Financiële
rechtmatigheid bij
Gemeente
Financiële rechtmatigheid bij
Gemeente Tytsjerksteradiel
‘Onderzoek naar de invloed van organisatiecultuur op de
naleving van rechtmatigheidsvereisten bij een gemeente’
Emina Lukovac
1
ebegeleider: Dhr. J. van Kesteren
2
ebeoordelaar:Dhr. P. Jansen
Afstudeerscriptie Accountancy & Controlling, RUG
Groningen, juni 2007
‘de auteur is verantwoordelijk voor de inhoud van het afstudeerverslag; het auteursrecht van het afstudeerverslag berust bij de auteur’.
Inhoudsopgave
Voorwoord1 Inleiding 5
2 Leeswijzer 7
3 Definitie probleemstelling en begrippen 8
↳ 3.1 Doelstelling ↳ 3.2 Relevantie
↳ 3.3 Ethische aanvaardbaarheid ↳ 3.4 Centrale vraag en deelvragen
↳ 3.5 Eigenschapsbegrippen, eenheidsbegrip, conceptueel model
4 Opzet en uitvoering onderzoek 12
↳ Methodische karakterisering ↳ 4.1 onderzoekstype ↳ 4.2 onderzoeksontwerp ↳ 4.3 Populatie en steekproef ↳ 4.4 Dataverzamelingsmethoden ↳ 4.5 Uitvoerbaarheid onderzoek ↳ 4.6 Rapportage ↳ 4.7 Toelichting begrippen
5 Financiële rechtmatigheid bij gemeenten 17
↳ 5.1 Financiële rechtmatigheid
↳ 5.2 De toetsingscriteria van rechtmatigheidcontrole ↳ 5.3 Normenkader
↳ 5.4 Normenkader vs. Toetsingskader ↳ 5.5 Voordelen van interne rechtmatigheid
6 Organisatiecultuur vanuit de optiek rechtmatigheid 21
en naleving van rechtmatigheidsvereisten ↳ 6.1 Organisatiecultuur
↳ 6.2 Controleomgeving
↳ 6.3 Integriteit en ethische waarden van een organisatie ↳ 6.4 Het model van Harrison
7 Resultaten
↳ 7.1 Beschrijving gemeente T-diel 28
↳ 7.2 Resultaten enquête “Organisatiecultuur gemeente T-diel” ↳ 7.3 Resultaten enquête “Mate van rechtmatig handelen”
8 Conclusies en discussie 33
↳ 8.1 Resultaten bekijken in het licht van mijn probleemstelling ↳ 8.3 Aanbevelingen en suggesties voor verder onderzoek Bijlage 1: Literatuurlijst
Bijlage 2: Organisatiestructuur
Bijlage 3: Enquête 1: Organisatiecultuur
Bijlage 4: Enquête 2: Naleving rechtmatigheidsvereisten Bijlage 5: T-test
Voorwoord
Dit verslag is geschreven in het kader van mijn afstuderen aan de studie Accountancy & Controlling aan de Rijksuniversiteit Groningen.
In het kader van de accountancy-opleiding dient het onderwerp van de afstudeeropdracht betrekking te hebben op bedrijfseconomisch vak of één van de accountancy-hoofdvakken en dient er wetenschappelijk onderzoek uitgevoerd te worden. Het onderwerp van mijn afstudeeropdracht is de financiële rechtmatigheid bij gemeente Tytsjerksteradiel en het betreft een (wetenschappelijk) exploratief onderzoek.
Toen ik in september begon met mijn stage bij de gemeente T-diel (Tytsjerksteradiel) op de afdeling Financiën en Juridische Zaken, kreeg ik door mijn werkzaamheden veel te maken met verscheidene aspecten van de financiële rechtmatigheid. Nadat ik diverse rapporten en artikelen over dit onderwerp had gelezen, viel mij op dat er nog geen specifiek onderzoek was gedaan naar het verband tussen de organisatiecultuur en de naleving van rechtmatigheid bij de gemeente. Volgens de auteurs en onderzoekers, voornamelijk van NIVRA, was er wel behoefte aan dat onderzoek.
Aangezien ik het aspect organisatiecultuur altijd interessant heb gevonden tijdens mijn studie, was mijn keuze voor het onderzoeksonderwerp snel gemaakt. Op deze manier zou ik ook nog een bijdrage kunnen leveren aan het verbeteren van de naleving van rechtmatigheidsvereisten bij de gemeenten.
Een grote uitdaging bij de totstandkoming van dit verslag was het combineren van mijn stage, en later werk, met het schrijven van deze scriptie. Het was soms moeilijk bepaalde werkzaamheden op de tweede plaats te zetten en prioriteit te geven aan het schrijven van de scriptie.
Ik wil de volgende personen bedanken die hebben bijgedragen aan de totstandkoming van deze scriptie; Dhr. J. van Kesteren, mijn eerste begeleider, Dhr. P. Jansen, de tweede beoordelaar en alle collega’s van mijn stage bij de gemeente Tytsjerksteradiel.
Groningen, 30 juni 2007
1. Inleiding
Nieuwe ontwikkelingen voor gemeenten volgen elkaar snel op. De ene verandering is nog maar net doorgevoerd of een volgende staat weer op de agenda. Toegevoegd aan de vaste bedrijfsvoeringvraagstukken en beleidsontwikkelingen, vormt dit een grote uitdaging voor de gemeenten.
Een recente ontwikkeling bij de gemeenten is de verplichte controle op rechtmatigheid. De jaarrekening 2004 was de eerste jaarrekening die onder deze rechtmatigheidcontrole valt. Gemeenten hebben bij de jaarrekening een rechtmatigheidverklaring van de externe accountant nodig. In het kort betekent dit dat van gemeenten verwacht wordt dat zij kunnen aantonen dat de processen rechtmatig en volgens de actuele regels zijn uitgevoerd (www.mavim.com).
Deze ontwikkeling levert in het publieke bestel een grote discussie op. (Van der Schaaf, 2004)
De gemeenten hebben een belangrijke maatschappelijke functie. Ze besteden en innen publiek geld en burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat de gemeenten de publieke gelden rechtmatig hebben verwerd en besteed. Men zou denken dat het vanzelfsprekend is dat de gemeenten wetten en regels naleven en dus rechtmatig handelen. In praktijk blijkt dit anders te liggen. Neem bijvoorbeeld de diverse financiële debacles, de bouwfraude, de cafébrand in Volendam en de vuurwerkramp in Enschede.
Veel gemeenten worstelen nog met het implementatietraject van de interne uitvoering van de rechtmatigheidscontrole en het afleggen van verantwoording
hierover (Van der Schaaf, 2006). Veel gemeenten zijn ook terughoudend tegenover
de invoering van de rechtmatigheidscontrole. Dit hangt samen met de erg drukke agenda van de gemeenten, waarbij rechtmatigheid niet al te hoog scoort bij de prioriteitsbepaling. Daarnaast zien veel gemeenten rechtmatigheid als een nieuwe verplichting, wat een negatief gevoel met zich meebrengt. Hierbij worden de vele voordelen van rechtmatigheidscontrole over het hoofd gezien (Van der Schaaf, 2004). Tijdens mijn stage werd mij dit ook vaak verteld door diverse medewerkers. Het uiteindelijke doel is om een rechtmatigheidsoptimum te realiseren. De gemeente beschikt dan over een set van wet- en regelgeving met betrekking tot rechtmatigheid welke dan ook wordt nageleefd en gehandhaafd.
In vele rapporten en artikelen in de accountancywereld heerst de opvatting dat de
organisatiecultuur bepalende invloed heeft op het naleven van
rechtmatigheidvereisten (Van der Schaaf, 2005 / Inge Boets, 2006). Er wordt daarbij geadviseerd onderzoek te doen naar de relatie tussen deze twee
eigenschapsbegrippen om het proces van de naleving van rechtmatigheid te verbeteren.
(Van Vugt, B&G 2003)
Met dit rapport wil ik een bijdrage leveren aan de verbetering van het proces rondom rechtmatigheid en de implementatie van dit proces bij de gemeenten, door onderzoek te doen naar de invloed van de organisatiecultuur op de naleving van rechtmatigheidsvereisten. Het huidige rechtmatigheidsbegrip en hetgeen van organisaties wordt verwacht, is relatief nieuw, maar ook weerbarstig qua inhoud en vertaling naar de organisatie.
2. Leeswijzer
Dit onderzoek heeft betrekking op de gemeente Tytsjerksteradiel. In hoofdstuk 3 zal de probleemstelling van dit onderzoek gedetailleerd worden beschreven, evenals de essentiële begrippen en het conceptueel model voor het onderzoek.
In hoofdstuk 4 behandel ik de opzet en de uitvoering van het onderzoek. Vervolgens geef ik in hoofdstuk 5 een inzicht in het begrippenkader rondom financiële rechtmatigheid en de betrokken partijen bij dit proces, waarna ik in hoofdstuk 6 de eigenschapsbegrippen ‘organisatiecultuur vanuit de rechtmatigheidsoptiek’ en ‘naleving van rechtmatigheidvereisten’ beschrijf.
