De rechtmatigheid in control
Een discussiepaper over de toegevoegde waarde van de
neveneffecten van de rechtmatigheidscontrole
Naam: Rinze Bolijn Studentnummer: s1366084 Studie: Economie;
Management
Accounting & Control Beoordelaar: Prof. dr. H.J. ter Bogt
Tweede beoordelaar: Drs. J. Westra-de Jong Datum: 22-8-2007
Voorwoord
Wat een werk.
Op dit moment weet ik niet of ik als drs. of als msc. zal afstuderen. Maar dat de scriptie af is, is een van de grootste opluchtingen in mijn jonge leven tot heden toe. En het heeft wat voeten in de aarde gehad.
Het eerste boekwerkje wat ik kocht, nadat ik te horen had gekregen dat ik aan mijn scriptie kon beginnen, was “Een leesbare scriptie”. Op pagina 17 komt de volgende frase aan bod:”Misschien kom je op een zeker moment in de verleiding op een ander onderwerp over te stappen. Als de scriptie niet vlot lijkt dat andere onderwerp opeens leuker en gemakkelijker. Weersta die verleiding zo lang mogelijk, want waarschijnlijk zullen de factoren die maken dat het nu niet zo lekker loopt, ook in dat andere gebied opduiken”.
Ik heb die verleiding zeer lang weten te weerstaan, te lang. In mei kwam ik erachter dat, ondanks het interessante onderwerp wat ik gekozen had, ik de scriptie niet zou kunnen voltooien.
Vanaf dat moment ben ik overgestapt op het onderwerp waarvan het resultaat nu voor u ligt. Omdat ik al een paar keer het contact met mijn begeleider, meneer Molenaar, verbroken had, wilde ik eerst een goed concept neerleggen voordat ik hem op de hoogte bracht van mijn gewijzigde voornemen. In tegenstelling tot wat ik verwacht / gehoopt had zag mijn begeleider dit als de spreekwoordelijke druppel. Dit mede doordat ik het concept pas begin juli aanleverde.
Ondanks dat het voor mij een zeer moeilijk proces van meer vallen dan opstaan was, heb ik toch vele leermomenten gehad.
Ook wil ik via deze weg de nodige mensen bedanken die mij op enigerlei wijze hebben ondersteund. Meneer Molenaar die mij duidelijk maakte dat het later was dan vijf voor twaalf. Meneer ter Bogt die met goede inhoudelijke opmerkingen kwam. Mijn collega’s bij Eiffel die mij met raad en daad hebben bijgestaan. En niet te vergeten mijn ouders, broertjes en vriendin die mij er aan bleven herinneren dat ik nog een scriptie moest inleveren, wat nu na twee en een half jaar eindelijk gelukt is.
Maar wat een werk…
Voorwoord ...3 1. Inleiding ...5 1.1 Waarom rechtmatigheid? ...5 1.2 Hoofdvraag en deelvragen...6 1.3 Relevantie ...6 1.3.1 Maatschappelijke relevantie ...6 1.3.2 Wetenschappelijke relevantie ...6 1.4 Leeswijzer...6 2. Theorie ...7
2.1 Algemene veranderingen bij de overheid 1980-2002 ...7
2.2 Totstandkoming invoering Wet dualisering ...7
2.3 Rechtmatigheid algemeen ...8
2.4 Aspecten rechtmatigheid ...9
2.4.1 Financiële en niet-financiële beheershandelingen ...9
2.4.2 Toetsingskader ...9 2.4.3 Niet-financiële rechtmatigheid...11 2.4.4 Fraude en rechtmatigheid ...11 2.4.5 Interne beheersorganisatie ...11 2.4.6 Bedrijfsvoering en rechtmatigheid ...12 2.5 Conclusie ...12 3. Onderzoeksopzet ...13 4. Praktijk ...15 4.1 Algemeen...15
4.2 In / Externe wet en regelgeving ...17
4.3 Interne bedrijfsvoering ...20
5. Conclusies ...22
6. Aanbeveling voor vervolgonderzoek...24
6.1 Kaders duidelijk stellen...24
6.2 Verbetering wet- en regelgeving...24
6.3 Bedrijfsvoering verder ontwikkelen...24
6.4 Interne controle ...24
6.5 Cultuur...25
6.6 Conclusie ...25
1. Inleiding
1.1 Waarom rechtmatigheid?
Vanaf maart 2006 ben ik in dienst bij Eiffel. Eiffel is een consultancybureau en richt zicht op de vakgebieden legal, finance en proces. Vanuit deze vakgebieden leveren ze (totaal) oplossingen voor bedrijven en overheden. Zodoende ben ik in aanraking gekomen met het onderwerp rechtmatigheid.
Door een aantal recente schandalen zoals het instorten van het parkeerdek bij het Van der Valk hotel in Tiel, de Ceteco-affaire in de provincie Zuid-Holland en de rampen in Enschede en Volendam is er meer aandacht gekomen voor rechtmatig overheidshandelen. Daarnaast is met ingang van 2002 de Wet dualisering gemeentebestuur ingevoerd, die de scheiding van posities en taken tussen college en raad regelt. De raad zet het beleid uit, stelt de kaders vast en controleert. Het college voert het beleid uit en legt verantwoording af aan de raad.
Om de controlerende rol van de raad te versterken is onder andere bepaald dat met ingang van het begrotingsjaar 2004 de accountant, naast het getrouwe beeld, ook beoordeelt of de baten, lasten en balansmutaties (“financiële beheershandelingen”) in overeenstemming met relevante wet- en regelgeving- en daarmee ‘rechtmatig’ tot stand kwamen.
Deze twee ontwikkelingen leidden onder andere tot het aanscherpen van de eisen met betrekking tot de jaarrekeningen van gemeenten, gemeenschappelijke regelingen en provincies. Naast de traditionele aspecten waarop de accountant de jaarrekening controleert, moet de accountant tevens een uitspraak doen over de rechtmatigheid van het handelen van de lagere overheden. De landelijke politiek hoopt dat door het opleggen van deze extra eisen de gemeenten, provincies en overige lagere overheden, meer aandacht gaan besteden (1) aan de naleving van de interne- en externe regelgeving, maar ook (2) structureel de interne bedrijfsvoering verbeterd.
Zoals gesteld ben ik in de praktijk in aanraking gekomen met rechtmatigheid. In totaal heb ik bij vier gemeenten en een provincie opdrachten gedaan die betrekking hadden op onderzoek om een goedkeurende verklaring op het gebied van rechtmatigheid te verkrijgen. Bij alle 5 was ik betrokken bij de uitvoering van het onderzoek en bij de helft heb ik geholpen met de totaal oplossing. Niet alleen de uitvoering maar ook het opstellen van het normenkader en het toetsingskader. Vanuit deze ervaringen zijn twee opvallende overeenkomsten naar voren gekomen. De organisaties waren weinig bekend met het onderwerp rechtmatigheid. Elke organisatie heeft het gehele traject van de rechtmatigheidsonderzoeken volledig uitbesteed. Van het inventariseren van het normenkader tot en met de daadwerkelijke uitvoering. Ten tweede is er niet of nauwelijks borging van het onderzoek in de organisaties. Er was weinig echte betrokkenheid bij het project, doordat de medewerkers niet direct verantwoordelijk waren. Dit betekent dat de kans groot is dat deze organisaties jaarlijks een bureau moeten inhuren om deze onderzoeken uit te voeren. Bij twee organisaties is dit ook daadwerkelijk het geval geweest.
