Afstudeeronderzoek in opdracht van het NICOA
L.W. Melenhorst
Mediation als conflicthanteringsmethode in organisaties
Een onderzoek naar de effectiviteit en efficiency
van mediation bij arbeidsconflicten in de publieke sector
Mediation als conflicthanteringsmethode in organisaties
Een onderzoek naar de effectiviteit en efficiency van mediation bij arbeidsconflicten in de publieke sector
“Problems are only opportunities in work clothes”
Den Haag, 21 mei 2003 Auteur
L.W. Melenhorst 1004980
Afstudeerbegeleiders Rijksuniversiteit Groningen 1e begeleider: Dr. B.J.M. Emans
2e begeleider: Mr. M. Bakker Stagebegeleiders NICOA Mr. N. A. Markus Mr. Th.F. Fluitsma
De auteur is verantwoordelijk voor de inhoud van het afstudeerverslag;
het auteursrecht van het afstudeerverslag berust bij de auteur
Voorwoord
Deze scriptie behandelt de resultaten van het afstudeeronderzoek dat ik heb gedaan voor mijn studie Bedrijfskunde aan de Rijksuniversiteit van Groningen. Vanuit het vakgebied bedrijfskunde is er een toenemende interesse voor conflictmanagement in het kader van de effecten van arbeidsconflicten op het ziekteverzuim. Door deze toenemende aandacht voor conflictmanagement in arbeidsconflicten werd er door de afstudeerrichting Human Resource Management het bijvak Alternative Dispute Resolution (ADR) aangeboden. Door deze colleges werd mijn interesse gewekt voor mediation en het leek mij een uitdagend onderwerp voor een afstudeeronderzoek. Het NICOA (Nederlands Instituut Conflictmanagement Overheid en Arbeid) is een instituut dat zich bezig houdt met het stimuleren van alternatieve manieren van conflictoplossing (met name mediation) binnen arbeidsverhoudingen in de publieke sector. Dit onderzoek heb ik in opdracht van het NICOA uitgevoerd, omdat zij geïnteresseerd waren in een onderzoek naar mediation vanuit een bedrijfskundige invalshoek.
In het kader van het onderzoeksprogramma van het NICOA heeft er in 2000 een nulmeting plaatsgevonden naar de huidige wijze van conflictoplossing en de mate van bekendheid met en toepassing van ADR en met name mediation binnen overheidsorganisaties. Daaruit is gebleken dat er binnen de overheid grote behoefte is aan alternatieve vormen van conflictoplossing, omdat huidige procedures naar opvatting van de ondervraagde personen vaak inefficiënt en ineffectief zijn. Een ander aspect binnen het onderzoeksprogramma van het NICOA was de effectiviteit en efficiency van mediation ten opzichte van de bezwaar- en beroepsprocedure. Dit onderwerp sloot aan bij mijn eigen interesse als bedrijfskundige evenals bij dat van het NICOA en heeft daarom centraal gestaan in het afstudeeronderzoek.
Als eerste wil ik Maarten Bakker bedanken voor zijn levendige colleges over mediation, die voor mij de aanleiding zijn geweest om onderzoek te willen doen naar dit onderwerp. Ook als afstudeerbegeleider is hij voor mij inspirerend geweest in de manier waarop hij meedacht over de inhoud van dit onderzoek. Mijn eerste afstudeerbegeleider Ben Emans wil ik bedanken voor zijn waardevolle begeleiding in het onderzoek doen. Door hem kon het afstuderen een leerproces worden.
Mijn grote dank gaat uit naar Nicole Markus en Tom Fluitsma van het NICOA voor hun dagelijkse steun in het onderzoeksproces en hun scherpzinnige feedback. Daarnaast wil ik het CAOP bedanken voor de stageplek en voor het gebruik van de faciliteiten. Ook ben ik professor Brenninkmeijer en professor Jehn erkentelijk voor hun gesprekken en tips over mijn afstudeeronderzoek.
´Last but not least` wil ik het thuisfront bedanken voor de morele steun. Piet en Rosemarie voor hun rotsvaste geloof in mij. Martine en Iris voor het redigeren van de scriptie. Sander was altijd bereid om naar mijn verhalen te luisteren en met me mee te denken. Bedankt voor je liefdevolle ondersteuning!
Leonie Melenhorst Den Haag, mei 2003
Samenvatting
Mediation is een wijze van conflicthantering waarbij de partijen, begeleid door een ter zake onafhankelijk deskundige, samen onderhandelen over een oplossing van het conflict waarbij rekening wordt gehouden met de belangen van beide partijen. Eind jaren ‘80 kwam de ontwikkeling van mediation als alternatieve conflictoplossing (anders dan de rechter) op gang in Nederland. Mediation wordt in toenemende mate toegepast, met name in conflicten omtrent familie- en arbeidsverhoudingen en is nog steeds volop in ontwikkeling. Dit onderzoek is uitgevoerd om bij te dragen aan de kennis over de effecten van toepassing van mediation in organisaties.
Het onderzoek heeft als doel te bepalen in welke mate en wanneer een organisatie binnen de publieke sector voordeel behaalt met de toepassing van mediation bij arbeidsconflicten, om inzicht te kunnen geven in wat het effect is van de toepassing van mediation op een arbeidsorganisatie en op basis daarvan aanbevelingen te doen over het gebruik van mediation in de publieke sector.
Om te kunnen bepalen of een organisatie voordeel behaalt met het gebruik van mediation, is de effectiviteit en efficiency van mediation vergeleken met die van de bezwaar- en beroepsprocedure. De criteria die zijn gebruikt om de effectiviteit en efficiency te onderzoeken, zoals de tevredenheid van partijen en kosten van de procedure, zijn afkomstig van het onderzoek van Kressel & Pruitt (1989) en Ury, Brett & Goldberg (1988). Om daarnaast te kunnen bepalen wanneer een organisatie voordeel behaalt met mediation, zijn er op basis van aanwijzingen uit de literatuur tien determinanten geformuleerd en onderzocht, die de effectiviteit en efficiency kunnen beïnvloeden.
De dataverzamelingsmethode bestond uit mondelinge interviews van vierentwintig experts op het gebied mediation bij arbeidsconflicten in de publieke sector. Om een zo volledig mogelijk beeld te krijgen van de ervaringen met mediation in organisaties, zijn er vanuit drie verschillende perspectieven respondenten geïnterviewd. Aan deze projectleiders, respondenten uit organisaties en mediators zijn open vragen gesteld over de effectiviteit en efficiency van mediation en de bezwaar- en beroepsprocedure. De tien determinanten van effectiviteit en efficiency van mediation zijn aan de respondenten voorgelegd in de vorm van stellingen.
Uit de resultaten van de interviews blijkt dat een organisatie voordeel behaalt met de toepassing van mediation, omdat deze procedure effectiever en efficiënter is dan de bezwaar- en beroepsprocedure. Mediation is een effectieve conflicthanteringsmethode, aangezien het een hoog slagingspercentage heeft, de oplossing werkbaar is, beide partijen tevreden zijn, er een werkbaar klimaat tussen partijen ontstaat en het een positief effect heeft op de werkomgeving. Daarnaast is mediation een efficiënte conflicthanteringsmethode, omdat het een snelle en in verhouding goedkope procedure is.
De determinanten die de effectiviteit en/of efficiency van mediation positief beïnvloeden zijn:
commitment van beide partijen, onderlinge afhankelijkheid van partijen, een kwalitatief goede mediator, een goede voorbereiding van partijen op mediation en draagvlak voor mediation in de organisatie. De determinanten die de effectiviteit en/of efficiency van mediation negatief beïnvloeden zijn: het ontbreken van capaciteiten bij partijen, een lange looptijd van het conflict, onderlinge afhankelijkheid van partijen en hoge en/of irreële verwachtingen van de uitkomst van alternatieve procedures.
