Waterschappen en rechtmatigheid
Een onderzoek bij de Nederlandse waterschappen naar de
invoering van de rechtmatigheidscontrole
Afstudeerscriptie FEW
Groningen september 2006
Student: M. van Dijk, 1282751
Begeleider: R.B.H. Hooghiemstra
Inhoudsopgave
1.
Inleiding
3
1.1 Recente gebeurtenissen 3 1.2 Probleemstelling 5 1.3 Opbouw scriptie 52.
Rechtmatigheid
6
2.1 Inleiding 6 2.2 Rechtmatigheid(scontrole) 6 2.2.1 Afbakening 62.2.2 Criteria financiële rechtmatigheid 8
2.2.3 Normenkader 10
2.2.4 Goedkeuringstolerantie 11
2.2.5 Toegevoegde waarde rechtmatigheidscontrole 12
2.3 Gemeenten en rechtmatigheid 13
2.4 Het waterschap en de kansen van rechtmatigheid 15
2.5 Samenvatting 17
3.
Onderzoeksopzet
20
3.1 Beschrijving opzet onderzoek 20
3.2 Case-study 20 3.3 Opzet enquête 21
4.
Resultaten enquête
27
4.1 Geanalyseerde waterschappen 27 4.2 Analyse enquêtes 285.
Conclusies en samenvatting
33
5.1 Conclusies 33 5.2 Aanbevelingen 35Literatuur
38
Bijlage A: Enquête (en begeleidende brief)
40
Bijlage B: Uitkomsten enquête (totaal)
46
1. Inleiding
1.1 Recente gebeurtenissen
In het recente verleden hebben zich een aantal gebeurtenissen voorgedaan die een negatieve invloed hebben gehad op het imago van de (decentrale) overheid. Een kort overzicht:
- In de zomer van 1999 beheerst de Ceteco-affaire het nieuws; de provincie Zuid-Holland heeft jarenlang overtollig kasgeld uitgeleend aan bedrijven. Wanneer het handelshuis Ceteco na een faillissement niet kan voldoen aan haar verplichtingen tegenover de provincie, komen deze bankierspraktijken aan het licht. De provincie heeft hiermee risico’s gelopen met gemeenschapsgeld. De affaire leidt tot het aftreden van de verantwoordelijke gedeputeerde en een verbod op bankieringsactiviteiten door overheidsorganen (Stroosnijder, 1999).
- In september 1999 kwam het discutabel gedrag van Bram Peper in zijn tijd als
burgemeester van Rotterdam aan het licht. Dit had met name betrekking op incorrecte declaraties en privé-gebruik van het schip de Nieuwe Maze. Deze affaire leidde
uiteindelijk tot het aftreden van Bram Peper als minister van Binnenlandse Zaken, welke functie hij in die tijd beoefende.
- Op 13 mei 2001 vindt in Enschede de vuurwerkramp plaats. Bij een ontploffing in een vuurwerkbedrijf in de wijk Roombeek vallen 23 doden en bijna 1000 gewonden en wordt de hele woonwijk weggevaagd. De ramp heeft een onderzoek tot gevolg naar de
regelgeving en –handhaving op het gebied van vuurwerk en andere ontplofbare stoffen door de overheid.
- Tijdens de nieuwjaarsnacht van 2000 op 2001 waren er na een brand in café Het Hemeltje in Volendam 14 doden en circa 180 (zwaar-)gewonden te betreuren. Oorzaak van de ramp is het niet naleven van allerlei verordeningen op het gebied van
brandveiligheid en de vraag rijst of de gemeente nalatig is geweest met het uitvoeren van controles. Het politieke gevolg was dat de toenmalige burgemeester alsmede één van zijn wethouders is afgetreden.
Wat deze uiteenlopende gebeurtenissen met elkaar gemeen hebben is dat er sprake is van het niet naleven en/of niet handhaven van wet- en regelgeving (Bekker et al, 2004).
Het naleven van wet- en regelgeving is voor de overheid zeer belangrijk, aangezien de overheid gemeenschapsgeld besteedt en een juiste en rechtmatige besteding van groot belang is voor het imago van de overheid bij de burgers.
Als gevolg van onder andere deze affaires is er sprake van een vergrote aandacht voor rechtmatigheid binnen de decentrale overheid. Het resultaat hiervan is dat de
accountantsverklaring met ingang van de jaarrekening over 2004 (voor gemeenten en provincies), dan wel 2009 (voor waterschappen), naast het ‘getrouwe beeld’ ook de rechtmatigheid van het financiële beheer betreft (BZK, 2004).
Rechtmatigheid is bij de controle van de jaarrekening niet nieuw; bij de controle op het getrouwe beeld van de jaarrekening werden eventuele bevindingen op het gebied van rechtmatigheid opgenomen in het verslag van bevindingen van de accountant. Nieuw is echter de expliciete oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het gevoerde financiële beheer (Bekker et al, 2005), welke opgenomen dient te worden in de accountantsverklaring.
In het Besluit Accountantscontrole Gemeenten en Provincies (2003) wordt gewezen op de ‘verwachtingskloof’ met betrekking tot rechtmatigheid, welke naar voren komt in bovenstaande gebeurtenissen. Deze ‘verwachtingskloof’ bestaat uit het verschil tussen wat de gebruikers (de decentrale overheden, de burgers) van de accountantsverklaring verwachten, en wat de
verstrekker ervan, de accountant, daadwerkelijk verklaart. Dit verschil kwam onder andere naar voren in de controle op de rechtmatigheid; de gebruiker wist niet wat de rechtmatigheidscontrole inhield, verwachtte meer van de accountant dan deze op grond van de wet verplicht was uit te voeren. Aangezien rechtmatigheid wel genoemd werd in het verslag van bevindingen
verwachtten gebruikers vaak dat er een volledige controle uitgevoerd was naar rechtmatigheid. Accountants voerden hun controle echter uit volgens hun eigen normering, waardoor niet iedere rechtmatigheidscontrole dezelfde intensiteit had. Met het invoeren van geëxpliciteerde
minimumvereisten wordt er meer duidelijkheid verschaft aan de gebruikers van de
accountantsverklaring (BAG, 2002). Hoewel volgens sommigen hiermee de ‘verwachtingskloof’ niet weggenomen lijkt te zijn (Cransveld et al, 2005), is de invoering van de verplichte
1.2 Probleemstelling
Ik wil in deze scriptie ingaan op de rechtmatigheidscontrole bij het waterschap en dan met name de stand van zaken met betrekking tot de voorbereidingen op de invoering van deze controle binnen de waterschappen. De invoering van een dergelijke controle heeft uiteraard gevolgen voor het waterschap als organisatie. De volgende probleemstelling staat centraal:
“In hoeverre zijn de waterschappen bezig zich voor te bereiden op de naderende invoering van rechtmatigheidscontrole?”
Deze vraag wil ik beantwoorden door middel van de volgende deelvragen:
• Wat houdt rechtmatigheidscontrole in bij het waterschap? Wat zijn de kansen die de invoering van deze controle biedt voor het waterschap?
• In hoeverre zullen de problemen met betrekking tot de invoering bij de gemeenten ook gelden voor de waterschappen?
• Hoe zien de medewerkers binnen het waterschap de invoering van de rechtmatigheidscontrole?
1.3 Opbouw scriptie
In hoofdstuk 2 zal ik het begrip rechtmatigheid uitwerken. Wat houdt rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole in? Wat zijn de ervaringen van gemeenten met de invoering van de rechtmatigheidscontrole en wat kan het waterschap hiervan leren? Verder wil ik de kansen behandelen die de invoering voor het waterschap biedt.
In hoofdstuk 3 zal ik de opzet van de door mij uitgevoerde enquête behandelen. Eerst zal ik de opzet van het onderzoek weergeven. Vervolgens zal ik verslag doen van de case-study die ik zal uitvoeren bij het waterschap Noorderzijlvest. Aan de hand van de uitkomsten van deze case-study zal ik een enquête houden onder alle waterschappen in Nederland. De resultaten van deze enquête zal ik analyseren en behandelen in hoofdstuk 4.
Hoofdstuk 5 tenslotte zal een weergave zijn van de conclusies van en aanbevelingen naar aanleiding van dit onderzoek.
2. Rechtmatigheid
2.1 Inleiding
De betekenis van ‘rechtmatig’ volgens het Van Dale Hedendaags Nederlands is: “in
overeenstemming met of volgens het recht, de regels”. Het juridische begrip rechtmatigheid
komt overeen met deze formulering, namelijk het voldoen aan alle relevante wet- en regelgeving (BZK, 2004).
Wat houdt rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole in? Wat is relevante wet- en regelgeving? Deze en andere vragen wil ik in dit hoofdstuk behandelen. In paragraaf 2 zal ik eerst dieper ingaan op het begrip rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole; de afbakening van het begrip rechtmatigheidscontrole, controlecriteria, het normenkader, de controletoleranties en de toegevoegde waarde van de getrouwheidscontrole. In paragraaf 3 zal ik de ervaringen van de gemeenten bij de invoering van de rechtmatigheidscontrole behandelen. In paragraaf 4 zal ik tenslotte het belang van de rechtmatigheidscontrole voor het waterschap en de kansen die de invoering hiervan voor het waterschap biedt behandelen.
2.2 Rechtmatigheid(scontrole)
2.2.1 Afbakening
Het begrip rechtmatigheid houdt, zoals al eerder genoemd, de naleving van alle relevant wet- en regelgeving in. Ten aanzien van rechtmatigheid wordt een nader onderscheid gemaakt in
financiële rechtmatigheid en niet-financiële rechtmatigheid. Onderstaand komen deze aan de orde.