1.2 Hoofdvraag en deelvragen
Vanaf 2004 wordt over de jaarrekening van gemeenten een accountantsverklaring
‘nieuwe stijl’ afgegeven. In deze verklaring spreekt de accountant een oordeel uit over de financiële rechtmatigheid. Deze rechtmatigheidscontrole brengt zowel voor de accountant als voor de gemeenten extra werkzaamheden met zich mee. In dit verslag wordt de invoering van de rechtmatigheidscontrole bekeken vanuit het standpunt van de gemeenten.
Hoofdvraag:
Met behulp van een kwantitatief onderzoek wil ik bekijken of de gewenste neveneffecten die gesteld zijn door de overheid, zich vertonen.
Deelvragen:
• Waarom rechtmatigheid?
• Wat is rechtmatigheid?
• Wat zijn de beoogde neveneffecten, gesteld door de wetgever?
• Hoe wordt bepaald of de gestelde neveneffecten behaald worden? 1.3 Relevantie
1.3.1 Maatschappelijke relevantie
In 2002 is de Wet Dualisering Gemeentebestuur ingevoerd. Met het invoeren van de dualisering is een duidelijke scheiding ontstaan in de taken van de raad en die van het college. Het college is belast met het besturen van de gemeente (de ambtelijke organisatie). De raad is er in de eerste plaats om de burgers te vertegenwoordigen. Dit doet zij door kaders te stellen waarbinnen de ambtelijke organisatie moet werken. En daarnaast heeft de raad als taak om het college te controleren. Om de controlerende taak van de raad te versterken is onder andere de rechtmatigheidscontrole ingevoerd. Met deze rechtmatigheidscontrole kan het college aan de raad laten zien dat de ambtelijke organisatie zich aan de wet- en regelgeving heeft gehouden. Door middel van het onderzoek probeer ik erachter te komen of de gemeenten de beoogde neveneffecten van de invoering van rechtmatigheid behalen.
1.3.2 Wetenschappelijke relevantie
Met mijn onderzoek probeer ik antwoord te geven op de vraag of de beoogde neveneffecten worden behaald. Door Haute Finance is een onderzoek gedaan naar de rechtmatigheidscontrole over 2004. Hierbij is vooral gelet op de uitkomsten (welke verklaringen zijn er door de accountant afgegeven) en wat hier de oorzaak van is. Wat ik met mijn onderzoek probeer toe te voegen is een antwoord op de vraag of de gemeenten de beoogde neveneffecten behalen. Ze zijn wel verplicht om een rechtmatigheidsverklaring te verkrijgen, maar het is interessant om te weten of ze de gestelde subdoelstellingen behalen. Met mijn onderzoek probeer ik te achterhalen of dit inderdaad het geval is.
1.4 Leeswijzer
In hoofdstuk 2 wordt eerst een overzicht gegeven van veranderingen binnen de overheid, waarna er vervolgens ingegaan wordt op de theorie omtrent rechtmatigheid. De onderzoeksopzet van het praktijkonderzoek wordt in hoofdstuk 3 beschreven. Hoofdstuk 4 behandelt de enquête. Vervolgens zullen in hoofdstuk 5 de conclusies volgen die naar aanleiding van dit onderzoek zijn te trekken. Tot slot zal in hoofdstuk 6 aangegeven worden waar naar mijn mening vervolgonderzoeken op moeten inzoomen.
2. Theorie
2.1 Algemene veranderingen bij de overheid 1980-2002
Rond 1980 was in Nederland en andere Westerse landen sprake van een ernstige economische stagnatie. De kritiek nam toe op de sinds de Tweede Wereldoorlog sterk gegroeide ‘welvaartsstaat’, de toegenomen omvang van de overheids- en nonprofitsector die bovendien te weinig prestatiegericht werd gevonden, de uitgebreide regelgeving van de overheid en het nog sterk Keynesiaanse overheidsbeleid, gericht op het vergroten of tenminste in stand houden van de overheidsuitgaven om zo de economie te stimuleren. Het ging dus om thema’s die, met wisselende intensiteit, sindsdien met regelmaat zijn teruggekeerd in het economische en politieke debat en ook sinds circa 2002 weer actueel zijn. Overeenkomstig het beleid in veel andere Westerse landen, voert de Nederlandse rijksoverheid, die voor het overgrote voorziet in de financiële middelen die gemeenten en provincies ter beschikking krijgen, sinds 1982 een neoliberaal beleid (Koole en Daalder, 2002; zie ook Ter Bogt en Van Helden, 2005). Dat beleid is gericht op onder meer het inperken (van de groei) van de overheidssector, verhoging van de prestatiegerichtheid en de efficiëntie van de overheidssector en deregulering. Bezuinigingen speelden tot ongeveer 1995 eveneens een grote rol; dat is ook sinds 2002 weer het geval. Omdat via de bezuiniging op de rijksuitgaven ook gemeenten en provincies vanaf 1982 werden geconfronteerd met forse bezuinigingen, nam ook hier de prikkel toe om veranderingen door te voeren. Enkele hoofdonderdelen binnen het vakgebied overheidsmanagement waarin sindsdien veranderingen werden doorgevoerd, zijn de organisatiestructuur, het financieel management en het personeelsmanagement van overheidsorganisaties (ter Bogt, 2005).
2.2 Totstandkoming invoering Wet dualisering
In het voorgaande is een algemene beschrijving weergegeven van de veranderingen binnen overheidsland. Welke ontwikkelingen hebben nu geleid nu tot de invoering van Wet dualisering? Berenschot heeft in zijn evaluatieonderzoek zeer nauwkeurig weergegeven welke stappen nu leidden tot de invoering Wet dualisering:” ‘Op de grens van monisme en dualisme’ dat de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) in november 1997 op verzoek van de minister van Binnenlandse Zaken uitbracht naar aanleiding van een motie-Te Veldhuis waarin de regering werd gevraagd alle pro’s en contra’s van monisme en dualisme op provinciaal en gemeentelijk niveau te inventariseren (Kamerstukken II 1995/96, 21 427, nr. 136). Het advies van de Rob maakte duidelijk dat de grenzen van het bestaande formeelmonistisch bestuursmodel door de feitelijke ontwikkelingen in zicht waren gekomen. Ook verschillende politieke partijen waren inmiddels van mening dat de gestage ontwikkeling in dualistische richting van de bestuurspraktijk nu ook verwerkt moest worden in een Dualistisch bestuursmodel. In het regeerakkoord werd dan ook vastgelegd dat er een Staatscommissie zou komen om vóór 1 januari 2000 advies uit te brengen over de wijze waarop de dualisering van het lokaal bestuursmodel vormgegeven kan worden. Bij koninklijk besluit van 30 september 1998 is de Staatscommissie ‘Dualisme en lokale democratie’ opgericht onder voorzitterschap van prof. dr. D.J. Elzinga. De instelling van een Staatscommissie kwam voort uit de wens om tot een integrale benadering te komen ten aanzien van wenselijk geachte wijzigingen in de inrichting van het gemeentelijk bestuur. De Staatscommissie werd niet gevraagd of tot verdergaande dualisering moest worden overgegaan maar hoe en moest zich dus uitspreken over de wijze van vormgeving van de dualisering van het lokaal bestuur. Overigens heeft de Staatscommissie wel een breed onderzoek laten uitvoeren naar de gemeentelijke en provinciale bestuurspraktijk en heeft ze op basis daarvan haar aanbevelingen gedaan. Met het advies van de Staatscommissie dat op 13 januari 2000 werd uitgebracht, heeft de toenmalig minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een wetsvoorstel gemaakt waarin alle
elementen van dat duale bestuursmodel werden uitgewerkt. Dat heeft geleid tot een ongekend rap wetgevingstraject. Dit traject startte met een kabinetsstandpunt waarin het kabinet aangaf dat ze veel waardering had voor het rapport en het voornemen had dit om te zetten in wetgeving. Vervolgens werd een voorontwerp van de wet gemaakt waarop door alle relevante belangengroeperingen gereageerd kon worden. Tegelijkertijd is een begin gemaakt met het opstarten van een voorlichtingscampagne/cultuurveranderingstraject: de Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie. Na het voorontwerp is het Wetsvoorstel Dualisering gemeentebestuur vervaardigd dat de gangbare weg van een wetsvoorstel heeft afgelegd. De minister en het parlement zijn erin geslaagd nog voor de verkiezingen van 6 maart 2002 alle stappen te zetten die ervoor nodig zijn het wetsvoorstel tot wet te laten worden. Vanaf 7 maart 2002 kennen we dan ook een duaal bestuursmodel in gemeenten. (Berenschot 2004)”
2.3 Rechtmatigheid algemeen
De Wet dualisering (initiële invoering 2002) gemeentebestuur regelt de scheiding van bevoegdheden en taken tussen college en raad. De Wet beoogt een scherpere afbakening tussen de bevoegdheden van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders te bewerkstelligen (Elzinga, 2000).