De structurele toepassing van mediation kan de volgende effecten hebben op de organisatie:
• Mediation heeft een positief effect op de motivatie van werknemers
• Door mediation kan de visie op conflicten veranderen in de organisatie
• Conflicten blijven minder doorspelen in de organisatie
• Preventieve werking van mediation; het kan escalatie van conflicten voorkomen
• Partijen maken bewust een keuze voor een conflicthanteringsmethode
• Cultuur en aard van de organisatie zijn van invloed op de effecten van mediation Op basis van de conclusies van het onderzoek zijn de volgende aanbevelingen gedaan:
Het is aan te bevelen om de toepassing van mediation bij arbeidsconflicten in publieke sector uit te breiden, omdat mediation een goede aanvulling is op de bestaande conflicthanteringsprocedures. Mediation kan een groter effect hebben als de organisatie bewust een keuze maakt om mediation als conflicthanteringsmethode toe te gaan passen in de organisatie, dan wanneer mediation incidenteel wordt toegepast. Het is aan te raden om een project op te zetten waarin ervaring met mediation opgedaan kan worden, omdat de werknemers dan bekend raken met mediation en de effecten van de toepassing van mediation geëvalueerd kunnen worden. In die gevallen dat partijen begeleiding nodig hebben bij de uitvoering van de bereikte oplossing, is het van belang dat de organisatie daar tijd en geld voor kan vrijmaken aangezien daarmee voorkomen kan worden dat het conflict terugkeert.
Daarnaast is het van belang om aandacht te besteden aan zorgvuldige verwijzing naar mediation. Ten slotte zijn er aandachtspunten voor mediation bij ambtenarenzaken en nader te onderzoeken onderwerpen aangeduid.
1
Inhoudsopgave
Samenvatting Inleiding ...4Hoofdstuk 1. Context van het onderzoek ...5
1.1 De ontwikkeling van mediation in Nederland...5
1.2 De opdrachtgever: het NICOA...7
Hoofdstuk 2. Onderzoeksplan...9
2.1 Probleemstelling van het onderzoek...9
2.1.1 Doelstelling van het onderzoek ...9
2.1.2 Conflicten ...9
2.1.3 Conflicthantering ...10
2.1.4 Alternative Dispute Resolution ...11
2.1.5 Bezwaar- en beroepsprocedure...14
2.1.6 Vraagstelling van het onderzoek ...15
2.1.6.1 Effectiviteit ...15
2.1.6.2 Efficiency...17
2.1.6.3 Determinanten van de effectiviteit en efficiency van mediation ...17
2.1.7 Het conceptuele model...21
2.2 Onderzoeksopzet ...22
2.2.1 Type onderzoek ...22
2.2.2 Onderzoeksontwerp ...22
2.2.3 Onderzoekspopulatie en steekproef ...22
2.2.4 Dataverzamelingsmethode ...24
Hoofdstuk 3. Onderzoeksresultaten ...26
3.1 Achtergrond en ervaring van respondenten ...26
3.2 Resultaten met betrekking tot de effectiviteit van mediation...28
3.2.1 Slagingspercentage van mediation...28
3.2.2 Werkbare oplossing ...30
3.2.2.1 Toepasbaarheid van de oplossing ...30
3.2.2.2 Aard van de oplossing ...31
3.2.2.3 Duurzaamheid van de oplossing ...33
3.2.3 Tevredenheid van partijen ...34
3.2.3.1 Tevredenheid over het resultaat ...34
3.2.3.2 Tevredenheid over het proces ...35
3.2.3.3 Het inzetten van mediation bij een toekomstig conflict ...36
2
3.2.4 Klimaat na conflicthantering ...37
3.2.5 Effect van conflicthantering op de werkomgeving...39
3.3 Resultaten met betrekking tot de efficiency van mediation...41
3.3.1 Duur en doorlooptijd ...41
3.3.2 Directe kosten ...43
3.3.3 Indirecte kosten...45
3.4 Resultaten met betrekking tot de vergelijking tussen mediation en de bezwaar- en beroepsprocedure...46
3.4.1. Effectiviteit en efficiency van de bezwaar- en beroepsprocedure ...46
3.4.1.1 Effectiviteit van de bezwaar- en beroepsprocedure ...47
3.4.1.2 Efficiency van de bezwaar- en beroepsprocedure...49
3.4.2 Verschillen tussen mediation bij ambtenarenzaken en civiele zaken ...50
3.5 Resultaten met betrekking tot de determinanten van de effectiviteit en efficiency van mediation ...52
3.5.1 Open vraag over de voorwaarden waaronder mediation een optimaal effect heeft 52 3.5.2 Stellingen over de determinanten van de effectiviteit en efficiency van mediation 55 3.5.2.1 Escalatiegraad van het conflict ...55
3.5.2.2 Mate van afhankelijkheid tussen partijen ...56
3.5.2.3 Verschil in positie tussen partijen in de organisatie...57
3.5.2.4 Verwachtingen van alternatieven naast mediation...59
3.5.2.5 Commitment van partijen ...60
3.5.2.6 Wie neemt het initiatief tot mediation...61
3.5.2.7 Opname van mediation in conflictprotocol ...63
3.5.2.8 Doelen omtrent mediation in het personeelsbeleid ...64
3.5.2.9 Omgevingsdruk op partijen ...65
3.5.2.10 Type conflict: onverenigbare versus verenigbare belangen ...66
Hoofdstuk 4. Interpretatie van de onderzoeksresultaten...68
4.1 Effectiviteit van mediation in vergelijking met de bezwaar- en beroepsprocedure ...69
4.1.1 Resultaten waaruit de effectiviteit van mediation blijkt ...69
4.1.2 Resultaten waaruit de effectiviteit van mediation niet blijkt...76
4.1.3 Nader te onderzoeken kenmerken van de effectiviteit van mediation ...77
4.1.4 Vergelijking van de effectiviteit van mediation met die van de bezwaar- en beroepsprocedure...77
4.2 Efficiency van mediation in vergelijking met de bezwaar- en beroepsprocedure ...83
4.2.1 Resultaten waaruit de efficiency van mediation blijkt...83
4.2.2 Nader te onderzoeken kenmerken van de efficiency van mediation ...86
4.2.3 Vergelijking van de efficiency van mediation met die van de bezwaar- en beroepsprocedure...86
4.3 Determinanten van de effectiviteit en efficiency van mediation...88
4.3.1 De tien determinanten uit de stellingen...89
4.3.2 Aanvulling op de tien determinanten uit de stellingen ...97
4.3.3 Naar voren gekomen relevante determinanten uit de open vraag...98
4.3.4 Determinantenmodellen van de effectiviteit en efficiency van mediation...100
3
Hoofdstuk 5. Conclusies en aanbevelingen...103
5.1 Conclusies ...103
5.2 Aanbevelingen over de toepassing van mediation in de publieke sector ...107
Literatuur ...109
Bijlage I: Schema met de variabelen van de effectiviteit, efficiency en effecten van determinanten
Bijlage II: Interviewschema
Inleiding 4
Inleiding
Iedereen heeft wel eens een conflict met een vriend, de buren, familie of collega’s. Als een conflict uit de hand loopt, ontstaat er een probleem en hoe daarmee wordt omgegaan verschilt van persoon tot persoon. Mensen kunnen elkaar negeren, de ander gelijk geven, heftig ruzie maken, er samen over praten of de hulp inroepen van een onafhankelijk persoon. Er bestaan verschillende manieren van conflictoplossing, maar welke levert de conflicterende partijen nu het meeste op? In dit onderzoek is gekeken naar welke manier van conflictoplossing het meest voordelig is voor organisaties.
Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het Nederlands Instituut Conflictmanagement Arbeid en Overheid (NICOA) en richtte zich daarom het oplossen van arbeidsconflicten in organisatie binnen de publieke sector. Als er in een organisatie binnen de publieke sector een arbeidsconflict is ontstaan, kan de werknemer een bezwaar- en beroepsprocedure starten tegen het genomen besluit dat het conflict veroorzaakte. Een andere manier om een arbeidsconflict op te lossen is door middel van mediation. Mediation is er op gericht om partijen zelf overeenstemming te laten bereiken over de oplossing van het conflict. Mediation in arbeidsconflicten is de laatste jaren sterk in ontwikkeling en er is veel geschreven over de voordelen van mediation. Genoemde voordelen van mediation zijn onder andere dat men gezamenlijk een oplossing bereikt, de snelheid van de procedure, kostenbeheersing, ruimte voor creatieve oplossingen en het in stand blijven van relaties en onderlinge verhoudingen. In dit onderzoek zijn de ervaringen van mensen in organisaties met mediation en de bezwaar- en beroepsprocedure systematisch verzameld. Het doel hiervan was het bepalen wanneer en in welke mate mediation leidt tot goede oplossing van een arbeidsconflict in een organisatie binnen de publieke sector.
In de komende hoofdstukken wordt het onderzoek en de resultaten daarvan besproken. In het eerste hoofdstuk wordt de ontwikkeling van mediation in Nederland en de activiteiten van het NICOA beschreven. In het tweede hoofdstuk staat de probleemstelling van het onderzoek centraal en de manier waarom het onderzoek is opgezet en uitgewerkt. De resultaten van de interviews die hebben plaatsgevonden met vierentwintig respondenten, worden weergegeven in het derde hoofdstuk. In het vierde hoofdstuk worden deze resultaten besproken en daar waar mogelijk vergeleken met bestaand onderzoeksmateriaal. In het laatste hoofdstuk worden de conclusies van het onderzoek weergegeven en aanbevelingen gedaan over de toepassing van mediation in organisaties binnen de publieke sector.
Hoofdstuk 1. Context van het onderzoek 5
Hoofdstuk 1. Context van het onderzoek
In dit hoofdstuk wordt de context het onderzoek beschreven. In paragraaf 1.1 wordt de ontwikkeling van mediation in Nederland besproken en in paragraaf 1.2 de organisatie die opdracht heeft gegeven voor dit onderzoek.
1.1 De ontwikkeling van mediation in Nederland
Een gestructureerde ontwikkeling van mediation kwam in Nederland eind jaren ‘80 op gang, nadat landen als de Verenigde Staten, Groot-Brittannië en Australië dit instrument al geruime tijd toepasten. Mediation heeft zich in het begin vooral ontwikkeld op het terrein van personen- en familieaangelegenheden, maar wordt inmiddels op vele terreinen toegepast. Op dit moment wordt mediation vooral ingezet in bij conflicten omtrent familie- en arbeidsverhoudingen.
In 1993 is het Nederlands Mediation Instituut (NMI) opgericht, omdat er behoefte was aan een onafhankelijke organisatie, die zich landelijk met mediation zou gaan bezighouden. Het NMI richt zich op het bevorderen van de kwaliteit van mediation in Nederland door onder andere opleidingsinstituten te erkennen en een register van geaccrediteerde mediators te beheren. Er zijn nu bijna 4000 NMI-geregistreerde mediators en er komen er maandelijks ongeveer 100 bij. Vanaf 1999 tot en met december 2002 zijn ongeveer 4300 mediations gemeld bij het NMI. Het werkelijke aantal mediations dat in deze periode heeft plaatsgevonden ligt hoger, omdat niet alle mediations bij het NMI gemeld worden.
In april 1996 heeft de Minister van Justitie het Platform ADR ingesteld, dat fungeert als denktank en adviesgroep. Het platform heeft in 1998 een rapport geschreven over keuzes ten aanzien van conflictbemiddeling in Nederland. In november 1999 heeft de Minister van Justitie de beleidsbrief ‘Contourennota modernisering rechterlijke organisatie’ over Alternative Dispute Resolution (ADR) aan de Tweede Kamer gezonden. Deze beleidsbrief sloot aan bij de opmerkingen in het regeerakkoord over het maatschappelijk belang van dejuridisering in de samenleving. Juridisering past in het beeld van een geïndividualiseerde en geïnternationaliseerde samenleving, maar kan in sommige situaties te ver zijn doorgeschoten.
Door het stimuleren van alternatieve vormen van geschiloplossing wil de overheid een uitsluitend juridische manier van inkaderen van conflicten voorkomen, waardoor het beroep op formele rechtsregels kan afnemen. In de justitiebegroting 1999 werd de verdere ontwikkeling van ADR genoemd als denkbaar element van een adequate, juridische infrastructuur die tegemoet komt aan de maatschappelijke behoefte en waarbij partijen in de eerste plaats zelf verantwoordelijkheid dragen voor de oplossing van onderlinge conflicten. In de beleidsbrief over ADR werd voor het eerst vanuit de overheid aandacht besteed aan de doelstellingen met betrekking tot ADR in Nederland op de lange termijn en de stand van zaken omtrent mediation. Om de ontwikkeling van rechtspraak op maat in gang te zetten is in deze beleidsbrief tevens de oprichting van twee landelijke door het Ministerie van Justitie gefinancierde projecten aangekondigd. De projecten Mediation Rechtelijke Macht en Mediation Gefinancierde Rechtsbijstand zijn onderzoeksprojecten om te kijken of mediation als vorm voor conflictoplossing in Nederland werkt. De projecten worden beiden in de eerste maanden van 2003 geëvalueerd en op basis daarvan zullen conclusies worden getrokken over de voortzetting van dit soort projecten in Nederland.
Hoofdstuk 1. Context van het onderzoek 6 In 1998 werd op initiatief van het bedrijfsleven en verschillende juridische beroepsgroepen de stichting ADR Centrum voor het Bedrijfsleven (ACB) opgericht. Het doel van het ACB is het bevorderen van het gebruik van alternatieve vormen van geschiloplossing, in het bijzonder mediation als ‘tool of management’ ten behoeve van het bedrijfsleven. Het ACB houdt zich bezig met mediationprocedures voor het bedrijfsleven, advies en workshops over conflictmanagement.
Arbeidsconflicten blijken een geschikt toepassingsgebied voor mediation en de methode wordt in toenemende mate gebruikt in gevallen van disfunctioneren, spanning op de werkvloer, ziekteverzuim, arbeidsongeschiktheid en bij beëindiging van de arbeidsrelatie.
Mediation sluit aan bij de toenemende individualisering en de horizontalisering van arbeidsverhoudingen. Op basis van gelijkwaardig overleg tussen de partijen kunnen met mediation oplossingen op maat worden bereikt. Mediation past bij moderne managementinstrumenten als coaching, intervisie en ‘empowerment’ (aanboren van capaciteiten in een mens en het stimuleren van de zelfredzaamheid) en bij de toenemende aandacht voor de factor ‘mens’ in de organisatie.
In de afgelopen jaren is de aandacht toegenomen voor de ziektewet, de redenen van instroom hierin en het terugdringen van het aantal WAO-ers. De Commissie inzake Psychische Arbeidsongeschiktheid heeft in 2001 onder leiding van Donner een rapport uitgebracht, waaruit blijkt dat een derde van het langdurig ziekteverzuim wordt veroorzaakt door arbeidsconflicten. Door het bekend worden van dit soort gegevens wordt men zich in organisaties bewust van het belang van het (vroegtijdig) oplossen van arbeidsconflicten en staat men meer open voor andere manieren van conflictoplossing dan de gang naar de rechter.