Financiële rechtmatigheid
Het begrip rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole is minder omvangrijk dan het juridische begrip, en bestaat uit een oordeel over de rechtmatige totstandkoming van de in de jaarrekening verantwoorde baten, lasten en balansmutaties (Bekker et al, 2005). Van belang hierbij is het begrip financiële rechtmatigheid; dit houdt de rechtmatige totstandkomig van
financiële beheershandelingen in en de vastlegging hiervan in de administratie. Rechtmatigheid is de mate waarin het door het bestuur gevoerde financiële beheer in overeenstemming is met de bestaande normering (BAPG, 2004), oftewel het normenkader (zie 2.2.3).
Financiële beheershandelingen zijn onder te verdelen in vier verschillende categorieën (BAG, 2002):
- Overdrachten: handelingen waarbij financiële middelen aan (rechts-)personen worden overgedragen zonder directe tegenprestatie (subsidies en uitkeringen)
- Transacties: handelingen waarbij een directe tegenprestatie wordt geleverd (inkopen en verkopen)
- Financieringen: handelingen waarbij gelden worden opgenomen of uitgezet in verband met leningen en de daarbij behorende renten en aflossingen (leningen en verstrekte kredieten)
- Vermogensmutaties: handelingen die leiden tot een mutatie in het vermogen, zonder dat deze een verandering in liquide middelen tot gevolg heeft (afschrijvingen, mutaties in reserves en voorzieningen)
Niet-financiële rechtmatigheid
Naast de handelingen voortvloeiend uit het financiële beheer zijn er vele handelingen en beslissingen van niet-financiële aard. Hierbij valt te denken aan handelingen met betrekking tot wetgeving op het gebied van arbeidsomstandigheden, ruimtelijke ordening en privacy (Van Vugt en Van der Schaaf, 2005). De naleving van deze wet- en regelgeving wordt aangeduid met de term niet-financiële rechtmatigheid. De accountant hoeft deze handelingen niet expliciet te beoordelen op rechtmatigheid, maar kan in het kader van de niet-financiële rechtmatigheid volstaan met een beoordeling van het interne systeem van risico-afwegingen (BAPG, 2003). Wanneer dit interne systeem bepaalde risico’s uitwijst, risico’s op een mogelijk financieel gevolg van niet-financiële handelingen, dient de accountant deze mogelijke gevolgen wel te
onderzoeken, aangezien dit leidt tot te verantwoorden baten, lasten of balansmutaties. Een ander onderdeel van de niet-financiële rechtmatigheid is hetgeen vermeld wordt in het jaarverslag. De inhoud hiervan wordt niet getoetst op rechtmatigheidsaspecten, wel wordt gekeken of het beeld dat hierin wordt gegeven overeenkomt met het beeld in de jaarrekening (PRPG, 2005).
2.2.2 Criteria financiële rechtmatigheid
Het Besluit Accountantscontrole Gemeenten (2002) onderscheidt een negental criteria aan de hand waarvan de accountant de financiële rechtmatigheid dient te controleren. Hieronder zal ik deze criteria behandelen, te beginnen met de zes criteria die al worden toegepast bij de
beoordeling van het getrouwe beeld van de jaarrekening.
- Calculatiecriterium: de juistheid van de vastgestelde bedragen. Hierbij valt te denken aan de toepassing van de juiste tarieven bij de vaststelling van de te verantwoorden
bedragen.
- Valuteringscriterium: het verantwoorden van baten en lasten in de periode waarop ze betrekking hebben, de toerekening aan het juiste begrotingsjaar. Het gaat hierbij met name om de juiste toerekening van aangegane contracten en verplichtingen.
- Volledigheidscriterium: de volledige verantwoording van de opbrengsten (heffingen). - Adresseringscriterium: betalingen zijn gedaan aan de (juiste) rechthebbende; het gaat
dus om de juistheid van het betalingsverkeer. De functiescheiding tussen bepaling en betaling van de vastgestelde rechten bieden de accountant zekerheid met betrekking tot de hierbij te lopen risico’s (Van der Schaaf et al, 2004)
- Aanvaardbaarheidscriterium: de financiële beheershandeling past binnen de activiteiten van de organisatie en in relatie tot de kosten is een aanvaardbare tegenprestatie
overeengekomen (Bekker et al, 2005). De aanvaardbaarheid van bepaalde transacties dient te worden vastgelegd in interne normen, aan de hand waarvan de accountant de naleving ervan kan beoordelen.
- Leveringscriterium: de ontvangst/levering van de juiste goederen/tegenprestatie. Bij de beoordeling van de financiële rechtmatigheid spelen nog drie andere criteria een rol, welke voorheen bij de beoordeling van het getrouwe beeld niet werden toegepast, te weten:
- Begrotingscriterium: de financiële beheershandelingen passen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en de hiermee samenhangende programma’s (BAPG, 2003). Eventuele overschrijdingen van de begroting, ook na aanpassing hiervan, leveren een begrotingsonrechtmatigheid op, aangezien deze overschrijdingen in strijd zijn met het budgetrecht van de uitvoerenden. Een uitzondering hierop zijn de overschrijdingen die
het gevolg zijn van onvoorziene omstandigheden waarbij de uitgaven wel binnen het vastgestelde beleid passen (PRPG, 2005).
De begrotingsrechtmatigheid kent verschillende invalshoeken (Van der Schaaf et al, 2004):
o De boeking op het juiste begrotingsprogramma o De toereikendheid van het begrotingsbedrag
o De verschillende soorten begrotingsoverschrijdingen, welke een verschillende invloed hebben op het oordeel van de accountant over de rechtmatigheid. Zo zullen overschrijdingen die grotendeels worden gecompenseerd door direct gerelateerde inkomsten en overschrijdingen die passen binnen het bestaande beleid, maar die niet tijdig konden worden gesignaleerd niet onrechtmatig zijn. Overschrijdingen daarentegen die ten onrechte niet tijdig zijn gesignaleerd, of welke niet passen binnen het bestaande beleid en waarvoor geen
begrotingswijziging is ingediend zullen onrechtmatig zijn. o De boeking op het juiste begrotingsjaar
Eventuele afwijkingen van de begroting dienen volgens het Besluit Begroting en Verantwoording (2003) opgenomen te worden in de jaarrekening. Wanneer deze jaarrekening door de verantwoordelijke(n) binnen de organisatie wordt vastgesteld worden de betreffende overschrijdingen alsnog geautoriseerd en heeft deze onrechtmatigheid geen invloed op het oordeel van de accountant.
- Misbruik - en Oneigenlijk gebruik (M&O) criterium: het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van wet- en regelgeving door derden. Misbruik houdt in: het
opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of –uitkeringen te verkrijgen of het niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen (Van der Schaaf et al, 2004). Van oneigenlijk gebruik is sprake wanneer men de beschikking krijgt over overheidsgelden dan wel te weinig heffing betaalt door te handelen in overeenstemming met de
bewoordingen van de wetgeving, maar in strijd met het doel en de strekking daarvan (Van der Schaaf et al, 2004). Dit criterium heeft met name betrekking op te verstrekken subsidies en uitkeringen en te ontvangen heffingen.
Het M&O-beleid is een mix van maatregelen om de juistheid en volledigheid van gegevens van derden te bereiken (Van der Schaaf, 2004).
- Voorwaardencriterium: het naleven van nadere eisen die worden gesteld met betrekking tot de uitvoering van financiële beheershandelingen; dit betreft met name de nadere voorwaarden die worden gesteld voor het verstrekken van subsidies en uitkeringen. Deze voorwaarden zijn vastgelegd in wet- en regelgeving zoals: algemene verbindende voorschriften van de Europese Unie, formele wetten, AMVB’s, ministeriële regelingen en verordeningen (Haute Finance, 2005).
2.2.3 Normenkader
De accountant dient de rechtmatigheid van de jaarrekening te toetsen aan bovenstaande negen criteria. Het normenkader is hetgeen aan de hand waarvan de accountant de rechtmatigheid toetst. Het normenkader is van groot belang voor de accountantscontrole; aan de hand hiervan toetst de accountant de rechtmatigheid van het financiële beheer. Het normenkader is de normering aan de hand waarvan het gevoerde financieel beheer getoetst wordt (BAPG, 2003). Het normenkader is een overzicht van alle relevante wet- en regelgeving waarvan de accountant de rechtmatige naleving dient na te gaan. Het normenkader dient door de te controleren
organisatie opgesteld en vastgesteld te worden. Wanneer de accountant meent, op basis van zijn ervaring, dat dit normenkader niet volledig is, zal hij om aanvulling vragen. De accountant is echter niet verantwoordelijk voor de volledigheid van het normenkader, dit is de
verantwoordelijkheid van de organisatie (zie 2.4). Een niet verplichte en weinig voorkomende verordening die wordt vergeten mee te nemen in het normenkader, valt een acountant niet te verwijten (BZK, 2005).
Niet alle wet- en regelgeving hoeft bij de rechtmatigheidscontrole te worden betrokken; dit is niet mógelijk aangezien de expertise bij de accountant hiervoor ontbreekt en ook niet doelmatig aangezien het niet naleven van bepaalde wet- en regelgeving nauwelijks financiële
consequenties heeft (Van der Schaaf et al, 2004).
