ICT afdelingen bij gemeenten
-een vergelijkend onderzoek-
ICT afdelingen bij gemeenten
-een vergelijkend onderzoek-
Afstudeerscriptie voor de studie Technische Bedrijfswetenschappen Faculteit Bedrijfskunde
Rijksuniversiteit Groningen
Amsterdam, oktober 2002 Willem van Leusden
Begeleiders:
Rijksuniversiteit Groningen Drs. M.A.G. van Offenbeek Drs. J.H. van Uitert
Andersen, E-Business & Technology Risk Services Drs. A.R. ter Laak
De auteur is verantwoordelijk voor de inhoud van de scriptie Het auteursrecht van de scriptie berust bij de auteur
Voorwoord
Na een boeiende, leerzame, maar vooral leuke stage van ruim een half jaar bij de afdeling E-Business
& Technology Risk Services (E-BTRS) van Andersen en een periode van eenzame opsluiting met mijn PC, kan ik met veel vreugde en trots mijn scriptie presenteren.
Het eindresultaat is mijn werk, maar het proces dat eraan vooraf is gegaan kent vele hoofdrolspelers aan wie ik veel te danken heb en die ik hier met de nodige lofbetuigingen mag overstelpen. Allereerst het bedrijf Andersen, dat in korte tijd veel indruk op mij heeft gemaakt. Ook al kwam ik er tijdens mijn stage achter dat een loopbaan in de professionele dienstverlening niet mijn voorkeur geniet, het bedrijf, de mensen en de gedrevenheid waarmee zij werken maakten het een fantastische omgeving om mijn onderzoek uit te voeren. Ik vond het dan ook jammer om in de laatste fase van mijn stage en in de periode daarna te zien hoe dit bedrijf ophield te bestaan.
In het bijzonder wil ik Job Stierman bedanken voor de mogelijkheid die hij mij heeft geboden om stage te lopen bij Andersen en om kennis te maken met het werk van E-BTRS. Ook Rob Peters wil ik bedanken voor de begeleiding en de leuke tijd waarin ik namens E-BTRS bij twee verschillende klanten heb mogen werken. Tot slot wil ik natuurlijk Arne te Laak bedanken voor het begeleiden van mijn onderzoek en van het schrijven van deze scriptie.
Mijn begeleiders van de faculteit Bedrijfskunde van de Rijksuniversiteit Groningen, Marjolein van Offenbeek en Hans van Uitert, wil ik niet alleen bedanken voor de begeleiding en de goede feedback die ze mij hebben gegeven, maar ook voor hun bereidheid om soms op korte termijn mijn stukken door te lezen.
De medewerkers van de negen gemeenten waar ik interviews heb gehouden tijdens het veldonderzoek hebben mij enorm geholpen bij het uitvoeren van dit onderzoek. Ik wil hun dan ook hartelijk danken voor de tijd die zij voor hebben vrijgemaakt.
Ook Papa en Mama wil ik heel erg bedanken voor de gastvrijheid en de gezelligheid in de periode dat ik bij hun aan dit meesterwerk heb zitten schrijven. Natuurlijk moet ik jullie ook bedanken voor de mogelijkheid die jullie mij hebben geboden om de afgelopen zes jaar een geweldige studietijd te hebben.
Alle vrienden en familieleden en belangstellenden die mij hebben geholpen tijdens het schrijven van mijn scriptie en die hun naam nog niet hebben mogen lezen, weten van zichzelf ongetwijfeld hoe belangrijk ze zijn geweest, bedankt!
Willem van Leusden
Samenvatting
Deze scriptie vormt het onderzoeksverslag van het onderzoek naar de inrichting van ICT afdelingen bij gemeenten, dat in opdracht van de afdeling E-Business & Technology Risk Services (E-BTRS) van Andersen is uitgevoerd.
De doelstelling voor dit onderzoek luidt als volgt:
Identificeren van kritische kenmerken voor de inrichting van ICT afdelingen die gerelateerd lijken aan de prestaties van die afdelingen. Het doel is Andersen met deze kennis te ondersteunen bij het geven van advies over kenmerken waaraan de ICT afdelingen van haar klanten zouden moeten voldoen om goed te kunnen presteren.
Het onderzoek is uitgevoerd middels een literatuurstudie en een veldonderzoek, waarbij negen verschillende gemeenten aan de hand van een casestudie onderling worden vergeleken.
De contingentiebenadering staat binnen dit onderzoek centraal. Dit is een benadering die onderkent dat er niet één algemeen beste manier is van organiseren en sturen, maar dat dit afhankelijk is van contingentiefactoren. Deze factoren bepalen de wijze waarop management en organisatie van ICT afdelingen per organisatie het beste uitgevoerd kunnen worden. In dit onderzoek is gekeken welke contingentiefactoren op welke wijze de prestaties van ICT afdelingen lijken te beïnvloeden. De contingentiefactoren die in dit onderzoek aan bod zijn gekomen zijn: grootte en budget, groei van de organisatie, management achtergrond, mate waarin diensten on line worden aangeboden de rol van ICT binnen de gemeente en de organisatiecultuur.
Met behulp van een literatuurstudie zijn prestatie indicatoren en kritische kenmerken van ICT afdelingen bij gemeenten geïdentificeerd. Tevens zijn aan de hand van deze kenmerken en prestatie indicatoren vragenlijsten voor het veldonderzoek opgesteld. Ook is aan de hand van de
literatuurstudie een indeling gemaakt van de onderwerpen die bij de verwerking van de gegevens uit het veldonderzoek aan bod komen. Deze indeling is: strategie, niveau van dienstverlening, aanschaf van applicaties, beschikbaarheid, continuïteit, configuratie, helpdesk, kennis en vaardigheden.
Mogelijke relaties tussen de kritische kenmerken en de prestatie indicatoren zijn middels Entity Relationship Diagrams (ERD’s) weergegeven. Vervolgens is aangegeven welke verbanden uit het veldonderzoek naar voren lijken te komen. Ook wordt per onderwerp aangegeven wat mogelijke invloeden van contingentiefactoren zijn. De conclusies die hieruit volgen worden hieronder per onderwerp gegeven.
Algemeen
Gemeenten werken die met Service Level Agreements (SLA’s) werken horen tot de goed presterende gemeenten. Twee gemeenten werken met een intern kosten berekeningssysteem. Dit zijn de twee best presterende gemeenten. Het aandeel van het ICT budget binnen de begroting van de gemeente van de twee minst presterende gemeenten behoren tot de laagste drie. Gemeenten scoren relatief hoger op het cultuurtype ‘stable hierarchy’ naarmate de gemeente minder goed presteert (zie bijlage 4).
Strategie
Grotere gemeenten lijken consequenter een ICT strategie te formuleren en up to date houden dan kleinere gemeenten. Een ICT strategie die organisatiebrede steun geniet en waarin heldere doelstellingen staan, lijkt tot een goede acceptatie van ICT middelen door gebruikers te leiden. De steun die een ICT strategie binnen de gemeente geniet, lijkt afhankelijk te zijn van het belang dat in de strategie van de gemeente gehecht wordt aan ICT.
Niveau van dienstverlening
De manier waarop het niveau van dienstverlening wordt vastgesteld (SLA, garanties of interne doelstellingen), lijkt weinig invloed te hebben op de tevredenheid van de gebruikersgroep over deze afspraken en over het niveau van dienstverlening. Wanneer de gebruiker op de hoogte is van het niveau van dienstverlening dat hij kan verwachten van de ICT afdeling, is hij tevreden over deze afspraken en ook over het niveau van dienstverlening.
Aanschaf van applicaties
Wanneer gebruikers de aanschaf van nieuwe applicaties mogen initiëren en ook mogen meebeslissen over de uiteindelijke keuze, is de acceptatie ervan over het algemeen goed. Initieert het hoger management een dergelijke aanschaf, dan is de acceptatie van de applicaties over het algemeen minder goed. Wanneer de ICT afdeling meebeslist over de aan de schaffen applicaties, zijn de gebruikers over het algemeen tevreden over de applicaties. Bij gemeenten waar ICT geen belangrijke rol speelt binnen de strategie hebben de gebruikers weinig invloed op de aanschaf van applicaties.
Beschikbaarheid
Bij gemeenten waar beschikbaarheid van ICT middelen niet hoog op de agenda staat, ontbreekt het veelal aan duidelijke taken en verantwoordelijkheden om de beschikbaarheid zo hoog mogelijk te houden. Bij deze gemeenten zijn gebruikers dan ook minder tevreden over de beschikbaarheid van ICT middelen dan bij andere gemeenten. Het gemiddelde budget per werkplek lijkt geen invloed te hebben op de beschikbaarheid van ICT middelen.
Continuïteit
De kleinere gemeenten uit dit onderzoek presteren minder goed op de kwaliteit van het proces rond de continuïteit van de ICT infrastructuur. Gemeenten die veel aandacht besteden aan ICT in hun strategie nemen ook maatregelen voor continuïteit van delen van de ICT infrastructuur waarvoor dit niet wettelijk is verplicht.
Configuratie
Wanneer er binnen een gemeente geen tool aanwezig is om configuratiebeheer op bij te houden, leidt dit tot een situatie waarbij geen goed beeld bestaat van de aanwezige hardware binnen de gemeente.