In hoofdstuk 7 zal allereerst gemeente Tytsjerksteradiel beschreven worden en zullen de resultaten van dit onderzoek worden weergegeven, waarna ik in hoofdstuk 8 conclusies zal geven met aanbevelingen en suggesties voor verder onderzoek. Met dit afstudeerwerkstuk hoop ik het proces rondom de rechtmatigheid te verbeteren en veel onduidelijkheden met betrekking tot de organisatiecultuur vanuit de optiek van rechtmatigheid weg te nemen.
3. Probleemstelling en begrippen
3.1 Doelstelling
Inzicht verkrijgen in mogelijke belemmeringen van de organisatiecultuur op de rechtmatigheid binnen gemeente Tytsjerksteradiel en zo een bijdrage leveren aan de verbetering van het werken aan rechtmatig handelen.
3.2 Relevantie
Dit onderzoek heeft voornamelijk een praktisch nut. De gemeenten hebben een belangrijke maatschappelijke functie. De burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat de gemeenten de publieke gelden rechtmatig hebben verwerfd en besteed. De accountantsverklaring helpt de gemeenteraad om de rechtmatigheid van de verwerving en besteding van de middelen van de gemeente te controleren. Door middel van dit onderzoek wil ik bijdragen aan het verbeteren van het rechtmatigheidsproces in de Nederlandse gemeenten, aangezien er nog veel schort aan de naleving van rechtmatigheidseisen in gemeentes. De oorzaken kunnen in de regels, in de uitvoering, of in de administratieve verwerking van de uitvoering liggen.
(Remkes, 2004)
3.3 Ethische aanvaardbaarheid
Alle ondervraagde medewerkers van de gemeente T-diel, zijn anoniem gebleven
en de gegevens uit de enquêtes en eventueel aanvullende interview(s) zijn anoniem verwerkt. Deze gegevens kunnen niet aan derden worden doorgegeven.
Bij het bepalen van het aantal mensen dat ondervraagd moet worden bij de
enquête, heb ik een representatieve en willekeurige steekproef getrokken. In dit onderzoek zijn steekproefcriteria vanuit de accountancy (beroepsorganisaties) gebruikt voor het bepalen van de omvang van een steekproef. Ik heb zowel rekening gehouden met een voldoende aantal als genoeg diversiteit in de steekproef. Er wordt een normale verdeling met een onbekende variantie verondersteld in deze steekproef. Door de aselecte steekproef met een normale verdeling en een onbekende variantie, kunnen de resultaten uit mijn steekproef (respondenten) doorgetrokken worden naar de populatie; de gemeente T-diel (www.wikipedia.org/T-toets). Dit betekent dat mijn steekproef statistisch verantwoord is en dat uit de steekproef resultaten conclusies getrokken kunnen worden over de populatie.
Bij de enquête hebben alle respondenten vrijwillig meegewerkt. Ik heb,
voorafgaand het invullen van de enquête, duidelijk uitgelegd dat hun medewerking essentieel is en de resultaten bij zullen dragen aan het verbeteren van het implementeren van het rechtmatigheidsproces. Ook heb ik duidelijk
gemaakt dat de privacy van de respondenten gewaarborgd wordt in het onderzoek.
3.4.1 Centrale vraag
In hoeverre belemmert de organisatiecultuur binnen de gemeente Tytsjerksteradiel het naleven van de financiële rechtmatigheid van de gemeentelijke baten, lasten en balansmutaties en wat voor veranderingen zijn er mogelijk nodig?
3.4.2 Deelvragen
1. Wat wordt verstaan onder de financiële rechtmatigheid van de gemeenten ? 2. Hoe kan de organisatiecultuur van de gemeente T-diel beschreven en
getypeerd worden vanuit de optiek van rechtmatigheid en welke verschillen zijn te noemen tussen de onderzochte afdelingen ?
3. In welke mate is er sprake van het naleven van de rechtmatigheidvereisten onder de ambtenaren en welke verschillen zijn te noemen tussen de onderzochte afdelingen ?
4. In hoeverre verklaren de verschillen tussen de onderzochte afdelingen de invloed van de organisatiecultuur vanuit de optiek van rechtmatigheid op het naleven van de rechtmatigheidsvereisten ?
5. Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan, exclusief uit de resultaten van de vorige deelvragen, met betrekking tot de verbetering van de rechtmatigheidnaleving en de organisatiecultuur ?
3.5.1 Eigenschapbegrippen
Deelvraag 1 een beschrijvende vraag en heeft als doel meer inzicht te verschaffen in de materie ‘financiële rechtmatigheid’. In hoofdstuk 5 zal deze deelvraag uitgewerkt worden.
Vraag 2 is een beschrijvende- en verschillenvraagstelling. In vraag 2 is het eigenschapsbegrip het type organisatiecultuur vanuit de optiek van rechtmatigheid. Kenmerken van een respondent, ook wel eigenschapbegrippen genoemd, moeten variabel ingedeeld worden (Baarda en de Goede, 2001). Voor dit onderzoek is het model van Harrison (Frissen, 1986) gebruikt om de organisatiecultuur in te delen in diverse stijlsoorten. Deze stijlsoorten hebben in dit model invloed op de wijze waarop met rechtmatigheid wordt omgegaan bij een organisatie zoals de gemeente. Dit model is daarom qua theoretische ingang geschikt om een antwoord te geven op deelvraag 2. Door gebruik te maken van verschillende stijlsoorten, is er sprake van variabele kenmerken van de respondent. In dit onderzoek is de respondent de gemeente, bestaande uit diverse afdelingen. In hoofdstuk 6 is deelvraag 2 samen met het model van Harrison uitgewerkt.
Door middel van een enquête geef ik een antwoord op deelvraag 2, namelijk hoe de organisatiecultuur van de gemeente T-diel getypeerd kan worden en welke verschillen in de organisatiecultuur er zijn tussen de onderzochte afdelingen. Middels de enquête wordt het eigenschapsbegrip ‘organisatiecultuur vanuit de optiek van rechtmatigheid’ in concreet waarneembare termen vertaald.
Vraag 3 is een verschillenvraagstelling. Door middel van de tweede enquête geef ik een antwoord op deelvraag 3, namelijk in welke mate is er sprake van rechtmatig handelen en welke verschillen bestaan hierbij tussen de onderzochte afdelingen? In vraag 3 is het eigenschapsbegrip de mate van het naleven van de rechtmatigheidsvereisten. Er is sprake van een grotere of kleinere mate van het naleven van de rechtmatigheidsvereisten. Hierdoor is er sprake van variabiliteit in het eigenschapbegrip. Deelvraag 3 is in hoofdstuk 6 en 7 uitgewerkt.
In deelvraag 4, een samenhangvraagstelling, wordt er een (verondersteld) oorzakelijk verband onderzocht tussen de eigenschapsbegrippen uit deelvraag 3 (organisatiecultuur) en deelvraag 4 (naleving van rechtmatigheidvereisten). Deelvraag 4 is in hoofdstuk 8 uitgewerkt.
Aan de hand van de bevindingen uit alle voorgaande deelvragen, kunnen in deelvraag 5 uiteindelijk de aanbevelingen worden gedaan met betrekking tot de twee eigenschapsbegripen. Door deze aanbevelingen te geven, kan het proces van de naleving van de rechtmatigheidsvereisten verbeterd worden. De aanbevelingen zijn te vinden in hoofdstuk 8.
3.5.2 Eenheidsbegrip
Het eenheidsbegrip is niet varieerbaar en wordt ook wel het ‘onderzoekselement’ genoemd (Baarda & de Goede, 2001). In dit onderzoek is het eenheidbegrip de gemeente T-diel. Uiteindelijk geef ik middels dit onderzoek een oordeel over het type van organisatiecultuur van de gemeente T-diel en de mate van naleving van rechtmatigheidseisen.
3.5.3 Conceptueel model
In het hierna weergegeven conceptueel model wordt het veronderstelde verband tussen de concepten (begrippen) grafisch weergegeven. De pijlen tussen de concepten geven een causaal verband aan. Het conceptueel model dient als een soort kapstok voor mijn verdere onderzoek. In hoofdstuk 5 zullen de weergegeven eigenschapbegrippen en de verbanden tussen de begrippen uitgebreid worden behandeld.
1 1 2
3
3.5.4 Controlebegrippen
Het eerste begrip “organisatiecultuur vanuit de optiek van rechtmatigheid” beïnvloedt het tweede begrip “naleving rechtmatigheidsvereisten”. Dit is een veronderstelling in dit onderzoek. Hierdoor is het begrip “organisatiecultuur vanuit de optiek van rechtmatigheid” een controlebegrip of in geoperationaliseerde vorm controlevariabele genoemd (Baarda en de Goede, 2001).
O
Organisatiecultuur
Organisatiecultuur
Organisatie-cultuur vanuit de optiek van rechtmatig-heid Rechtmatigheids-vereisten beleid gemeente T-diel = Toetsingskader Naleving rechtmatigheid gemeente T-diel4. Opzet en uitvoering van het onderzoek
4.1 Onderzoekstype
Dit onderzoek kan als een verkennend (explorerend) onderzoek getypeerd worden. Hierbij heb ik inzicht willen verwerven in de invloeden van de organisatiecultuur op de rechtmatigheid, door voor de eerste maal data te verzamelen hierover. Er is namelijk onderzocht of het klopt dat de organisatiecultuur het naleven van de rechtmatigheidsvereisten beïnvloedt in de gemeente T-diel.