Door het inwerking treden van de Wet Verbetering Poortwachter op 1 april 2002 is er ook meer aandacht gekomen voor het vroegtijdig oplossen van arbeidsconflicten. Het doel van de wet is dat alle partijen moeten worden bewogen om in het eerste ziektejaar méér actie te ondernemen om instroom in de WAO te voorkomen. Door deze wet hebben de werkgever en werknemer meer verantwoordelijkheid gekregen over het ziekteproces en zijn partijen wettelijk verplicht om samen een plan van aanpak te maken. Het gezamenlijk actie moeten ondernemen, kan confronterend zijn voor partijen als de ziekte veroorzaakt wordt door een arbeidsconflict. Het feit dat men samen om tafel moet, kan op zichzelf ook een conflict veroorzaken. Vanuit deze context hebben werkgevers meer interesse gekregen in de mediator als begeleider van partijen die samen tijdens het ziekteproces om tafel gaan.
Mede door de aandacht voor mediation vanuit de politiek beginnen steeds meer organisaties bekend te raken met deze conflicthanteringsmethode. Naar aanleiding daarvan zijn er door verschillende organisaties mediationprojecten opgezet om te onderzoeken of mediation een nuttige aanvulling kan zijn op de al bestaande conflicthanteringsmethoden. Sommige projecten richten zich op arbeidsconflicten tussen werkgever en werknemer, andere op conflicten tussen de overheid en burgers en sommige op beiden. Bij de verschillende organisaties in de publieke sector, zoals bij de provincie Overijssel, verschillende ministeries, politiekorpsen, gemeenten (onder andere bij Den Haag, Amsterdam, Eindhoven, Arnhem) en in de onderwijssector, lopen er momenteel mediationprojecten. In enkele andere organisaties, zoals binnen het Ministerie van Defensie, wordt mediation als conflicthanteringsmethode al op grotere schaal ingezet zonder dat daar een project aan vooraf is gegaan. Dit is niet een volledige opsomming van organisaties die zich bezighouden met mediation, maar het geeft wel een indruk van de uiteenlopende organisaties die mediation toepassen als conflicthanteringsmethode.
Hoofdstuk 1. Context van het onderzoek 7
1.2 De opdrachtgever: het NICOA
De stichting CAOP (Stichting Centrum Arbeidsverhoudingen Overheidspersoneel) is de organisatie waarbinnen het NICOA is opgericht. Om de context waarin het NICOA werkzaam is te kunnen weergeven, worden eerst de werkzaamheden van het CAOP kort toegelicht.
Daarna wordt een beschrijving gegeven van de werkzaamheden van het NICOA.
De stichting CAOP
Het CAOP is voortgekomen uit het secretariaat van het Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken en de Advies- en Arbitragecommissie Rijksdienst. Vanaf 1989 was het CAOP een zelfstandige organisatie binnen het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Sinds 1 januari 1995 is het CAOP verzelfstandigd in een stichting. De stichting is opgericht door werkgevers- en werknemersorganisaties in de publieke sector.
Het CAOP draagt bij aan de realisering van optimale arbeidsverhoudingen in de publieke sector. Hiertoe ondersteunt het CAOP het overlegproces als onafhankelijk intermediair en zet de opgebouwde kennis in om de sociale partners van dienst te zijn bij het bereiken van hun doelstellingen. De missie van het CAOP is hét neutrale expertisecentrum te zijn op het terrein van arbeidsvoorwaardenvorming, arbeidsverhoudingen en geschilbeslechting in de publieke sector (Jaarverslag CAOP, 2002: 13).
Het CAOP biedt een gevarieerd dienstenpakket aan, ondergebracht bij vijf verschillende directies. Eén van deze vijf is de directie Advies, Bezwaar & Bemiddeling en het NICOA maakt hier deel van uit. Deze directie verricht werkzaamheden op het terrein van individuele en collectieve (juridische) geschilbeslechting in de publieke sector.
Het NICOA
In september 2000 is het NICOA opgericht door de sociale partners binnen de overheid, omdat zij de gezamenlijke verantwoordelijkheid van werkgever en werknemer voor het oplossen van arbeidsconflicten wilden stimuleren. Het NICOA bevordert de toepassing van alternatieve vormen van conflictoplossing (met name mediation) binnen arbeidsverhoudingen in de publieke sector. Het instituut wordt inhoudelijk begeleid door een Curatorium, waarin bestuursleden van het CAOP en ADR-deskundigen zitting hebben. Binnen het NICOA zijn twee projectleiders en een projectmedewerker werkzaam.
Het NICOA heeft de navolgende doelstellingen:
• het geven van bekendheid aan vormen van alternatieve geschiloplossing en vooral mediation binnen de arbeidsorganisatie van de publieke sector;
• het bevorderen dat arbeidsorganisaties in de publieke sector bij zowel collectieve als individuele geschillen gebruik gaan maken van ADR / mediation als instrumenten voor conflictmanagement;
• het aanbieden en ondersteunen van mediation en andere vormen van ADR binnen de publieke sector.
Om deze doelstellingen te kunnen bereiken worden de onderstaande activiteiten door het NICOA ondernomen:
• Mediation/ADR desk
De desk fungeert als een centraal punt voor het geven van voorlichting over ADR, intake en aanbod van mediators en oplossingsmethoden. Deze dienst bestaat zowel uit het geven van
Hoofdstuk 1. Context van het onderzoek 8 advies als het geven van daadwerkelijke ondersteuning bij de inzet van mediation of een andere vorm van ADR bij een arbeidsconflict. Om deze dienst uit te kunnen voeren beschikt het NICOA over een register van circa 55 gekwalificeerde en tevens NMI-erkende mediators, die affiniteit hebben met het de specifieke karakter van de arbeidsorganisatie van de overheid.
• Projecten
Er worden mediationprojecten bij organisaties in de publieke sector opgezet, ondersteund en uitgevoerd door het NICOA. Zo is het NICOA momenteel onder meer bezig met de uitvoering van een groot (proef)project in de onderwijssector waarin wordt onderzocht of mediation daadwerkelijk een bijdrage kan leveren aan het terugdringen van ziekteverzuim.
• Onderzoek
Het NICOA stimuleert onderzoek naar mogelijkheden voor en effecten van toepassing van alternatieve conflictoplossing binnen de arbeidsorganisatie van de overheid. Het NICOA heeft een onderzoeksprogramma opgesteld, waarin verschillende te onderzoeken onderwerpen worden aangeduid. Verder ondersteunt het CAOP de Stichting Albeda Leerstoel die ondergebracht is bij de universiteit van Leiden. Het taakgebied van de bijzondere leerstoel vormt de studie van de arbeidsverhoudingen bij de overheid op alle niveaus. In de leeropdracht voor de komende jaren is er expliciet aandacht besteed aan het stimuleren van alternatieve geschilbeslechting en voor dit taakgebied is professor A.F.M. Brenninkmeijer als bijzonder hoogleraar benoemd.
• Opleiding
Het NICOA biedt opleidingen en workshops aan voor het vergroten van de bekendheid met ADR en de ontwikkeling van vaardigheden in conflictbemiddeling. Zo biedt het NICOA op dit moment een verwijzerscursus aan. In deze cursus worden personen die in organisaties te maken krijgen met arbeidsconflicten, zoals personeelsmanagers en bedrijfsartsen, bekend gemaakt met het instrument mediation. Zij worden getraind in het herkennen van arbeidsconflicten, het beoordelen of mediation een passende conflicthanteringsmethode kan zijn en het bespreken van oplossingsmogelijkheden met partijen.
• Kenniscentrum
Het NICOA is het kenniscentrum voor conflictmanagement bij de overheid. Hier kan men terecht voor informatie (bibliotheek, documentatie) en in de nabije toekomst voor het raadplegen van de database waarin ervaringen met en uitkomsten van mediations in zijn opgenomen. Op de internetsite (www.nicoa.nl) zijn actualiteiten, links naar gerelateerde websites en actuele literatuur te vinden. Deze informatie is beschikbaar voor raadpleging, maar wordt ook actief verspreid ter bevordering van de bekendheid van ADR en vooral mediation.