Vervolgens dient het normenkader geoperationaliseerd te worden, in de vorm van een
toetsingskader. De kern van het toetsingskader is dat wordt aangegeven aan welke bepalingen al dan niet financiële consequenties worden verbonden (PRPG, 2005). De bepalingen waaraan financiële consequenties zijn verbonden, zijn van belang voor de rechtmatigheidscontrole, aangezien deze consequenties leiden tot in de jaarrekening verantwoorde baten, lasten en balansmutaties.
Tot het normenkader worden gerekend (BZK, 2004):
- externe wet- en regelgeving: regels die voor de organisatie een gegeven zijn o Europese regels (Europese aanbestedingsrichtlijnen)
o Wetten (Gemeentewet, Waterschapswet, Wet Financiering decentrale overheden)
o AMVB’s (Besluit Begroting en Verantwoording) - interne wet- en regelgeving
o Verordeningen
o Besluiten (nadere uitwerking van hogere wet- en regelgeving) - de begroting
Ook het systeem van risico-afweging binnen de organisatie en de genomen maatregelen om misbruik en oneigenlijk gebruik van publieke middelen tegen te gaan maken onderdeel uit van het normenkader (BAPG, 2003).
2.2.4 Goedkeuringstolerantie
De controle op rechtmatigheid moet met de invoering van de expliciete oordeelsvorming voldoen aan bepaalde minimumvereisten, zoals vermeld in Hoofdstuk 1. De goedkeuring-toleranties zoals deze worden opgelegd in het Besluit Accountantscontrole Provincies en gemeenten (2003) zijn opgenomen in onderstaande tabel. De accountant richt zijn controle zodanig in dat er een redelijke mate van zekerheid is dat eventuele fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle die de goedkeuringstoleranties overschrijden worden ontdekt (BAPG, 2003). De organisatie kan kiezen voor een lagere goedkeuringstolerantie voor de gehele dan wel een gedeelte van de jaarrekening, de genoemde toleranties in tabel 1 zijn dan ook
minimumvereisten.
Als gevolg van het invoeren van het BAPG (2003) gelden deze goedkeuringstoleranties voor een totaaloordeel over zowel het getrouwe beeld als de rechtmatigheid.
Voor het rapport van bevindingen worden de rapporteringstoleranties vastgesteld door de organisatie. Ook hiervoor geldt dat deze strenger kunnen worden vastgesteld dan de minimumvereisten uit tabel 1. Dit zal gebeuren wanneer de organisatie aan bepaalde onderdelen van de jaarrekening een groter belang hecht (PRPG, 2005).
Goedkeuringstolerantie Goedkeurend Beperking Oordeelonthouding Afkeurend Fouten in de jaarrekening (%
van totale lasten)
≤ 1%
> 1%
< 3% - ≥ 3%
Onzekerheden in de controle
(% van totale lasten) ≤ 3%
> 3%
< 10% ≥ 10%
-Tabel 1: Goedkeuringstoleranties (BAPG, 2003)
2.2.5 Toegevoegde waarde rechtmatigheidscontrole
Vóór de invoering van de rechtmatigheidscontrole werd er in de accountantsverklaring alleen een uitspraak gedaan over het getrouwe beeld van de jaarrekening. Het feit dat een
jaarrekening getrouw is opgesteld is voor de verantwoording van een organisatie die publieke gelden beheert en besteedt niet voldoende. De burger moet er van op aan kunnen dat een decentraal overheidsorgaan de wet- en regelgeving naleeft en de publieke gelden rechtmatig verwerft en besteedt (Van Vugt en Van der Schaaf, 2005).
De begrippen ‘getrouw beeld’ en ‘rechtmatig’ kunnen tegengesteld zijn. Een aanbesteding bijvoorbeeld kan gedaan zijn in strijd met de Europese aanbestedingsregels, met andere woorden onrechtmatig zijn, en toch op de juiste manier zijn verwerkt in de jaarrekening en dus geen invloed hebben op het getrouwe beeld van de jaarrekening. Andersom kan ook het geval zijn; een investering kan volledig rechtmatig zijn gedaan, wanneer er echter een te lange
afschrijvingstermijn is gekozen, wat leidt tot te lage afschrijvingskosten, zal dit niet leiden tot een getrouw beeld.
De toevoeging van een oordeel over de rechtmatige bedrijfsvoering aan de accountants-verklaring, biedt de gebruiker de zekerheid dat de gevolgen van de financiële
beheers-handelingen niet alleen op de juiste manier zijn verwerkt in de jaarrekening, maar ook dat deze handelingen op de juiste manier zijn uitgevoerd, in overeenstemming met wet- en regelgeving.
De verplichting om te komen tot een expliciet oordeel over de rechtmatigheid is het eerst ingevoerd bij de gemeenten en provincies, dit was voor het eerst het geval voor het boekjaar 2004. Dat jaar werd echter als een “proefjaar” beschouwd (BZK, 2005), waarin het voldoen aan de rechtmatigheidscontrole nog geen verplichting was; een jaar waarin het mogelijk was om een verklaring van “geen onderzoek” te krijgen. Dit jaar heeft voor de gemeenten en provincies veel informatie opgeleverd met betrekking tot de maatregelen die nodig zijn om aantoonbaar te kunnen maken dat een organisatie rechtmatig werkt (BZK, 2005).
Het Ministerie van Binnenlandse Zaken heeft opdracht gegeven een onderzoek uit te voeren naar de ervaringen van de gemeenten gedurende dit proefjaar. Dit onderzoek is uitgevoerd door Haute Finance in 2005. De resultaten zijn opgenomen in het rapport ‘Rechtmatigheid in beeld: onderzoek rechtmatigheid gemeenten’. Het doel van het onderzoek was inzicht te verkrijgen in de strekking van de afgegeven verklaringen over de jaarrekeningen van 2004 van de
gemeenten en de redenen die ten grondslag liggen aan het oordeel. Het onderzoek is
gebaseerd op de accountantsverklaringen en rapporten van bevindingen van 411 (88%) van de 467 gemeenten in Nederland. De gemeenten zijn voor dit onderzoek onderverdeeld in vijf klassen, op basis van het aantal inwoners. Het onderzoek bestaat uit het inventariseren van het aantal keren dat een mogelijke strekking (goedkeurend, verklaring met beperking, oordeelsont-houding, afkeurende verklaring, ‘geen-onderzoek’-verklaring) van de accountantsverklaring is afgegeven en de achterliggende redenen in het rapport van bevindingen voor het verstrekken van een verklaring met een bepaalde strekking. De belangrijkste bevindingen zal ik hieronder weergeven.
Bij een grote meerderheid (68%) van de gemeenten heeft over het boekjaar 2004 geen rechtmatigheidsonderzoek plaatsgevonden. Hiervoor zijn twee oorzaken genoemd; de gemeente heeft geen normenkader vastgesteld cq de accountant heeft het opgestelde normenkader ontoereikend geacht om een volledig rechtmatigheidsonderzoek uit te kunnen voeren (het normenkader is niet volledig of niet specifiek genoeg uitgewerkt). Hier blijkt nogmaals het belang van een goed normenkader, dat opgesteld dient te worden door de te controleren organisatie; zonder een normenkader kan er geen controle worden uitgevoerd. Oorzaak voor het grote aantal gemeenten waar geen goed normenkader aanwezig was, ligt in de interpretatieverschillen die er tussen de gemeente en de accountant bestaan over waaraan een normenkader dient te voldoen. Opvallend is dat vooral in de gemeenten met minder dan
20.000 inwoners (de twee laagste klassen) ‘geen-onderzoeks’-verklaringen zijn afgegeven, in 77% van de gevallen. De oorzaak hiervan is waarschijnlijk het kleinere ambtenarenapparaat, waardoor deze gemeenten niet in staat zijn geweest het normenkader in een laat stadium in te vullen, en zich volledig zijn gaan richten op het verkrijgen van een goedkeurende verklaring bij de jaarrekening over 2005.
Bij de overige 32% van de gemeenten heeft wel een onderzoek naar de rechtmatigheid door de accountant plaatsgevonden. Slechts 49 gemeenten heeft een goedkeurende verklaring
ontvangen, dit is slechts 12% van het totaal aantal gemeenten dat is opgenomen in het onderzoek. Hierbij valt op dat aan de grote gemeenten (meer dan 100.000 inwoners) procentueel meer goedkeurende verklaringen zijn afgegeven. De oorzaak hiervoor ligt
waarschijnlijk in het feit dat bij grote gemeenten eerder sprake is van een verbijzonderde interne controlefunctie. De kennis en capaciteit binnen deze functie zal geleid hebben tot aandacht voor de inbedding van de rechtmatigheid in de processen.
Een belangrijke constatering naar aanleiding van de rapporten van bevindingen is dat de interne beheersing en de organisatie hiervan nog niet in ingericht op de toetsing van de rechtmatigheid. Het grootste gedeelte van de rechtmatigheidsonderzoeken voor de jaarrekening over 2004 heeft voornamelijk gesteund op achteraf uitgevoerde extra controlemaatregelen. Een gebrekkige vastlegging en dossiervorming leidt tot de onmogelijkheid om de (on)rechtmatigheid van handelingen te achterhalen.