Een afschrijvingstermijn van 4 jaar of meer, lijkt een negatieve invloed te hebben op de tevredenheid van gebruikers over de beschikbare hardware. Bij gemeenten waar in de strategie weinig rekening wordt gehouden met ICT, is de afschrijvingstermijn vaak lang.
Beveiliging
Bij gemeenten die weinig aandacht aan ICT besteden binnen hun strategie, zijn niet of slechts ten dele procedures ten behoeve van de beveiliging van hun ICT infrastructuur aanwezig. Gemeenten die zowel de interne als de externe beveiliging goed hebben geregeld, hebben beide 'Stable hierarchy' en 'Rational Firm' als belangrijkste cultuurtypen, waarbij 'stable hierarchy' het meest overheerst (zie bijlage 4).
Helpdesk
Bij 400 calls of meer per helpdeskmedewerker per maand lijkt ontevredenheid bij gebruikers over de responstijd en de oplostijd van de helpdesk op te treden. Helpdesks die goed presteren op deze punten hebben 250 calls of minder per medewerker per maand, duidelijke procedures over de afhandeling van calls en duidelijke taken en verantwoordelijkheden voor het afhandelen van verschillende soorten calamiteiten. De gemeenten waar sprake is van dit type onderbezetting, hebben over het algemeen dan ook relatief weinig ICT personeel in verhouding tot het aantal werkplekken.
Kennis en vaardigheden
Uit dit onderzoek blijkt niet dat het aantal dagen dat het ICT personeel jaarlijks aan trainingen en opleidingen besteedt, invloed heeft op de vakinhoudelijke kennis van het personeel. Wel is gebleken dat wanneer een medewerker zelf inbreng heeft in de te volgen opleidingen, zijn vakinhoudelijke kennis beter is dan wanneer dit niet het geval is. Vakinhoudelijke kennis is bij het ICT personeel van afdelingen waar het personeel relatief lang in dienst is, goed.
Overige verbanden
Het verbinden van consequenties (beloning of doorgroei) aan het functioneren en presteren van individuele werknemers van de ICT afdeling leidt niet in alle gevallen tot goede prestaties van de ICT afdeling. Met betrekking tot cultuur kan worden geconstateerd dat bij de goed presterende gemeenten bijna overal ‘cooperative team’ de overheersende cultuur binnen de gemeente is, terwijl bij de minder goed presterende gemeenten dat ‘stable hierarchy’ is (zie bijlage 4).
Aanbevelingen
De verbanden die in dit onderzoek naar voren zijn gekomen, zijn niet empirisch getoetst. De mogelijke verbanden die zijn genoemd, leveren hypothesen op die in een vervolgonderzoek getoetst kunnen worden. Het is Andersen aan te bevelen een dergelijk vervolgonderzoek uit te (laten) voeren.
Middels een empirische toetsing is het mogelijk deze verbanden ook daadwerkelijk vast te stellen. Dit onderzoek benadrukt het belang kenmerken en prestaties van ICT afdelingen in hun context te zien Dit is iets waarmee Andersen rekening zal moeten houden bij het gebruiken van bevindingen uit dit onderzoek. De laatste aanbeveling is om van gemeenten waarbij de inrichting van de ICT afdeling in de toekomst door Andersen wordt onderzocht, de kritische kenmerken, de prestaties en de
contingentiefactoren die in dit onderzoek zijn behandeld, vast te leggen. Op die manier kunnen de bevindingen uit dit onderzoek worden aangevuld en eventueel worden gecorrigeerd.
Inhoudsopgave
Voorwoord _____________________________________________________________ 3 Samenvatting ___________________________________________________________ 4 Inhoudsopgave __________________________________________________________ 7 Inleiding______________________________________________________________ 10 1 Probleemstelling ____________________________________________________ 11
1.1 Inleiding _________________________________________________________________ 11 1.2 Probleemanalyse __________________________________________________________ 11 1.3 Probleemstelling __________________________________________________________ 12 1.3.1 Doelstelling: _________________________________________________________________ 12 1.3.2 Vraagstelling: ________________________________________________________________ 12 1.3.3 Begrippen ___________________________________________________________________ 12 1.3.4 Deelvragen: __________________________________________________________________ 13 1.3.5 Randvoorwaarden:_____________________________________________________________ 13
2 Onderzoeksopzet ____________________________________________________ 14 2.1 Inleiding _________________________________________________________________ 14 2.2 Onderzoeksmodel _________________________________________________________ 14 2.3 Contingentiebenadering ____________________________________________________ 15 2.3.1 Inleiding_____________________________________________________________________ 15 3.3.2 Contingentiefactoren ___________________________________________________________ 16 2.3.3 Conclusie ____________________________________________________________________ 19
2.4 Aanpak __________________________________________________________________ 20 2.5 Conclusie ________________________________________________________________ 21 3 Literatuurstudie ____________________________________________________ 22
3.1 Inleiding _________________________________________________________________ 22 3.2 Raamwerk _______________________________________________________________ 22 3.3 Overheidsorganisaties versus commerciële organisaties __________________________ 26
3.3.1 Inleiding_____________________________________________________________________ 26 3.3.2 Verschillende doelen ___________________________________________________________ 27 3.3.3 Gemeenteraad ________________________________________________________________ 27 3.3.4 Implicaties ___________________________________________________________________ 28 3.3.5 Conclusie ____________________________________________________________________ 29 3.4 ICT Strategie _____________________________________________________________ 31
3.4.1 Inleiding_____________________________________________________________________ 31 3.4.2 Draagvlak en doelstellingen _____________________________________________________ 31
3.4.3 Aspecten van een ICT strategie volgens Ward (1995) _________________________________ 32 3.4.4 Conclusie ____________________________________________________________________ 34 3.5 Technologie ______________________________________________________________ 36
3.5.1 Inleiding_____________________________________________________________________ 36 3.5.2 Verschillende soorten ICT middelen _______________________________________________ 36 3.5.3 Risico’s ICT infrastructuur ______________________________________________________ 37 3.5.4 Conclusie ____________________________________________________________________ 39 3.6 Processen ________________________________________________________________ 42
3.6.1 Inleiding_____________________________________________________________________ 42 3.6.2 Information Technology Infrastructure Library (ITIL) _________________________________ 42 3.6.3 Conclusie ____________________________________________________________________ 44 3.7 Organisatie_______________________________________________________________ 49
3.7.1 Inleiding_____________________________________________________________________ 49 3.7.2 Ontwikkeling van ICT organisaties ________________________________________________ 49 3.7.3 Functies en activiteiten van een ICT afdeling ________________________________________ 49 3.7.4 Conclusie ____________________________________________________________________ 52 3.8 Kennis en vaardigheden ____________________________________________________ 54
3.8.1 Inleiding_____________________________________________________________________ 54 3.8.2 Knowledge workers ____________________________________________________________ 54 3.8.3 Behouden van personeel ________________________________________________________ 55 3.8.4 Conclusie ____________________________________________________________________ 55
3.9 Conclusie ________________________________________________________________ 57 4 Beschrijving en analyse resultaten ______________________________________ 59
4.1 Inleiding _________________________________________________________________ 59 4.2 Casestudies_______________________________________________________________ 60 4.2.1 Casestudie gemeente 1__________________________________________________________ 60 4.2.2 Casestudie gemeente 2__________________________________________________________ 60 4.2.3 Casestudie gemeente 3__________________________________________________________ 61 4.2.4 Casestudie gemeente 4__________________________________________________________ 61 4.2.5 Casestudie gemeente 5__________________________________________________________ 61 4.2.6 Casestudie gemeente 6__________________________________________________________ 62 4.2.7 Casestudie gemeente 7__________________________________________________________ 62 4.2.8 Casestudie gemeente 8__________________________________________________________ 63 4.2.9 Casestudie gemeente 9__________________________________________________________ 63 4.2.10 Conclusie__________________________________________________________________ 64
4.3 ICT Strategie _____________________________________________________________ 65 4.4 Pakket van diensten _______________________________________________________ 68 4.5 Aanschaf van applicaties____________________________________________________ 71 4.6 Beschikbaarheid __________________________________________________________ 74
4.7 Continuïteit ______________________________________________________________ 77 4.8 Configuratie ______________________________________________________________ 80 4.9 Beveiliging _______________________________________________________________ 83 4.10 Helpdesk _______________________________________________________________ 85 4.11 Kennis en vaardigheden __________________________________________________ 88 4.12 Conclusie ______________________________________________________________ 90 4.13 Prestaties gemeenten _____________________________________________________ 91 4.14 Overige verbanden ______________________________________________________ 93 4.15 Uitzonderingsgevallen ____________________________________________________ 93 4.16 Conclusie ______________________________________________________________ 94 5 Conclusies en aanbevelingen __________________________________________ 95
5.1 Inleiding _________________________________________________________________ 95 5.2 Kritische kenmerken en prestatie indicatoren __________________________________ 95 5.3 Mogelijke verbanden en de invloed van contingentiefactoren _____________________ 98 5.4 Aanbevelingen ___________________________________________________________ 100 Reflectie _____________________________________________________________ 102 Literatuurlijst _________________________________________________________ 103
Inleiding
Deze scriptie beschrijft het afstudeeronderzoek dat ik heb uitgevoerd voor de studie Technische Bedrijfswetenschappen aan de faculteit Bedrijfskunde van de Rijksuniversiteit Groningen.