Hoofdstuk 2. Onderzoeksplan 9
Hoofdstuk 2. Onderzoeksplan
In paragraaf 2.1 wordt aan de hand van literatuur uitgelegd wat de probleemstelling van dit onderzoek is. De probleemstelling bestaat uit de doelstelling en vraagstelling van het onderzoek. De opzet en uitvoering van het onderzoek wordt besproken in paragraaf 2.2.
2.1 Probleemstelling van het onderzoek
Eerst wordt de doelstelling van het onderzoek besproken. Daarna wordt aan de hand van literatuur over conflicten, conflicthantering en mediation aangegeven hoe de vraagstelling van het onderzoek tot stand is gekomen. Tot slot is de vraagstelling grafisch weergegeven in het conceptuele model van het onderzoek.
2.1.1 Doelstelling van het onderzoek
Uit onderzoek dat is uitgevoerd aan de universiteit van Maastricht blijkt dat de toepassing van mediation bij arbeidsconflicten op gang begint te komen en volop in ontwikkeling is in Nederland (Van de Velde e.a., 2001: 31). Dit vakgebied zal zich in de komende jaren vermoedelijk gaan uitbreiden en met dit onderzoek kan worden bijgedragen aan de aandacht voor mediation bij arbeidsconflicten op wetenschappelijk gebied. Tevens heeft professor De Dreu aangegeven dat wetenschappelijk onderzoek naar de effecten van mediation nog schaars is en dat er een lacune is in wetenschappelijk onderzoek naar de wisselwerking tussen verwijscriteria, de toepassing ervan en de met mediation behaalde resultaten (Van der Zalm, 2002). Dit onderzoek zal trachten een deel van die lacune op te vullen door ervaringen met de toepassing van mediation bij arbeidsconflicten in organisaties te inventariseren.
Het onderzoek heeft als doel te bepalen in welke mate en wanneer een organisatie binnen de publieke sector voordeel behaalt met de toepassing van mediation bij arbeidsconflicten, om inzicht te kunnen geven in de effecten van de toepassing van mediation op een arbeidsorganisatie en op basis daarvan aanbevelingen te doen over het gebruik van mediation in de publieke sector.
Als opdrachtgever van dit onderzoek hecht het NICOA er belang aan dat organisaties in de publieke sector aan de hand van de uitkomst van het onderzoek kunnen bepalen of en zo ja, in welke mate, zij gebaat zijn bij toepassing van mediation.
2.1.2 Conflicten
Een conflict kan op vele manieren beschreven en geïnterpreteerd worden. Het woordenboek omschrijft een conflict als ‘een botsing, strijd, verschil van mening’. Dit is slechts een korte uitleg van een veelomvattend fenomeen. In dit onderzoek wordt een conflict gedefinieerd als een door partijen waargenomen afwijking van belangen of het geloof dat de huidige aspiraties van de partijen niet gelijktijdig bereikt kunnen worden (Rubin e.a., 1994: 5). Deze definitie van conflict is gekozen voor dit onderzoek, omdat de belangen van partijen centraal staan en vanwege het feit dat volgens deze definitie het conflict ontstaat doordat in de perceptie van partijen de belangen van elkaar afwijken. Deze definitie laat in het midden of belangen ook werkelijk van elkaar afwijken en sluit bepaalde onderdelen van het conflict uit, zoals oorlog en fysiek geweld. Daarnaast sluit het bij het onderzoek aan dat de definitie niet ingaat op de
Hoofdstuk 2. Onderzoeksplan 10 feiten van het conflict of de objectieve werkelijkheid, aangezien niet het conflict zelf maar de conflicthantering centraal staat in dit onderzoek.
Volgens Thomas (1992: 654) is een conflict geen statische eenmalige gebeurtenis, maar een proces dat verschillende stadia doorloopt. Dit proces is een reeks van elkaar opvolgende gebeurtenissen die zich voordoen tijdens een conflict, die elk weer andere gebeurtenissen en resultaten veroorzaken. Conflicten spelen zich af binnen een interacterende omgeving en worden beïnvloed door structurele condities. Deze structurele condities worden gevormd door zowel de eigenschappen van de partijen als de context waarbinnen het conflict plaats vindt.
Conflicten kunnen zich op meerdere niveaus en tussen verschillende partijen afspelen en in dit onderzoek staan arbeidsconflicten centraal gezien de doelstelling van het onderzoek. Een arbeidsconflict is een conflict binnen de arbeidsorganisatie en treedt op wanneer een individu of een groep een tegenstelling waarneemt tussen eigen belangen, doelen en/of wensen en die van een ander individu of groep (De Dreu e.a, 2001: 25). Daarbij impliceert een arbeidsconflict dat partijen elkaar tot op zekere hoogte nodig hebben om hun belangen, doelen en/of wensen te realiseren. In elke organisatie waar mensen samenwerken ontstaan conflicten, aangezien iedereen eigen doelen, belangen en wensen nastreeft, die nooit allemaal exact hetzelfde zijn. Conflicten die daaruit voortvloeien hoeven geen grote problemen op te leveren als de werknemers dit kunnen beschouwen als een gezond verschijnsel dat hoort bij samen besluiten nemen en het doormaken van verandering. Deze conflicten kunnen dan een positief effect hebben, omdat mensen discussiëren met elkaar en samen een oplossing kunnen bereiken. Als partijen niet uit het conflict kunnen komen en tegenover elkaar komen te staan, kan het conflict negatieve gevolgen hebben voor de partijen in de organisatie. Een negatief gevolg kan het ontstaan van een impasse zijn en daarnaast kan een conflict ook sociaal- emotionele gevolgen hebben, zoals het optreden van stressverschijnselen, vervreemding van de organisatie of het toenemen van verzuim en verloop (Nauta e.a., 2001: 336). Of een conflict negatieve of positieve gevolgen heeft, kan volgens Nauta e.a. ook bepaald worden door het type conflict, de arbeidsverhoudingen en de onderlinge afhankelijkheid van de partijen. Conflicten met positieve effecten zijn dus stimulerend voor partijen en kunnen bijdragen aan de creativiteit en het innoverend vermogen van de organisatie. Conflicten met overwegend negatieve effecten leveren schade op voor een organisatie en vragen om een aanpak die schade voorkomt of herstelt.
Daarnaast kan een theoretisch onderscheid gemaakt worden tussen diverse soorten conflicten.
Nauta e.a. (2001) maken onderscheid tussen taak- en relatieconflicten. Bij een taakconflict zijn medewerkers het oneens over hoe het werk moet gebeuren, over de doelen die ze willen bereiken, over middelen om die doelen te bereiken en over hoe middelen verdeeld moeten worden tussen partijen. Bij een relatieconflict zijn medewerkers het oneens over basale en vaak persoonlijke normen en waarden en ze behelzen onder andere ergernissen over elkaars gedrag en botsingen van persoonlijkheden (Nauta e.a, 2001: 334). Deze relatieconflicten worden ook wel samenwerkingsconflicten of communicatie- en bejegeningsconflicten genoemd. Een conflict bestaat in de praktijk vaak uit een mengvorm tussen deze twee soorten conflicten. Het onderscheid is hier genoemd, aangezien deze termen in discussies over conflicten wel regelmatig gebruikt worden.
2.1.3 Conflicthantering
Als een conflict negatieve gevolgen heeft, zullen één of beide partijen of een persoon uit de omgeving op een gegeven moment activiteiten gaan ondernemen ten aanzien van dat conflict.