De raad zet het beleid uit, stelt de kaders voor de uitvoering vast en controleert. De raad doet dit door het vaststellen van de programmabegroting en verordeningen en via de accountantscontrole. Het college voert het beleid uit en legt verantwoording af aan de raad door middel van een (door de accountant goedgekeurde) jaarrekening (www.vernieuwingsimpuls.nl, november 2005; NIVRA, 2006).
Bij het uitvoeren van het beleid zal het college zich moeten houden aan externe en interne wet- en regelgeving. De raad heeft via de accountantscontrole, die nu naast de getrouwheidscontrole ook de rechtmatigheidtoets omvat, een instrument in handen waarbij de raad het college kan controleren op rechtmatig handelen (vanaf 2004) (www.platformrechtmatigheid.nl, 2004).
Het college moet waarborgen dat de organisatie rechtmatig handelt. Naast het stellen van heldere doelstellingen en kaders rondom rechtmatigheid moet de gemeente zorgdragen voor een adequate inrichting en werking van het interne systeem van risicoafweging, administratieve organisatie en interne controle, planning en control en tussentijdse informatievoorziening. Deze controls moeten er in de eerste plaats voor zorgen dat onrechtmatigheden niet voorkomen. Ook hebben deze controls tot doel dat tijdig (potentiële) onrechtmatigheden worden gesignaleerd, gerapporteerd en gecorrigeerd.
Elke gemeente heeft een financiële beheersverordening op grond van artikel 212 Gemeentewet. In deze verordening heeft de raad een aantal van de hiervoor genoemde controls in een opdracht aan het college vastgelegd.
Mede om feitelijk invulling te kunnen geven aan de versterking van de financiële functie van de gemeenteraad is op 1 februari 2003 het Besluit Begroting en verantwoording (BBV) in werking getreden. Dit besluit beoogt zodanige eisen aan de begroting, de meerjarenraming, de jaarrekening en het jaarverslag te stellen, dat gewaarborgd is dat de door diverse partijen benodigde informatie wordt geleverd (Otto, Derks, 2003).
2.4 Aspecten rechtmatigheid
2.4.1 Financiële en niet-financiële beheershandelingen
Het Besluit Accountantscontrole Provincies en Gemeenten (BAPG) maakt onderscheid tussen het juridische begrip rechtmatigheid en de rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole. Dit laatste rechtmatigheidbegrip is minder omvattend.
Rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole heeft betrekking op de totstandkoming van baten en lasten en de balansmutaties in de jaarrekening. Aan deze baten, lasten en balansmutaties liggen financiële beheershandelingen ten grondslag (bijvoorbeeld het opleggen van een belastingaanslag, het verstrekken van een subsidie, maar ook het uitvoeren van een aanbestedingsprocedure). De accountant controleert of deze financiële beheershandelingen uitgevoerd zijn volgens de regels en of dit in de administratie traceerbaar is.
Financiële beheershandelingen betreffen onder andere (niet limitatief): • transacties - inkopen;
• overdrachten - subsidies, uitkeringen; • financiering - leningen;
• vermogensmutaties - mutaties reserves en voorzieningen; • heffingen en leges - belastingopbrengsten.
2.4.2 Toetsingskader
De raad heeft verschillende instrumenten om de kaders voor de accountantscontrole vast te leggen: de controleverordening (op grond van artikel 213 Gemeentewet), het programma van eisen bij de aanbesteding en het controleprotocol (op basis van de controleverordening). Het programma van eisen zal een indruk moeten geven van de door de accountant te verrichten controle-inspanningen. In de controleverordening worden die zaken opgenomen met een 'wettelijk' karakter. Kern van het toetsingskader is dat aangegeven wordt aan welke bepalingen financiële consequenties worden verbonden en aan welke niet. (NIVRA, 2006)
Controleprotocol
De raad is opdrachtgever van de accountant. Om duidelijkheid te verschaffen over de opdracht aan de accountant wordt geadviseerd om een controleprotocol op te stellen. Een controleprotocol is niet nieuw, want deze wordt al veel gebruikt bij Sociale Zaken en Rijkssubsidies.
In het controleprotocol regelt de raad de volgende zaken: • Verantwoordelijkheden raad, accountant en college;
• Welke gemeentelijke wet- en regelgeving onderdeel uitmaakt van de rechtmatigheidtoets van de accountant;
• De toe te passen goedkeuringstoleranties; • De toe te passen rapporteringstoleranties;
• Specifieke aandachtspunten resp. deelverantwoordingen; • De wijze waarop de accountant aan de raad rapporteert.
Normenkader en toetsingskader
Het BAPG bepaalt dat de accountant verklaart dat de in de jaarrekening opgenomen baten en lasten, alsmede de balansmutaties tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de
verordeningen. Alleen regelgeving die voor de accountantscontrole relevant is, wordt opgenomen in het normenkader. (Van der Schaaf e.a., 2004; Van der Schaaf e.a., 2005)
Hieruit valt af te leiden dat de begroting onderdeel is van de normstelling, evenals de wettelijke regelingen die van toepassing zijn.
Op basis van de circulaire van het ministerie van BZK van 24 november 2004 worden tot het normenkader gerekend:
• Externe wetgeving (nationaal); • Gemeentelijke verordeningen;
• Raads- en collegebesluiten, voor zover zij een uitwerking zijn van hogere wet- en regelgeving en betrekking hebben op financiële beheershandelingen.
Er is dus altijd een normenkader voor de rechtmatigheidcontrole. Maar is dit normenkader altijd volledig en voldoende specifiek om de rechtmatigheid van financiële beheershandelingen te bepalen? Welke eisen mogen door de accountant aan een normenkader worden gesteld?
Een provincie of gemeente voorziet de accountant van een volledig en actueel overzicht van de geldende eigen regelgeving die betrekking heeft op financiële beheershandelingen. Dit overzicht van regelgeving vormt dan het normenkader voor de controle door de accountant. Hierbij is het voor de accountantscontrole zeer relevant aan welke bepalingen al dan niet financiële consequenties worden verbonden (dit is de uitwerking van het voorwaardencriterium). Bijvoorbeeld: als er in een regeling een datum staat waarin een verzoek tot (bijvoorbeeld) subsidie moet zijn ingediend, moet het duidelijk zijn wat de consequentie van die datum is. Worden aanvragen die te laat zijn niet in behandeling genomen of worden ze dat wel?