De opdrachtgever voor dit onderzoek is Andersen, het bedrijf waar ik gedurende een half jaar stage heb gelopen bij de afdeling E-business &Technology Risk Services (E-BTRS).
De afdeling E-BTRS adviseert haar klanten over risico’s bij de implementatie van nieuwe technologieën en over verscheidene andere Informatie & Communicatie Technologie (ICT) vraagstukken. Tevens voert de afdeling audits uit bij haar klanten om het functioneren van de ICT functie te beoordelen. Helaas bestaat Andersen niet meer op het moment dat ik deze inleiding schrijf.
De afdeling E-BTRS heeft aansluiting gevonden bij de afdeling Information Risk Management (IRM) van KPMG. Ondanks deze verandering zal ik in deze scriptie blijven refereren aan Andersen E-BTRS als zijnde de opdrachtgever.
Voor mijn onderzoek ben ik op zoek gegaan naar kritische kenmerken voor de inrichting van ICT afdelingen om deze effectief en efficiënt te laten werken binnen een organisatie, gegeven een aantal variabelen over de organisatie. Daarna heb ik op grond van bevindingen uit een veldonderzoek uitspraken gedaan over mogelijke verbanden tussen deze factoren en een aantal prestatie indicatoren.
Het onderzoek heb ik uitgevoerd bij ICT afdelingen van gemeenten, omdat Andersen een groeimarkt voor advieswerk ziet in de lokale overheden. Een uitgebreide probleemanalyse is terug te vinden in paragraaf 1.2.
Nadat ik een probleemstelling had geformuleerd voor dit onderzoek, heb ik relevante literatuur bestudeerd om te achterhalen welke kenmerken van ICT afdelingen kritisch kunnen zijn en wat prestatie indicatoren van deze afdelingen kunnen zijn. Dit heb ik gedaan aan de hand van een
onderzoeksmodel dat ik voor dit onderzoek heb opgesteld en dat wordt behandeld in hoofdstuk 2. Aan de hand van deze studie, heb ik een vragenlijst opgesteld, waarmee ik bij een negental gemeenten een veldonderzoek heb uitgevoerd. De resultaten van dit veldonderzoek heb ik verwerkt, vervolgens geanalyseerd om er tot slot conclusies uit te trekken en aanbevelingen aan Andersen te kunnen doen.
De opbouw van deze scriptie volgt deze chronologie. In hoofdstuk 1 staan de probleemstelling en een analyse van het probleem. Hoofdstuk 2 behandelt de onderzoeksopzet, waarbij het onderzoeksmodel wordt behandeld en de contingentietheorie wordt gekozen als theoretisch kader. Deze theorie staat centraal binnen dit onderzoek. Ook is in hoofdstuk 2 te vinden hoe ik mijn onderzoek heb aangepakt.
Hoofdstuk drie behandelt de literatuurstudie die ik heb uitgevoerd om kritische kenmerken en
prestatie indicatoren van ICT afdelingen te kunnen benoemen. In hoofdstuk 4 worden de gegevens die uit het veldonderzoek zijn gekomen gestructureerd weergegeven. Ook wordt in dit hoofdstuk de analyse van deze gegevens behandeld, waarmee ik heb gezocht naar mogelijke verbanden tussen kritische kenmerken en prestatie indicatoren Een mogelijke verklaring voor verbanden en
uitzonderingen geef ik eveneens in hoofdstuk 4. In hoofdstuk 5, tot slot, geef ik de conclusies van het onderzoek en doe ik aanbevelingen aan Andersen.
Bij deze scriptie is een uitneembare kaart gevoegd, de vergelijkingskaart casestudiegegevens. Met behulp van deze kaart, is het mogelijk om door de gehele scriptie heen, gegevens en analyses in hun context te plaatsen. In feite vormt deze kaart een beknopte weergave van de casestudies die in paragraaf 4.2 worden behandeld. Door deze kaart los bij te voegen, heb ik getracht de leesbaarheid van deze scriptie te vergroten.
1 Probleemstelling
1.1 Inleiding
In dit hoofdstuk geef ik een beschrijving en analyse van het probleem dat centraal staat binnen dit onderzoek. Dit probleem was reeds kort aan de orde in de inleiding. In deze analyse geef ik weer welke kennis ontbreekt en beoordeel ik of dit een probleem is dat ik middels dit onderzoek kan oplossen. Vervolgens geef ik de doelstelling, vraagstelling en deelvragen die uit deze
probleemanalyse voorkomen. Tot slot geef ik de randvoorwaarden voor dit onderzoek. In zijn totaliteit vormt dit hoofdstuk de basis van dit onderzoek. De manier waarop ik het onderzoek heb aangepakt is beschreven in hoofdstuk 2.
1.2 Probleemanalyse
De afdeling E-BTRS van Andersen wordt door haar klanten regelmatig gevraagd om aanbevelingen te doen omtrent de inrichting van hun ICT afdeling. Bij E-BTRS is gebleken dat de rapporten, boeken en kennissystemen die de werknemers tot hun beschikking hebben, niet toereikend zijn om
bevredigende, op onderzoek gebaseerde, aanbevelingen te kunnen doen. Daarom heeft E-BTRS mij de opdracht gegeven uit te zoeken welke kenmerken van ICT afdelingen invloed hebben op welke prestaties van ICT afdelingen.
De ontbrekende kennis op dit gebied, betreft voornamelijk de invloed van kenmerken van
systeembeheer, netwerkbeheer en gebruikersondersteuning op de prestaties van ICT afdelingen. Deze kennis is nodig om gericht verbetervoorstellen te kunnen doen aan klanten, wanneer deze kampen met slechte prestaties van de ICT afdeling op het gebied van systeembeheer, netwerkbeheer en
gebruikersondersteuning. Veel klanten geven Andersen aan problemen te hebben op het gebied van één of meer van deze drie onderdelen van hun ICT afdeling. Daarom is Andersen geïnteresseerd in een onderzoek naar deze drie onderdelen.
Om dit probleem te kunnen beoordelen, maak ik gebruik van De Leeuw (1990) die
probleemgerichtheid behandelt. De Leeuw (1990) geeft de volgende definitie voor een probleem:
‘Een probleem is een situatie van subjectief onbehagen van een probleemhebber, vermengd met de wens daaraan iets te doen.’. De probleemhebber is in dit geval niet één persoon, maar de groep personen binnen Andersen die door het ontbreken van kennis de perceptie hebben hun klanten niet optimaal van dienst te kunnen zijn. De probleemhebber wenst hier iets aan te doen en heeft mij zodoende gevraagd de ontbrekende kennis te zoeken en in een rapport aan te leveren aan Andersen.
Dit is een soort probleem dat De Leeuw (1990) een realiteitsprobleem noemt. Mijns inziens is het namelijk mogelijk dit probleem op te lossen door de realiteit te veranderen, oftewel de ontbrekende kennis aan te leveren. Daarom ben ik van mening dat dit probleem een goede reden kan zijn voor het uitvoeren van een onderzoek, waarbij naar de ontbrekende kennis wordt gezocht en deze wordt aangeleverd in het onderzoeksrapport.
Om het onderzoek af te bakenen, ben ik samen met mijn opdrachtgever op zoek gegaan naar een geschikte groep organisaties, waarop dit onderzoek betrekking zou kunnen hebben. Andersen
verwacht dat het aandeel van overheidsorganisaties binnen haar klantenkring zal toenemen. Ten eerste
omdat de overheid op dit moment nog een relatief kleine klant is. Ten tweede omdat
overheidsorganisaties volgens Andersen steeds meer het nut in gaan zien van het inhuren van externe expertise. De lokale overheid is binnen de afdeling E-BTRS betrekkelijk onbekend terrein. Deze groep is geschikt om dit onderzoek bij uit te voeren, omdat de producten en diensten die verschillende gemeenten voortbrengen veelal dezelfde zijn. Ook is het bij gemeenten mogelijk een deelpopulatie te nemen die bestaat uit organisaties van vergelijkbare grootte. Daarom hebben we ervoor gekozen om dit onderzoek voor ICT afdelingen bij gemeenten met 50.000 tot 120.000 inwoners uit te voeren.
1.3 Probleemstelling
1.3.1 Doelstelling:
Identificeren van kritische kenmerken voor de inrichting van ICT afdelingen die gerelateerd lijken aan de prestaties van die afdelingen. Het doel is Andersen met deze kennis te ondersteunen bij het geven van advies over kenmerken waaraan de ICT afdelingen van haar klanten zouden moeten voldoen om goed te kunnen presteren.
1.3.2 Vraagstelling:
Wat zijn kritische kenmerken en prestatie indicatoren voor de inrichting van systeembeheer, netwerkbeheer en gebruikersondersteuning binnen ICT afdelingen volgens de literatuur? Op welke manier hangen deze kritische kenmerken en prestatie indicatoren in de praktijk samen bij gemeenten?
1.3.3 Begrippen
Kritische kenmerken: Kenmerken die beslissend zijn voor het prestatieniveau van de ICT afdelingen
Prestatie: De tevredenheid bij de belanghebbenden over de manier waarop de taken van de ICT afdeling worden vervuld, alsmede de mate waarin doelstellingen worden behaald.
Systeembeheer: De verzameling activiteiten die zorg moet dragen voor het
functioneren van de hardware en software die binnen een organisatie aanwezig is.