Het onderzoek van Haute Finance heeft een aantal gebieden aan het licht gebracht waar bij de gemeenten die wel een onderzoek naar rechtmatigheid hebben ondergaan de meeste
problemen met betrekking tot het voldoen aan de rechtmatigheid zich hebben voorgedaan. Onzekerheden en onrechtmatigheden hebben zich voornamelijk voorgedaan op het gebied van subsidieverstrekkingen, (Europese) aanbestedingen en specifieke uitkeringen. Haute Finance heeft nader onderzoek gedaan naar de naleving van Europese aanbestedingsregels; de onrechtmatigheden op dit gebied worden veroorzaakt door het ontbreken van een centrale registratie en bewaking op aanbestedingen en het ontbreken van benodigde kennis over de complexe regelgeving.
De problemen lagen dus vooral op het gebied van het voldoen aan het voorwaardencriterium (zie 2.2.2). De oorzaken hiervoor waren onder andere:
- Gebrekkige dossiervastleggingen, waardoor achteraf niet meer geconstateerd kon worden of de verstrekking rechtmatig was.
- Het ontbreken van een adequate interne beheersing op het gebied van subsidieverstrekkingen.
- Het niet naleven van de subsidieverordeningen, zoals het verstrekken van subsidies zonder beschikking en niet voldoen aan termijnen.
Ook op het gebied van een ander nieuw controlecriterium, het begrotingscriterium, werden regelmatig onzekerheden geconstateerd. Deze werden veroorzaakt door overschrijdingen van programma’s en kredieten en niet door de raad goedgekeurde begrotingswijzigingen. Hier moet bij worden aangetekend dat in een aantal gevallen wordt aangegeven dat de
rechtmatigheidscontrole vooruitloopt op de goedkeuring van de jaarrekening door de raad; wanneer de jaarrekening wordt goedgekeurd zijn eventuele overschrijdingen alsnog rechtmatig. Het derde nieuwe controlecriterium, het M&O-criterium leidt tot weinig onrechtmatigheden. Er bestaat ook nog onduidelijkheid over de gevolgen van het ontbreken van een overkoepelend M&O-beleid voor het rechtmatigheidsoordeel. Het grootste gedeelte van de gemeenten heeft nog geen overkoepelend beleid, slecht in vijf gevallen leidt dit tot een rechtmatigheidsverklaring met beperking.
2.4 Het waterschap en de kansen van rechtmatigheid
De waterschappen in Nederland staan aan de vooravond van de invoering van de rechtmatigheidscontrole zoals die al eerder voor gemeenten en provincies heeft plaatsgevonden. De achtergrond hiervoor is dat de waterschappen volwaardige mede-overheden (willen) zijn en zoveel mogelijk gelijk behandeld (willen) worden (UVW, 2005). Het waterschap kan profiteren en leren van de ervaringen die de gemeenten hebben gehad bij de invoering. Het feit dat er voor de gemeenten en provincies sprake was van een ‘proefjaar’ komt voort uit het feit dat er pas op een laat tijdstip aandacht werd geschonken aan de naderende invoering van de rechtmatigheidscontrole. De volgende oorzaken kunnen worden genoemd voor de geringe aandacht (Bekker et al, 2005):
- De late discussie die op gang is gekomen wat er specifiek onder de rechtmatigheids-controle valt en de invulling van het normenkader.
- De onderschatting van de invoering van rechtmatigheid door veel gemeenten.
- De grote druk bij gemeenten als gevolg van een aantal ingevoerde veranderingen zoals de Wet dualisering gemeentebestuur, de invoering van de Wet Werk en Bijstand en het Besluit Begroting en Verantwoording. Hierdoor stond het onderwerp rechtmatigheid niet zo hoog op de politieke agenda.
- Rechtmatigheid werd gezien als een zoveelste verzwaring van de lasten voor de gemeente en haar ambtelijk apparaat; de invoering van rechtmatigheid heeft namelijk gevolgen voor de interne controle van de gemeenten.
Vooral door op tijd aandacht te besteden aan de invoering en te communiceren met de
waterschappen kan een groot deel van de problemen die de gemeenten hebben gehad worden voorkomen. Zo kan het waterschap voorkomen dat ook voor hen sprake zal zijn van een groot percentage waterschappen waar geen rechtmatigheidsonderzoek plaatsvindt en afkeurende verklaringen waar dit wel het geval is. Het waterschap kan natuurlijk leren van de ervaringen van gemeenten en voorkomen dat ook voor hen een ‘proefjaar’ noodzakelijk is, waarbij het ook nog maar de vraag is of een ‘proefjaar’ wordt geaccepteerd door het Ministerie van Binnenlandse zaken.
Rechtmatigheid is voor een overheidsorganisatie als het waterschap van groot belang.
Aangezien het waterschap wettelijke taken uitvoert met publieke middelen dient het waterschap de besteding van deze middelen ook te verantwoorden bij de burgers. Voor het waterschap is dit van groot belang gezien de functionele en organisatorische achtergrond. Het waterschap is een openbaar lichaam met een functioneel bestuur, waarvoor de functie in de wet is vastgelegd (Waterschapswet, 1991). Dit in tegenstelling tot gemeenten en provincies die worden aangeduid als lichamen van algemeen bestuur, aangezien hun taken in beginsel onbepaald zijn. Het functionele bestuur komt naar voren in de trits ‘belang – betaling – zeggenschap’. Doordat de taken van het waterschap vaststaan, kunnen de belanghebbenden bij deze taken vooraf worden bepaald. Op basis van het profijtbeginsel is het mogelijk deze belanghebbenden voor de
uitoefening van de taken te laten betalen. Volgens het principe “wie betaalt, bepaalt”, moet aan deze belanghebbenden vervolgens ook zeggenschap worden gegeven (Havekes et al, 2002). Op deze manier zijn direct belanghebbenden vertegenwoordigd in het algemeen bestuur van het
waterschap. De directe betrokkenheid van belanghebbenden vergroot natuurlijk het belang dat de organisatie heeft bij het kunnen voldoen aan de rechtmatigheidscontrole.
De invoering van rechtmatigheid biedt een aantal kansen voor het waterschap. De belangrijkste voorwaarde om straks de rechtmatigheidscontrole te kunnen doorstaan is het inrichten van een financiële organisatie die voldoet aan de eisen van rechtmatigheid. Een belangrijke component hierin is de interne beheersing, het zelfcontrolerend vermogen van een organisatie. De invoering van rechtmatigheid zal een impuls zijn om alle processen en de interne beheersing hiervan onder de loep te nemen en goed in te richten, met als doelstelling volledig ‘in control’ te komen, zowel richting bestuur (risicobeheer) als richting accountant (accountantsverklaring over getrouwheid en rechtmatigheid) (Jelier, 2002). Op deze manier kan ook een nieuwe impuls worden gegeven aan gericht risicomanagement binnen het waterschap. Risicomanagement houdt in dat er gericht wordt gekeken naar risico’s die een organisatie loopt bij de uitoefening van haar taken en het beperken van deze risico’s. Voor de rechtmatigheidscontrole is dit van belang, ook het niet voldoen aan wet- en regelgeving brengt risico’s met zich mee.
Een andere kans die de invoering van de rechtmatigheidscontrole met zich meebrengt is de mogelijkheid en de noodzaak om een duidelijk overzicht te krijgen van alle relevante wet- en regelgeving. Een duidelijk overzicht van alle wetgeving geeft de mogelijkheid tot opschoning van oude regelgeving, schrappen van niet te handhaven regels, vereenvoudigen van regels en het afstemmen van regels met andere wet- en regelgeving (Van Vugt, 2005). Een bijkomend voordeel van minder regels met hogere kwaliteit is het feit dat er minder maatregelen in de interne beheersing hoeven te worden genomen om naleving te kunnen waarborgen.
2.5 Samenvatting
Rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidscontrole heeft betrekking op de
zogenaamde financiële rechtmatigheid; het rechtmatig ontvangen en besteden van inkomsten en uitgaven met als doel de rechtmatige besteding van publieke gelden en een transparante verantwoording door de organisatie (Lagerweij-Duits, 2005).
De accountant dient de rechtmatigheid van de in de jaarrekening verantwoorde baten, lasten en balansmutaties te controleren. Hiervoor zijn er, naast de zes controlecriteria voor de
getrouwheid van de jaarrekening, drie nieuwe controlecriteria, te weten:
- Begrotingscriterium: de uitvoering van de financiële beheershandelingen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting.
- Voorwaardencriterium: de naleving van bepaalde voorwaarden waaraan de besteding en inning van gelden door een overheidsorgaan zijn gebonden (NIVRA, 2005).
- M&O-criterium: de toetsing van de juistheid en volledigheid van gegevens van derden, om misbruik en oneigenlijk gebruik van wet- en regelgeving tegen te gaan (PRPG, 2005). Van groot belang voor de rechtmatigheidscontrole is het normenkader; dit is een door de te controleren organisatie op te stellen overzicht van wet- en regelgeving waarvan de accountant de rechtmatige naleving moet nagaan. Het normenkader bestaat uit:
- externe wet- en regelgeving - interne wet- en regelgeving - begroting
De goedkeuringstoleranties zoals weergegeven in het Besluit Accountantscontrole Provincies en Gemeenten zijn minimumeisen die worden gesteld aan de controle. De te controleren
organisatie kan strengere eisen stellen aan de controle en de goedkeurings-toleranties lager vaststellen.
De extra zekerheid die de controle op de rechtmatigheid van de jaarrekening (naast de
getrouwheidscontrole) aan de gebruiker hiervan biedt, bestaat uit het feit dat de baten, lasten en balansmutaties niet alleen juist zijn vastgelegd in de jaarrekening, maar dat de gebruiker ook weet dat de onderliggende financiële beheershandelingen zijn uitgevoerd volgens de wet- en regelgeving.