Het primaire doel van dit onderzoek is een hypothese formuleren met betrekking tot deze relatie. In vele artikelen en rapporten heerst de mening dat de organisatiecultuur een essentiële en oorzakelijke factor kan zijn voor de mate van de naleving van de rechtmatigheidvereisten (Deloitte, 2006 / Frissen & van Westerlaak, 1990).
Dit is tevens mijn observatie geweest tijdens mijn stage bij de gemeente T-diel. Er is echter niet een wetenschappelijk onderzoek geweest naar deze relatie bij een gemeentelijke organisatie. De relatie wordt in dit onderzoek verwacht aanwezig te zijn en door middel van het onderzoek wil ik een hypothese formuleren. Hierbij heb ik onderzocht in hoeverre de verschillen in de organisatiecultuur en de verschillen in de naleving van de rechtmatigheidsvereisten tussen de onderzochte afdelingen deze relatie verklaren. Nadat de relatie tussen deze twee variabelen is onderzocht, worden dan ook aanbevelingen gedaan in hoofdstuk 8. Uit de resultaten van dit onderzoek die te vinden zijn in hoofdstuk 8, zou een vervolgonderzoek uitgevoerd kunnen worden in de toekomst.
4.2 Onderzoeksontwerp
In dit onderzoek is als de grondvorm voor het onderzoeksontwerp gekozen voor een “survey”. Er is namelijk sprake van één meting en de data worden, naast literatuuronderzoek, verkregen door het afnemen van twee enquêtes. Het doel is om een hoge externe validiteit te realiseren met dit onderzoek. Dit houdt in dat, indien een aselecte en representatieve steekproef getrokken wordt bij de enquête en het interview, de antwoorden op de deelvragen en de aanbevelingen hierbij doorgetrokken kunnen worden naar de populatie. De populatie is in de eerste plaats de gemeente T-diel en eventueel kunnen de aanbevelingen ook gelden voor andere Nederlandse gemeenten met een vergelijkbare omvang (werknemers en bewoners) van de gemeente T-diel. Deze andere vergelijkbare gemeenten hebben volgens onderzoekerinstituten zoals Haute Finance (hoofdstuk 6.5), vergelijkbare ambtenarenapparaat en vergelijkbare interne controlefunctie. Ook beschikken deze vergelijkbare gemeenten over vergelijkbare kennis en capaciteit met betrekking tot de rechtmatigheidcontrole.
4.3 Populatie en steekproef
Begrippen: De organisatiecultuur vanuit de optiek van rechtmatigheid en de naleving van de rechtmatigheidsvereisten zijn de eigenschapsbegrippen in dit onderzoek. De gemeente T-diel is de onderzoekseenheid.
Populatie: De gehele gemeentelijke organisatie T-diel is in dit onderzoek de populatie en telt uit 270 medewerkers (N).
Steekproef: De omvang van de steekproef is bepaald op 35 medewerkers. Dit
voldoet aan het 10 % vereiste (percentage voor het aantal deelwaarnemingen vanuit
accountancy) van de populatie (270 medewerkers) met een minimum van 25 eenheden (Baarda en de Goede, 2001). Op deze manier is de respons bruikbaar en kan deze doorgetrokken worden naar de gehele populatie.
De populatie (de gemeente T-diel) kan opgedeeld worden in deelpopulaties (strata) op basis van afdelingskenmerken. Uit een drietal representatieve afdelingen (select uitgekozen) en het management zal een aselecte steekproef getrokken worden. De deelpopulatie (afdeling) wordt gedeeld door de steekproef. In dit geval betekent dat: het aantal medewerkers van de afdeling wordt gedeeld door 9 (1/3 * 27) en dan neem ik daarbij elke 6e medewerker mee in mijn steekproef. Hierdoor heeft de steekproef kenmerken van de gestratificeerde aselecte steekproef en van de systematische steekproef met een aselect begin.
Doordat de steekproefomvang (n) uit deze deelpopulatie nu kleiner is dan 30, zal er een T-test uitgevoerd moeten worden. De verdeling van deze steekproef (resultaten) is namelijk meer gespreid dan van een steekproef met een normale verdeling (n>30), en om toch een betrouwbaarheidsniveau te bepalen is een T-test nodig.
Deze niet-normale verdeling wordt dan ook t-verdeling genoemd (Carter &
Williamson, 1996). In mijn onderzoek is verondersteld (noodzakelijk voor een T-test) dat de populatie normaal verdeeld is. Uit de T-test zullen t-scores uitrollen voor de steekproeven via SPSS. De t-score geeft de afstand aan tussen het gemiddelde- en de gemeten waarde in een steekproef, gemeten in standaard deviatie units (Carter & Williamson, 1996). Hoe groter deze standaard deviatie, des te minder betrouwbaar zijn de resultaten uit het onderzoek. Deze t-scores zijn bij de desbetreffende grafieken vermeld in hoofdstuk 7. De gedetailleerde opzet en uitvoer van de T-test is te vinden in Bijlage 5.
4.4 Dataverzamelingsmethoden
In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van bestaande informatie uit boeken, rapporten, kranten en tijdschriften, ook wel deskresearch genoemd. Deze informatie is zowel digitaal als hardcopy beschikbaar. In bijlage 1 is een literatuurlijst opgenomen van alle gebruikte bestaande informatie, waarin de verwijzingen naar
bronnen gedetailleerd zijn weergegeven. Deze informatie is makkelijk verkrijgbaar, gratis en goed bruikbaar. Middels de deskresearch heb ik een beeld gekregen van het onderzoeksterrein en de relevante theorieën. Ook heeft deze methode van dataverzameling bijgedragen aan het operationaliseren en het definiëren van onderzoeksbegrippen.
Ook zal informatie verzameld worden door middel van gesprekken met specialisten op het gebied van rechtmatigheidonderzoek en middels het afnemen van twee soorten enquêtes bij diverse afdelingen van de gemeente T-Diel en het management. Dit kost wel meer tijd, maar dan heb ik een beter inzicht in de opinie en de houding van de medewerkers met betrekking tot de onderzochte eigenschapsbegrippen. De gesprekken met de specialisten op het gebied van rechtmatigheidcontrole (collega’s op de afdeling Financiën en Juridische Zaken) hebben ook als doel het verschaffen van kennis over de materie.
Enquête:zie bijlage 3 en bijlage 4
Eerst ga ik onderzoeken, door middel van een enquête, bij welke type cultuur de gemeente T-diel ingedeeld kan worden. De enquête is te vinden in bijlage 3. Deze enquête zal door diverse afdelingen in de organisatie worden ingevuld, onder andere door afdeling Financiën, afdeling Samenleving en afdeling Ruimte. Tevens zullen de diverse managers ook worden geënquêteerd. Mijn verwachting is dat tussen de te onderzoeken afdelingen verschillen zullen uitkomen met betrekking tot de organisatiecultuur. Dit verwacht ik omdat diverse medewerkers eigen cultuurwaarden meenemen naar werk en deze verschillend ontwikkelen in de organisatie afhankelijk van de afdeling. Deze afhankelijkheid van de afdeling heeft te maken met het willen deel maken van een groep, waardoor de medewerker zich moet aanpassen aan de groep en haar cultuurwaarden. Ook verwacht ik dat er verschillen zullen zijn met betrekking tot de naleving van rechtmatigheidsvereisten tussen de afdelingen (zie enquête 4) die afhankelijk zijn van het type organisatiecultuur van de afdeling.
Op basis van deze verschillen zal ik een oordeel geven over het cultuurtype die het beste past bij het rechtmatig werken.
4.5 Uitvoerbaarheid
Voor deze afstudeeropdracht staan 15 weken studietijd voor en 20 EC punten als beloning. Dit komt ongeveer uit op een omvang van 35 bladzijden. 1 EC punt komt overeen met 28 uur studietijd, dus voor dit onderzoek staan in totaal 560 uren. Ik zal als deadline 20 mei, 2007 aanhouden. Binnen deze tijd zal dit onderzoek afgerond en gerapporteerd moeten worden. Het onderzoek zal mij financieel niets kosten, aangezien ik alle benodigde gegevens gratis kan verkrijgen op mijn stageplek.
Tijdens het onderzoek is er een voldoende aantal medewerkers van de gemeente, dat bereid zijn mee te doen aan de enquête.
4.6 Rapportage
De scriptie zal in twee schriftelijke exemplaren uitgedraaid worden; één versie voor de 1e begeleider en de tweede versie voor de 2e beoordelaar. Er zal een digitale versie komen voor het opleidingsarchief en voor de bibliotheek omgezet in een Pdf-formaat (2 Cd-roms).
De lay-out van deze scriptie voldoet aan de formele standaarden voor een onderzoeksrapport volgens Baarda en de Goede en aan de faculteitsvereisten, te vinden op de website van Economie & Bedrijfskunde, variant Accountancy.
4.7 Toelichting Begrippen: Afdelingen, Naleving Rechtmatigheid en organisatiecultuur
Afdelingen: Afdeling Ruimte, Afdeling Financiën en afdeling Welzijn en Samenleving. Dit zijn drie representatieve lagen in de gemeente T-diel die onderzocht moeten worden om een antwoord te geven op de centrale vraag.