Netwerkbeheer: De verzameling activiteiten die zorg moet dragen voor het functioneren van de ICT netwerken die binnen een organisatie aanwezig zijn.
Gebruikersondersteuning: De verzameling activiteiten die gebruikers ondersteunen bij het werken met ICT middelen en het oplossen van problemen die zich daarbij voordoen. De functie fungeert als aanspreekpunt voor gebruikers.
1.3.4 Deelvragen:
1. Wat zijn kritische kenmerken en prestatie indicatoren voor ICT afdelingen?
• Op het gebied van strategie?
• Op het gebied van technologie?
• Op het gebied van processen?
• Op het gebied van de organisatie?
• Op het gebied van kennis en vaardigheden?
2. Zijn er aanwijzingen dat bepaalde kritische kenmerken verband kunnen hebben met bepaalde prestaties?
3. Zijn er aanwijzingen dat er contingentiefactoren bestaan die de invloed van deze kritische kenmerken beïnvloeden?
Deze deelvragen komen voort uit het onderzoeksmodel (figuur 2.1), dat in paragraaf 2.2 wordt behandeld en de aanvulling daarop (figuur 3.2), die in paragraaf 3.2 wordt behandeld.
1.3.5 Randvoorwaarden:
Het onderzoek zal 6 maanden in beslag nemen
Het onderzoek zal gericht worden op gemeenten met 50.000 tot 120.000 inwoners
Het onderzoek zal zich beperken tot de taken systeem- en netwerkbeheer en gebruikersondersteuning van ICT afdelingen
Voor veel van de gegevens waarmee ik heb gewerkt, gold dat zij werden verkregen op basis van interviews met respondenten. Voor deze gegevens was ik afhankelijk van de antwoorden die mij werden gegeven.
De gemeenten die aan het onderzoek meewerken, doen dat op voorwaarde dat de gegevens anoniem worden opgenomen in deze scriptie. Daarom zal geen van de gemeenten met naam worden genoemd.
2 Onderzoeksopzet
2.1 Inleiding
Voor het onderzoek dat ik heb gedaan, heb ik een systeem model gemaakt. Dit model zal nog een aantal malen terugkomen in deze scriptie en wordt hier in paragraaf 2.2 behandeld. Uitgangspunt bij dit onderzoek is de contingentietheorie, die stelt dat er niet één beste manier van organiseren en sturen bestaat, maar dat gezocht moet worden naar een fit tussen structuur en context. De contingentietheorie wordt behandeld in paragraaf 2.3. Vervolgens geef ik in paragraaf 2.4 weer hoe ik het onderzoek heb aangepakt. De methoden van gegevensverzameling en gegevensverwerking komen in deze paragraaf aan de orde.
2.2 Onderzoeksmodel
Voor het onderzoek dat in deze scriptie wordt beschreven, heb ik een systeem model gemaakt dat is weergegeven in figuur 2.1. Het model zoals het hier is weergegeven is nog relatief eenvoudig. Het wordt gaandeweg deze scriptie gevuld en in nader detail uitgewerkt.
In het systeem model zijn drie lagen aangebracht, van binnen naar buiten: de ICT afdeling, de organisatie waarvan de ICT afdeling deel uit maakt en de omgeving waarin de organisatie zich bevindt. Volgens de contingentietheorie (Drazin & Van de Ven 1985), die in paragraaf 2.3 wordt behandeld, zijn contingentiefactoren van binnen en buiten de organisatie van invloed op bepaalde structuurparameters van de ICT afdeling.
De gebruikersgroep is binnen de organisatie de ‘klant’ van de ICT afdeling, bij het leveren van diensten aan de gebruikersgroep worden in dit onderzoek twee variabelen gebruikt om de prestaties van de ICT afdeling te meten, namelijk het behalen van interne doelstellingen en de tevredenheid van de gebruikers over de geleverde producten en diensten. Bij deze tevredenheid staan drie pijlen, die de communicatie over de tevredenheid weergeven: communicatie met de ICT afdeling, met andere personen binnen de gemeente of met personen van buiten de gemeente.
Binnen de ICT afdeling is de opdeling gemaakt naar netwerkbeheer, systeembeheer en
gebruikersondersteuning. Dit is de afbakening die in hoofdstuk 1 is gemaakt. Deze drie onderwerpen worden aan de hand van de literatuurstudie in hoofdstuk 3, nader uitgewerkt tot concretere concepten op een lager aggregatieniveau.
2.3 Contingentiebenadering
2.3.1 Inleiding
Het onderzoek dat ik heb uitgevoerd betreft het identificeren van kritische kenmerken voor de inrichting van ICT afdelingen en hun mogelijke relaties met de prestaties van die afdelingen.
Belangrijk is daarbij te beseffen dat deze kritische kenmerken in een context geplaatst dienen te worden, omdat een kenmerk dat voor één organisatie kritisch blijkt te zijn, dat niet per definitie ook is voor andere organisaties. Bij de analyse van de gegevens uit het veldonderzoek zal ik rekening moeten houden met dit gegeven.
De contingentiebenadering is een benadering die onderkent dat er niet één algemeen beste manier is van organiseren en sturen, maar dat dit afhankelijk is van contingentiefactoren. Drazin & Van de Ven (1985) definiëren dit als volgt: “Central to a structural contingency theory is the proposition that the structure and process of an organization must fit its context (characteristics of the organization’s culture, environment, technology, size or task), if it is to survive or be effective”. Looijen (1989) voegt daaraan het volgende toe: “Deze factoren bepalen eveneens de wijze waarop management en organisatie van automatiseringsmiddelen per bedrijf het beste uitgevoerd kunnen worden”. De literatuur reikt in zeer algemene vorm contingentiefactoren aan, waarvan er een aantal die volgens Looijen (1989) relevant zijn voor ICT afdelingen, in paragraaf 2.3.2 worden behandeld.
Figuur 2.1 Systeem model voor het onderzoek Organisatie
ICT Afdeling
Contingentiefactoren
Netwerkbeheer Systeembeheer Gebruikersondersteuning
Omgeving
Gebruikersgroep
Behalen van interne doelstellingen Tevredenheid
gebruikers
3.3.2 Contingentiefactoren
Looijen (1989) noemt de volgende algemene contingentiefactoren relevant voor ICT afdelingen:
Bedrijfsstrategie ICT strategie Organisatiecultuur Personeel
Technologie
Het is zaak deze factoren verder uit te diepen, zodat ik kan komen tot concrete contingentiefactoren met betrekking tot ICT afdelingen bij gemeenten die tijdens het veldonderzoek bevraagd kunnen worden.
• Bedrijfsstrategie
De bedrijfsstrategie is voor de ICT afdeling een gegeven. De aandacht die aan ICT wordt besteed in de strategie is uiteraard zeer belangrijk, alsmede de vertaling ervan naar een ICT strategie. Op ICT strategie kom ik hieronder nog terug.
De bedrijfsstrategie bepaalt in feite de rol van ICT binnen de gehele organisatie. Deze rol kan
overwegend ondersteunend, bedrijfskritisch of strategisch zijn. Ondersteunend houdt in dat ICT wordt gebruikt om bepaalde taken te faciliteren. Bedrijfskritisch houdt in dat het primaire proces afhankelijk is van ICT. Strategisch houdt in dat ICT de drijvende kracht is achter het genereren van nieuwe producten of diensten. In de praktijk zal vaak een combinatie van deze drie rollen voorkomen. De inrichting van de ICT afdelingen van organisaties kunnen onderling verschillen doordat één van deze drie rollen de overhand heeft.
Binnen gemeenten kunnen verschillen voorkomen in de rol van ICT binnen de strategie. Naar mijn verwachting zullen er gemeenten zijn die innovatiever zijn dan andere door bijvoorbeeld nieuwe diensten aan burgers aan te bieden die mogelijk worden gemaakt door ICT. Dan speelt ICT een strategische rol. Bedrijfskritischheid van systemen zal naar mijn mening echter niet veel verschillen van gemeente tot gemeente, omdat de meeste systemen die als bedrijfskritisch aangemerkt kunnen worden, landelijke systemen zijn (bevolkingsadministratie, sociale dienst, etc.). Deze systemen zijn voor alle gemeenten een gegeven. Ook in de ondersteunende rol van ICT zullen gemeenten naar mijn mening onderling weinig verschillen, omdat het vergelijkbare organisaties zijn, met een vergelijkbare behoefte aan ICT als ondersteunende technologie voor de bedrijfsvoering. Het kan voor het onderzoek van belang zijn te achterhalen in welke mate de eigen lokale strategie van de gemeente, ICT ook een strategische rol toebedeelt. De contingentiefactoren die ik hieruit mee zal nemen is de rol die ICT speelt binnen de strategie van de gemeente en het budget dat ter beschikking wordt gesteld aan de ICT afdeling.
• ICT strategie
ICT strategie gaat over het in grote lijnen uiteenzetten van de plannen en doelen omtrent ICT binnen de organisatie. Voor een deel vloeit dit voort uit de bedrijfsstrategie, die wordt vertaald in de ICT strategie. Het vertalen van de strategie naar concrete doelen en plannen is naar mijn mening meer een prestatie incator, hetgeen in paragraaf 3.4 behandeld wordt.