Deze conflicthantering kan zowel onbewust als bewust verlopen, aangezien het conflict vermijden ook een vorm van conflicthantering is. Als partijen hun conflict niet willen of
Hoofdstuk 2. Onderzoeksplan 11 kunnen oplossen wordt er een neutrale derde, zoals een leidinggevende, een personeelsmanager of een deskundige van buiten ingezet om partijen te helpen. In dit onderzoek staat de deskundige van buiten die optreedt als neutrale derde centraal. Deze deskundige kan interveniëren op het proces of de inhoud van het conflict om er voor te zorgen dat er een oplossing bereikt wordt. Een wezenlijk verschil tussen diverse conflicthanteringsmethoden is of de neutrale derde alleen de rol vervult van procesbegeleider of ook een inhoudelijke taak op zich neemt tijdens het conflicthanteringsproces. Hier wordt later op teruggekomen bij de bespreking van de bezwaar- en beroepsprocedure.
Een ander onderscheid tussen de verschillende conflicthanteringsmethoden is de manier waarop het conflict opgelost wordt. Volgens Ury, Brett & Goldberg (1988) zijn er drie manieren om een conflict op te lossen. Een conflict is op te lossen door te proberen belangen te verenigen tijdens probleemoplossend onderhandelen, door een derde te laten bepalen wie gelijk heeft of door hard tegen hard te vechten en de sterkste laten winnen. Deze drie manieren van conflictoplossing worden respectievelijk de belangen-, rechten- en machtbenadering genoemd.
2.1.4 Alternative Dispute Resolution
Alternative Dispute Resolution (ADR) kan gedefinieerd worden als een reeks procedures die dienen als alternatieven voor de gang naar de rechter bij het oplossen van conflicten, waarbij in de meeste gevallen sprake is van de tussenkomst en ondersteuning van een neutrale en onpartijdige derde partij (Brown e.a., 1999: 12). Bindend advies, arbitrage, branchegeschillencommissies en mediation zijn vormen van ADR-procedures. Mediation onderscheidt zich van de gang naar de rechter en andere ADR-procedures, omdat het bij mediation draait om het oplossen van het conflict door de partijen zelf. Bij mediation wordt de belangenbenadering gehanteerd, terwijl de andere ADR-procedures gebaseerd zijn op de rechtenbenadering. Aangezien mediation in dit onderzoek centraal staat, zullen de andere ADR-procedures niet verder uitgelicht worden.
Mediation is een vorm van bemiddeling in conflicten, waarbij een neutrale bemiddelingsdeskundige, de mediator, de onderhandelingen tussen partijen begeleidt teneinde vanuit hun werkelijke belangen tot gezamenlijk gedragen en voor ieder van hen optimale resultaten te komen (Brenninkmeijer e.a., 2003: 1). De essentie van mediation is dat partijen door met elkaar te praten en te onderhandelen, zelf in staat zijn een oplossing voor het conflict te bedenken en hierover overeenstemming te bereiken. Partijen worden in dit proces ondersteund door de mediator, die zijn/haar professionele kennis en vaardigheden omtrent conflictoplossing ter beschikking stelt aan de partijen.
De methode mediation kent verschillende stromingen waarbij de essentie hetzelfde is, maar de rol van de mediator en het mediationproces anders zijn vormgegeven. Bij de probleemoplossende benadering zal de mediator alleen procesinterventies plegen om de partijen dichter bij elkaar te brengen en hen te ondersteunen in het onderhandelingsproces waarin partijen zelf de oplossing van het conflict bedenken. Bij probleemoplossende mediation wordt meestal de Harvard methode van onderhandelen gebruikt van Fisher & Ury.
De grondleggers van de transformatieve mediation zijn Baruch Bush & Folger en de transformatieve benadering richt zich niet alleen op het oplossen van het conflict, maar het probeert de partijen ook te transformeren met behulp van ‘empowerment’ en ‘recognition’.
Door ‘empowerment’ worden de capaciteiten van de partijen versterkt en wordt hun zelfredzaamheid gestimuleerd. Door ‘recognition’ krijgen partijen inzicht in positie van de ander en de voordelen van het veranderen van het conflictgedrag. De mediator vervult in deze
Hoofdstuk 2. Onderzoeksplan 12 benadering meer een sturende rol dan bij de probleemoplossende benadering, omdat het doel van de mediation is dat partijen een verandering doormaken.
Winslade & Monk zijn de grondleggers van de verhalende (‘narrative’) mediation. Zij zien een conflict als een reeks van gebeurtenissen waar elke partij zijn/haar eigen verhaal over heeft gevormd. In de mediation wordt beide partijen gevraagd hun verhaal te vertellen en deze verhalen worden dan gedeconstrueerd en ontmanteld. Onder begeleiding van de mediator creëren partijen daarna een gezamenlijk verhaal, waardoor zij dezelfde visie op het conflict creëren en het conflict opgelost kan worden. Het onderhandelen speelt een kleinere rol bij deze benadering dan bij een probleemoplossende mediation, omdat deze benadering wil voorkomen dat de machtsverhoudingen binnen het conflict zich voortzetten in de onderhandelingen. In Nederland wordt op dit moment vooral de probleemoplossende benadering toegepast en het onderzoek is daarom uitgegaan van deze benadering. Dat betekent niet dat er in dit onderzoek de voorkeur wordt gegeven aan de probleemoplossende mediation of niet erkend wordt dat een andere vormgeving van het mediationproces of onderhandelingsmethode effectief en efficiënt kan zijn.
Mediation vindt plaats op basis van de volgende principes:
• Geheimhouding: de partijen en de mediator verbinden zich om aan derden geen mededelingen te doen of stukken bekend te maken over zowel het verloop van de mediation als wat er inhoudelijk besproken is.
• Vrijwilligheid: beide partijen en de mediator kunnen de mediationprocedure op elk moment beëindigen.
• Vrijblijvendheid: partijen kunnen niet worden gehouden aan wat er tijdens de mediation is besproken met uitzondering van de afspraken die zijn vastgelegd in de vaststellingsovereenkomst, die aan het einde van mediation wordt getekend.
• Beslotenheid: bij de mediation zijn geen andere personen aanwezig dan de mediator, en de beide partijen met hun eventuele vertegenwoordigers, tenzij partijen daarvoor gezamenlijk toestemming hebben gegeven.
• Onafhankelijkheid van de mediator: een mediator dient zich onafhankelijk op te stellen, geen uitspraak te doen over het geschil en mag zelf geen belang hebben bij de inhoud van het resultaat.
(Bron: Mediation-overeenkomst NMI en Gedragsregels voor de NMI-mediator)
Deze principes zijn verweven in het mediationproces, dat globaal drie hoofdfasen kent. De voorbereidende fase is de periode liggend tussen het eerste contact van de opdrachtgever of (één van) de partijen met de mediator en de aanvang van het eerste mediationgesprek (Brenninkmeijer e.a., 2003: 110). In deze fase kunnen er intake gesprekken plaatsvinden, wordt het mediationcontract getekend, worden er afspraken gemaakt over de locatie en datum en bereidt de mediator zich voor op de mediation eventueel aan de hand van toegezonden dossiers. De tweede hoofdfase is de plenaire mediation fase, waarin de gesprekken tussen partijen onder begeleiding van de mediator gaan plaatsvinden. Deze hoofdfase bestaat uit vijf subfasen:
• Openingsfase: kennismaking, de mediator licht het mediationproces inhoudelijk en procedureel toe en bespreekt het commitment, de vertrouwelijkheid en het mandaat van de partijen.
• Exploratiefase: partijen vertellen hun versie van het conflict en de mediator faciliteert de luistervaardigheden van partijen door te reflecteren wat hij/zij (non-)verbaal hoort en ziet op het niveau van de inhoud, de emotie en de intentie.