Het is dus van belang dat de gemeente zelf de verordeningen doorneemt en per artikel aangeeft of er financiële consequenties aan verbonden zijn. Dit wordt aangeduid als het operationaliseren van het normenkader.
Bepalingen die financiële consequenties hebben, worden kortweg aangeduid als bepalingen die zien op ‘recht, hoogte en duur’. Voorbeeld: een subsidieverordening bevat bepalingen die iets zeggen over wie/welke instelling recht heeft op een subsidie, wat de hoogte van de subsidie is en voor hoelang deze subsidie wordt verstrekt.
Niet altijd is eenvoudig aan te duiden wanneer een bepaling ziet op ‘recht, hoogte of duur’. Een termijnbepaling kan bijvoorbeeld worden gehanteerd als dwingende termijn, wat als consequentie heeft dat het overschrijden van de termijn gevolgen heeft op het recht of de hoogte van (bijvoorbeeld) een subsidie.
In de praktijk is het echter niet altijd de bedoeling dat dit soort termijnbepalingen of administratieve bepalingen financiële consequenties hebben voor derden. Het is dan wel belangrijk voor de accountant duidelijk te maken dat deze bepalingen geen onderdeel zijn van het toetsingskader. Dit kan door bijvoorbeeld de redactie van bepalingen in verordeningen aan te passen of in de raad in een toelichting aan te laten geven hoe de bepaling in de praktijk moet worden uitgelegd. De raad krijgt de gelegenheid het overzicht aan te passen of aan te vullen en stelt het normenkader vervolgens vast. (Van der Schaaf, 2005; Van der Schaaf e.a., 2004)
Aanpassing interne regelgeving
Een gemeente moet uiteraard handelen naar hetgeen zij zelf in haar verordening/besluiten bepaalde, maar ook aan de verordeningen en (raads)besluiten zelf zijn in zekere mate eisen te stellen, willen zij uitvoerbaar zijn c.q. daadwerkelijk rechtskracht krijgen dan wel houden. Vandaar dat een lokale inventarisatie en actualisatie van dit normenkader naar de huidige omstandigheden nadrukkelijk wordt aanbevolen. Het is in ieder geval van belang om periodiek na te gaan of verordeningen geen overbodige eisen of voorwaarden bevatten. Voorwaarden kun je als overbodig beschouwen als er bij overtreding wat de raad betreft geen maatregelen genomen hoeven te worden.
Aangeraden wordt om bij dit proces van actualisatie en beoordeling ook juristen te betrekken. Zij kunnen beter inschatten wat de gevolgen van op te nemen voorwaarden zijn. Hierna kan een afgewogen besluit worden genomen om bepaalde voorwaarden wel of niet op te nemen. Let daarbij op ook op de woorden ‘kunnen’ en ‘moeten’ in de verordening!
Ook is het aan te bevelen om in een aantal verordeningen zogenaamde hardheidsclausules of ‘kapstokartikelen’ op te nemen in verband met mogelijk bijzondere problemen of onbillijkheden in de uitvoering van de verordening die op voorhand niet te voorzien zijn. Het nalopen van de verordeningen op overbodige voorwaarden en het opnemen van hardheidsclausules kan leiden tot een behoorlijke deregulering, waardoor de kans op een doeltreffende beleidsuitvoering toeneemt.
2.4.3 Niet-financiële rechtmatigheid.
Naast de hiervoor besproken ‘financiële rechtmatigheid’ besteedt het Besluit Accountantscontrole Provincies en Gemeenten ook aandacht aan het handelen van de organisatie van niet-financiële aard. We doelen dan op de ‘niet-financiële rechtmatigheid’. Vaak wordt een financiële beheershandeling al dan niet bewust geïnitieerd door een beheershandeling of beslissing van financiële aard. Handelingen en beslissingen van niet-financiële aard, bijvoorbeeld het wijzigen van een bestemmingsplan, leiden niet per definitie tot baten en lasten in de jaarrekening of tot balansmutaties. Wel kunnen financiële risico’s voorkomen. Dergelijke risico´s kunnen indirect tot geldstromen leiden wanneer bijvoorbeeld schadeclaims moeten worden gehonoreerd of op een onjuiste titel verkregen gelden moeten worden geretourneerd. Handelingen en beslissingen van niet-financiële aard moeten dus wel onderdeel uitmaken van een systeem van kwaliteitsbewaking en risicobeheersing.
2.4.4 Fraude en rechtmatigheid
Niet rechtmatig handelen en fraude zijn twee begrippen die nadrukkelijk los van elkaar
moeten worden gezien. Bij fraude wordt namelijk met opzet niet voldaan aan wetten en regels met als doel er zelf beter van te worden. Onrechtmatigheid komt vaak voort uit gebrek aan bekendheid of belangstelling voor naleving van wetten en regels, waarbij geen sprake is van ‘er zelf beter van worden’. (Van Rietschoten, 2005)
2.4.5 Interne beheersorganisatie
Rechtmatigheid is geen probleem van de afdeling financiën, maar van de gehele organisatie. De gehele organisatie moet kunnen aantonen rechtmatig te handelen, want zij is direct of indirect betrokken bij vele financiële beheershandelingen. Belangrijk is daarom dat er afspraken zijn met betrekking tot de beheersorganisatie. Deze moet:
• Ordelijk zijn;
• Bevoegdheden met betrekking tot financiële handelingen zijn vastgelegd en worden nageleefd;
• Verantwoordelijkheden met betrekking tot het bewaren van financiële middelen zijn vastgelegd;
• Er zijn waarborgen voor het gebruik van middelen conform het doel;
• Besluitvormingsinformatie is juist, tijdig en volledig en geeft inzicht in volume- en prestatiegegevens.
• Controleerbaar zijn:
• Besluitvorming is te reconstrueren en (achteraf) beoordeelbaar.
Daarnaast moet er aandacht zijn voor AO/IC. Deze moet niet alleen actueel zijn, maar ook dagelijks zichtbaar gebruikt respectievelijk toegepast worden. Ook de instrumenten van de Planning & Control cyclus moeten van zodanige kwaliteit zijn dat aan college en raad tijdig alle noodzakelijke informatie verschaft kan worden.
Het college kan echter pas goed de organisatie beheren en beheersen als deze helder inzicht heeft in de risico’s die de gemeente loopt bij het uitvoeren van haar (wettelijke) taken. Hiervoor moet een systeem van risicomanagement zijn opgezet, dat het college op eenvoudige manier inzicht geeft in de risico’s en de bijbehorende beheersmaatregelen. Periodiek vindt een actualisatie van de risico’s plaats (bijvoorbeeld in de paragraaf weerstandsvermogen in begroting en jaarrekening).
Als een gemeente in de loop van het jaar wordt geconfronteerd met onrechtmatigheden, bijvoorbeeld door de eigen interne controle of de tussentijdse controle van de accountant, dan kan de raad, voor het einde van het boekjaar, door een besluit achteraf deze onrechtmatigheden alsnog legaliseren. De raad kan dit overigens alleen besluiten ten aanzien van de interne/gemeentelijke regelgeving.
2.4.6 Bedrijfsvoering en rechtmatigheid
Zoals bleek, stimuleert rechtmatigheid de bedrijfsvoering bij organisaties wanneer de organisatie geïntegreerd aan de slag gaat met rechtmatigheid. Door onder meer rechtmatigheid is de kwaliteit van bedrijfsvoering en dienstverlening (weer) een hot item binnen de lagere overheid.
