I. Samhalden
De drievoudige crisis in de Europese gemeenschap
Welke krachten verlammen sinds 28 januari 1963 het tevoren zo dynamische proces van de groeiende Europese eenheid?
Natuurlijk wijst iedereen in de eerste plaats naar Parijs. Te- recht. Door middel van een persconferentie op 14 januari van dit jaar maakte De Gaulle op 28 januari een eind aan de sinds 10 oktober 1961 gevoerde onderhandelingen over de toetreding van Engeland tot de Europese Gemeenschappen. Het verzoek tot het openen van die onderhandelingen was in begin augustus 1961 van Engeland uitgegaan en het was zonder twijfel een gevolg van de snelle groei van de EEG in de eerste drie en een half jaar van zijn bestaan.
De slag van 28 januari 1963 is vooral een politieke klap. Nie- mand zal kunnen ontkennen, dat er op economisch gebied met Engeland nog belangrijke problemen moesten worden opgelost.
Het ligt voor de hand, dat door het toetreden van nieuwe landen - na Engeland zouden Denemarken, Noorwegen en Ierland aan de beurt komen - de instellingen van de Gemeenschap te Brus- sel en te Luxemburg, de Raad van Ministers, het Parlement, de Europese Commissie, het Economisch en Sociaal Comité en het Hof van Justitie, met nieuwe en grotere aantallen mensen zou- den moeten werken en dat er uiteenlopende overgangsvoorzienin- gen tot stand zouden komen. De uitbreiding zou daarom in eco- nomisch en organisatorisch opzicht wel enige vertraging van het tempo hebben gebracht en in het bedrijfsleven zullen er zeker zijn, die het uitblijven van deze vertragende factoren niet eens zo erg betreuren. Maar de vertraging in economisch opzicht zou ruimschoots zijn goedgemaakt door de versterking van het poli- tieke gezag van de vergrote gemeenschappen in de wereld en door de versterking van hun democratische en politieke stabiliteit. Aan het politieke gezag van het Europa van de Tien zou niet kunnen worden getwijfeld. Evenmin aan de overwinning van hen die in alle tien landen al meer dan 10 jaar op de juistheid en de werf- kracht van de integratiegedachte hadden gewezen.
In de tweede plaats is nog een andere factor van belang. De 321
democratische stabiliteit is in Engeland en de Scandinavische lan- den onbetwist hechter dan in de drie grote landen van het Euro- pa van de Zes. Dat wil niet zeggen, dat de democratie in elk van die drie landen in gevaar is. Zij mist er alleen de wortels in traditie en volksaard, die voor de Scandinavische landen en En- geland zo kenmerkend zijn. Voor de democratisering van de Ge- meenschappen is dit van belang. De EEG is nog lang geen Eu- ropese federatie. De vertegenwoordigers van de staten in de Raad van Ministers maken er nog in vele opzichten de dienst uit.
De bevoegdheden van het Europees Parlement op wetgevend ge- bied zijn gering en op het gebied van de beleidscontrole ook, omdat de Europese Commissie, die politiek aan het Parlement verantwoordelijk is, wel toenemende maar toch over het geheel nog te geringe bevoegdheden heeft. Het is daarom urgent de de-
mocratische structuur van de Gemeenschappen te versterken.
In landen als Duitsland, Frankrijk en Italië wordt die urgentie minder gevoeld. Er zijn daar geen grote groepen voor wie het onverdraaglijk is dat in de EEG grote politieke beslissingen ge- nomen worden zonder dat daarvoor aan een gekozen volksver- tegenwoordiging verantwoording wordt opgelegd. Ik schrijf dat niet met het oog op de regeerstelsels die Duitsland en Italië in het recente verleden in de ramp van de Tweede Wereldoorlog stortten. Ik schrijf het vooral met het oog op de politieke reali- teit van vandaag. In Nederland is het Parlement zich bewust van zijn taak de ministers zo nodig ter verantwoording te roepen voor door hen in de Raad te Brussel ingenomen standpunten. In Bel- gië heeft de Kamer van Volksvertegenwoordigers (onze Tweede Kamer) daartoe verleden jaar een afzonderlijke Commissie van Europese Zaken ingesteld. Ook in de Duitse Bondsdag zijn voor- zieningen getroffen om belangrijke besluiten te Brussel tijdig in de openbare discussie te kunnen brengen, al stuit dat in de praktijk op grote bezwaren. Maar in Frankrijk en Italië komt er van een verantwoording der ministers aan hun nationale parlementen niets. Een recent proefschrift 1 waarin juist deze vraagstukken onderzocht zijn, vermeldt als kernachtige bijzonderheid, dat de Franse regering nog nooit uitvoering heeft gegeven aan haar, in de goedkeuringswet der Europese verdragen neergelegde plicht, jaarlijks over de toepassing van die Verdragen een rapport uit te brengen aan de Nationale Vergadering. Op een schriftelijke vraag van een lid van 17 maart 1962 of de regering deze verplich-