Rechtmatigheid is namelijk een item dat de gehele gemeentelijke organisatie aangaat. Het zijn naast de Financiële afdeling ook de vakinhoudelijke afdelingen en het management die hiermee aan de slag moeten.
De keuze voor het management vloeit voort uit de essentiële rol die het management vervult bij het proces rechtmatigheid. Het management heeft een leidende, coördinerende en delegerende rol in de gemeentelijke organisatie. Het management bepaalt in een grote mate de controleomgeving, die weer een belangrijke invloed heeft op het controlebewustzijn van de werknemers van de organisatie.
Verder wil ik de afdeling Financiën in mijn steekproef opnemen, aangezien binnen deze afdeling zorg wordt gedragen voor het opstellen en rapporteren van de interne controle met betrekking tot de rechtmatigheid. Deze afdeling operationaliseert als het ware de regelgeving rondom rechtmatigheid vanuit het wettelijke kader in de rechtmatigheidsvereisten die voor de gemeente T-diel gelden. Het grootste gedeelte van de interne rechtmatigheidscontrole wordt ook uitgevoerd door de afdeling Financiën.
De derde groep betreft de afdeling Welzijn en Samenleving en afdeling Ruimte. Ik wil in de steekproef een uitvoerende afdeling betrekken die ergens in het midden van de organisatiestructuur gelegen is en een relatief grote geldstroom heeft vergeleken met de andere afdelingen.
Naleving van rechtmatigheidsvereisten: De wijze waarop de afdelingen de rechtmatigheidsvereisten naleven (zie hoofdstuk 5). Concreet gezegd: draagt één en ander bij aan rechtmatig handelen?
Organisatiecultuur: Bij het typeren van de organisatiecultuur vanuit de optiek van rechtmatigheid zal ik het model van Harrison toepassen (zie hoofdstuk 6).
5. Wat wordt verstaan onder de financiële rechtmatigheid van de gemeenten?
5.1 Financiële rechtmatigheid
De jaarrekening 2004 van gemeenten is de eerste jaarrekening die valt onder de rechtmatigheidscontrole. Dit houdt in dat de jaarrekening moet worden voorzien van een rechtmatigheidsoordeel door de controlerende accountant. Dit oordeel beperkt zich tot de financiële rechtmatigheid.
De financiële rechtmatigheid focust zich op die handelingen waaruit financiële gevolgen voortkomen die als baten, lasten en/ of balansmutaties rechtmatig in de jaarrekening dienen te worden verantwoord (PRPG, 2006).
Voorbeelden hiervan zijn:
Overdrachten aan of van natuurlijke personen en rechtspersonen
(bijvoorbeeld subsidies, uitkeringen, belastingen en heffingen);
Transacties waarbij een tegenprestatie wordt verkregen of geleverd;
Financieringen, waaronder opgenomen en uitgezette leningen en daarbij
behorende rente en aflossingen;
Vermogensmutaties zoals mutaties van reserves en voorzieningen en de
afschrijvingssystematiek.
Een positief oordeel van de accountant zal resulteren in het afgeven van een goedkeurende verklaring omtrent de rechtmatigheid. Overigens zal het ontbreken van een goedkeurende verklaring niet betekenen dat er gerommeld of gefraudeerd is, maar dat het schort aan een voldoende controleerbare naleving van regelgeving. Onrechtmatigheid komt vaak voort uit gebrek aan bekendheid of belangstelling voor naleving van wet- en regelgeving. Fraude is altijd onrechtmatig, maar een onrechtmatigheid is vaak geen fraude.
Financiële rechtmatigheid betreft de vraag of de baten, lasten en balansmutaties in de jaarrekening tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de begroting en toepasselijke wet- en regelgeving, waaronder gemeentelijke verordeningen. De rechtmatigheidscontrole door de accountant moet zekerheid toevoegen aan de verantwoording over de rechtmatige besteding en verwerving van publieke middelen (PRPG, 2006).
5.2 De toetsingscriteria van de rechtmatigheidcontrole
Naast de criteria voor het getrouwheidsoordeel, zijn er een drietal aanvullende criteria die van belang zijn bij de toetsing van de rechtmatigheid:
Begrotingsrechtmatigheid: hierbij wordt gekeken of de financiële
beheershandelingen binnen de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s vallen. De toereikendheid van het begrotingsbedrag, de juistheid toerekening begrotingsjaar en de toerekening aan het juiste programma worden hierbij beoordeeld.
Voorwaardencriterium: hierbij wordt gekeken of de gestelde voorwaarden
(termijnen, bevoegdheden, recht, hoogte en duur) die zijn gesteld in externe-en interne wet- externe-en regelgeving wordexterne-en nageleefd, bijvoorbeeld subsidievoorwaarden. Besteding en inning van gelden door een gemeente zijn namelijk aan bepaalde voorwaarden verbonden.
Misbruik en Oneigenlijk gebruik: hierbij wordt gekeken of voldoende
maatregelen getroffen zijn om een rechtmatige aanwending van publieke middelen te waarborgen. De toetsing vindt dan plaats op de juistheid en volledigheid van de gegevens, die door de belanghebbenden zijn verstrekt om het voldoen aan voorwaarden aan te tonen. Dit ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik (PRPG, 2006).
5.3 Normenkader voor de rechtmatigheidscontrole
Het normenkader voor de rechtmatigheidcontrole bestaat uit een overzicht van de geldende externe en interne (gemeentelijke) regelgeving met betrekking tot financiële beheershandelingen. De gemeenteraad is verantwoordelijk voor het opstellen van het normenkader.
De externe regelgeving bestaat uit de regelgeving afkomstig van de EU, het rijk en de provincie. Vele discussies gaan juist over de interne (gemeentelijke) regelgeving. De gemeentelijke regelgeving is te onderscheiden in:
Gemeentelijke verordeningen;
Raadsbesluiten met een kaderstellend karakter;
Begroting;
Collegebesluiten (bijvoorbeeld mandaatbesluiten).
De gemeentelijke verordeningen en de begroting worden vastgesteld door de gemeenteraad. Ook formuleert de gemeenteraad expliciete beleidsregels. De controlerende accountant zal bepalingen uit verordeningen in zijn rechtmatigheidscontrole opnemen, voorzover de regels betrekking hebben op financiële beheershandelingen en transacties. De gemeenteraad kan geen
buiten de accountantscontrole houden. Wel kan de gemeenteraad besluiten, als bepaalde formele aspecten in de praktijk niet worden gebruikt, aan deze aspecten geen financiële gevolgen jegens derden te verbinden. Deze aspecten hoeven dan niet bij de financiële rechtmatigheidscontrole te worden betrokken.
Collegebesluiten die in ieder geval in de rechtmatigheidscontrole worden betrokken, betreffen een noodzakelijke uitwerking van Rijks- of gemeentelijke regelgeving en hebben betrekking op de financiële rechtmatigheid. Collegebesluiten ten aanzien van aanbestedingen en subsidies vallen altijd onder het rechtmatigheidoordeel. Als het College van B&W afwijkingen van vastgestelde procedures alsnog goedkeurt, hoeven deze niet in de oordeelsvorming van de accountant te worden betrokken.
5.4 Normenkader vs. Toetsingskader
Om het normenkader te kunnen gebruiken voor de accountantscontrole moet het specifiek worden gemaakt. De operationalisering vindt plaats via het toetsingskader. Kern van het toetsingskader is dat wordt aangegeven aan welke bepalingen al dan niet financiële consequenties worden verbonden. Per gemeente wordt meestal een projectgroep opgesteld die zich bezig houdt met de operationalisering van het normenkader en uitvoering van de interne rechtmatigheidscontrole. De projectgroep bestaat dan uit interne en/of externe financiële medewerkers.
Om het normenkader specifiek te maken in een toetsingskader wordt gebruik gemaakt van de VNG-inventarisatie van wet- en regelgeving. Door de accountantskantoren Deloitte en Ernst & Young zijn de modelverordeningen van de VNG gescreend op artikelen die direct en niet-direct relevant zijn voor de financiële rechtmatigheid. Artikelen die direct relevant zijn voor de financiële rechtmatigheid hebben betrekking op recht, hoogte en duur. Deze artikelen zijn niet uit te sluiten voor de rechtmatigheidcontrole.
Andere artikelen zijn wel uit te sluiten voor de rechtmatigheidcontrole. Het gaat hierbij om bepalingen met betrekking tot bevoegdheden, voeren van een administratie, verkrijgen en bewaren van bewijsstukken en aan te houden termijnen voor indiening, besluitvorming, (voorschot)betaling en (eind)declaratie. De verwachting is dat veel gemeenten zullen besluiten om deze bepalingen voor de eerste jaren van de rechtmatigheidcontrole uit te sluiten, omdat de interne wetgeving nog in overeenstemming gebracht moet worden met de uitvoering- en handhavingpraktijk van de gemeente, dan wel omdat de bestaande praktijk eerst nader moet worden geëvalueerd.
De gemeente T-diel heeft besloten, in overleg met de accountantscommissie, deze bepalingen uit te sluiten voor de oordeelsvorming van de accountant over de rechtmatigheid. Dit betekent niet dat deze artikelen niet worden meegenomen in de
intern uit te voeren controles. Er worden alleen geen financiële consequenties aan verbonden.