Wat is nu precies de koppeling van rechtmatigheid met de bedrijfsvoering? Onder meer door de inventarisatie van (eigen) regelgeving en het uitvoeren en opzetten van interne controle zijn en worden zaken geconstateerd die – mits aangepakt – kunnen bijdragen aan het verbeteren van de kwaliteit van de bedrijfsvoering.
2.5 Conclusie
De wetgever heeft als voornaamste doel met deze tool, rechtmatigheid, om de raad haar kaderstellende en controlerende taak uit te laten voeren. Daarnaast heeft de wetgever als subdoelstellingen, om de interne bedrijfsvoering te verbeteren en de interne- en externe wet en regelgeving op het netvlies te krijgen en te updaten.
3. Onderzoeksopzet
Uit het vorige hoofdstuk is gebleken dat verantwoording van het college naar de raad toe het doel is van rechtmatigheid. Subdoelstellingen bij de invoering van rechtmatigheid zijn, de naleving en updaten van de interne- en externe regelgeving, maar ook structureel de interne bedrijfsvoering verbeteren. Haute Finance heeft uitvoerig onderzoek verricht over de verantwoording van het college aan de raad. De subdoelstellingen blijven in deze onderzoeken achterwege.
Met behulp van een kwantitatief onderzoek wil ik bekijken of de gewenste neveneffecten die gesteld zijn door de overheid, zich vertonen.
Om te constateren of deze neveneffecten zich vertonen is er een telefonische enquête onder de 443 gemeenten uitgevoerd. Hierop hebben 91 gemeenten gereageerd. Dit is een respons van twintig procent, met een betrouwbaarheidsafwijking van 8%.
Uit het vorige hoofdstuk is gebleken dat willen gemeenten een goedkeurende rechtmatigheidsverklaring verkrijgen, zij een normen- en toetsingskader moeten uitwerken. Om deze twee documenten uit te werken moet er inzicht zijn in de geldende wet- en regelgeving. Dit houdt in dat er inzichtelijk moet zijn welke verordeningen geldend zijn en deze moeten getoetst zijn aan hogere regelgeving. Logischerwijs moeten gemeenten zich bezig hebben gehouden met de volgende vragen om een goedkeuren rechtmatigheidsverklaring te verkrijgen:
• Wordt er gewaarborgd dat de verordeningen bekend zijn?
• Zijn de verordeningen geïnventariseerd?
• Zijn de verordeningen getoetst aan hogere regelgeving?
• Is er een normenkader opgesteld?
• Is er een toetsingskader opgesteld?
• Hoeveel verordeningen moeten er aangepast worden?
Het tweede neveneffect wat de overheid hoopt te bereiken, is dat de interne bedrijfsvoering naar aanleiding van de invoering van rechtmatigheid structureel verbetert. Zoals uit het vorige hoofdstuk is gebleken verwacht de overheid dat de interne bedrijfsvoering zal verbeteren, doordat gemeenten tussentijdse controles gaan uitvoeren om de werkdruk aan het einde van het jaar te verminderen.
Om te bepalen of een verbetering structureel van aard is, moet er een meerjarig onderzoek worden uitgevoerd. In dit onderzoek is er de beperking van een eenmalig eenjarig onderzoek. In dit onderzoek wordt bekeken of het neveneffect zich vertoont en vanaf wanneer het zich vertoont. Dit leidt tot de volgende vragen:
• Is er een intern controleplan opgesteld?
• Zijn de relevante bedrijfsprocessen beschreven?
• Is de administratieve organisatie aangepast in het kader van rechtmatigheid?
• Is er sprake van een verbijzonderde interne controle?
Om de toetsing te vereenvoudigen ga ik uit van de volgende veronderstellingen:
Indien de gemeente advies heeft ingewonnen over de invoering van rechtmatigheid, verwacht ik dat deze gemeente minder intensief is bezig geweest met de invoering in vergelijking tot gemeenten die geen advies hebben ingewonnen.
Als de gemeente een goedkeurende verklaring heeft verkregen voor rechtmatigheid, verwacht ik dat deze gemeente intensiever bezig is geweest met de invoering van rechtmatigheid, in vergelijking tot gemeenten die een andere oordeelsverklaring hebben verkregen over rechtmatigheid.
4. Praktijk
Dit hoofdstuk zal ten eerste de algemene bevindingen van het onderzoek weergeven. Vervolgens zal in paragraaf 2 de interne en externe wet- en regelgeving behandeld worden, waarna paragraag 3 de interne bedrijfsvoering weergeeft.
4.1 Algemeen
Uit onderstaande tabel blijkt dat van de 443 gemeenten er 91 hebben meegewerkt aan het onderzoek. Dit is een respons van 21%. De laagste relatieve en absolute respons is verkregen van gemeenten aan de onderkant en de bovenkant van de gecreëerde klasses.
Hoe groot is uw gemeente?
Respons Totaal % Respons / Totaal Valide % Cumulatieve % Valide < 10.000 inwoners 4 52 8% 4,6 4,6 10.000 < 20.000 inwoners 23 137 17% 26,4 31,0 20.000 < 50.000 inwoners 46 188 24% 52,9 83,9 50.000 < 100.000 inwoners 11 41 27% 12,6 96,6 > 100.000 inwoners 3 25 12% 3,4 100,0 Ontbreekt 4 Totaal 91 443 21%
De tabel hieronder laat zien dat 55% van de gemeenten een goedkeurende verklaring hebben gekregen op het gebied van rechtmatigheid in 2006. Van de overige 45% heeft twee procent een afkeurende verklaring gekregen.
Wat voor soort accountantsverklaring heeft de gemeente ontvangen ten aanzien van rechtmatigheid
Respons Valide % Cumulatieve % Valide Goedkeurend 48 55,2 55,2
Afkeurend 2 2,3 57,5 Oordeelsonthouding 30 34,5 92,0
Beperking met uitzondering van 1 1,1 93,1 beperking onder voorbehoud van 2 2,3 95,4
Weet niet 4 4,6 100,0 Ontbreekt 4
Totaal 91
Iets meer dan de helft van de respondenten heeft op enigerlei wijze ondersteuning gehad bij de invoering van rechtmatigheid. 42% van de respondenten heeft geen advies of begeleiding gehad.
Heeft u voor de invoering van rechtmatigheid advies / begeleiding gehad van een extern bureau?
Respons Valide % Cumulatieve % Valide Ja, niet accountant 19 24,4 24,4
Ja, Accountant 25 32,1 56,4 Nee 33 42,3 98,7 Weet niet 1 1,3 100,0 Ontbreekt 13
Interessant om vervolgens te bekijken is of de helft die een goedkeurende verklaring heeft gekregen juist wel of niet advies heeft gehad bij de invoering van rechtmatigheid.
In onderstaand schema zijn deze twee grootheden tegen elkaar uitgezet. Het blijkt dat gemeenten die geen advies hebben gehad significant beter scoren dan de gemeenten die wel advies hebben gehad.
Ja Nee Weet niet Goedkeurend 17 20 0 37 Afkeurend 1 1 0 2 Oordeelsonthouding 18 10 1 29 Beperking met uitzondering van 1 0 0 1 beperking onder voorbehoud
van 2 0 0 2
Weet niet 2 2 0 4 41 33 1 75
Concluderend kan er gesteld worden dat gemeenten die een goedkeurende verklaring hebben ontvangen niet noodzakelijkerwijs advies hebben gehad van een extern bureau. Dit houdt in dat we bij het beantwoorden van de beoogde neveneffecten we ook conclusies kunnen trekken ten opzichte van de goedkeurende verklaring.