1 Mr. P. H. J. M. Houben: De raad van ministers van de Europese gemeenschappen. Leiden 1963.
ting alsnog dacht uit te voeren, is nooit antwoord gegeven! Het zou bepaald onrealistisch zijn te geloven, dat een parlement dat zich zo weinig druk maakt (of kán maken) over de uitoefening van zijn eigen controlerende bevoegdheden, warm zal lopen voor de versterking van de controlerende bevoegdheden van het Europese parlement.
Echter niet alleen de interne democratische stabiliteit, ook de externe politieke stabiliteit van de Gemeenschap zou door de toe- treding van Engeland en de drie andere landen, die om het lid- maatschap vroegen, worden gediend. Dan zou de wereldpolitieke rol van de Gemeenschap niet meer zo sterk door Frankrijk wor- den bepaald. En al strookt dat weinig met de verlangens van De Gaulle, de stabiliteit van de politiek zou ermee gebaat zijn.
Dat de buitenwereld de Gemeenschap van de Zes vooral in Frank- rijk ziet uitgebeeld, ligt voor de hand. Italië heeft een veel ge- ringere machtspositie in de wereld en de Bondsrepubliek heeft door haar provisorische vorm nog geen definitief eigen gezicht in de wereld buiten Europa en het Atlantisch bondgenootschap.
Frankrijk heet dus de toon aan te geven. Daartoe heeft het ech- ter na 1940 nog niet bewezen in staat te zijn. De Gaulle heeft als Frans president de bondgenoot Engeland zó openhartig afgewe- zen als Europees partner dat geen Fransman zich meer beledigd mag gevoelen als uit de landen die zijn Europese partners zijn, stemmen opgaan die, zonder de rem van enige officiële hoedanig- heid, in alle openheid Frankrijks gaven om in de wereldpolitiek leiding te geven, in twijfel trekken.
Deze twijfel bestaat ook bij hen die voor het Franse volk grote sympathie en bewondering hebben en die zich geen Europa kun- nen voorstellen waarvan Frankrijk niet een inspirerend en we- zenlijk deel zou zijn. Maar Frankrijk als onmisbaar deel van Eu- ropa is iets anders dan Frankrijk als leider van Europa in de wereld. Het mist voor dit laatste de evenwichtigheid, de genuan- ceerdheid en de verziendheid. De Franse buitenlandse politiek heeft veel te veel krampachtige trekken: onnodig afwijzend je- gens de Verenigde Naties; onverstandiganti-Amerikaansjegens de machtigste handhaver van de vrede; onbegrijpelijk onverschillig tegenover de schendingen van mensenrechten door Portugal, door Zuid-Afrika, door Spanje. Zozeer vervuld van eigen zorgen en pro- blemen, dat het te lichtvaardig de grote beginselen vergeet die het sinds de Franse revolutie aan de westelijke wereld geschon- ken heeft. Bijna drie jaar na de oeëindiging van de strijd in AI-
323
gerije - toen het blijkbaar ter zelfverdediging tegen de FLN de eerbiediging van de menselijke vrijheidsrechten niet kon garande- ren - heeft het de Europese Conventie van de Mensenrechten nóg niet bekrachtigd. Tegenover de problematiek van de ontwik- kelingslanden toont de Franse politiek diezelfde onevenwichtig- heid: grote offers ten behoeve van de ontwikkelingslanden in de frank-zone en volkomen gebrek aan inzicht op het vraagstuk als wereldprobleem, zozeer uit op het herstel van de eigen plaats on- der de wereldmachten, dat het daarvoor zelfs de uitbreiding van het aantal nucleaire machtscentra wil gebruiken, waardoor de toch al ongelofelijk verantwoordelijke en subtiele handhaving van de vrede nog meer wordt verzwaard.