In de gemeentelijke verordening (ex. Art. 212 van de Gemeentewet) wordt vastgesteld wat de reikwijdte en verantwoordelijkheden voor rechtmatigheid zijn. Ook de eisen voor de administratie worden in de Gemeentewet weergegeven. Het college van B&W draagt zorg voor de interne toetsing van rechtmatigheid van de beheershandelingen. Dit gebeurt deels door middel van een permanente toetsing van de uitvoering en deels door middel van incidentele doorlichtingen van onderdelen van de organisatie. Zo nodig neemt het college maatregelen voor het herstel van de tekortkomingen. Uiteindelijk behoren de interne toetsing van rechtmatigheid en rapportage hierover tot de taken van de eerder genoemde financiële projectgroep (PRPG, 2006).
5.5 Voordelen van interne rechtmatigheidscontrole
Om het proces van rechtmatigheid zo succesvol mogelijk te laten verlopen, is het essentieel dat alle betrokkenen bij dit proces bewust zijn van de voordelen van interne rechtmatigheidscontrole. Interne rechtmatigheidscontrole heeft de volgende voordelen:
Een tijdige interne controle en sturing tijdens het proces, kan kostbare herstelacties achteraf voorkomen;
Risico op onrechtmatigheid en andere bedrijfsrisico’s worden kleiner door
een verbeterde kwaliteit en vereenvoudiging van regelgeving en de ingebouwde beheersingsmaatregelen;
De invoering van rechtmatigheid en verantwoording moeten afleggen aan
belanghebbenden zorgen voor een tendens tot openheid en transparantie bij de gemeenten. Door de vereenvoudiging van regelgeving (het screenen van regels), ontstaat meer begrip en acceptatie voor de handhaving bij de belanghebbenden;
Het screenen van wet- en regelgeving (herziening) leidt tot een
vereenvoudiging van administratieve en logistieke processen;
De organisatie is zich bewust van risico’s, adopteert gewijzigde
6. Organisatiecultuur en naleving rechtmatigheid gemeente T-diel
In dit hoofdstuk zal ik de volgende twee deelvragen specificeren en de eigenschapsbegrippen ‘organisatiecultuur vanuit de optiek van rechtmatigheid’ en ‘naleving van rechtmatigheidsvereisten’ duidelijk omschrijven en afbakenen.
Hoe kan de organisatiecultuur van de gemeente T-diel beschreven en getypeerd worden vanuit de optiek van rechtmatigheid en welke verschillen zijn te noemen tussen de onderzochte afdelingen ?
In welke mate is er sprake van het naleven van de rechtmatigheidvereisten onder de ambtenaren en welke verschillen zijn te noemen tussen de onderzochte afdelingen ?
6.1 Organisatiecultuur
De eerste deelvraag is erg belangrijk in het kader van rechtmatigheid. Uiteindelijk zijn houding en gedrag van raads- en collegeleden en ambtenaren van doorslaggevende betekenis bij het naleven en handhaven van regelgeving. Houding, gedrag en cultuur geven richting aan het verbeteren van de kwaliteit van de regelgeving en de kwaliteit van de bedrijfsvoering om het naleven en handhaven van wet- en regelgeving te waarborgen. Hierbij is het goed denkbaar dat daarvoor een cultuurverandering nodig is (Van der Schaaf, 2005). Dit is een lastig proces aangezien veel mensen denken dat het voldoen aan de rechtmatigheidseisen vanzelf gaat wanneer de processen en systemen aanwezig zijn. In mijn perspectief, is het opzetten en implementeren van rechtmatige processen en werkinstructies geen waarborg voor een juiste naleving. Het naleven van rechtmatigheidseisen betekent vooral het beïnvloeden van cultuur, houding en gedrag van medewerkers.
Er zijn verschillende definities van organisatiecultuur. In dit onderzoek zie ik de cultuur in of rondom een organisatie als een verschijnsel eigen aan alle subsystemen binnen een organisatie (Frissen, 1986). Cultuur is zodanig verweven en onderdeel van een organisatie, van praktijk van alledag, dat cultuurinterventies dan ook binnen overheidsorganisaties ieder moment van de dag plaatsvinden, ook al worden deze niet als zodanig gezien.
Bij veel rapporten en artikelen is al gebleken dat het proces rondom de naleving van rechtmatigheidsvereisten bij gemeentelijke organisaties nog lang niet voltooid is en dat er nog veel aan verbeterd moet worden. De organisatiecultuur zou volgens veel auteurs en onderzoekers ook aangepast moeten worden om de naleving te optimaliseren (Van der Schaaf, 2005).
Er is echter nog geen onderzoek gedaan naar de specifieke relatie tussen de twee eigenschapsbegrippen met als gevolg dat er geen specifieke aanbevelingen bestaan voor de gemeenten. De keuze voor mijn onderzoeksonderwerp was dan ook snel
gemaakt. Met dit onderzoek wordt wetenschappelijk bewezen dat een bepaalde stijl van organisatiecultuur beter past bij het naleven van rechtmatigheidsvereisten dan een andere stijl van organisatiecultuur.
Mijn verwachting is dat er verschillen zullen uitkomen in de stijl van organisatiecultuur tussen diverse afdelingen bij gemeente T-diel. Ook zullen tussen de bovengenoemde afdelingen verschillen ontstaan in de mate van het naleven van rechtmatigheidsvereisten. Door deze verschillen aan elkaar te koppelen en rekening te houden met de ranglijst van geschikte cultuurstijlen, zal ik een oordeel kunnen geven over de geschikte stijl van organisatiecultuur bij de verbetering van het naleven van rechtmatigheidsvereisten. Hierbij zullen de resultaten statistisch verantwoord moeten zijn.
6.2 Controleomgeving
Voor het goed uitvoeren van dit onderzoek is het essentieel de controleomgeving van de gemeente te begrijpen. De controleomgeving van een organisatie kan goed beschreven worden door middel van het COSO-model. Het COSO-model, dat algemeen aanvaard wordt als basis voor een goed intern controlesysteem, definieert interne controle als:
een proces, uitgevoerd door de raad van bestuur, de directie of andere personeelsleden, dat als doel heeft redelijke zekerheid te verschaffen over het realiseren van doelstellingen betreffende:
Effectiviteit en efficiency van activiteiten Betrouwbaarheid van financiële rapportering Conformiteit met wetgeving en reglementering
Volgens het COSO-model heeft de interne controlecomponent ‘controleomgeving’ een essentiële invloed op het controlebewustzijn van de werknemers van de organisatie. In dit onderzoek wil ik de organisatiecultuur als deze ‘controleomgeving’ gaan benaderen en vervolgens indelen in een van de stijlen van organisatiecultuur volgens het Harrison model.
Volgens het COSO-model wordt de controleomgeving vaak “the tone at the top” genoemd en heeft het dus een belangrijke invloed op het controlebewustzijn van de medewerkers.
De controleomgeving bevat onder meer:
de integriteit en ethische waarden van een organisatie; het aansturen van zichtbare en onzichtbare normen en waarden. Belangrijk element van deze aansturing vormt het voorbeeldgedrag, die in de volgende paragraaf wordt beschreven.
filosofie en stijl van de leiding; aansturen en stimuleren van beleidsontwikkeling op het gebied van rechtmatigheid en laten signaleren en registreren van onrechtmatige handelingen en eventueel bijstellen van beleid.
de manier waarop bevoegdheden en verantwoordelijkheden worden
toegekend
de manier waarop werknemers worden begeleid en opgeleid
en de aandacht en sturing van de raad van bestuur
Al deze aspecten van de organisatiecultuur zullen worden meegenomen in dit onderzoek en komen ook terug bij de enquêtevragen, zie bijlage 4. De organisatiecultuur moet gezien worden vanuit de optiek van rechtmatigheid.
6.3 Integriteit en ethische waarden van een organisatie
Ethische waarden van een organisatie zijn houding en gedrag binnen de organisatie en deze zijn sterk persoonsgebonden. Zij worden gevormd door de capaciteiten en vaardigheden, overtuigingen, identiteit en levensmissie van een individuele persoon. Het denken en handelen wordt dan naast houding en gedrag beïnvloed door de omgeving, zoals de cultuur in de organisatie.
De organisatiecultuur is de gemeenschappelijke verstandhouding van de medewerkers in de gemeente over hoe het in de gemeentelijke organisatie dagelijks aan toegaat. Het is een geheel van geschreven en ongeschreven regels dat het sociale verkeer tussen raads- en collegeleden en ambtenaren onderling en met de externe omgeving vormgeeft (Ten Wolde, 2006).
De organisatiecultuur geeft een vaste structuur die inzicht verschaft in de aanpak en de oplossing van vraagstukken, zoals in dit onderzoek het rechtmatigheidvraagstuk. Rechtmatigheid heeft niet alleen te maken met regels. Het controlebewustzijn speelt hierbij ook een essentiële rol. Om de kwaliteit van de bedrijfsvoering te verbeteren zal binnen veel gemeenten niet alleen een nieuwe set van regels, maar een cultuuraanpassing nodig zijn. Deze cultuuraanpassing zal naar mijn verwachting ook nodig zijn voor het beter naleven van rechtmatigheidsvereisten bij de gemeente T-diel.