4.2 In / Externe wet en regelgeving
Bij 3 op de 4 gemeenten in het onderzoek is er een waarborging dat de verordeningen centraal bekend zijn.
Wordt er gewaarborgd dat alle financiële en niet-financiële verordeningen centraal bekend zijn
Respons Valide % Cumulatieve % Valide Ja 67 73,6 73,6 Nee 22 24,2 97,8 Weet niet 2 2,2 100,0 Totaal 91
Alhoewel rechtmatigheid in 2004 is ingevoerd, heeft 60% van de respondenten in 2005 de verordeningen geïnventariseerd.
Zijn de binnen de gemeente aanwezige verordeningen geïnventariseerd? Respons Valide % Cumulatieve % Valide Ja 12 13,2 13,2 Ja in 2003 1 1,1 14,3 Ja in 2004 10 11,0 25,3 Ja in 2005 55 60,4 85,7 Ja in 2006 12 13,2 98,9 Nee 1 1,1 100,0 Totaal 91
Van de respondenten heeft 1 op de 4 de verordeningen niet getoetst aan hogere wet en regelgeving. 3 op de 4 heeft dit (deels) wel gedaan.
Zijn de verordeningen getoets aan hogere
regelgeving? Respons Valide % Cumulatieve %
Valide Ja 61 67,0 67,0 Nee 22 24,2 91,2 Deels 7 7,7 98,9 Weet niet 1 1,1 100,0 Totaal 91 100,0
60% van de respondenten heeft in 2005 of in 2006 het normenkader uitgewerkt in een toetsingskader. 16,5% heeft het normenkader nog niet uitgewerkt in het toetsingskader.
Is het normenkader verder uitgewerkt in een toetsingskader?
Respons Valide % Cumulatieve % Valide Ja 9 9,9 9,9 Ja in 2002 4 4,4 14,3 Ja in 2003 1 1,1 15,4 Ja in 2004 7 7,7 23,1 Ja in 2005 34 37,4 60,4 Ja in 2006 21 23,1 83,5 Nee 15 16,5 100,0 Totaal 91
Op het terrein van het aanpassen van de verordeningen denkt 35% van de ondervraagden 5 of meer verordeningen aan te moeten passen. 36% heeft geen inzicht in het aantal aan te passen verordeningen.
Hoeveel verordeningen denkt u aan te moeten passen
Respons Valide % Cumulatieve % Valide < 5 25 29,1 29,1 5 < 10 12 14,0 43,0 10 < 20 8 9,3 52,3 > 20 10 11,6 64,0 Weet niet 31 36,0 100,0 Ontbreekt 5 Totaal 91
Er blijkt uit de voorgaande diagrammen dat er voor de invoering van de rechtmatigheid (2004) nauwelijks aandacht werd besteed aan het inventariseren van de verordeningen. Bovendien werd er voor die tijd ook geen toetsingskader uitgewerkt. Dit kan logisch te verklaren zijn doordat het in verband met de rechtmatigheid nu een vereiste is. Dit houdt echter ook in dat er voordat de rechtmatigheid werd ingevoerd weinig controle was op de verordeningen. Daarnaast is er op dit moment nog een significant aantal gemeenten die hun normenkader nog niet heeft uitgewerkt in een toetsingskader. Dit werpt de vraag op of deze gemeenten een goedkeurende verklaring hebben gekregen.
Ja Ja in 2002 Ja in 2003 Ja in 2004 Ja in 2005 Ja in 2006 Nee Goedkeurend 5 1 1 6 21 10 4 48 Afkeurend 0 0 0 0 1 0 1 2 Oordeelsonthouding 4 3 0 0 9 7 7 30 Beperking met uitzondering van 0 0 0 1 0 0 0 1 beperking onder voorbehoud van 0 0 0 0 1 1 0 2 Weet niet 0 0 0 0 1 2 1 4 9 4 1 7 33 20 13 87
Alhoewel het merendeel van de gemeenten die het normenkader niet in een toetsingskader hebben uitgewerkt geen goedkeurende verklaring hebben gekregen is er toch een klein gedeelte wat wel een goedkeurende verklaring heeft gekregen.
De volgende vraag die opkomt is: Welke groep verwacht meer verordeningen aan te moeten passen de groep die een goedkeurende verklaring heeft gehad, of de groep die een andersoortig verklaring heeft gehad?
< 5 5 < 10 10 < 20 > 20 Weet niet Goedkeurend 22 5 5 5 8 45 Afkeurend 0 0 1 1 0 2 Oordeelsonthouding 1 5 1 2 19 28 Beperking met uitzondering van 0 0 1 0 0 1 beperking onder voorbehoud
van 1 0 0 1 0 2
Weet niet 0 1 0 0 3 4 24 11 8 9 30 82
Wat opvalt in bovenstaand schema is dat de groep die een oordeelsonthouding heeft gekregen ook nagenoeg niet weet hoeveel verordeningen zij in het komende jaar denken aan te moeten passen.
Concluderend kan er gesteld worden dat gemeenten over het algemeen het beoogde neveneffect, naleven en updaten van de interne wet en regelgeving, behalen. Met name gemeenten die een goedkeurende verklaring hebben verkregen hebben inzichtelijk wat de geldende wet- en regelgeving is, daarnaast zijn ze goed op de hoogte van het aantal aan te passen verordeningen.
4.3 Interne bedrijfsvoering
45% van de respondenten heeft (nog) geen intern controleplan opgesteld. Van de respondenten die aangeven in welk jaar er een intern controleplan is opgesteld, valt 15% in de klasse 2005.
Is er een intern controleplan opgesteld?
Respons Valide % Cumulatieve % Valide Ja 22 24,4 24,4 Ja in 2002 1 1,1 25,6 Ja in 2003 2 2,2 27,8 Ja in 2004 2 2,2 30,0 Ja in 2005 14 15,6 45,6 Ja in 2006 7 7,8 53,3 Nee 41 45,6 98,9 Weet niet 1 1,1 100,0 Ontbreekt 1 Totaal 91
Uit het onderzoek blijkt dat 88% van de respondenten relevante bedrijfsprocessen (deels) hebben beschreven
Zijn er binnen uw gemeente relevante bedrijfsprocessen beschreven? Respons Valide % Cumulatieve % Valide Ja 44 48,4 48,4 Nee 10 11,0 59,3 Deels 37 40,7 100,0 Totaal 91
Iets meer dan de helft geeft aan dat dit naar aanleiding van de rechtmatigheid is gebeurd.
Zijn deze beschrijvingen van de administratieve organisatie aangepast met het oog op rechtmatigheid?
Respons Valide % Cumulatieve % Valide Ja 34 37,8 37,8 Nee 42 46,7 84,4 Deels 13 14,4 98,9 Weet niet 1 1,1 100,0 Ontbreekt 1 Totaal 91
55% van de respondenten geeft aan dat ze gebruik maken van een verbijzonderde interne controle.
Is er binnen uw gemeente sprake van verbijzonderde interne controle? Respons Valide % Cumulatieve % Valide Ja 50 54,9 54,9 Nee 37 40,7 95,6 Deels 3 3,3 98,9 Weet niet 1 1,1 100,0 Totaal 91 100,0
De helft van de respondenten geeft aan dat de interne controles niet zichtbaar worden vastgelegd.