En met dit laatste voorbeeld ben ik tevens aan de verklaring van deze eenzijdige, ongebalanceerde, krampachtige trekken in de Franse politiek. Frankrijk, dat zoveel onovertroffen geestelijke en materiële dingen heeft binnen zijn eigen grenzen, is van na- ture naar binnen gericht ook in zijn buitenlandse politiek. Dat naar binnen gerichte Frankrijk heeft de nederlaag in het eerste deel van de Tweede Wereldoorlog nog niet verwerkt. Het zag zich na afloop van die vreselijke beproeving - waarin het Franse ondergronds verzet glorie verwierf, maar de Angelsaksische bondgenoten het bezette land bevrijdden - nieuwe slagen toege- bracht: in Indo-China en in Noord-Afrika. Het is nu allereerst ge- richt op herovering van politiek prestige in de wereld. Vandaar de gespannenheid, de geëxalteerdheid soms van zijn buitenlandse politiek.
In Nederland, dat in zijn naoorlogse buitenlandse politiek met soortgelijke moeilijkheden te kampen had, kunnen wij deze ver- schijnselen uit de laatste fase van de Nieuw-Guinea-politiek maar al te goed. De Gaulle heeft deze eigenaardigheden, die potentieel ook in in de Vierde Republiek leefden, maar die toen met een enkele uitzondering - het bewind van Mendès France! - in evenwicht werden gehouden door de gematigdheid en de bezon- nenheid van de Franse diplomatie, nog veel sterker doen uitkomen.
Hij spreekt de taal die tot het gevoel van vele Fransen spreekt, al wekt ze ook in Frankrijk meer tegenstand dan pers, radio en televisie in deze patriarchale staat durven erkennen. Maar niet voor niets spreekt hij zich over de buitenlandse politiek bij voor- keur uit op Parijse persconferenties. Want om verstaan te wor- den, moet hij zich tot Fransen richten en alleen Fransen zijn voor hem ook de aangewezen toehoorders. Buiten Frankrijk klin- ken zijn argumenten hol, zijn taal gezwollen, zijn kijk op de ge-
gebeurtenissen gekunsteld en scheefgetrokken. Hij kent de taal niet die voor anderen verstaanbaar is, en hij wil die ook niet ken- nen. Want hij kan Fransen duidelijk maken wat zij in de wereld- politiek moeten doen, maar hij kan voor de wereld niet verbor- gen houden, dat het hem daarbij niet om het wereldheH, maar om de grootheid van Frankrijk gaat. Leest het slot maar van zijn rede over de internationale toestand die hij op 31 mei 1960 uit- sprak: 'Ja, het internationale leven, evenals het leven zelf, is een gevecht. Wat ons land in dat gevecht ondersteunt, is er op ge- richt te verenigen en niet te verdelen, te veredelen, en niet te ver- lagen, te bevrijden en niet te overheersen. Zo volgt het zijn roe- ping die altijd was en blijft menselijk en algemeen. Het doel is groot. De taak is zwaar. Maar te midden van de verwarringen van de wereld, ziet, Franse vrouwen en mannen, hoe zwaar, opnieuw, het gewicht kan zijn van de wil van Frankrijk!'