De gemeenten zijn bij de invoering van de rechtmatigheidscontrole tegen een aantal problemen aangelopen. Deze lagen vooral op de volgende gebieden (Haute Finance, 2005):
- het tijdig opstellen van een toereikend normenkader - het naleven van het voorwaardencriterium
De invoering van de rechtmatigheidscontrole is voor de waterschappen anders dan voor de gemeenten. De waterschappen hebben een voorbeeld en kunnen leren van de problemen die de gemeenten hebben gehad bij de invoering. Een belangrijk punt hierbij is het op tijd aandacht schenken aan de naderende invoering.
De invoering van rechtmatigheid biedt het waterschap de volgende kansen:
- het opnieuw inrichten van de interne beheersing om zo volledig ‘in control’ te komen
- het opschonen van oude wet- en regelgeving en zo te komen tot een duidelijk overzicht van alle relevante wet- en regelgeving
3. Onderzoeksopzet
3.1 Beschrijving opzet onderzoek
Het doel van dit onderzoek is om de stand van zaken met betrekking tot de naderende invoering van de rechtmatigheidscontrole bij de waterschappen te onderzoeken.
Deze invoering laat nog een paar jaar op zich wachten, maar de problemen die zijn ontstaan bij de uitvoering van de eerste rechtmatigheidscontroles bij gemeenten en provincies, welke onder andere hebben geleid tot een ‘proefjaar’ en welke onder meer het gevolg waren van een gebrek aan aandacht in een vroeg stadium, tonen aan dat een gedegen voorbereiding noodzakelijk is voor een succesvolle invoering.
Voor het onderzoek heb ik een enquête opgesteld naar aanleiding van een ‘case-study’ die ik heb uitgevoerd bij het waterschap Noorderzijlvest in Groningen (zie 3.2 en 3.3). De enquête heb ik verstuurd naar de hoofden van de afdeling Financiën van alle waterschappen in Nederland (met uitzondering van waterschap Blija Buitendijks, een waterschap ter grootte van 100 ha, welke een heel kleine organisatie is. Voor het vervolg van het onderzoek heb ik als gevolg hiervan een populatie van 26 waterschappen.) Aangezien zij in hun functie contact hebben met de accountant en verantwoordelijk zijn voor de interne controle binnen het waterschap, krijgen zij in de toekomst het meeste te maken met rechtmatigheid en zijn zij binnen de waterschappen de aangewezen persoon om een dergelijke enquête in te vullen.
In paragraaf 3.2 zal ik een beschrijving geven van de uitgevoerde ‘case-study’ en de keuze van de te behandelen onderwerpen in de enquête, waarna ik in paragraaf 3.3 een uitgebreidere verklaring en onderbouwing van de enquête zal geven.
3.2 Case-study
De case-study, die heeft geleid tot de te behandelen onderwerpen in de enquête, heb ik
voornamelijk uitgevoerd bij het waterschap Noorderzijlvest in Groningen. Bij dit waterschap heb ik een aantal gesprekken gehad met het hoofd van de afdeling Financiën over onderwerpen die spelen binnen het waterschap met betrekking tot rechtmatigheid. Het doel hiervan was om de
onderwerpen te bepalen voor de enquête. Binnen het waterschap Noorderzijlvest heb ik alleen contact gehad met het hoofd van de afdeling Financiën, aangezien hij in zijn functie het meest te maken krijgt met rechtmatigheid en ik de enquêtes wilde versturen aan de hoofden Financiën van alle waterschappen. In deze gesprekken werd aangegeven dat er binnen de waterschappen tot nu toe nog niet echt aandacht is geschonken aan rechtmatigheid en dat het doel van de enquête zou moeten zijn om een eerste nul-meting met betrekking tot rechtmatigheid uit te voeren
Hiernaast heb ik contact gehad via de email met een beleidsmede-werker Financiën bij de Unie van Waterschappen, het overkoepelend orgaan van de waterschappen, over de inhoud van de vragen van de enquête. De Unie van Waterschappen was namelijk zeer geïnteresseerd in de uitkomsten van dit onderzoek en wilde graag de enquête vooraf inzien..
Verder is ook een eerdere versie van de enquête ter sprake gekomen bij een werkgroep van de Unie van Waterschappen. Het hoofd Financiën van het waterschap Noorderzijlvest maakt deel uit van deze werkgroep. De taak van deze werkgroep is om de financieel-organisatorische gevolgen van de nieuwe Wet modernisering waterschapsbestel voor de waterschappen uit te werken. De veranderingen op het gebied van de rechtmatigheids-(controle) zijn hier een onderdeel van.
3.3 Opzet enquête
Als basis voor mijn enquête heb ik de drie nieuwe toetsingscriteria met betrekking tot de financiële rechtmatigheid (zie 2.2.2) genomen; deze toetsingscriteria zijn nieuw voor de
waterschappen als gevolg van de naderende aanpassing van de wet. Het onderzoek van Haute Finance naar de invoering van de rechtmatigheidscontrole bij gemeenten en provincies (zie 2.3) is een belangrijk hulpmiddel geweest bij het opstellen van de enquête, aangezien daar de probleemgebieden bij de invoering van de rechtmatigheidscontrole bij gemeenten naar voren kwamen.
De enquête bestond uit een aantal categorieën vragen; allereerst heb ik een aantal algemene vragen met betrekking tot rechtmatigheid opgesteld, om te zien of de hoofden Financiën al enige kennis van rechtmatigheid hebben en de invoering ervan bij gemeenten en provincies hebben gevolgd. Vervolgens ben ik ingegaan op de nieuwe controlecriteria en de problemen op dit gebied die naar voren zijn gekomen bij het onderzoek van Haute Finance, om na te gaan in
hoeverre deze problemen ook bij de waterschappen zouden kunnen gaan spelen. Tot slot heb ik een aantal stellingen geformuleerd aan de hand waarvan blijkt hoe de waterschappen de
invoering van rechtmatigheid zien.
Ik heb ervoor gekozen de vragen in een gesloten vorm te stellen. Voor sommige vragen is dit beperkt gebleven tot ja / nee, voor andere vragen hadden de geënquêteerden de keuze uit ja,
enigszins en nee. Voor de stellingen in de enquête heb ik gekozen voor een 5-delige schaal, te
weten volledig mee eens / mee eens / neutraal / mee oneens / volstrekt mee oneens. De voornaamste reden voor het stellen van gesloten vragen was om zo de tijd die nodig is voor het invullen van de enquête te beperken en de respons hiermee positief te beïnvloeden.
Een volledige weergave van de enquête zoals deze verstuurd is kunt u vinden in bijlage A, ik zal nu een overzicht geven van de vragen en de achterliggende gedachte.
Algemene vragen
1. Weet u wat rechtmatigheid inhoudt?
Dit was de eerste vraag, om te zien of de geënquêteerden weten wat het onderwerp van de enquête inhoudt.
2. Wanneer gaat volgens u de rechtmatigheidscontrole door de accountant onderdeel uitmaken van zijn oordeel over de jaarrekening?
Het tijdstip van de invoering van de rechtmatigheidscontrole is nog niet zo lang geleden veranderd; in eerste instantie zou de nieuwe wetgeving vanaf 2008 worden ingevoerd. In verband met gelijktijdige invoering van een nieuwe financieringsstructuur, is besloten de
invoering één jaar op te schuiven en in 2008 alleen de verkiezingen te laten plaatsvinden. Deze verkiezingen zullen dan voor het eerst landelijk gelijktijdig worden gehouden.
3. Bent u bekend met dit onderzoek?
4. Zo ja, weet u wat de belangrijkste probleemgebieden zijn die naar voren zijn gekomen bij dit onderzoek?
Deze twee vragen gaan in op het al eerder genoemde onderzoek, uitgevoerd door Haute Finance. De resultaten van dit onderzoek hebben, zoals ik al eerder heb vermeld, een grote rol
gespeeld bij het opstellen van de enquête. Met deze vragen ben ik nagegaan of de geënquêteerden op de hoogte zijn van dit onderzoek en de uitkomsten ervan.
5. Door middel van welke onderstaande media volgt u de invoering van de rechtmatigheids-controle bij gemeenten en provincies, dan wel heeft u deze gevolgd?
a) Tijdschriften (B&G, Openbaar Bestuur) b) Publicaties NIVRA
c) Specifieke sites (www.platformrechtmatigheid.nl) d) Overig
Met deze vraag ben ik nagegaan of de geënquêteerden de problematiek van de invoering bij gemeenten en provincies hebben gevolgd, en welke media daarbij een rol hebben gespeeld. 6. Wordt er binnen uw waterschap op dit moment al aandacht geschonken aan de naderende
invoering van de rechtmatigheidscontrole?
Ondanks het feit dat er nog geen sprake is van een wettelijke verplichting, kan het natuurlijk wel zo zijn dat de waterschappen en dan misschien met name de grotere, zelf al wel aandacht aan de invoering hebben geschonken en zich er al op aan het voorbereiden zijn.
7. Het waterschap kan leren van de problemen bij de invoering bij gemeenten (en provincies). Ik wil graag weten of de geënquêteerden denken dat de problemen bij de invoering bij de
gemeenten ook zullen gelden voor het waterschap, ondanks het feit dat zij de problematiek rond deze invoering misschien niet op de voet heeft gevolgd.