Bij deze cultuuraanpassing is ‘de kracht van voorbeeldig gedrag’ een belangrijk fenomeen (Ten Wolde, 2006). Leidinggevenden die periodiek de kwaliteit van het functioneren van hun ondergeschikten beoordelen en die invloed hebben op hun beloning en hun promotie, hebben een zeer grote invloed op het gedrag van die ondergeschikten. Het is namelijk een eigenschap van de meeste mensen om aardig gevonden te willen worden en om als goed functionerend beoordeeld te worden. Dit algemene effect doet zich versterkt voor ten opzichte van leidinggevenden. Daar spelen bovendien de beloning, een promotie en de toedeling van leuke en uitdagende taken een rol. Leidinggevenden beïnvloeden het gedrag van hun
medewerkers dan ook in hoge mate, bewust of onbewust. Ondergeschikten kijken heel nauwkeurig naar het gedrag van hun leidinggevende, om hem door middel van kopiëren, meestal onbewust, te behagen. De wetenschap dat het gedrag van een leidinggevende van grote invloed is op het gedrag van ondergeschikten, kan bewust worden aangewend als een methode om gedragsverandering te bereiken bij het verbeteren van de naleving van rechtmatigheidvereisten. Dit is ook in het COSO-model aangegeven middels het begrip ‘tone at the top’. De burgemeester, de gemeentesecretaris en andere leidinggevenden zullen toonaangevend zijn als het gaat om de naleving van rechtmatigheidvereisten. Ze zullen het voorbeeldgedrag moeten zetten en medewerkers en collega’s bij ongewenst gedrag en handelingen hun daarop aanspreken.
6.4 Het model van Harrison
Er bestaat een veelheid aan cultuurmodellen. Bij elk model worden andere parameters gebruikt of worden verschillende namen gegeven aan eenzelfde begrip. Tijdens mijn vooronderzoek heb ik meerdere modellen bestudeerd en met elkaar vergeleken; het ui-model van Sanders en Neuijen, Darwin, Hofstede enz. In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van het model van Harrison voor het indelen van stijlen van organisatiecultuur. Dit model is naar mijn mening het meest geschikt voor de typering van de stijl van organisatiecultuur, omdat dit model een goede aansluiting heeft met de rechtmatigheidoptiek. Ook is het model niet te ingewikkeld opgebouwd, waardoor het model genoeg helderheid verschaft over de materie. In het model worden vier cultuurtypen onderscheiden, namelijk macht, rol, taak- en persoonscultuur. De vier cultuurtypen worden hierna beschreven.
6.4.1 Machtscultuur
Deze cultuur wordt gekenmerkt door de grote waarde die de leiding hecht aan macht. Er is weinig bureaucratie. De organisatie wil zich het liefst onttrekken aan regels en wetten.
De organisatie is meedogenloos, met soms de aanwezigheid van illegale praktijken. Er wordt gevochten om intern hogerop te komen.
Beheersing vindt plaats vanuit een centraal punt en door op vitale punten sleutelfiguren te plaatsen die macht krijgen gedelegeerd. De organisatie is sterk hiërarchisch gericht en er is een grote afstand tussen de baas en de medewerkers. Resultaten zijn het criterium voor succes. Individuele prestaties zijn belangrijker dan samenwerking. Iedereen streeft naar persoonlijk succes, desnoods ten koste van anderen. Intern heerst de wet van jungle.
Dit type cultuur past, naar mijn verwachting, het minst bij het naleven van rechtmatigheidsvereisten. Het naleven van regels en wetten wordt in deze organisatiecultuur totaal onbelangrijk gevonden en men zal binnen deze organisatie
4 bij, de laagste positie in de rangorde van geschikte stijl van organisatiecultuur voor het naleven van rechtmatigheidsvereisten. Het is de minst geschikte stijl van organisatiecultuur voor het naleven van rechtmatigheidvereisten.
6.4.2 Rolcultuur
Deze cultuur kent de hoogste waarde aan orde en regelmaat. Ratio, logica, spelregels en argumenten staan voorop. Het is een keurslijf van omslachtige regels. Er is sprake van interne gerichtheid binnen deze cultuur.
Beheersing vindt plaats door procedures, regels en functiebeschrijvingen. Er kan van een formele organisatie gesproken worden binnen deze cultuur.
Het in stand houden en perfectioneren van het systeem is vaak belangrijker dan slagvaardigheid en flexibiliteit. Er is streven naar orde en stabiliteit met voorspelbaar gedrag. Mensen beperken zich strikt tot de taken die bij hun rol horen. Correct gedrag is vaak belangrijker dan effectief gedrag.
Dit type cultuur past het beste bij het rechtmatig handelen, gezien de mate van de formaliteit en de prioriteit van het naleven van regels. Daarom plaats ik hier nummer 1 bij, de hoogste en de beste positie in de rangorde van geschikte stijl van organisatiecultuur voor de naleving van rechtmatigheidsvereisten. Het is de meeste geschikte organisatiecultuur voor het rechtmatig handelen.
6.4.3 Persoonscultuur
In deze cultuur wordt de hoogste waarde toegekend aan het individuele belang en de individuele ontwikkeling. Zelfmotivatie en eigen verantwoordelijkheid staan voorop.
Er is een minimum aan regels en voorschriften, hetgeen tot moeilijkheden in de coördinatie kan leiden. Er is weinig controle binnen deze cultuur. Het persoonlijke succes heeft als regel voorrang op het succes van de organisatie als geheel.
Besluitvorming vindt plaats op basis van consensus.
Dit type cultuur krijgt nummer 3 toegewezen op de ranglijst, gezien de lage prioriteit voor het werken volgens de regelgeving. Het is op de machtscultuur na, de minst geschikte stijl van organisatiecultuur voor de naleving van rechtmatigheidsvereisten.
6.4.4 Taakcultuur
Bij deze cultuur is de hoogste waarde dat het werk zo goed mogelijk gedaan wordt. Men is pragmatisch ingesteld en men laat zich wat betreft de coördinatie leiden door de eisen die het werk stelt. Het doel is de klus te klaren, al dan niet in een veranderende omgeving. Er is een hoge mate van flexibiliteit. Het doel heiligt de middelen. Management werkt aan condities.
Deskundigheid weegt zwaar en men werkt samen in teams als dat tenminste bijdraagt aan de kwaliteit en effectiviteit van het werk. Regels die het bereiken van het doel blokkeren worden veranderd of opzij gezet.
Dit type cultuur krijgt nummer 2 toegewezen op de ranglijst. Organisatiedoel is erg belangrijk, maar niet het werken volgens de regelgeving. Om deze reden is dit niet de meest geschikte organisatiecultuur voor het bevorderen van de naleving van rechtmatigheidsvereisten.
6.4.5 Ranglijst geschiktheid organisatiecultuur voor rechtmatig handelen
1. Rolcultuur meest geschikt
2. Taakcultuur
3. Persoonscultuur
4. Machtscultuur
minst geschikt
6.5 Onderzoeksbevindingen Haute Finance m.b.t. Rechtmatigheid
Haute Finance (een financiële instelling en onderzoeksinstituut) heeft onderzoek gedaan naar de relatie tussen de grootte van een gemeente (aantal inwoners) en het soort rechtmatigheidsverklaring (goedkeurend, afkeurend, enz) van de desbetreffende gemeente (Haute Finance, 2005). De onderstaande bevindingen vond ik relevant voor mijn onderzoek:
Vooral de gemeenten die kleiner zijn, met een kleiner ambtenarenapparaat, zijn
minder in staat geweest om het controleprotocol in een laat stadium aan te passen. Hier was het percentage ‘geen onderzoek’- verklaringen het hoogst;
Bij de grotere gemeenten zijn procentueel meer goedkeurende verklaringen
afgegeven. Eventuele oorzaak is dat er eerder sprake is van een verbijzonderende interne controlefunctie met veel kennis en capaciteit. Hierdoor is er meer initiatief om aandacht te besteden aan de inbedding van de rechtmatigheid in de processen. Hierdoor zijn de grotere gemeenten beter in staat om rechtmatigheidsonderzoek uit te voeren.
Aangezien gemeente T-diel een middel-grote gemeente is (32.000 inwoners), zal er naar mijn verwachting uit dit onderzoek uitkomen dat er veel initiatief bestaat om aandacht te besteden aan de implementatie van de rechtmatigheid in de processen.
6.6 Naleving rechtmatigheidvereisten
Vanuit het beleid van de gemeente T-diel worden rechtmatigheidsvereisten opgesteld door de projectgroep rechtmatigheid, bestaande uit financiële
operationaliseren van het normenkader dat opgesteld wordt door het Ministerie van Binnenlandse Zaken in samenwerking met de beroepsorganisatie NIVRA.
Het geoperationaliseerde normenkader wordt het toetsingskader genoemd, zoals al in hoofdstuk 3 werd beschreven.
Het toetsingskader wordt naar mijn mening beïnvloed door dat stukje organisatiecultuur (rode vlak) vanuit de optiek van rechtmatigheid, zoals in het hierna weergegeven model aangegeven met pijl 1. De naleving van rechtmatigheid wordt direct beïnvloed door de organisatiecultuur (rode vlak) en deze relatie is in het model weergegeven met pijl 3. De naleving van rechtmatigheid wordt daarnaast indirect beïnvloed door de organisatiecultuur via het toetsingskader, in het model aangegeven met pijl 2.