Worden alle interne controles zichtbaar vastgelegd?
Respons Valide % Cumulatieve % Valide Ja 42 46,2 46,2 Nee 47 51,6 97,8 Weet niet 2 2,2 100,0 Totaal 91 100,0
Voor de controle op de rechtmatigheid is het van belang dat de interne controles die uitgevoerd worden, zichtbaar worden vastgelegd. Indien dit niet gebeurt dan zal aan het einde van het jaar de accountant deze controles zelf uitvoeren, omdat zij niet kan steunen op de uitgevoerde interne controles. Daarnaast is het van belang voor de uitvoering van een snelle rechtmatigheidscontrole, dat de administratieve organisatie niet alleen een papieren tijger is, maar dat er ook daadwerkelijk naar gehandeld wordt. Op deze wijze kun je controleprocessen inbouwen in je administratieve organisatie en snel een overzichtelijke audit-trail neerleggen. Het lijkt erop dat de rechtmatigheidscontrole in veel gemeenten ad-hoc is uitgevoerd. Vijftig procent van de gemeenten hebben geen intern controleplan opgesteld, hebben geen zichtbare controle en hebben de administratieve processen niet beschreven. Dit heeft gevolgen voor de kennis en ervaring en de borging in de organisatie. Indien key-personen wegvallen uit de organisatie is het “geheugen” weg. Zoals geduid is het moeilijk om aan te geven of de bedrijfsvoering structureel is verbeterd, vanwege de belemmering in de wijze van het onderzoek. Feit is wel dat het merendeel van de organisaties die aangeeft in welk jaar zij een controleplan hebben opgesteld, verreweg de grootste groep dit in de laatste twee jaar heeft gedaan. Daarnaast heeft de helft van de gemeenten de beschrijvingen van de administratieve organisatie aangepast naar aanleiding van de rechtmatigheidscontrole. In dat opzicht heeft rechtmatigheid de bedrijfsvoering binnen gemeenten op een hoger plan getild. Het is de vraag of de wetgever het behaalde percentage als doel had, maar er is een zichtbare verandering.
5. Conclusies
In dit hoofdstuk komt de koppeling van de in theorie beoogde doelstellingen aan de praktijk Zodoende kan er bepaald worden of de “toegevoegde waarde” bestaat en of deze bereikt is/kan worden.
Door een aantal recente schandalen zoals het instorten van het parkeerdek bij het Van der Valk hotel in Tiel, de Ceteco-affaire in de provincie Zuid-Holland en de rampen in Enschede en Volendam is er meer aandacht gekomen voor rechtmatig overheidshandelen. Daarnaast is met ingang van 2002 de Wet dualisering gemeentebestuur ingevoerd, die de scheiding van posities en taken tussen college en raad regelt. De raad zet het beleid uit, stelt de kaders vast en controleert. Het college voert het beleid uit en legt verantwoording af aan de raad.
Om de controlerende rol van de raad te versterken is onder andere bepaald dat met ingang van het begrotingsjaar 2004 de accountant, naast het getrouwe beeld, ook beoordeelt of de baten, lasten en balansmutaties (“financiële beheershandelingen”) in overeenstemming met relevante wet- en regelgeving- en daarmee ‘rechtmatig’ tot stand kwamen.
Deze twee ontwikkelingen leidden onder andere tot het aanscherpen van de eisen met betrekking tot de jaarrekeningen van gemeenten, gemeenschappelijke regelingen en provincies. Naast de traditionele aspecten waarop de accountant de jaarrekening controleert, moet de accountant tevens een uitspraak doen over de rechtmatigheid van het handelen van de lagere overheden. De landelijke politiek hoopt dat door het opleggen van deze extra eisen de gemeenten, provincies en overige lagere overheden, meer aandacht gaan besteden (1) aan de naleving van de interne- en externe regelgeving, maar ook (2) structureel de interne bedrijfsvoering verbeterd.
Gemeenten hebben de gevolgen van de invoering van rechtmatigheid onderschat (Deloitte, 2004). Rechtmatigheid lijkt namelijk in het drieluik met doelmatigheid en doeltreffendheid het simpelste begrip. Door de inwerkingtreding van de wet dualisering gemeentebestuur is de rol van kaderstelling en controleren aangescherpt en bij de raad komen te liggen. Het onderwerp rechtmatigheid stond na de publicatie van het BAG en later het BAPG, niet bijzonder hoog op de politieke agenda. Dit was ook begrijpelijk. Zo kregen gemeenten afgelopen jaren diverse ingrijpende (verander-) vraagstukken uit te werken. Voorbeelden hiervan zijn: de wet dualisering gemeentebestuur, de invoering van de Wet werk en bijstand (WWB), het BTW compensatiefonds, de invoering van Besluit Begroting en Verantwoording. Uit het onderzoek komt naar voren dat er gesteld kan worden dat gemeenten over het algemeen het beoogde neveneffect, naleven en updaten van de interne wet en regelgeving, behalen. Met name gemeenten die een goedkeurende verklaring hebben verkregen hebben inzichtelijk wat de geldende wet- en regelgeving is, daarnaast zijn ze goed op de hoogte van het aantal aan te passen verordeningen.
Het tweede beoogde neveneffect is het structureel verbeteren van de bedrijfsvoering. Zoals geduid is het moeilijk om aan te geven of de bedrijfsvoering structureel is verbeterd, vanwege de belemmering in de wijze van het onderzoek. Feit is wel dat het merendeel van de organisaties die aangeeft in welk jaar zij een controleplan hebben opgesteld, verreweg de grootste groep dit in de laatste twee jaar heeft gedaan. Daarnaast heeft de helft van de gemeenten de beschrijvingen van de administratieve organisatie aangepast naar aanleiding van de rechtmatigheidscontrole. In dat opzicht heeft rechtmatigheid de bedrijfsvoering binnen gemeenten op een hoger plan getild. Het is de vraag of de wetgever het behaalde percentage als doel had, maar er is een zichtbare verandering.
Zoals vaker het geval is met veranderingen binnen de overheid is het een geleidelijk proces. Ter Bogt (2005) wijst in een onderzoek naar de veranderingen op managementgebied binnen de overheid op het feit dat het goed zou kunnen zijn als gemeenten en provincies de vernieuwingen die zij in de afgelopen jaren zijn gestart, in de komende jaren op een consequente manier proberen verder te introduceren en waar nodig te versterken of te verbeteren. In hetzelfde artikel haalt ter Bogt een citaat van Scapens (1994) aan waarin deze stelt, dat een te sterke gerichtheid op hoe het volgens het ideaalbeeld zou moeten –of op de vraag of er geheel conform de boekjes wordt gewerkt- ertoe kan leiden dat het zicht verloren gaat op wat er wel is veranderd in de werkwijzes die organisaties in de praktijk volgen.
Concluderend kan gesteld worden dat de gemeenten in zijn algemeenheid bezig zijn met het verbeteren van de bedrijfsvoering en de naleving van de in- en externe wet- en regelgeving. Er zit dus vooruitgang in of het voldoende is, is aan de wetgever om te bepalen.
6.
Aanbeveling voor vervolgonderzoek
In dit hoofdstuk komt aan de orde wat mijn persoonlijke mening is op het gebied van rechtmatigheid en wat volgens mij interessante vervolgvragen kunnen zijn
Het zijn niet alleen nadelen die kleven aan de invoering van de rechtmatigheidscontrole. Sterker nog op termijn zullen de voordelen duidelijk opwegen tegen de inspanningen die met de invoering gepaard gaan. Hoe is dit mogelijk en waar moet bij voorrang aan gedacht worden?