Verschillende gemeenten kunnen op het gebied van het inzicht in management van elkaar afwijken.
De manier waarop een ICT afdeling gemanaged wordt, wordt beïnvloed door de vraag of gedacht wordt vanuit de technische mogelijkheden of vanuit de wensen van de gebruikers. Uiteraard moeten
beide aspecten in acht worden genomen, hetgeen in de praktijk ook gebeurt. Het management van een ICT afdeling kan echter overhellen naar één van beide kanten. Daarbij is er geen goede manier van managen, maar wel dient men zich bewust te zijn van de gevaren die kunnen ontstaan wanneer één van beide de overhand heeft. McFarlan en McKenney (1983) hebben deze gevaren benoemd. In bijlage 1 is een overzicht van de gevaren te vinden.
Voor dit onderzoek is het van belang te achterhalen welk inzicht het management van de ICT afdelingen heeft op dit gebied. Dit is vaak af te leiden uit de achtergrond van het management van de ICT afdeling. Een overwegende management achtergrond resulteert vaak in een benadering vanuit de gebruikersbehoeften, een overwegend technische achtergrond komt vaak tot uiting in een benadering vanuit de techniek (Ward, 1995). De achtergrond van de ICT manager en van de
eindverantwoordelijke op het gebied van ICT binnen de gemeente zijn twee contingentiefactoren die ik in dit onderzoek zal meenemen.
• Organisatiecultuur
Volgens Brown en Dodd (1998) zijn in hoofdlijnen vier typen bedrijfsculturen te onderscheiden (ontleend aan Quinn, 1988). Deze zijn:
Cooperative team; Flexibiliteit en interne focus. Openheid, betrokkenheid en moraal zijn belangrijk.
Responsive ad-hocracy; Flexibiliteit en externe focus. Innovatie, aanpassing, en groei zijn belangrijk.
Rational Firm; Beheersbaarheid en externe focus. Duidelijke doelen, productiviteit en prestatie zijn belangrijk.
Stable hierarchy; Beheersbaarheid en interne focus. Informatiemanagement, stabiliteit en beheersbaarheid zijn belangrijk.
Volgens Brown en Dodd (1998), zullen deze vier cultuurtypen altijd naast elkaar bestaan binnen een organisatie. Een perfect evenwicht achten zij zeer onwaarschijnlijk. Een bedrijfscultuur wordt dan ook gekenmerkt door één of twee dominante cultuurtypen die binnen een organisatie aanwezig zijn.
Hoe graag sommige organisaties het ook zouden willen, het is vaak moeilijk een bedrijfscultuur te veranderen. Daarom is het voor dit onderzoek belangrijk een indeling te maken naar bovenstaande cultuurtypen en deze als een gegeven te beschouwen. Die indeling is te maken door vragen die door Quinn (1988) zijn geformuleerd (zie bijlage 6 en 7, laatste blad) om de bedrijfscultuur te achterhalen, voor te leggen aan de personen met wie ik interviews heb bij de gemeenten die aan het onderzoek meewerken. Tussen gemeenten kunnen culturen sterk verschillen, onder andere door het ontstaan van de organisatie (samenvoeging kleinere gemeenten of niet) of door de gemiddelde leeftijd van het personeel. Wanneer ik een beeld heb van welke cultuurtypen binnen een gemeente de overhand hebben, kan ik daarmee rekening houden bij de analyse van de gegevens uit het veldonderzoek.
Organisatiecultuur neem ik daarom mee als contingentiefactor in mijn onderzoek.
• Personeel
Onder personeel is veel te scharen, maar aangezien bedrijfscultuur en kennis en vaardigheden reeds apart worden behandeld, valt hier, onder personeel, het gedrag van individuen. Daartoe wordt gerekend: motivatie, hang naar macht, et cetera. Individueel gedrag is een belangrijke
contingentiefactor, echter, het is zeer tijdrovend om dit te achterhalen op individueel niveau en het vervolgens te aggregeren. Om die reden wil ik dit aspect verder buiten beschouwing laten in dit onderzoek en de aanname doen dat het verschil in individueel gedrag tussen de gemeenten onderling niet in die mate verschilt, dat dit de onderzoeksresultaten ernstig beïnvloedt.
De grootte van de gemeenten, uitgedrukt in het aantal werknemers en de groei van gemeenten, uitgedrukt in de groei van het personeel, zijn twee contingentiefactoren ik met betrekking tot personeel mee zal nemen in dit onderzoek.
• Technologie
Vanuit het oogpunt van de contingentie zijn met betrekking tot de technologie drie dingen van belang:
de verschillende gebruikte technologieën, de fasen van het gebruik van automatiseringsmiddelen, en de aanwezigheid van legacy systemen. In hoofdstuk 3 wordt een paragraaf gewijd aan technologie, waarbij gezocht wordt naar kritische kenmerken ervan voor ICT afdelingen van gemeenten. Hier zal ik alleen kort ingaan op mogelijk belangrijke onderlinge verschillen die als contingentiefactor meegenomen worden.
Voor veel van de sofware die gemeenten gebruiken voor hun bedrijfsvoering, zijn zij afhankelijk van wettelijke voorschriften of een verplichte koppelingsmogelijkheid met een landelijk netwerk of systeem. Dit geldt bijvoorbeeld voor softwarepakketten ten behoeve van de gemeentelijke
basisadministratie (GBA, in de volksmond het bevolkingsregister), de sociale diensten en ruimtelijke ordening (koppeling met Kadaster). Door verschillende overnames in het verleden, op de markt van softwareleveranciers die dit soort pakketten ontwikkelen, is het aantal leveranciers van deze pakketten gereduceerd tot twee, te weten PinkRoccade en Centric. De software die deze twee leveranciers aanbieden stellen vergelijkbare eisen aan de hardware waarop zij draaien. Daardoor verschillen gemeenten onderling weinig op het gebied van de technologieën waarmee zij werken. Een
uitzondering hierop vormt het gebruik van internet voor het aanbieden van diensten aan burgers en bedrijven. Uit een onderzoek van Deloitte & Touche Bakkenist dat in april 2000 is gepresenteerd (Overheid oNLine) blijkt dat er grote verschillen bestaan in de benutting van internet door gemeenten in Nederland. Het aanbieden van deze diensten vereist veel aandacht voor beheer en updates, alsmede een goede koppeling met de back office. Daarom is het belangrijk tijdens de interviews te weten te komen in welke mate de gemeenten diensten on line aanbieden aan burgers en bedrijven. Dit zal ik meenemen als contingentiefactor in het onderzoek.
De fasen van het gebruik van automatiseringsmiddelen zijn in 1979 door Nolan gedefinieerd als:
1. Initiatie (initiation) 2. Popularisering (contagion) 3. Beheersing (control) 4. Integratie (integration)
5. gegevens-oriëntatie (data administration) 6. volwassenheid (maturity)
Aangezien gemeenten in Nederland veelal dezelfde systemen gebruiken en allen ongeveer op hetzelfde moment zijn begonnen met automatisering, is het aannemelijk dat zij qua groeifase onderling niet veel zullen verschillen. Het is moeilijk om van een organisatie of technologie te bepalen in welke fase het zich bevindt (zie ook King 1984/Benbasat1984). Om deze reden zal ik de fasen van het gebruik van automatiseringsmiddelen hier niet verder behandelen en doe ik de aanname dat deze bij de verschillende gemeenten niet dusdanig ver uit elkaar liggen dat dit de
onderzoeksresultaten ernstig beïnvloedt.
Legacy systemen, tot slot, zijn verouderde systemen die vaak in een nieuw jasje worden gegoten en worden aangepast aan de veranderde behoeften. Legacy systemen vergen vaak veel onderhoud en zijn inflexibel bij veranderingen binnen of buiten de organisatie. Legacy systemen worden vaak gezien als belemmerend voor de ontwikkeling van de ICT infrastructuur en zodoende voor de ontwikkeling van
de hele organisatie (zie ook Ward 1995, hoofdstuk 9). Aan de andere kant kunnen legacy systemen ook wenselijk zijn, wanneer het goed werkende systemen zijn waar alle kinderziektes uit zijn gehaald.
Veel organisaties vervangen deze systemen niet zolang zij hun taak kunnen uitvoeren. Zoals hierboven onder het kopje ‘Technologie’ reeds ia gezegd, zijn er twee aanbieders van software voor gemeenten in Nederland. Deze twee aanbieders vervangen hun applicaties regelmatig door nieuwe versies en laten onderhoudscontracten voor de oude versies verlopen, zonder deze te vernieuwen. Zo dwingen de aanbieders de gemeenten regelmatig nieuwe versies van de pakketten af te nemen. Gezien het feit dat deze pakketten steeds hogere eisen stellen aan de hardware, moet ook deze regelmatig worden vervangen. Daardoor komen bij de onderzochte gemeenten geen systemen voor die legacy systemen genoemd kunnen worden.
2.3.3 Conclusie
Met deze paragraaf heb ik duidelijk gemaakt welke contingentiefactoren aandacht verdienen om binnen dit onderzoek rekening te houden met het belang van het bestaan van een ‘fit’ tussen de structuur en de situatie van een organisatie. Deze factoren zal ik in de interviews tijdens het veldonderzoek aan de orde moeten laten komen (zie vragenlijst in bijlage 6).