Via de twee enquêtes zal ik de relatie, aangegeven in het model met pijl 3, onderzoeken.
1 1 2
3
De twee enquêtes zullen worden afgenomen onder dezelfde respondenten.
Middels de eerste vragenlijst beantwoordt de respondent vragen die betrekking hebben op de organisatiecultuur van zijn/haar afdeling. Via een berekening, te vinden in bijlage 3, wordt bepaald bij welke stijl de organisatiecultuur kan worden getypeerd.
Middels de tweede vragenlijst beantwoordt dezelfde respondent in welke mate sprake is van de naleving van rechtmatigheidseisen door zijn/haar afdeling. Ook
Organisatiecultuur
Organisatie-cultuur vanuit de optiek van rechtmatig-heid Rechtmatigheids-vereisten beleid gemeente T-diel Toetsingskader Naleving rechtmatigheid gemeente T-dielhier wordt weer een totaalberekening uitgevoerd over de vragenlijst, te vinden in bijlage 4.
7. Resultaten onderzochte afdelingen gemeente T-diel
In dit hoofdstuk zullen de resultaten uit de twee vragenlijsten grafisch worden weergegeven en uitgebreid worden geanalyseerd. In bijlage 3 en 4 zijn de enquêtes gedetailleerd opgenomen, inclusief de berekeningen.
De twee enquêtes zijn afgenomen bij medewerkers werkzaam op de volgende afdelingen; Financiële en Juridische Zaken, Ruimte, Samenleving en Management. Allereerst wordt gemeente Tytsjerksteradiel in het kort beschreven.
7.1 Beschrijving gemeente T-diel
De gemeente Tytsjerksteradiel is een middelgrote gemeente gezien het aantal inwoners (32.161). Dit zou een aanwijzing kunnen zijn (volgens het onderzoek van Haute Finance) dat er binnen de gemeente een projectgroep Rechtmatigheidcontrole bestaat. De gemeente streeft kwaliteit na in de uitvoering van haar taken.
De gemeente wil haar regierol in de samenleving versterken en daartoe de initiatieven van burgers en instellingen mobiliseren. Het doel is om een beleid te voeren waarin de eigen verantwoordelijkheid van burgers en de vrijheid van levensbeschouwing en geweten vanzelfsprekend zijn.
Gemeente Tytsjerksteradiel kan gezien worden als een moderne organisatie waarin medewerkers op eigentijdse en bedrijfsmatige manier hun wek doen en waarin integriteit, kwaliteit en individuele verantwoordelijkheid de trefwoorden zijn.
Binnen de gemeente heerst een informele cultuur, waarbij de ambtelijke organisatie meer horizontaal dan verticaal zal functioneren. Samenwerking is bijvoorbeeld belangrijker dan hiërarchische verhoudingen. De aandacht voor het individu met zijn of haar specifieke eigenschappen en het aanpassingsvermogen van de gemeente aan de individuele werknemer is zeker opvallend te noemen. Werkbare oplossingen worden als de beste gezien en ook steeds nagevolgd (www.t-diel.nl).
Bij de gemeente werken ongeveer 280 ambtenaren. Per 1 april 2006 is een nieuwe organisatiestructuur ingevoerd. Voor die tijd bestond het zogenaamde sectorenmodel wat nu omgezet is in een directiemodel met afdelingen. In het nieuwe model is de algemeen directeur de hoogste ambtenaar in de organisatie. Hij is verantwoordelijk voor het goed functioneren en “in control” blijven van de organisatie. De adjunct-directeur (gemeentesecretaris) richt zich op het bestuur en is de pendel tussen de organisatie en het bestuur (www.t-diel.nl). In bijlage 2 is de organisatiestructuur van gemeente T-diel weergegeven.
Sinds 2004 is, zoals eerder gezegd, de rechtmatigheidcontrole ingevoerd bij de gemeentelijke organisaties. In het begin van mijn stage kreeg ik de indruk dat de medewerkers binnen de gemeente T-diel het niet zo nauw namen met deze nieuwe controle. Er was voornamelijk weinig bekend over de voordelen van deze controle en ik kreeg de indruk dat deze controle als een last werd ervaren. Dit allemaal wekte, zoals eerder vermeld, mijn interesse voor dit onderzoek.
7.2 Resultaten enquête “Organisatiecultuur”
Hieronder worden eerst de resultaten weergegeven uit de vragenlijst “Organisatiecultuur” met de bijbehorende t-scores. Middels deze vragenlijst geef ik
een antwoord op de tweede deelvraag: Hoe kan de organisatiecultuur van de
gemeente T-diel beschreven en getypeerd worden vanuit de optiek van rechtmatigheid en welke verschillen zijn te noemen tussen de onderzochte afdelingen ?
t-score 2.262
De steekproefomvang binnen de afdeling FJZ is 10 medewerkers. FJZ kan volgens de vragenlijst worden ingedeeld onder persoonscultuur, in grafiek aangegeven met letter C. Uit de vragenlijst bleek dat 40% van de ondervraagden hun afdeling onder dit cultuurtype zou plaatsen. Dit type cultuur behoort op de rangordelijst op de derde en tevens de één na laatste plaats. Ik vond dit een opmerkelijke uitkomst, aangezien ik de verwachting had dat afdeling FJZ de meest geschikte organisatiecultuur zou hebben van de onderzochte afdelingen. Tot de taken van afdeling FJZ behoren namelijk het opzetten en uitvoeren van rechtmatigheidcontrole en de projectgroep Rechtmatigheidcontrole bestaat ook uit medewerkers van deze afdeling.
Uit de vragenlijst kwam naar voren dat deze afdeling liever handelt naar eigen persoonlijke ontwikkeling dan naar het werken volgens de vereisten van
Score afd. FJZ D C B A 0 20 40 60 80 100 c u lt u u rt y p e score enquete in %
rechtmatigheid. Men vindt het persoonlijke succes erg belangrijk binnen deze afdeling. Er is ook weinig animo voor het werken volgens de regelgeving.
Deze constatering zien wij ook bij afdeling Ruimte, hieronder weergegeven in grafiek. Bij afdeling Ruimte is steekproefomvang 9 medewerkers. Afdeling Ruimte kan volgens de enquête worden ingedeeld onder persoonscultuur, in grafiek aangegeven met letter C. Van de ondervraagden vond 55% dat afdeling Ruimte onder persoonscultuur geclassificeerd kan worden. Dit type organisatiecultuur komt op de rangordelijst op de derde plaats net als de organisatiecultuur van afdeling FJZ.
Score afd. Ruimte
D C B A 0 20 40 60 80 100 c u lt u u rt y p e score enquete in % t-score 2.306
De steekproefomvang bij de afdeling Samenleving is 9 medewerkers. Afdeling Samenleving kan worden getypeerd als taakcultuur, in de volgende grafiek aangegeven met letter D. Van de ondervraagden vond maar liefst 78% dat afdeling Samenleving onder taakcultuur ingedeeld kan worden. Dit type organisatiecultuur komt op de rangordelijst op de tweede plaats, waardoor de organisatiecultuur van deze afdeling (naast de organisatiecultuur van het Management) meest geschikt is binnen de gemeente T-diel.
Bij deze afdeling constateerde ik dat men handelt volgens de eisen van het werk en dat het organisatiedoel belangrijk is voor de werknemers van deze afdeling. Het persoonlijke doel (bijv. persoonlijke ontwikkeling) is minder belangrijk dan het organisatiedoel. Dit geldt ook voor afdeling Management.
Ik was erg verbaasd over de uitkomst van de afdeling Samenleving, aangezien ik dacht dat deze afdeling een persooncultuur zou hebben gezien de werktaken van de afdeling en de vele klantencontact.
Score afd. Samenleving A B C D 0 20 40 60 80 100 c u lt u u rt y p e score enquete in % t-score 2.306
Steekproefomvang bij de afdeling Management is 7 medewerkers. Afdeling Management kan worden getypeerd als taakcultuur, in grafiek aangegeven met letter D. Hier waren alle ondervraagden unaniem het over eens. Dit type organisatiecultuur komt op de rangordelijst op de tweede plaats, waardoor de organisatiecultuur van deze afdeling meest geschikt is binnen de gemeente T-diel. Voor het afnemen van de enquête had ik verwacht dat deze afdeling hoog zou scoren qua geschikte organisatiecultuur, omdat het management veel verantwoordelijkheid draagt over de rechtmatigheidcontrole. Hierbij is, naar mijn mening, een geschikte organisatiecultuur van groot belang.
Score afd. Management
D C B A 0 20 40 60 80 100 c u lt u u rt y p e score enquete in % t-score 2.447
7.3 Resultaten enquête “Mate van naleving rechtmatigheid”
Middels de tweede enquête geef ik een antwoord gegeven op de derde deelvraag:
In welke mate is er sprake van het naleven van de rechtmatigheidvereisten onder de ambtenaren en welke verschillen zijn te noemen tussen de onderzochte afdelingen?
Hier boven worden in een grafiek de resultaten weergegeven uit de tweede vragenlijst. Als we kijken naar de resultaten van de tweede enquête, waarin de mate van de naleving van rechtmatigheidsvereisten wordt onderzocht, kunnen we zien dat de afdelingen Samenleving en Management veel beter scoren dan afdelingen Ruimte en FJZ. De afdeling Samenleving scoorde 25 en de afdeling Management 26. De afdeling Ruimte scoorde 17 en de afdeling FJZ 21. De score uit deze enquête is verdeeld op een schaal van 1 tot 41. Dit houdt in dat de respondenten hun afdeling becijferden tussen het getal 1 en 4. Voor gedetailleerde enquêtevragen, wordt verwezen naar bijlage 4.