6.1 Kaders duidelijk stellen
In de politieke arena is vaak discussie over de uitleg en de interpretatie van regels. Was het niet zo dat…? Door het opstellen en afspreken van de (nieuwe) set aan regels kan hieraan een eind komen. Het gezamenlijk bediscussiëren van regels en hieraan te koppelen afspraken zorgt voor duidelijkheid, niet alleen binnen de politiek, maar zeker ook naar burgers en bedrijven. Een discussie over het normenkader, mits op de juiste wijze gevoerd, kan hieraan een belangrijke bijdrage leveren.
6.2 Verbetering wet- en regelgeving
In het invoeringsjaar 2004 is het duidelijk geworden dat de huidige interne wet- en regelgeving bij de gemeenten herzien en verbeterd moet worden. Deze regelgeving is verouderd of zodanig uitgebreid dat het niet mogelijk is om naleving te realiseren. Het is dan ook van belang dat tussen raad, college en ambtelijk organisatie een goede discussie plaatsvindt c.q. gaat vinden over de zaken die echt van belang zijn om te handhaven en te toetsen op naleving. De verwachting is dat deze discussie resulteert in een vereenvoudiging die ertoe bijdraagt dat de “last” van naleving sterk afneemt.
6.3 Bedrijfsvoering verder ontwikkelen
Gemeenten worden steeds kritischer bekeken. Daarnaast moet met minder, steeds meer. Door decentralisatie van overheidstaken en krimpen van budgetten wordt de druk op het efficiënt organiseren en regelen steeds manifester. En dit kan door rechtmatigheid? Ja, door het kritisch bezien van de huidige werkwijzen, methoden, processen en regels is veel winst te behalen. Hoe uitgebreid zijn de huidige afspraken? Kent iedereen de afspraken? Werken we zoals we hebben afgesproken? Zijn de controles effectief Zijn we niet teveel tijd kwijt met het repareren van zaken die niet werken? Enzovoort. Dit zijn vragen die vermoedelijk ook terugkomen bij een beschouwing van een specifieke casus. Hierin zit ook tegelijkertijd de crux. Dergelijke zaken worden vaak ad-hoc en fragmentarisch aangepakt. Door het bij de wortel (bij afspraken en processen) aan te pakken is er pas echt kans om tot herziening en herijking te komen. Dit start met een kritische beschouwing van de set aan regels aan regels. Wanneer hierin een forse opschoning kan worden aangebracht – en dit blijkt zeker mogelijk te zijn – moeten hierop de processen, werkmethoden en instrumenten worden aangepast. Dit alles zorgt, de startfase uitgezonderd, voor een slagvaardiger bedrijfsvoering. De ballast wordt immers minder en de gemeente wint aan waarde en kwaliteit.
6.4 Interne controle
Vaak worden controles uitgevoerd omdat ze voorgeschreven worden. Leveren controles wel eens wat op dan? Nee, op dit moment worden de controles nog vaak te plichtmatig uitgevoerd. Het moet van de wetgever en de accountant. Als dit de insteek is dan moet men er zeker niet aan beginnen. Alles wat opgelegd is, is per definitie gedoemd te mislukken. Echter, de interne controle kan wat opleveren. Een goed georganiseerde interne controle zorgt ervoor dat de gemeente signalen, aanwijzingen en adviezen krijgt om processen tijdig bij te sturen.
6.5 Cultuur
Ik heb bemerkt dat het op dit moment binnen gemeenten nog niet de gewoonte, de cultuur, om elkaar en derden aan te spreken op naleving en bereikte resultaten. Veeleer is sprake van een gedoogcultuur waarmee oogluikend wordt toegestaan dat afgeweken wordt van democratisch bepaalde regels en afspraken in de bedrijfsvoering. Het dusdanig vormgeven van een set aan wet- en regelgeving en de hierop afgestemde instrumenten (lees: de bedrijfsvoering binnen de gemeente) zorgt voor het verkrijgen van helderheid en duidelijkheid. De organisatie moet het dan wel als geheel willen. De keten is immers zo sterk als de zwakste schakel. Voorbeeldgedrag is hierin essentieel. Er kunnen nog zulke mooie regelgeving zijn ontworpen en instrumenten bedacht, wanneer de houding en de werkwijzen in de organisatie hier niet mee in overeenstemming zijn, zal ook ‘state of the art’ van deze instrumenten niet gaan werken.
6.6 Conclusie
Het moge duidelijk zijn dat de gemeenten al goed op weg zijn, maar dat er ook nog een lange weg te gaan is. Bij elke paragraaf zijn duidelijke onderzoeksvragen te formuleren. Wat is de reden dat veranderingen in overheidsland traag verlopen? Heerst er een andere cultuur bij de overheid t.o.v. het bedrijfsleven? Zorgen deze verplichtingen voor een betere bedrijfsvoering? Ik ben in ieder geval van mening dat, alhoewel nog niet elke gemeente het goede pad gevonden heeft, er toch meer gemeenten zijn die het gevonden hebben dan degenen die nog “verdwaald” zijn.
Literatuurlijst
• Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV)
• Besluit Accountantscontrole Provincies en Gemeenten (BAPG)
• Gemeentewet
• Kadernota rechtmatigheid, Uitgave van het Platform Rechtmatigheid en Gemeenten (PRPG), 10 oktober 2005
Artikelen:
• Rechtmatigheid in beeld onderzoek rechtmatigheid gemeenten, Haute Finance, 21 september 2005
• Politicians and output-oriented performance evaluation in municipalities, Ter Bogt, The European Accounting Review 2001 (621-643)
• Managementvernieuwingen bij de overheid: mooie woorden of echte daden?, Ter
Bogt, 2005
• Accounting change in Dutch government: Exploring the gap between expectations and realizations, Ter Bogt en van Helden, Management Accounting Research, 2000
• In search of a benchmarkin theory for the public sector, van Helden en Tillema, Financial Accountability & Management, augustus 2005
• Politicians in search of performance information? –survey research on dutch aldermen’s use of performance information, ter Bogt, Financial Accountability & Management, augustus 2004
• Notitie fouten en onzekerheden, platform rechtmatigheid, November 2006
• Reactie van het PRPG op de aanbevelingen van het Haute Finance Rapport over 2005: “Rechtmatigheid in beeld, onderzoek rechtmatigheid gemeenten”, Platform rechtmatigheid, april 2007
• Rechtmatigheid: Verbetering bedrijfsvoering en wetgeving, van der Schaaf en van Kuijck en van Vugt, Deloitte, 2005
• Rechtmatigheidscontrole op basis risicobenadering geldstromen: efficiënt en effectief, van der Schaaf en van Kuijck, AAC-Briefing, jaargang 14 nr 4, juli 2006
• Vooruit met rechtmatigheid, Deloitte, maart 2006
• De duale organisatie: dubbeldraads of dubbelop?, anders sturen en anders organiseren als gevolg van de dualisering, Otto en Derks, LEMMA, Utrecht, 2003.
• Dualisme en lokale democratie, Staatscommissie Elzinga, Samson, Alphen aan den Rijn, 2000
• Evaluatie van de wet dualisering gemeentebestuur, Berenschot, 2004
• Controle “rechtmatigheid” heeft nog een lange weg te gaan: “normvorming kost tijd”, van Rietschoten, De Accountant, november 2005
Websites
• www.actieprogramma.nl (voormalig www.vernieuwingsimpuls.nl)
• www.platformrechtmatigheid.nl