Vragen naar aanleiding van de problemen bij gemeenten
8. Het opstellen van het normenkader is de verantwoordelijkheid van de accountant.
9. Heeft u al voorbereidingen getroffen met betrekking tot het opstellen van het normenkader? Het grootste probleem bij de controle van de jaarrekening over 2004 bij gemeenten was het opstellen van een toereikend normenkader. Het opstellen van het normenkader is de verantwoordelijkheid van de te controleren organisatie, door middel van vraag 8 wilde ik onderzoeken of dit bekend was.
Vooral veel kleinere gemeenten hebben ervoor gekozen de aandacht volledig te richten op de controle van de jaarrekening over 2005 en waren dus niet op tijd met het opstellen van het normenkader, vandaar vraag 9.
10. Relevante wet- en regelgeving bestaat voor de rechtmatigheidscontrole alleen uit wet- en regelgeving met financiële gevolgen.
Het begrip rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidscontrole, en dus het
normenkader, beperkt zich tot de wet- en regelgeving met financiële gevolgen, de zogenaamde financiële rechtmatigheid (zie 2.2.1). Deze vraag dient om te zien of de geënquêteerden hiervan op de hoogte zijn.
Andere problemen bij de gemeenten lagen op het gebied van de nieuwe controlecriteria (zie 2.2.2). De vragen 11 tot en met 20 gaan in op deze problemen, om te zien in hoeverre de geënquêteerden verwachten dat deze problemen ook voor de waterschappen zullen gelden. Voorwaardencriterium
11. Dergelijke nader gestelde voorwaarden zijn voor het waterschap aan de orde.
Het voorwaardencriterium heeft met name betrekking op het verstrekken van subsidies en uitkeringen. Het hoofd Financiën van waterschap Noorderzijlvest gaf aan dat een waterschap in vergelijking met een gemeente hier veel minder mee te maken heeft. Ik wil zien of de
geënquêteerden deze mening delen en in hoeverre zij van mening zijn dat dergelijke voorwaarden wel van toepassing zijn voor het waterschap.
12. Wordt er een interne controle uitgevoerd op de naleving van dergelijke voorwaarden? 13. Binnen het waterschap is sprake van een volledige dossiervastlegging.
Eventuele problemen op het gebied van het voorwaardencriterium werden bij gemeenten voornamelijk veroorzaakt door gebrekkige dossiervastleggingen en het ontbreken van een adequate interne controle (zie 2.3). Deze vragen dienen om te onderzoeken of dit ook voor het waterschap het geval kan zijn.
(Europese) aanbestedingsregels
Haute Finance heeft een aanvullend onderzoek uitgevoerd naar de naleving van (Europese) aanbestedingsregels naar aanleiding van het grote aantal gemelde onrechtmatigheden op dit gebied (deze aanbestedingsregels vallen ook onder het voorwaardencriterium).
15. Binnen het waterschap is sprake van een centrale registratie van aanbestedingen, bijvoorbeeld door een centrale inkoopfunctie.
In het onderzoek van Haute Finance wordt aangegeven dat veel onrechtmatigheden kunnen worden voorkomen door het centraliseren van de inkoopfunctie.
16. De benodigde kennis over (Europese) aanbestedingsregels is binnen het waterschap in voldoende mate aanwezig.
Er is nogal veel onduidelijkheid bij gemeenten op het gebied van (Europese)
aanbestedingsregels, waarbij onder andere wordt aangegeven dat de kennis met betrekking tot deze vaak complexe wetgeving in onvoldoende mate aanwezig is binnen gemeenten. Ik wilde zien of dit ook voor het waterschap het geval is, of de geënquêteerden het gevoel hebben dat deze kennis niet voldoende aanwezig is binnen de waterschappen.
M&O-criterium
17. Het waterschap maakt gebruik van gegevens verstrekt door anderen.
18. Binnen het waterschap bestaan beleidsregels met betrekking tot het vaststellen van de juistheid en volledigheid van ontvangen gegevens van derden?
19. Binnen het waterschap bestaat een overkoepelend M&O-beleid.
Het derde nieuwe controlecriterium, het Misbruik- en Oneigenlijkgebruik criterium, heeft bij gemeenten tot weinig onrechtmatigheden geleid. Ik wilde graag weten in hoeverre de waterschappen te maken hebben met dit criterium en in welke mate de waterschappen al maatregelen hebben om eventuele onrechtmatigheden op dit gebied tegen te gaan.
Begrotingscriterium
20. Bestaan er binnen het waterschap beleidsregels met betrekking tot eventuele overschrijdingen van de begroting / het budget?
Begrotingsoverschrijdingen zijn slechts onrechtmatig wanneer ze niet binnen het door de
gemeente vastgestelde beleid passen. Ik wilde graag weten of ook voor de waterschappen geldt dat ze bepaalde regels hiervoor hebben.
Algemene stellingen
21. De invoering van de rechtmatigheidscontrole biedt de kans om beter ‘in control’ te komen d.m.v. interne controle.
22. De invoering van de rechtmatigheidscontrole leidt tot een lastenverzwaring voor het ambtelijk apparaat.
23. De invoering van de rechtmatigheidscontrole is meer een kans dan een last.
De invoering van de rechtmatigheidscontrole bij gemeenten had voorstanders en tegenstanders; de gemeenten zagen het als een zoveelste lastenverzwaring voor het ambtelijk apparaat
(Bekker et al, 2005), anderen zagen het als de kans om de interne beheersing opnieuw in te richten en volledig ‘in control’ te komen (Jelier, 2002). Ik wilde graag weten hoe de
geënquêteerden daar over denken.
24. De Uvw heeft een rol in het bewustwordingsproces met betrekking tot rechtmatigheid. 25. De naderende invoering van de rechtmatigheidscontrole is tot nu toe voldoende onder de
aandacht gebracht door de UvW, de accountant, provincie en het Ministerie van Verkeer en Waterstaat.
Het feit dat de gemeenten genoodzaakt waren een proefjaar te hebben voor de rechtmatig-heidscontrole kwam vooral voort uit het feit dat er pas op een laat tijdstip voldoende aandacht aan werd geschonken door de diverse partijen. Hoe zien de geënquêteerden deze rol van allerlei belanghebbenden en wat vinden zij van deze rol tot nu toe?
26. Wat is de omvang aan lasten binnen uw waterschap?
Deze vraag is toegevoegd om een onderscheid te kunnen aanbrengen binnen de
waterschappen om te zien of bepaalde antwoorden cq reacties variëren als gevolg van de grootte van het waterschap.
4. Resultaten Enquête
4.1 Geanalyseerde waterschappen
Ik streefde ernaar om zoveel mogelijk waterschappen te betrekken bij het onderzoek. De
onderstaande analyse is gebaseerd op de ingevulde enquêtes van 22 van de 26 waterschappen (85% van het totaal). Naar mijn mening is dit aantal voldoende om een representatief beeld te schetsen van de stand van zaken met betrekking tot rechtmatigheid bij de waterschappen in Nederland.
Hieronder vindt u een grafiek waarin alle waterschappen zijn ingedeeld in de zogenaamde grootteklassen, aan de hand van de antwoorden op de laatste vraag van de enquête; dit ten behoeve van het onderzoeken van eventuele verschillen in antwoorden ten gevolge van de omvang van het waterschap. Per grootteklasse is aangegeven het aantal waterschappen dat de enquête ingevuld heeft geretourneerd en het aantal dat dit niet heeft gedaan. In de eerste klasse is één waterschap niet aangeschreven vanwege de kleinschaligheid van de organisatie (zie hoofdstuk 3).
Grafiek 1:Binnengekomen enquêtes per grootteklasse
Binnengekomen enquêtes per grootteklasse
4 11 6 1 1 3 0 2 4 6 8 10 12 14 16 <50 50-100 100-150 >150
lasten (in miljoenen)
a a n ta l w a te rs c h a p p e n Niet ontvangen Ontvangen
4.2 Analyse enquêtes
De analyse zal ik opdelen in de verschillende categorieën vragen zoals die genoemd zijn in paragraaf 3.3. Een volledige weergave van de telling van de verschillende antwoorden op de vragen kunt u vinden in de bijlagen B en C.
Algemene vragen
Het doel van deze vragen was om te zien of de hoofden van Financiën van de waterschappen al enige kennis hebben van rechtmatigheid, dan wel denken dit te hebben en om te zien of ze de invoering van de rechtmatigheid bij de gemeenten hebben gevolgd.
Alle geënquêteerden geven aan dat ze weten wat rechtmatigheid inhoudt (77%), dan wel enigszins weten wat het inhoudt (23%). Over het jaar waarin de rechtmatigheid ingevoerd wordt bestaat minder eenduidigheid. Zoals in paragraaf 3.3 is genoemd, heeft hier niet vanaf het begin duidelijkheid over bestaan. Slechts door zeven waterschappen wordt het juiste jaartal (2009) genoemd. 2008 wordt vaker genoemd als jaar van invoering, het zou echter zo kunnen zijn dat de geënquêteerden de vraag hebben geinterpreteerd als zijnde het boekjaar waarover voor het eerst een uitspraak met betrekking tot rechtmatigheid wordt gedaan; dat is namelijk wel 2008. Het onderzoek van Haute Finance naar de invoering van de rechtmatigheid bij gemeenten is niet erg bekend bij de geënquêteerden, slechts vijf mensen geven aan dat ze het onderzoek kennen; zij zijn echter ook niet allemaal goed bekend met de problemen die aan het licht zijn gekomen. Op de vraag hoe ze de invoering bij gemeenten hebben gevolgd, door middel van welke media, geeft iedere geënqueteerde aan dat ze de invoering op tenminste één manier hebben gevolgd. Het meest gebruikte medium is de vakliteratuur, de tijdschriften B&G en Openbaar Bestuur. Deze tijdschriften zijn ook regelmatig ingegaan op de problematiek bij de gemeenten, en mag er wel worden aangenomen dat er enige kennis met betrekking tot de problemen bij de gemeenten aanwezig is. De geënquêteerden geven ook aan dat ze graag op de hoogte willen zijn van de problematiek bij de gemeenten, alle waterschappen zijn het er (volledig) mee eens dat ze kunnen leren van de invoering van rechtmatigheid bij gemeenten en de problemen die dit met zich meebracht.