Hoofdstuk 2. Onderzoeksplan 13
• Draai- en categorisatiefase: de mediator doet verslag van de beluisterde belangen, wensen en bedoelingen, waarna partijen hun belangen kunnen categoriseren en een onderhandelingsvolgorde kunnen kiezen. In deze fase wordt de problematiek teruggebracht tot overzichtelijke proporties.
• Onderhandelingsfase: partijen zijn het er over eens waar het conflict daadwerkelijk over gaat en kunnen de in een impasse geraakte onderhandelingen weer oppakken. De mediator stimuleert in deze fase de creativiteit door partijen eerst opties te laten generen voordat zij gaan onderhandelen en zorgt ervoor dat partijen niet in hun oude onderhandelingspatroon terugvallen. De hoofdregels van het Harvard onderhandelen zijn: scheidt mensen van het probleem, richt op belangen niet op posities, zoek naar oplossingen in wederzijds belang en hanteer objectieve criteria (Brenninkmeijer e.a., 2003: 50).
• Afrondingsfasen: het resultaat van de onderhandelingen, de vervolgprocedure, de relatie tussen partijen en de wenselijkheid van een vaststellingsovereenkomst wordt besproken.
De laatste hoofdfase van mediation is de afsluitingsfase, die plaatsvindt tijdens het laatste gesprek. Er is ruimte voor afsluitingsrituelen en in de meeste gevallen wordt de vaststellingsovereenkomst ondertekend door alle ondertekenaars van de mediation- overeenkomst met uitzondering van de mediator.
De belangrijkste stappen die in dit mediationproces gemaakt worden, zijn die van standpunten naar belangen en van belangen naar mogelijke oplossingen. Het verschil tussen standpunten en belangen is dat standpunten tastbare dingen zijn die mensen zeggen dat ze willen bereiken, terwijl belangen wensen, behoeften en zorgen zijn waar mensen echt om geven. Als partijen in conflict zijn met elkaar, zijn in eerste instantie vaak alleen de standpunten zichtbaar.
Wanneer de partijen samen in gesprek gaan over de vraag waarom men deze standpunten heeft geformuleerd, kunnen de belangen van partijen bij het conflict aan het licht komen. Ten opzichte van de belangen kunnen partijen nader tot elkaar komen tijdens de onderhandelingen, omdat er over het algemeen meer overlap is tussen de belangen van de partijen dan tussen de standpunten.
Een mediation kan plaatsvinden tussen twee individuen, tussen een individu en een groep en tussen twee groepen. Bij een individuele mediation zijn de conflicterende partijen twee individuen. Bij een groepsmediation bestaat één van de of beide partijen uit meerdere personen en bij arbeidsconflicten is er vaak sprake van een conflict tussen een individu en een team of tussen twee teams in de werkomgeving.
Daarnaast kan onderscheid gemaakt worden tussen een mediation gericht op samenwerken / reïntegratie (in geval van terugkeer in de organisatie na ziekte) of een exitmediation. Dit onderscheid berust op de oplossingsrichting van het conflict, die partijen overeenkomen tijdens de mediation. Bij een mediation gericht op samenwerken willen partijen de onderlinge samenwerking voortzetten en onderhandelen zij over de voorwaarden van samenwerking en hoe deze samenwerking vormgegeven moet worden. Bij een exitmediation besluiten partijen uit elkaar te gaan en onderhandelen zij over de manier waarop dit voor beiden op een bevredigende wijze vormgegeven kan worden. Dit onderscheid kan in wezen alleen gemaakt worden tegen het einde van de mediation, omdat dan pas duidelijk is voor welke oplossingsrichting partijen kiezen. Bij sommige mediations hebben partijen echter van te voren al besloten om de samenwerking te verbreken en dan spreekt men ook van een exitmediation. Het komt echter regelmatig voor dat partijen denken uit elkaar te willen gaan en in de mediation toch tot een andere oplossing komen.
Dit onderzoek heeft zich gericht op organisaties in de publieke sector, zoals politie, onderwijs, gemeenten en departementen, omdat dit het werkterrein van het NICOA is. Publieke en
Hoofdstuk 2. Onderzoeksplan 14 overheidsorganisaties zijn organisaties die bij wet zijn ingesteld en waarbij het product of de dienst het hoofddoel is en het genereren van inkomsten slechts een middel (Paul e.a., 1994:
91). Binnen de publieke sector bestaan er meerdere procedures om arbeidsconflicten te kunnen hanteren, zoals onder andere de bezwaar- en beroepsprocedure, klachtenprocedures en de tijdelijke overplaatsing naar andere werkplek (interim functievervulling).
Om te onderzoeken of met de toepassing van mediation voordeel wordt behaald, is mediation vergeleken met een andere conflicthanteringsprocedure. Er is alleen een vergelijking gemaakt tussen mediation en de bezwaar- en beroepsprocedure gezien de omvang en het tijdsbestek van het onderzoek. De vergelijking is gemaakt met de bezwaar- en beroepsprocedure, omdat dit een officiële procedure is die in de meeste organisaties binnen de publieke sector wordt toegepast bij arbeidsconflicten. Brenninkmeijer (2003: 34) heeft van verschillende ministeries gegevens verzameld over de hoeveelheid bezwaarschriften die er per jaar worden ingediend.
Uit deze gegevens blijkt dat er per jaar gemiddeld 1 bezwaar per 108 personeelsleden wordt ingediend. Aangezien ministeries over het algemeen grote organisaties zijn, kan uit deze gegevens worden opgemaakt dat de bezwaar- en beroepsprocedure op jaarbasis regelmatig wordt toegepast. De cijfers zijn wel slechts een indicatie van de aantallen bezwaarschriften per organisatie, omdat niet duidelijk is of deze cijfers van de ministeries representatief zijn voor alle organisaties in de publieke sector. Daarnaast is het relevant om mediation te vergelijken met de bezwaar- en beroepsprocedure gezien het feit dat de overheid de toepassing van mediation wil stimuleren om juridisering tegen te gaan en geschiloplossing op maat te ontwikkelen.
De keuze voor deze twee conflicthanteringsprocedures houdt wel in dat een aantal arbeidsconflicten buiten beschouwing blijven. In de bezwaar- en beroepsprocedure worden alleen arbeidsconflicten tussen werkgever en werknemer beslecht. Dat betekent dat conflicten tussen werknemers onderling, die meestal behandeld worden in een klachtenprocedure, buiten de scope van dit onderzoek vallen. Verder worden in dit onderzoek collectieve geschillen, zoals tussen ondernemingsraad en werkgever, ook buiten beschouwing gelaten. Voor collectieve geschillen gelden namelijk andere procedures dan de bezwaar- en beroepsprocedure. Kortom, het onderzoek heeft zich gericht op individuele arbeidsconflicten tussen werkgever en werknemer in de publieke sector.
2.1.5 Bezwaar- en beroepsprocedure
De bezwaar- en beroepsprocedure is vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en bestaat uit drie fasen. In deze procedure wordt de werknemer belanghebbende genoemd en de werkgever het bestuursorgaan.
• 1e fase: de voorbereiding van het primaire besluit
De belanghebbende kan schriftelijk bedenkingen indienen tegen een aangekondigd besluit van het bestuursorgaan. De Awb verplicht het bestuursorgaan in bepaalde gevallen om de belanghebbende te horen voordat een primair besluit wordt genomen.
• 2e fase: de bezwaarschriftprocedure
In deze fase dient de belanghebbende schriftelijk bezwaar in tegen een besluit dat het bestuursorgaan heeft genomen. Het bezwaar kan worden ingediend bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. De Awb kan nooit de grondslag zijn om bezwaar te maken tegen andere handelingen dan besluiten. Deze procedure is gericht op volledige heroverweging van het besluit: de werkgever kan nog eens bij zichzelf te rade gaan, bekijken of hij zijn bevoegdheid goed heeft aangewend en een weloverwogen (nieuwe) beslissing nemen (Fluitsma, 2000: 16). Het bestuursorgaan heeft de plicht de belanghebbende te horen, voordat op het bezwaarschrift beslist wordt. Het is niet vastgelegd in de Awb dat het bestuursorgaan
Hoofdstuk 2. Onderzoeksplan 15 de belanghebbende zelf moet horen. In de praktijk wordt er vaak een bezwarencommissie ingeschakeld die de belanghebbende hoort en dan advies uitbrengt aan het bestuursorgaan.