De contingentiefactoren die in deze paragraaf aan het licht zijn gekomen, kunnen nu worden verwerkt in het systeem model (figuur 2.2).
Figuur 2.2 Systeem model met contingentiefactoren Organisatie
ICT Afdeling
Netwerkbeheer Systeembeheer Gebruikersondersteuning
Omgeving
Contingentiefactoren
Grootte en budget gemeente Groei gemeente
Management achtergrond Online dienstverlening Rol ICT binnen gemeente Organisatiecultuur
Gebruikersgroep
Behalen van interne doelstellingen Tevredenheid
gebruikers
2.4 Aanpak
In paragraaf 1.3.4 heb ik voor dit onderzoek 3 deelvragen geformuleerd. Voor de beantwoording van deelvraag 1 (het identificeren van kritische kenmerken en prestatie indicatoren van ICT afdelingen bij gemeenten), heb ik een literatuurstudie uitgevoerd. Deze literatuurstudie is terug te vinden in
hoofdstuk 3. Na het identificeren van deze prestatie indicatoren en kritische kenmerken, heb ik een veldonderzoek uitgevoerd om deelvraag 2 (zoeken naar mogelijke verbanden tussen de kritische kenmerken en prestatie indicatoren) te kunnen beantwoorden. Tijdens dit veldonderzoek heb ik bij negen gemeenten interviews afgenomen. Ook heb ik van een aantal gemeenten documenten ontvangen waarin ik gegevens die voor dit onderzoek van belang zijn kon vinden. Daarbij heb ik gesproken met een manager van de ICT afdeling en met twee applicatiebeheerders van grote applicaties die namens de gebruikersgroep kunnen spreken. Gegevens over kritische kenmerken en over het behalen van doelstellingen heb ik ingewonnen bij de ICT managers. Gegevens over prestatie indicatoren heb ik ingewonnen bij applicatiebeheerders. Op deze manier heb ik waar mogelijk de kritische kenmerken uit een andere bron gehaald dan de prestatie indicatoren. Bij de gemeenten waar ik mijn veldonderzoek heb uitgevoerd, zijn applicatiebeheerders personen die deel uitmaken van de afdeling die werkt met de ICT applicatie, oftewel de gebruikersafdeling. Zij zijn inhoudelijk verantwoordelijk voor de applicaties. De technische verantwoordelijkheid ligt bij de ICT afdeling.
Veel van de problemen met applicaties komen eerst op het bord van een applicatiebeheerder, alvorens zij de ICT afdeling bereiken. Daardoor kunnen applicatiebeheerders goed optreden als
vertegenwoordigers van de gebruikersgroep. Zij hebben een goed beeld van de mening van de gebruikers over de prestaties van de ICT afdeling. Ik heb gekozen voor een aanpak van dit
veldonderzoek waarbij ik allereerst een aantal formele kenmerken, van de gemeentelijke organisaties die ik onderzoek, heb gevraagd. Vervolgens heb ik gevraagd naar kenmerken van werkwijzen, procedures of gebruiken per onderwerp uit het ingevulde onderzoeksmodel dat in paragraaf 3.9 wordt beschreven. De verschillende kenmerken en aspecten van ICT afdelingen, die aan de orde zijn gekomen in de interviews heb ik ontleend aan de literatuur. De kenmerken die in de literatuur worden aangemerkt als kritisch, heb ik in mijn onderzoek de revue laten passeren (zie vragenlijsten, bijlage 6 en 7).
Door scores toe te kennen aan de verschillende kritische kenmerken en prestatie indicatoren, heb ik een vergelijking gemaakt tussen de onderzochte gemeenten. Hierbij ben ik op zoek gegaan naar overeenkomsten en verschillen om vermoedelijke verbanden tussen de kritische kenmerken en de prestatie indicatoren te kunnen benoemen. In de vragenlijsten komt bij een aantal vragen een
schaalindeling met vijf niveaus voor. Dit heb ik bij de gegevensanalyse teruggebracht tot drie niveaus, omdat bleek dat de antwoorden van de respondenten tot drie prestatieniveaus konden worden
teruggebracht en deze indeling naar drie niveaus een vergelijking tussen gemeenten goed mogelijk maakt.
Deze vorm van onderzoek wordt casestudie genoemd. Een casestudie is: “an empirical inquiry that investigates a contemporary phenomenon within its real life context, especially when the boundaries between phenomenon and context are not clearly evident “ (Yin, 1994). Verder stelt Yin (1994) dat een casestudiebenadering de voorkeur geniet boven andere vormen van onderzoek, wanneer een ‘hoe’
of ‘waarom’ vraag wordt gesteld over een set gebeurtenissen, waarover de onderzoeker weinig tot geen controle heeft. Aangezien deze situatie hier aan de orde is, is een casestudie benadering mijns inziens een geschikte methode voor de beantwoording van de tweede deelvraag. Bij deze
onderzoeksmethode worden verbanden niet empirisch getoetst. Ik zal zeer daarom voorzichtig moeten zijn in uitspraken over mogelijke verbanden. Deze mogelijke verbanden leveren hypothesen op die in een vervolgonderzoek getoetst zouden kunnen worden. Middels deze empirische toetsing is het mogelijk deze verbanden ook daadwerkelijk vast te stellen.
Zoals ik reeds eerder in deze paragraaf heb vermeld, heeft mijn onderzoek plaatsgevonden bij negen gemeenten. De populatie voor het onderzoek is gemeenten met 50.000 tot 110.000 inwoners. Deze populatie is gekozen in overleg met werknemers van Andersen die veel weten over lokale overheden, omdat zij daar professioneel regelmatig mee te maken hebben. De reden voor de keuze voor deze groep is dat het een relatief goed te vergelijken groep is. Gemeenten die kleiner zijn hebben veelal een te kleine ICT afdeling voor het doel van dit onderzoek. Grotere gemeenten hebben vaak een structuur met meerdere deelkantoren die elk verantwoordelijk zijn voor hun eigen ICT huishouding. De populatie bedraagt 38 gemeenten. Met een steekproef van 9 heb ik 23,7 procent van de populatie onderzocht. Het aantal van negen respondenten komt voort uit de respons die ik heb gekregen van de 24 gemeenten die ik heb benaderd voor dit onderzoek. In overleg met mijn begeleiders van Andersen en van de faculteit Bedrijfskunde, heb ik besloten het bij negen gemeenten te laten, omdat dit een wezenlijk deel van de populatie bestrijkt en omdat het een aantal is waarvoor het goed mogelijk is om een casestudie uit te voeren.
Deelvraag 3 (invloed van contingentiefactoren op kritische kenmerken), ten slotte, heb ik beantwoord door de bevindingen van deelvraag 2 tegen het licht te houden van hetgeen in paragraaf 2.3 is behandeld. Op die manier heb ik geprobeerd aan de hand van contingentiefactoren, bepaalde verschillen in presteren bij gelijke scores op bepaalde kritische kenmerken te verklaren. Zo ook uiteraard voor gelijke prestaties bij opvallend verschillende scores op kritische kenmerken.
2.5 Conclusie
Vanuit de contingentiebenadering heb ik exploratief onderzoek gedaan in een vergelijkend casestudie design met interviews als belangrijkste methode van gegevensverzameling en middelgrote gemeenten als onderzoeksgroep. In het volgende hoofdstuk waarin de literatuurstudie aan bod komt, wordt de eerste deelvraag beantwoord
3 Literatuurstudie
3.1 Inleiding
Dit hoofdstuk heb ik geschreven om kritische kenmerken van de inrichting en prestatie indicatoren van de prestaties van ICT afdelingen bij gemeenten te kunnen benoemen. Dit hoofdstuk beantwoordt daarmee deelvraag 1. Met behulp van deze kritische kenmerken en prestatie indicatoren, heb ik vragenlijsten opgesteld die ik heb gebruikt bij de interviews die ik heb afgenomen bij de gemeenten die aan het onderzoek hebben meegewerkt. Deze vragenlijsten zijn opgenomen in bijlagen 6 en 7.
Voor het benoemen van kritische kenmerken en prestatie indicatoren, ben ik uit gegaan van een aspect-systeem model, dat een organisatie opdeelt in verschillende aspecten. Dit model maakt het mogelijk om op een gestructureerde en overzichtelijke manier organisaties te benaderen. Het vormt het raamwerk voor de literatuurstudie die in hoofdstuk 3 beschreven staat. Dit aspect-systeem model behandel ik in paragraaf 3.2. Ook geef ik in deze paragraaf aan hoe dit aspect-systeem model in het onderzoeksmodel uit paragraaf 2.2 past.
Aangezien veel van de literatuur die is verschenen over de onderwerpen die dit onderzoek aangaan, primair is geschreven met betrekking tot commerciële organisaties, terwijl het onderzoek over overheidsorganisaties gaat, behandel ik in paragraaf 3.3 de verschillen tussen commerciële organisaties en overheidsorganisaties en de voorwaarden waaronder de literatuur ook kan worden toegepast op overheidsorganisaties.