Het feit dat er nog geen wettelijke verplichting voor waterschappen is met betrekking tot rechtmatigheid is nog geen reden voor de waterschappen om er nog niet mee bezig te zijn. Slechts in drie gevallen geeft de geënquêteerde aan totaal nog geen aandacht te schenken aan de naderende invoering van rechtmatigheid. De meerderheid van de waterschappen geeft aan al enigszins aandacht hieraan te schenken. Hierbij is geen duidelijk verschil te zien als gevolg van de grootte van het waterschap; in iedere klasse is er minstens één waterschap dat de betreffende vraag met ‘ja’ heeft beantwoord.
Vragen naar aanleiding van de problemen bij gemeenten
De verantwoordelijkheid voor het opstellen van het normenkader, het grootste struikelblok bij de gemeenten in het eerste jaar van de rechtmatigheidscontrole, ligt bij de te controleren
organisatie. Hiervan is nog niet iedereen bij de waterschappen op de hoogte. In vier gevallen stond de geënquêteerde neutraal tegenover de stelling dat het opstellen van het normenkader de verantwoordelijkheid van de accountant is, in één geval werd hier zelfs instemmend op geantwoord. Over het algemeen was men echter wel goed op de hoogte van het feit dat de verantwoordelijkheid voor het normenkader niet bij de accountant ligt.
Er wordt binnen de waterschappen nog maar weinig aandacht geschonken aan het
normenkader, slechts drie waterschappen geven aan dat ze al (enigszins) voorbereidingen hebben getroffen voor het opstellen van het normenkader. Deze waterschappen geven ook duidelijk aan dat de verantwoordelijkheid hiervoor niet bij de accountant ligt.
Het onderwerp van de rechtmatigheidscontrole en daarmee de inhoud van het normenkader is nog niet voor iedereen duidelijk. Zoals in paragraaf 2.2.1 is genoemd, beperkt de
recht-matigheid in het kader van de rechtrecht-matigheidscontrole zich tot de financiële rechtrecht-matigheid, de wet- en regelgeving met financiële gevolgen. Uit de antwoorden op vraag 10 blijkt dat niet alle waterschappen hiervan op de hoogte zijn; bijna 50% van de geënquêteerden geeft aan het niet eens te zijn met de stelling dat rechtmatigheid alleen betrekking heeft op wet- en regelgeving met financiële gevolgen.
Nieuwe controlecriteria
Alle waterschappen die de enquête hebben ingevuld zijn van mening dat het
voorwaardencriterium voor hen wel degelijk een rol gaat spelen en dat nader gestelde
het waterschap. De onzekerheden die bij de gemeenten met betrekking tot het
voorwaardencriterium zijn geconstateerd worden voor een groot deel veroorzaakt door een gebrekkige dossiervastlegging en het ontbreken van een adequate interne controle (zie 2.3). Meer dan de helft van de waterschappen geeft aan dat een interne controle op de naleving van dergelijke nader gestelde voorwaarden niet wordt uitgevoerd. Ook wordt er door een aantal waterschappen vraagtekens gezet bij het volledig zijn van de dossiervastleggingen.
De (Europese) aanbestedingsregels worden over het algemeen volgens de waterschappen goed nageleefd. Een oplossing voor het voorkomen van onzekerheden in de controle en eventuele onrechtmatigheden op dit gebied die wordt genoemd in het onderzoek van Haute Finance is het centraliseren van de inkoopfunctie, of in ieder geval te zorgen voor een centrale registratie van de inkopen. In acht waterschappen is hier al sprake van; dit betekent echter ook dat dit voor dertien waterschappen nog niet aan de orde is.
Verder wordt slechts door een vijftal waterschappen aangegeven dat zij van mening zijn dat de kennis met betrekking tot de (Europese) aanbestedingsregels binnen het waterschap
onvoldoende is, een probleem dat ook bij de gemeenten aan de orde was.
Het M&O-criterium heeft betrekking op de juistheid en volledigheid van door derden verstrekte gegevens. 86% van de geanalyseerde waterschappen geeft aan dat ze gebruik maken van dergelijke gegevens. Slechts 1/3 van hen geeft aan dat er beleidsregels bestaan voor het bepalen van de juistheid en volledigheid van deze gegevens. Drie waterschappen geven aan dat zij al beschikken over een overkoepelend M&O-beleid.
Bij 91% van de geanalyseerde waterschappen is er sprake van beleidsregels met betrekking tot het overschrijden van budgetten en begrotingen.
Algemene stellingen
Over het algemeen zien de waterschappen de invoering als een kans om beter ‘in control’ te komen, slechts één waterschap is het hier niet mee eens. Daarentegen is ook 76% van de geanalyseerde waterschappen de mening toegedaan dat de invoering van de rechtmatigheid leidt tot een lastenverzwaring voor het ambtelijk apparaat. Wanneer de vraag wordt gesteld of rechtmatigheid meer een kans is dan een last is geen enkel waterschap het daarmee oneens. De waterschappen verwachten dus wel dat de rechtmatigheidscontrole zal leiden tot extra
werkzaamheden, voornamelijk gedurende de invoering, ze zien het echter blijkbaar wel als iets positiefs.
Over de rol die de Unie van Waterschappen heeft te spelen is er eenduidigheid onder de waterschappen; 91% van de geanalyseerde waterschappen ziet een rol voor de Unie in het bewustwordingsproces met betrekking tot rechtmatigheid. Wanneer gevraagd wordt naar de aandacht die tot nu toe is geschonken aan de naderende invoering van rechtmatigheid door verschillende belanghebbende partijen, zijn de meningen behoorlijk verdeeld; 55% van de geanalyseerde waterschappen vindt dat hiervoor onvoldoende aandacht is geweest, 32% vindt de aandacht die er aan is geschonken voldoende. Een oorzaak voor verschillende meningen zou kunnen liggen in een verschil in verwachting wanneer de rechtmatigheid bij waterschappen wordt ingevoerd. Waterschappen die een invoering verwachten eerder dan 2009 zouden de aandacht onvoldoende kunnen vinden. Een nadere analyse leert dat dit echter niet het geval is. Zoals u in tabel 2 kunt zien, is er geen duidelijk verschil waar te nemen in de antwoorden op vraag 2 (invoeringsdatum) als eventueel gevolg van de antwoorden die de waterschappen hebben gegeven op vraag 25 (aandacht partijen). Voor beide groepen (mee eens / (volstrekt) mee oneens) geldt dat het percentage waterschappen dat 2009 als invoeringsjaar heeft
genoemd vergelijkbaar is, zoals te zien is in de laatste kolom van onderstaande tabel. Opvallend zijn echter wel de waterschappen die als verwachte invoeringsjaar 2006 en 2007 hebben
genoemd en toch van mening zijn dat er voldoende aandacht aan rechtmatigheid is geschonken.
Antwoord Antwoord vraag 2
vraag 25 2006 2007 2008 weet niet 2009 % 2009
ME 1 1 2 1 2 0,29
N 1 2 0,67
(V)MO 1 6 2 3 0,25
Totaal 1 2 9 3 7 0,32
Indeling in grootteklassen
Vraag 26 van de enquête was bedoeld om te zien of er nog enig verband zou zijn tussen de grootte van de verschillende waterschappen en de mate waarin zij bezig zijn met
rechtmatigheid, of er opvallende verschillen zouden zijn waar te nemen in de antwoorden. Het beeld overheerst dat de grootte van het waterschap niet van invloed is op de vorderingen met betrekking tot de voorbereidingen.
Er zijn twee opvallende verschillen waar te nemen. Eén opvallend verschil ligt in de antwoorden op de vraag of er al voorbereidingen zijn getroffen voor het opstellen van het normenkader. Twee van de drie waterschappen die hierop bevestigend hebben geantwoord vallen in de twee grootste klassen, de enige die met ‘ja’ antwoordde is het grootste waterschap dat is
geanalyseerd.
Een ander verschil ligt in het feit dat er bij de grotere waterschappen vaker sprake is van een centrale registratie van aanbestedingen. Voor de waterschappen in de twee kleinste
grootteklassen geldt dat 27% aangeeft dat er een centrale registratie is, terwijl dit bij 57% van de waterschappen in de twee grootste grootteklassen het geval is.
5. Conclusies en aanbevelingen
5.1 Conclusies
In hoeverre zijn de waterschappen bezig met de voorbereiding op de invoering van
rechtmatigheid? In hoeverre zijn de nieuwe controlecriteria voor de waterschappen van belang? Hoe zien de hoofden Financiën van de waterschappen de invoering van deze extra controle? Deze en andere vragen heb ik geprobeerd te beantwoorden met behulp van de enquête. Hieronder vindt u de conclusies van dit onderzoek
Na het analyseren van 22, door de hoofden Financiën van de waterschappen ingevulde enquêtes kan worden geconcludeerd dat er bij de waterschappen nog weinig aandacht wordt geschonken aan de naderende invoering van de rechtmatigheidscontrole door de accountant. Eén van de oorzaken voor de problemen bij de invoering van rechtmatigheid bij gemeenten lag in de geringe aandacht die hier in een vroeg stadium aan werd geschonken (Bekker et al, 2005). De geënquêteerden geven aan dat zij denken dat de waterschappen kunnen leren van de problemen die de gemeenten hebben gehad bij de invoering, zij zijn echter nog maar beperkt op de hoogte van de problemen die zich hebben voorgedaan bij de gemeenten.