De afdelingen Samenleving en Management hadden volgens de enquête veel meer kennis rondom het begrip rechtmatigheid en de naleving ervan, doordat er meer gecommuniceerd werd hierover, tijdens workshops, vergaderingen, intranet etc. Hierdoor is het de medewerkers duidelijk gemaakt wat de noodzaak van deze controle eigenlijk is en dat de voordelen de nadelen overtreffen. Ook zijn de medewerkers meer betrokken geweest bij het opzetten van de interne controle. Er is bij deze twee afdelingen meer toezicht door de leiding op essentiële werkprocessen. Bij niet naleving van de rechtmatigheideisen wordt bij deze afdelingen vaker de verantwoordelijke medewerker erop aangesproken. Ook zijn er vaker interne controles binnen deze afdelingen, om de werkprocessen nog meer te optimaliseren en eventuele knelpunten in een eerder stadium op te lossen. Er wordt meer gewerkt volgens de eisen van de organisatie middels diverse werkformulieren.
Mate van naleving rechtmatigheid
FJZ Ruimte Samenlev. Mgt 1 11 21 31 A fd e li n g e n g e m e e n te T -d ie l score enquete
8. Conclusie en discussie
In dit laatste hoofdstuk zullen de resultaten van het literatuuronderzoek en de twee enquêtes bekeken worden vanuit de probleemstelling. Hierna worden aanbevelingen en suggesties gegeven voor verder onderzoek op deze topic.
8.1 Resultaten bekijken in het licht van mijn probleemstelling
In voorgaande hoofdstukken zijn uitvoerig de eerste drie deelvragen behandeld uit de probleemstelling van dit onderzoek. In dit hoofdstuk zal een antwoord gegeven worden op de vierde deelvraag, namelijk:
In hoeverre verklaren de verschillen tussen de onderzochte afdelingen de invloed van de organisatiecultuur vanuit de optiek van rechtmatigheid op het naleven van de rechtmatigheidvereisten ?
De verschillen in de uitkomsten tussen de afdelingen bevestigen de theoretische ingang van dit onderzoek, namelijk dat het type organisatiecultuur een belangrijke invloed heeft op de mate van naleving van rechtmatigheidsvereisten.
De afdelingen Samenleving en Management waren uit de eerste enquête als meer passende cultuurtypen uitgekomen dan afdelingen FJZ en Ruimte. Uit de tweede enquête bleek dat deze twee afdelingen ook beter scoorden op de mate van naleving van rechtmatigheideisen.
Als we naar het totaal plaatje kijken van de enquête Organisatiecultuur van de gemeente T-diel (hoofdstuk 7.2), is 63% van de ondervraagden het over eens dat de organisatiecultuur van de gemeente het beste gekwalificeerd kan worden als een taakcultuur. Dit type organisatiecultuur is theoretisch de één na meest geschikte type bedrijfscultuur vanuit de optiek van rechtmatigheid. Als ik naar het gehele onderzoek terugblik, concludeer ik dat de gemeente T-diel redelijk goed heeft gescoord qua organisatiecultuur aangezien ze als een taakcultuur naar voren is gekomen.
Op een schaal van 1 tot 41 scoort de gemeente T-diel gemiddeld 22 punten in de mate van de naleving van rechtmatigheideisen. Deze score is matig te noemen en kan nog veel verbeterd worden. Het gemiddelde van deze score wordt veel naar beneden gehaald door de slechte scores van de afdelingen FJZ en Ruimte.
Er is hierbij dus een zekere vorm van oorzakelijk verband te noemen van de organisatiecultuur op de naleving van rechtmatigheidvereisten. Natuurlijk is dit niet de enige factor die bepalend is voor de naleving van de eisen van rechtmatigheid. Daarnaast is de opzet van de rechtmatigheidcontrole essentieel binnen de gemeente. Alhoewel de organisatiecultuur erom bekend staat een ‘verweven’ factor binnen een organisatie te zijn, wordt in de volgende hoofdstuk een aantal
aanbevelingen gedaan. Deze aanbevelingen zullen in ieder geval bijdragen aan een verbetering van de naleving van rechtmatigheidvereisten.
8.2 Aanbevelingen en suggesties voor verder onderzoek
Uit het onderzoek kunnen de volgende aanbevelingen opgesomd worden voor een betere naleving van rechtmatigheidvereisten met betrekking tot de
organisatiecultuur van de gemeente T-diel:
Betere communicatie over de inhoud en essentie van rechtmatigheidcontrole
en de voordelen van deze controle. Hierbij kan gedacht worden aan workshops, werkoverleg of intranet;
Een duidelijkere projectgroep Rechtmatigheidcontrole samenstellen met wat
meer diversiteit, dus vertegenwoordigers uit meerdere afdelingen. Op deze manier wordt bereikt dat deze controle een groter deel van de organisatie erbij betrekt wat een meer positief gevoel bij de medewerkers zal oproepen richting deze controle;
Meer tijd, geld en middelen (medewerkers) uittrekken voor de
rechtmatigheidcontrole, zodat er met minder (tijd)druk gewerkt kan worden aan de optimalisering hiervan. Hierdoor kunnen meerdere knelpunten in dit proces geanalyseerd en verbeterd worden;
Medewerkers er meer op aanspreken bij het niet volgen van
rechtmatigheidvereisten, zoals bijvoorbeeld budgetten. Bij zwaardere gevallen er ook consequenties aan verbinden, bijvoorbeeld desbetreffende taak aan een andere medewerker delegeren. Wat uit de enquêtes vooral opviel was dat er weinig tot geen consequenties voor de medewerkers binnen de gemeente bestaan bij het niet volgen van rechtmatigheidvereisten;
Meer werklijsten (bijvoorbeeld specifieke voorbeelden van
aanvraagformulieren met een stappenplan) beschikbaar stellen aan de medewerker voor de uitvoering van zijn taken.
Bijlage 1: Literatuurlijst Boeken:
Baarda, D.B. en de Goede, Methoden en Technieken, 2001.
Carter, M. & Williamson, D., Quantitative Modelling for Management & Business, England, Pearson education,1996.
Frissen, P., Organisatiecultuur, een overzicht van benaderingen, 1986.
Ten Wolde, J. en Kolthoff, E., Het integriteitboek voor Gemeenten, Amersfoort, BING, 2006.
Rapporten:
Deloitte, Vooruit met Rechtmatigheid, 2005.
Elsenaar, A., Meer dan een boekje ‘open’ over Rechtmatigheid, Deloitte, 2004. Haute Finance, De stand van zaken van de rechtmatigheid bij de gemeenten, 2005. Platform rechtmatigheid provincies en gemeenten, Kadernota Rechtmatigheid, 2006. Remkes, J.W., Circulaire accountantscontrole provincies en gemeenten, Minbzk, Den Haag, 2006.
Van der Schaaf, S., Financiële Rechtmatigheid(controle) bij gemeenten en provincies, Rotterdam, Koninklijk NIVRA, 2004.
Van der Schaaf, S., Rechtmatigheid: Verbetering bedrijfsvoering en wetgeving, Amsterdam, Deloitte, 2005.
Van Vugt, R.M.J. en Van der Schaaf, S., De accountant en de rechtmatigheid van de gemeentelijke jaarrekening, B&G, Deloitte, 2003.
Artikelen:
Boets, I., Hoe dragen auditcomites en interne audit bij tot corporate governance?, Management en Maatschappij, 2006.
Van der Schaaf, S., Risicobenadering rechtmatigheidcontrole, TPC, Sdu Uitgevers, 2006.
Websites: www.fractal.org www.mavim.com www.t-diel.nl
Bijlage 2:
Organisatiestructuur en cultuur (www.t-diel.nl)
Het onderstaande organisatieschema geeft een beeld van de structuur van de gemeentelijke organisatie. Bij de gemeente Tytsjerksteradiel werken ongeveer 270 ambtenaren.
De organisatiestructuur van onze gemeente ziet er nu als volgt uit: algemeen directeur
+
adjunct directeur / gemeente secretaris ruimte milieu bouwen en beheer samenleving werk en bijstand bestuur management en organisatie financiën en juridische zaken
De gemeente Tytsjerksteradiel is een middelgrote gemeente (qua inwoneraantal de vijfde op rij in Fryslân) die kwaliteit nastreeft in de uitvoering van haar taken.
• De gemeente Tytsjerksteradiel wil haar regierol in de samenleving versterken en daartoe de initiatieven van burgers en instellingen mobiliseren.
• De gemeente Tytsjerksteradiel wil een beleid voeren waarin de eigen
verantwoordelijkheid van alle burgers en de vrijheid van levensbeschouwing en geweten vanzelfsprekend zijn. Dit beleid wordt voorbereid en uitgevoerd door een moderne organisatie waarin medewerkers op eigentijdse en bedrijfsmatige manier hun werk doen en waarin integriteit, kwaliteit en individuele verantwoordelijkheid de trefwoorden zijn.