In de paragrafen 3.4 tot en met 3.8 staat een beschrijving van kritische kenmerken en prestatie indicatoren van de aspecten uit het model uit paragraaf 3.2, aan de hand van bestudeerde
bedrijfskundige literatuur. Aan het eind van deze paragrafen wordt schematisch weergegeven welke relaties volgens de literatuur bestaan tussen kritische kenmerken en prestatie indicatoren. Dit doe ik middels Entity Relationship Diagrams (ERD’s) (Halpin, 1999). Een ERD is een diagram waarin enkele entiteiten worden weergegeven door middel van rechthoeken. De relaties tussen de verschillende entiteiten worden weergegeven met ruiten en verschillende attributen die bij de entiteiten horen, worden weergegeven middels ovalen. De attributen zijn in dit geval de kritische kenmerken en de prestatie indicatoren die in hoofdstuk 3 naar voren zijn gekomen. Voor de overzichtelijkheid heb ik de prestatie indicatoren in grijze ovalen weergegeven en de kritische kenmerken in witte ovalen. Met behulp van een ERD kan in één oogopslag duidelijk worden gemaakt hoe bepaalde zaken zich tot elkaar verhouden. Bij de gegevensverwerking in hoofdstuk 4 maak ik gebruik van de ERD’s die in dit hoofdstuk staan of van combinaties daarvan.
Tevens geef ik in dit hoofdstuk aan of en waarom ik bepaalde kenmerken wel of niet meeneem in dit onderzoek. Aan het einde van iedere paragraaf geef ik een korte beschrijving van de kritische kenmerken en prestatie indicatoren van het behandelde aspect-systeem, die ik op heb genomen in de vragenlijst.
3.2 Raamwerk
Als raamwerk voor de te behandelen gebieden maak ik gebruik van een aspect-systeem model. De verschillende gebieden aan de hand waarvan ik de te behandelen onderwerpen formuleer, heb ik ontleend aan een model dat onderdeel uitmaakt van de tool DiagnoseIRP (1999) die door Andersen is ontwikkeld (figuur 3.1). Ik heb ook het 7 s-en model van McKinsey (Waterman, Peters & Phillips, 1980) overwogen, echter het voordeel van het model uit DiagnoseIRP is dat dit model ook processen beschouwt als deelgebied. Ik vermoed dat de inrichting van processen van wezenlijk belang is voor het functioneren van ICT afdelingen. Onder een proces versta ik ‘een samenhangend geheel van verschillende activiteiten die samen een bepaalde dienst of product voortbrengen’. Binnen ICT afdelingen is het belangrijk om rekening te houden met de uiteindelijk te leveren producten en diensten. Met de inrichting van processen bedoel ik de manier waarop activiteiten binnen een ICT afdeling worden gebundeld teneinde een product of dienst voort te brengen. Ook de Leavitt Diamond (Leavitt, 1965) heb ik bekeken, maar bij dit model stuitte ik op hetzelfde bezwaar: aandacht voor processen ontbreekt.
Bovendien is het model dat ik nu gebruik een model waarmee binnen Andersen, mijn opdrachtgever, wordt gewerkt. Aangezien zij reeds bekend zijn met dit model, lijkt het mij het meest geschikt om te gebruiken als raamwerk voor dit onderzoek.
Het model is opgebouwd uit drie lagen. De bovenste laag betreft de strategie, de middelste laag betreft de peilers van een organisatie die formeel zijn vastgelegd en op de korte termijn geen grote
veranderingen doormaken en de onderste laag, tot slot, betreft peilers van een organisatie die in mindere mate formeel zijn vastgelegd en/of die op korte termijn kunnen veranderen.
Uitleg van de verschillende deelgebieden uit dit model:
• Strategy
De rol van ICT als kritische succesfactor voor de bedrijfsvoering. Tevens valt ICT strategie hieronder, de lange termijn plannen op het gebied van ICT.
• Technology
De ICT infrastructuur die wordt gebruikt
Common Language Culture/Values
Strategy
Skills Technology
Processes
Organization Structure Metrics
/
MeasuresFiguur 3.1 Aspect-systeem model uit Andersen DiagnoseIRP (1999)
• Processes
De manier waarop met ICT wordt omgegaan, het op elkaar laten aansluiten van de verschillende werkzaamheden rond ICT, ten einde een gestroomlijnd proces met bepaalde gewenste output te krijgen
• Organization
De personele bezetting van de ICT afdeling, als mede de taken en verantwoordelijkheden die binnen de organisatiestructuur zijn vastgelegd
• Common Language
Het gebruik van dezelfde terminologie bij communicatie over ICT binnen de gehele organisatie op een manier die ook met partijen buiten de organisatie een heldere communicatie over ICT mogelijk maakt
• Metrics/Measures
De methoden van meten van resultaten, met name op het gebied van de kritische succesfactoren van de ICT afdeling en de kwaliteit van deze methoden
• Skills
Opleidingen, trainingen, human capital programma’s van ICT personeel, identificatie van ontbrekende of benodigde vaardigheden en kennis
• Structure
De effectiviteit en efficiëntie van de formele rapportage en communicatiestructuren binnen de ICT afdelingen en tussen de ICT afdeling en andere delen van de organisatie
• Culture/Values
De invloed (positief of negatief) van de bedrijfscultuur en de, binnen de organisatie aanwezige, normen en waarden op de bedrijfsvoering, de kwaliteit van producten en de effectiviteit en efficiëntie waarmee deze worden voortgebracht
Per deelgebied denk ik dat het mogelijk is om voldoende literatuur te vinden om de kritische kenmerken en prestatie indicatoren van ieder deelgebied te kunnen identificeren. Om het onderzoek niet te breed te laten worden en om niet onnodig detail te treden, heb ik besloten om van de onderste laag alleen de aspecten ‘skills’ en ‘culture’ mee te nemen. Van de aspecten ‘common language’ en
‘metrics/measures’ denk ik dat zij de inrichting van ICT afdelingen niet dermate beïnvloeden, dat dit van wezenlijke invloed is op de uitkomsten van dit onderzoek.
en ‘structure’ wordt hier niet los behandeld. Wel komt literatuur met betrekking tot de organisatiestructuur aan de orde in paragraaf 3.7.3, als onderdeel van ‘organisation’.
Verderop in dit hoofdstuk is per deelgebied dat ik meeneem in dit onderzoek, een paragraaf aan literatuurstudie gewijd, waarbij de kritische kenmerken en prestatie indicatoren naar voren komen.
Wanneer de aspecten uit het aspect-systeem model worden ingepast in het systeem model voor het onderzoek, krijgen het model dat is weergegeven in figuur 3.2. ICT strategie vormt hier het raakvlak met de rest van de organisatie, omdat in de ICT strategie de plannen uit de strategie van de gemeente die betrekking hebben op de ICT afdeling, worden doorvertaald. De kennis en vaardigheden van het personeel heeft zijn weerslag op de geheIe ICT afdeling. Een combinatie van de inrichting van de bedrijfsprocessen, de technologie en de organisatie bepalen uiteindelijk de inrichting van het
netwerkbeheer, het systeembeheer en de gebruikersondersteuning. Aan het einde van dit hoofdstuk, in paragraaf 3.9, zullen netwerkbeheer, systeembeheer en gebruikersondersteuning verder worden
opgesplitst in deelsystemen aan de hand van de literatuur betreffende de inrichting van processen, de technologie en de organisatie.
3.3 Overheidsorganisaties versus commerciële organisaties
3.3.1 Inleiding
Aangezien veel van de literatuur die is verschenen over de onderwerpen die dit onderzoek aangaan, primair is geschreven met betrekking tot commerciële organisaties, is het verstandig allereerst uiteen te zetten waarin deze organisaties verschillen van overheidsorganisaties. Door dit aan het begin van dit hoofdstuk te doen, wordt bij een verdere behandeling van de literatuur duidelijk welke
kanttekeningen daarbij gemaakt dienen te worden, omdat dit een onderzoek aangaande overheidsorganisaties betreft.
Veel van de literatuur betreffende organisaties in de vrije sector kan ook worden toegepast op organisaties in de publieke sector: ‘Sinds begin jaren tachtig worden de markt of grote bedrijven als toonaangevende voorbeelden voor de overheid beschouwd. Het denken binnen de overheid schuift steeds verder op in de richting van een denken in termen van doelmatigheid (kosten en baten) en dan
Organisatie Technologie
Inrichting processen
Kennis en vaardigheden ICT personeel
Figuur 3.2 Systeem model met contingentiefactoren Organisatie
ICT Afdeling
Netwerkbeheer Systeembeheer Gebruikersondersteuning
ICTStrategie Omgeving
Contingentiefactoren
Grootte en budget gemeente Groei gemeente
Management achtergrond Online dienstverlening Rol ICT binnen gemeente
Organisatiecultuur Gebruikersgroep
Behalen van interne doelstellingen Tevredenheid
gebruikers
met name doelmatigheid in financiële zin’ (Grit 2000). Ook Van der Heide & Spaans (1991) rechtvaardigen de toepassing op de overheid van theorie die is geschreven voor commerciële organisaties, mits rekening wordt gehouden met enkele belangrijke verschillen “Het is vaak verfrissend om overheidsorganisaties te benaderen als ware het een commercieel bedrijf. Maar het klakkeloos kopiëren van bedrijfskundige modellen werkt niet.”
3.3.2 Verschillende doelen
Overheidsorganisaties hebben een ander doel, een ander bestaansrecht dan commerciële organisaties.