• 3e fase: beroep bij de rechter
Als de belanghebbende de bezwaarschriftprocedure heeft doorlopen en het bestuursorgaan het besluit niet heeft ingetrokken, kan de belanghebbende tegen de beslissing op bezwaar beroep instellen bij de rechter. In de gerechtelijke procedure staat de juridische toetsing van de rechtmatigheid van het genomen besluit centraal. Als de belanghebbende hierna in hoger beroep gaat bij de Centrale Raad van Beroep zal er alleen getoetst worden of er procedurele fouten zijn gemaakt. Voordat het beroep wordt behandeld, zal de rechtbank een vooronderzoek verrichten. Aan het bestuursorgaan wordt verzocht een verweerschrift in te dienen. Er kunnen getuigen worden opgeroepen of er kan door deskundigen een onderzoek worden verricht. Vervolgens wordt het beroepsschrift in een zitting behandeld door de rechter en deze zal een beslissing nemen of het beroep gegrond wordt verklaard. De uitspraak waarbij het beroep gegrond wordt verklaard, zal gepaard gaan met een gehele of gedeeltelijke vernietiging van het bestreden besluit (Goorden, 1996: 19).
Een kenmerkend verschil tussen de bezwaar- en beroepsprocedure en mediation is de rol van de neutrale derde. Zowel in de bezwaar- en beroepsprocedure als in mediation krijgen de partijen de kans om hun kant van het conflict toe te lichten. In de bezwaar- en beroepsprocedure gaat de neutrale derde in op de inhoud van het conflict. De bezwarencommissie geeft inhoudelijk advies aan het bestuursorgaan en de rechter doet op basis van de inhoud van het conflict een uitspraak of het beroep gegrond is. In deze procedure bepaalt de neutrale derde welke partij in het conflict meer gelijk heeft dan de andere partij. De rol van de mediator ziet er anders uit, omdat hij/zij geen uitspraken doet over de inhoud van het conflict. De mediator ondersteunt de partijen alleen procedureel bij het bereiken van een oplossing. De uitkomst van een mediation zal dus niet uitwijzen wie gelijk had in het conflict, omdat de mediation er alleen op is gericht om gezamenlijk een oplossing voor het conflict te bereiken.
2.1.6 Vraagstelling van het onderzoek
Naar aanleiding van het voorgaande ziet de vraagstelling van het onderzoek er als volgt uit:
In hoeverre behaalt een organisatie in de publieke sector met de toepassing van mediation bij arbeidsconflicten meer voordeel dan met de toepassing van de bezwaar- en beroepsprocedure?
Deze vraagstelling is echter nog niet voldoende uitgewerkt om daadwerkelijk te kunnen onderzoeken in hoeverre een organisatie voordeel behaalt. Om de mate waarin een organisatie voordeel behaalt met mediation te bepalen, is er gekeken naar de effectiviteit en efficiency van de beide conflicthanteringsprocedures. In het navolgende gedeelte wordt deze vraagstelling verder uitgewerkt en genuanceerd.
2.1.6.1 Effectiviteit
Effectiviteit is een relatief begrip dat betrekking heeft op de mate waarin een organisatie er in slaagt om de gestelde doelen te realiseren (Paul, e.a., 1994: 25). Effectiviteit heeft vooral te maken met de uitkomsten van een proces en minder met hoe het proces zelf verloopt. In dit onderzoek wordt effectiviteit van mediation gedefinieerd als de mate waarin de organisatie door het gebruik van mediation naast de bezwaar- en beroepsprocedure beter in staat is of zal zijn het doel in de organisatie met betrekking tot conflicthantering te bereiken. Het doel van conflicthantering in een organisatie is er meestal op gericht om het conflict zo goed mogelijk op te lossen. Bij effectiviteit gaat het daarom om de vraag of het conflict beter wordt
Hoofdstuk 2. Onderzoeksplan 16 gehanteerd binnen de organisatie wanneer er gebruikt wordt gemaakt van mediation in plaats van de bezwaar- en beroepsprocedure.
De mate waarin het doel van de organisatie om het conflict zo goed mogelijk op te lossen wordt bereikt, is onderzocht aan de hand van een aantal criteria. Kressel & Pruitt (1985; 1989) hebben in de Verenigde Staten onderzoek gedaan naar de effectiviteit van mediation. In Nederland is er (nog) weinig uitgebreid onderzoek verricht naar de effectiviteit van mediation. Jagtenberg & De Roo (2000) en Baas (2002) hebben zich wel expliciet met dit onderwerp bezig gehouden en bij de Universiteit van Amsterdam doet De Dreu hier momenteel onderzoek naar. Jagteberg & De Roo en Baas gebruiken in hun onderzoeken voornamelijk de bevindingen uit onderzoek van Kressel & Pruitt, omdat zij heldere criteria hebben geformuleerd voor de effectiviteit van mediation. Daarom zal ook in dit onderzoek deze literatuur gebruikt worden. Kressel & Pruitt hebben uit de door hen vergeleken onderzoeksresultaten van zeventien empirische mediation studies een aantal indicatoren gedestilleerd op basis waarvan de effectiviteit van mediation afgelezen kan worden. Deze indicatoren zijn:
• De tevredenheid van partijen over de mediation
• In hoeverre komen de partijen de afspraken na die gemaakt zijn in de mediation
• Het percentage zaken dat bij mediation leidt tot een overeenstemming over de oplossing van het conflict
• De aard van de afspraken die zijn gemaakt: de mate waarin gemaakte afspraken een compromis is en de middelen gelijkwaardig zijn verdeeld over partijen
• Duurzaamheid van de oplossing die is bereikt met mediation
• Efficiency van mediation: de snelheid en kosten van mediation en de mate waarin door mediation de rechterlijke macht wordt ontlast
• Verbetering van klimaat tussen partijen nadat het conflict is opgelost
Ury, Brett & Goldberg (1988) benaderen de effectiviteit van conflictoplossing op een andere manier. Om de drie benaderingen van conflictoplossing (belangen, recht of macht) met elkaar te kunnen vergelijken, gebruiken zij vier criteria om de kosten en opbrengsten van de verschillende benaderingen met elkaar te kunnen vergelijken:
• Transactie kosten: tijd, geld, emotionele energie die men in het conflict stopt, gemiste kansen en middelen die zijn verbruikt en vernietigd
• Tevredenheid met resultaten: zijn beide partijen tevreden met het resultaat
• Effect op de relatie: heeft de procedure effect op of de partijen dagelijks samen kunnen blijven werken
• Duurzaamheid: levert een bepaalde procedure duurzame resultaten op
De criteria van deze twee Amerikaanse onderzoeken komen grotendeels overeen, afgezien van het feit dat Kressel & Pruitt meer criteria onderscheiden. Op basis van deze onderzoeken is de mate van effectiviteit van mediation in dit onderzoek gedefinieerd aan de hand de volgende criteria:
• Slagingspercentage: percentage van zaken waarin overeenstemming is bereikt over de oplossing van het conflict
• De mate waarin de oplossing werkbaar is binnen de organisatie: toepasbaarheid van de oplossing, aard van de oplossing en duurzaamheid van de oplossing
• De tevredenheid van beide partijen over de hantering van het conflict
• Het klimaat tussen de partijen na de hantering van het conflict