De verantwoordelijkheid voor het opstellen van het normenkader ligt bij de te controleren organisatie, hiervan zijn de waterschappen over het algemeen goed op de hoogte. Over de inhoud van het normenkader, de zogenaamde financiële rechtmatigheid, bestaat nog wel enige onduidelijkheid.
Het voorwaardencriterium zal bij de waterschappen ook zeker een rol gaan spelen, is de verwachting van de geënquêteerden. Het voldoen aan dit criterium kan bij de waterschappen echter wel problemen opleveren, aangezien de oorzaken van de problemen bij de gemeenten, het ontbreken van een interne controle op het naleven van dergelijke voorwaarden (48%) en een gebrekkige dossiervastlegging (24%), ook bij de waterschappen voorkomen.
De (Europese) aanbestedingsregels worden volgens de waterschappen goed nageleefd. De kennis over deze (complexe) regelgeving is volgens de waterschappen in voldoende mate aanwezig. Een belangrijke aanbeveling die gedaan is naar aanleiding van het onderzoek van
Haute Finance in 2005 is het instellen van een centrale registratie met betrekking tot aanbestedingen. Voor 38% van de waterschappen is dit al het geval.
De waterschappen hebben in vergelijking met gemeenten minder te maken met het verstrekken van subsidies en uitkeringen. Dat het M&O-criterium wel van belang is voor de waterschappen wordt door 90% van de waterschappen gesteund, aangezien zij aangeven dat zij gebruik maken van de gegevens van derden. De controle op de juistheid en volledigheid van deze gegevens laat bij 67% van de waterschappen echter nog wel te wensen over; zij hebben geen
beleidsregels om de juistheid en volledigheid van gegevens van derden vast te stellen. Ook geeft 86% van de waterschappen aan dat ze nog geen overkoepelend M&O-beleid hebben. De gevolgen van het feit dat er nog geen overkoepelend M&O-beleid is opgesteld zijn nog niet duidelijk; de oorzaak van het lage aantal rechtmatigheidsverklaringen met beperkingen bij gemeenten als gevolg van het ontbreken van een dergelijk vastgesteld beleid ligt waarschijnlijk in het feit dat de accountants het opnemen van bepalingen voor het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik in verordeningen en procedures in eerste instantie voldoende vonden om het ontbreken van een overkoepelend beleid te rechtvaardigen (Haute Finance, 2005). Het opstellen van een overkoepelend beleid is geen verplichting, echter wel een suggestie; het alternatief is om het M&O-beleid vorm te geven in de verschillende regelingen (Marneffe en Kerklaan, 2005). Als dit ook voor waterschappen het geval zal zijn zal dit betekenen dat de meeste
waterschappen hier echter nog niet aan voldoen.
Het begrotingscriterium is misschien wel het lastigste nieuwe controlecriterium. Een
overschrijding van de begroting is namelijk niet onrechtmatig wanneer het past binnen het door de gemeente opgestelde beleid (zie 2.2.2). Naar mijn mening zijn de beleidsregels met
betrekking tot overschrijdingen van de begroting binnen de waterschappen vergelijkbaar met een door de gemeenteraad vastgesteld beleid.
De invoering van de rechtmatigheidscontrole wordt door de waterschappen als iets positiefs gezien, ondanks het feit dat ze wel van mening zijn dat het leidt tot een verzwaring van het ambtelijk apparaat. Een grote meerderheid van de waterschappen deelt de mening van Jelier (2002); het biedt de kans om beter ‘in control’ te komen.
De Unie van Waterschappen heeft in de ogen van 90% van de waterschappen een rol in het bewustwordingsproces met betrekking tot rechtmatigheid. De helft van de waterschappen vindt
echter ook dat de aandacht die verschillende belanghebbende partijen tot dusver aan de naderende invoering heeft geschonken onvoldoende is. De Unie heeft inmiddels wel een begin gemaakt met de voorbereidingen; er is een werkgroep ingesteld die de gevolgen van de
invoering van de nieuwe Waterschapswet, waar de rechtmatigheidscontrole een onderdeel van is, voor de waterschappen gaat opstellen en communiceren.
In hoofdstuk 4 zijn een tweetal verschillen genoemd die uit de nadere analyse van de enquêtes in de verschillende grootteklassen naar voren zijn gekomen. Aangezien dit de enige opvallende verschillen zijn, overheerst het beeld dat de grootte van het waterschap niet van invloed is op de manier waarop zij de de naderende invoering van rechtmatigheid zien en de vorderingen in hun voorbereidingen hierop.
5.2 Aanbevelingen
In hoeverre zijn de waterschappen bezig zich voor te bereiden op de naderende invoering van rechtmatigheidscontrole? Wat zijn de consequenties van de uitkomsten van dit onderzoek? Hieronder vindt u een aantal aanbevelingen voor de waterschappen en belanghebbende partijen.
De invoering van de rechtmatigheidscontrole bij de waterschappen gaat geschieden in 2009, bij de controle van de jaarrekening over het boekjaar 2008. Op dit moment ligt dat nog 2,5 jaar voor ons en lijkt het allemaal nog ver weg. Dit blijkt ook uit de aandacht die er tot op heden is
geschonken aan de naderende invoering bij de waterschappen. Het algemene beeld dat
voortkomt uit de uitgevoerde enquête is namelijk dat, op een aantal uitzonderingen na, er binnen de waterschappen nog weinig aandacht wordt geschonken aan rechtmatigheid. Het is echter belangrijk om op tijd te beginnen met de voorbereidingen, dat heeft de invoering bij de gemeenten wel aangetoond. Met name het opstellen van het normenkader is een heikel punt gebleken en dient op tijd te gebeuren; zonder een bestuurlijk vastgesteld normenkader kan de accountant zijn controle niet uitvoeren. Het zou voor de waterschappen dan ook verstandig zijn hierover nu al te communiceren met de accountant, om op tijd een normenkader op te kunnen stellen dat voor beide partijen bevredigend is.
Waterschappen en gemeenten zijn op een aantal punten wel verschillende organisaties. Toch kunnen de problemen met betrekking tot de invoering van de rechtmatigheid bij de gemeenten zich ook voordoen bij de waterschappen en zullen vermoedelijk op dezelfde gebieden liggen, namelijk de drie nieuwe controlecriteria. De waterschappen zijn in het voordeel ten opzichte van de gemeenten, zij kunnen de kunst van hen afkijken en leren van de problemen waar zij mee te kampen hebben gehad. Deze mening wordt ook gedeeld door de waterschappen. Hierbij kan het door Haute Finance uitgevoerde onderzoek een rol spelen, aangezien dit een duidelijk overzicht geeft van de problemen waar de gemeenten mee te maken hebben gehad. Mijn advies aan de waterschappen is dan ook om hier hun voordeel mee te doen. De uitkomsten van, en de aanbevelingen in het onderzoek van Haute Finance zouden bijvoorbeeld door de werkgroep van de Unie van Waterschappen die zich onder andere met de invoering van de rechtmatigheidscontrole bezig gaat houden, gebruikt kunnen worden bij het opstellen van richtlijnen en aandachtspunten in de richting van de waterschappen. Uit mijn onderzoek blijkt namelijk dat de waterschappen in grote getale nog niet op de hoogte zijn van de problemen bij de gemeenten.
Voordat er sprake is van een succesvolle invoering van de rechtmatigheid bij de waterschappen is er nog veel arbeid te verrichten. Zo zullen de waterschappen op tijd het normenkader vast moeten stellen. Verder zullen de waterschappen, wanneer zij gebruik willen maken van de mogelijkheden die de invoering van de rechtmatigheid biedt, de rechtmatigheid moeten
implementeren in hun processen en interne controle. Hiervoor dient ieder waterschap zelf vast te stellen voor elk proces of rechtmatigheid en dan met name één van de drie nieuwe
controlecriteria een rol speelt. Hierover zouden zij richtlijnen moeten krijgen van bijvoorbeeld het Ministerie van Binnenlandse Zaken en het overkoepelend orgaan, de Unie van Waterschappen. Met dit onderzoek hoop ik een bijdrage geleverd te hebben aan de bewustwording bij de
waterschappen met betrekking tot de invoering van de rechtmatigheidscontrole. Ook denk ik dat de uitkomsten van dit onderzoek voor de Unie van Waterschappen een beeld heeft geschapen van de vorderingen met betrekking tot rechtmatigheid en de houding van hun leden ten opzichte van rechtmatigheid.
Beperkingen
Voor het beantwoorden van de probleemstelling en de deelvragen heb ik gebruik gemaakt van een schriftelijke enquête met gesloten vragen. Het nadeel van deze vorm van enquêteren is dat er geen mogelijkheid is om door te vragen naar aanleiding van bepaalde antwoorden. Deze vorm van enquêteren is misschien niet voor elke vraag de meest geschikte vorm. Zo kan bijvoorbeeld de kennis met betrekking tot rechtmatigheid bij de geënquêteerden waarschijnlijk beter worden onderzocht door middel van persoonlijke gesprekken.