Noordegraaf (1999) omschrijft dit als volgt: ‘Ruwweg kan worden gesteld dat de private sector draait om het individuele en de publieke sector om het boven-individuele. De dominante logica in de private sector is gelegen in de optimalisatie van individueel welzijn (c.q. welvaart) en de daarvoor benodigde productie voor individuele consumptie, terwijl de logica in de publieke sector gelegen is in het scheppen van collectieve randvoorwaarden en condities voor individueel welzijn, productie en consumptie.’ Hierdoor ligt volgens Van der Heide (1991) bij commerciële organisaties de nadruk op technische en economische rationaliteit, terwijl bij overheidsorganisaties de nadruk ligt op
staatskundige en politieke rationaliteit. Hij bedoelt hiermee dat keuzes binnen commerciële organisaties worden gemaakt op basis van wat bedrijfseconomisch het meeste oplevert, terwijl bij overheidsorganisaties keuzes worden gemaakt op basis van wat wenselijk is voor de maatschappij, ook wanneer dat vanuit economisch oogpunt onrendabel is.
Beide auteurs stellen ook dat overheidsorganisaties burgers niet zonder meer als klanten kunnen benaderen. Het benaderen van de burger als klant kan wel degelijk positieve gevolgen hebben zoals een klantvriendelijker opstelling van de overheid en het beter inspelen op de wensen van de klant (Grit 2000). Van der Heide (1991) geeft echter drie argumenten waarom de relatie overheid – burger anders is dan de relatie bedrijf – klant: de vrijwilligheid van de klant, het algemene belang dat de overheid moet dienen en het arbitreren van de overheid tussen ‘klanten’.
De vrijwilligheid van de klant betekent dat een klant vrijwillig een relatie aangaat met een bedrijf.
Met de overheid gaat een burger lang niet altijd vrijwillig een relatie aan, er zijn geen alternatieven, de overheid heeft voor veel diensten en producten geen concurrenten.
Het algemene belang moet bij de overheid prevaleren boven het belang van één klant of een groep klanten. De dienstverlening van de overheid kan daardoor nooit alleen van de vraag van de klant afhankelijk zijn.
Arbitreren tussen de wensen van de klant houdt in dat de overheid schaarse middelen moet verdelen onder de burgers, waarbij lang niet altijd de omvang van de vraag richtinggevend is.
3.3.3 Gemeenteraad
Ook betoogt Van der Heide (1991) dat een gemeenteraad anders functioneert dan de raad van bestuur van een bedrijf. Bij bijvoorbeeld het bepalen van de missie kan het zijn dat een deel van de
gemeenteraad het openlijk oneens is met de uiteindelijk aangenomen missie van de gemeente. De meningen van deze personen blijven echter wel aanwezig in de raad, waarbij het de vraag is in
hoeverre die meningen ook doorklinken in het ambtelijke apparaat. Ook kan het zijn dat na
gemeenteraadsverkiezingen bepaald beleid, zoals op het gebied van ICT, wordt gewijzigd doordat de samenstelling van de gemeenteraad is gewijzigd.
3.3.4 Implicaties
De hierboven behandelde aspecten vormen een zeer belangrijk verschil in benadering tussen een overheidsorganisatie en een commerciële organisatie. Het feit dat de vraag van de klant, de omvang van de vraag en de vrije keuze van burgers niet altijd bepalend zijn voor de invulling die aan de dienstverlening wordt gegeven heeft een aantal implicaties. Aangezien dit onderzoek zich toespitst op ICT afdelingen binnen gemeenten, zal ik specifiek ingaan op de implicaties die voor deze afdelingen van belang zijn.
3.3.4.1 Efficiëntie vraagstuk
Wanneer een bedrijf een dienst voortbrengt, hebben potentiële klanten vaak de keus tussen het afnemen van die dienst bij dat bedrijf, het afnemen van een vergelijkbare dienst bij een concurrerend bedrijf of het in het geheel niet afnemen van de dienst. Daardoor wordt het bedrijf gedwongen de dienst zo aantrekkelijk mogelijk te maken voor de klant, bijvoorbeeld door de prijs zo laag mogelijk te houden. Ook de ondersteunende diensten, zoals sommige diensten die de ICT afdeling voortbrengt zijn, dienen zo efficiënt mogelijk ingericht te worden om de indirecte kosten van een product of dienst zo laag mogelijk te houden. Binnen de overheid is deze dwang vanuit de markt vaak niet aanwezig en moet dus een andere manier gevonden worden om de organisatie zo efficiënt mogelijk te laten werken.
3.3.4.2 Effectiviteitsvraagstuk
Ook met betrekking tot de effectiviteit waarmee een dienst wordt voorgebracht geldt het bovenstaande. De markt dwingt spelers in de vrije sector diensten zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de wensen van de klant om concurrentievoordeel te behalen. Ook ondersteunende diensten dienen zo effectief mogelijk ingericht te worden ten einde geen overbodige kosten te maken voor deze diensten. Bij overheidsorganisaties moet ook hier een andere manier worden gevonden om de
effectiviteit van de organisatie te bevorderen.
3.3.4.3 Landelijk beleid
Daar waar organisaties in de vrije sector zelf hun beslissingen kunnen nemen, is een gemeente voor een aanzienlijk deel gebonden aan landelijk overheidsbeleid. Op zich kan een gemeente vergeleken worden met een filiaal of een lokale vestiging van een commerciële organisatie, die ook gebonden zijn aan bedrijfsbeleid. De mate van deze gebondenheid is afhankelijk van de mate van decentralisatie van de organisatie. Frissen (1989) heeft onderzoek gedaan naar de betekenis van informatisering voor de cultuur van een overheidsorganisatie. Hij stelt dat bij informatisering van een niet nader genoemd Directoraat Generaal geen serieuze objectieve alternatieven waren voor de wijze van informatiseren.
Volgens hem werd de informatisering en de manier waarop dat geschiede opgelegd en werden de positieve effecten als onomstreden gepresenteerd. Deze bevindingen doen vermoeden dat
overheidsorganisaties niet vrij zijn in de keuze van hun automatisering. Aangezien dit vermoeden is
gebaseerd op een enkel onderzoek, moet het getoetst worden in de interviews met betrokkenen bij gemeenten. Er dient wel rekening gehouden te worden met de kans dat de keuzevrijheid bijvoorbeeld met betrekking tot de aan te schaffen software, beperkt is. In veel literatuur aangaande organisaties in de vrije sector, is keuzevrijheid één van de uitgangspunten.
3.3.4.4 Afhankelijkheid van landelijke systemen
Ook zijn gemeenten afhankelijk van een aantal landelijke systemen waarmee zij moeten werken. Te denken valt hierbij aan het bevolkingsadministratiesysteem, het Kadaster etc. Wanneer men de gemeenten beschouwt als lokale vestigingen van de centrale overheid, verschilt dit echter niet met lokale vestigingen van commerciële organisaties die met bedrijfsbrede systemen dienen te werken.
3.3.4.5 Het leveren van niet renderende diensten
Aangezien bij commerciële organisaties de nadruk ligt op technische en economische rationaliteit, terwijl bij overheidsorganisaties de nadruk ligt op staatskundige en politieke rationaliteit, kan het voor overheidsorganisaties wenselijk zijn diensten aan te bieden die niet ‘rendabel’ zijn. In principe is dit voor commerciële organisaties uitgesloten. Het leveren van diensten voor een kleine groep burgers of het leveren van directe diensten onder de kostprijs is in sommige gevallen juist een belangrijke functie van de overheid (bv. Onderwijs). Deze vorm van dienstverlening zal men echter niet terugvinden in veel van de bedrijfskundige literatuur. Ik zal bijvoorbeeld bij de vergelijking van de kosten die door de verschillende ICT afdelingen worden gemaakt, rekening moeten houden met gemeenten die extra diensten ter beschikking stellen. Wanneer deze diensten geen geld opleveren, betekent dit toch niet per definitie dat de gemeente die deze diensten levert, slechter presteert dan andere gemeenten. In tegendeel, het kan zelfs juist betekenen dat haar dienstverlening aan burgers beter is dan elders.
3.3.4.6 Openbare meningsverschillen en de kans op beleidswijzigingen
Mochten er binnen de top van een commerciële organisatie meningsverschillen bestaan over bepaald beleid, dan zal dit over het algemeen niet naar buiten worden gebracht, tenzij het resulteert in het vertrek van één of meer topmanagers (zie ook Van der Heide, 1991). Ook zal van een eenmaal ingeslagen weg niet snel worden afgeweken, tenzij vaststaat dat die weg niet leidt tot de beoogde doelen. Binnen een gemeenteraad geeft iedereen openlijk zijn of haar mening, waardoor werknemers van de ICT afdeling weten hoe bijvoorbeeld de ICT strategie tot stand is gekomen. Dit kan gevolgen hebben voor het draagvlak voor de strategie, wanneer werknemers zich meer konden vinden in de ideeën die uiteindelijk zijn verworpen.
Ook is de onzekerheid omtrent de lange termijn visie voor ICT beleid groter, omdat na verkiezingen een andere mening in de raad de boventoon kan voeren.
Echter, veel beslissingen binnen gemeenten hoeven niet door de gemeenteraad genomen te worden.
Iedere gemeente heeft een management team dat de dagelijkse leiding van de gemeentelijke organisatie in handen heeft. Alleen over hoge investeringen, zaken die direct invloed hebben op burgers en plannen voor de lange termijn, wordt overlegd in de raad.
3.3.5 Conclusie
