mogelijkheid om de schade te voorkomen of te beperken, het risico van de voor hem nadelige beperking van de
bebouwingsmogelijkheden van de onroerende zaak heeft aanvaard.”
Uit een recente uitspraak van de rechtbank Noord-Holland44 volgt dat een termijn van tien maanden genoeg is om aan de verzoeker om planschade een beroep op passieve risicoaanvaarding tegen te werpen:
“Verweerder stelt dat niet is vereist dat de bouwplannen volledig zijn gerealiseerd. Wel had van een redelijk denkend en handelend eigenaar mogen worden verwacht dat vanaf het moment dat de bouwhoogtebeperkingen voorzienbaar waren, concrete en reële pogingen waren gedaan om de bouwmogelijkheden te benutten (…). Verweerder is van mening dat een termijn van tien maanden een redelijke termijn is waarbinnen eiseres een aanvraag had kunnen indienen. Nu eiseres binnen deze redelijke termijn in het geheel geen concrete plannen kenbaar heeft gemaakt om de vervallen bouwmogelijkheden te realiseren, kan passieve risicoaanvaarding worden tegengeworpen. De rechtbank is van oordeel dat een termijn van tien maanden in dit geval voldoende is om een concrete poging te doen tot het realiseren van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die
41 AbRvS 10 november 2010, nr. 201001810/1/H2.
42 AbRvS 2 oktober 2013, nr. 201208450/1/A2.
43 AbRvS 25 mei 2016, nr. 201507102/1/A2.
44 Rb Noord-Holland, 9 maart 2017, ECLI:NL:RBNHO:2017:1787.
P185374.001
onder het nieuwe planologische regime zullen gaan vervallen. Met hetgeen eiseres heeft aangevoerd heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat zij niet met succes een concrete poging als hierboven omschreven had kunnen doen. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat passieve risicoaanvaarding aan eiseres kan worden tegengeworpen.”
In de jurisprudentie en literatuur wordt in het algemeen de mening gedeeld dat een termijn van één jaar vanaf het ontstaan van de voorzienbaarheid tot het ter inzage leggen van een ontwerpbestemmingsplan voldoende dient te zijn voor een beroep op passieve risicoaanvaarding:45
“In een uitspraak van 5 maart 2014 werd geoordeeld dat een termijn van 5 maanden te kort was om passieve risicoaanvaarding te kunnen aannemen (ABRvS 5 maart 2014, No.
201302985/1/A2, ECLI:NL:RVS:2014:737 (Planschade Teylingen)) (…). De in de wijzigingsbevoegdheid opgenomen termijn van 1 jaar moet in het licht van de uitspraak van 5 maart 2014 (ruimschoots) toereikend worden geacht. Het lijkt mij dan ook weinig waarschijnlijk dat iemand met succes een beroep kan doen op art. 6.1 Wro, wanneer B &
W door middel van een wijzigingsbesluit vigerende bouwtitels uit het bestemmingsplan verwijderen.”
Ook in de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Omgevingswet46 wordt een benuttingstermijn van één jaar als redelijk beschouwd:
“Een periode van één jaar is daarom voldoende om een concrete poging ter benutting van de functie te ondernemen.”
Relevant te vermelden is verder nog dat niet vereist is dat de concrete pogingen daadwerkelijk tot het realiseren van de te vervallen bouw- en gebruiksmogelijkheden leiden. De verplichting is geen resultaatsverplichting, maar een inspanningsverplichting.47
9. Conclusie
Op basis van vorenstaande kan met het verzoek van de bewonersvereniging worden ingestemd en kan de basis worden gelegd voor de borging van bestaande
stedenbouwkundige uitgangspunten die de kwaliteit van Bilthoven Noord ten goede komen. Graag zien wij uw positieve besluitvorming op dit punt tegemoet.
45 Zie noot H.J. de Vries in TBR 2014/120.
46 Zie de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Omgevingswet, versie juni 2017, p. 125.
47 Zie noot L.J. Gerritsen en M.J.O. Copier in Gst. 2017/191 bij ABRvS 5 juli 2017, nr. 201606235/1/A2.
P185374.001
Er vanuit gaande u voldoende geïnformeerd te hebben.
Met vriendelijke groet, Pouderoyen BV
mr. M.A. Koopman