Dit klankrijke, inhoudsloze slot, indrukwekkend én pathetisch, spreekt voor zich zelf: het geeft Frankrijk een rol in de wereld, maar het wereldbelang is in Frankrijks hergeven grootheid ver- vuld. In deze politiek past de gematigde, op redelijke overwegin- gen gebouwde integratie-gedachte even slecht als een schrijfma- chine bij een hermelijnen mantel. De Gaulle was en is tegenstan- der van het Europa der Gemeenschappen. Vanaf het ogenblik, dat hij door de oplossing van het Algerijnse conflict, weer meer arm- slag verwierf in de Franse politiek, heeft hij getracht dat Europa in te kapselen, teneinde zonder de voordelen van de integratie voor de Franse economie te verliezen, de nieuwe instellingen met de door hem verafschuwde federale trekken ondergeschikt te maken aan een Vergadering van staats- of regeringshoofden en ministeriële commissies. Die Vergadering en die commissies zijn het Europa dat De Gaulle voor ogen heeft, wanneer hij zegt, dat Frankrijk nu, meer dan zijn bondgenoten, de politieke eenheid van Europa wil. Het is een Europa dat met het in 1950 lang- zaam op weg geholpen proces van een zich ontwikkelende Euro- pese federatie, niets anders dan de geografische aanduiding ge- meen heeft.
De aanval van De Gaulle op het Europa der Gemeenschappen kwam dus niet onverwacht. Hij was jaren van tevoren aangekon- digd, in de redevoering van 31 mei 1960 en de persconferentie van 5 september 1960. In de sindsdien slepend gebleven onder- handelingen over de oprichting van een politieke Statenunie werd hij al in gang gezet. De breuk in de onderhandelingen met Enge- land is - afgezien van de door andere motieven bepaalde keus
32.5
van het moment - niet anders dan het doortrekken van de lijn:
geen raden, commissies en Europese parlenwnten nemen de gro- te politieke beslissingen, 'maar de staten, de enigen die hun ge- zag kunnen opleggen!' Daarom klinkt net vreemd, dat sommigen zo onthutst zijn over de methode die de Franse president koos om de Engelse onderhandelingen te torpederen. Men kan die me- thode veroordelen, men kan ze zelfs brandmerken als in strijd met het verdrag, maar men kan niet verbaasd zijn, dat De Gaulle de- ze weg volgt: ze past in zijn opvatting van de oppermacht van het staatshoofd. Over de motieven is langzamerhand ook wel vol- doende licht verschaft. Engeland, dat zich bij de overeenkomst op de Bahama's aan Amerika's nucleaire macht ondergeschikt had gemaakt, paste niet meer in net Europa, dat De Gaulle on- der Frankrijks leiding nog tot een zelfstandige atoommacht wilde laten uitgroeien!
Met de loop der onderhandelingen had het besluit ze af te bre- ken, weinig te maken. Toch is men er al spoedig toe overgegaan kunstmatig verbanden te leggen. Vooral degenen die bevreesd waren voor de invloed van de Britse-Gemenebestrelaties op het handelsverkeer in de Gemeenschap, en zij, die nadelige gevolgen vreesden van het overgangsregime van de Britse landbouw voor het landbouwbeleid in de Gemeenschap, grepen de gelegenheid aan om De Gaulles standpunt, neen, niet te ondersteunen, maar toch begrijpelijk te achten. Het is goed, dat Mansholt er in al zijn openbare uitingen na het afbreken van de onderhandelingen met Engeland, op gewezen heeft, dat de oorzaak van het Franse op- treden niet in onoplosbare verschillen over het landbouwregime gelegen kón zijn.
Op één punt heeft De Gaulle zijn EEG-partners goed getaxeerd.
De algemene verontwaardiging over zijn eenzijdig optreden heeft niet tot een gemeenschappelijke politiek van de Vijf geleid. Er is een korte poos gespeeld met de gedachte, dat de andere EEG- leden tegenover Frankrijk een gezamenlijk standpunt zouden kun- nen innemen. Daartoe waren zij echter niet in staat. De Duitse regering wilde het Frans-Duitse verdrag, het tweezijdige over- blijfsel van Frankrijks plannen voor een Politieke Statenunic, niet in de steek laten. België wilde het Associatie-verdrag met de Afrikaanse staten die vroeger van Frankrijk afhankelijk waren, niet vertragen, omdat ook Congo tot die groep landen behoorde, terwijl ook overigens bezwaren bestonden tegen een vertragings- tactiek die weliswaar Frankrijk raakte, maar bovendien een
326
groot aantal landen trof die aan het Franse besluit part noch deel hadden. In de vertrouwenscrisis waarin de Gemeenschap zich bevond en in de onmacht die de Vijf tegenover Frankrijk ten toon spreidden, ontstond in de kring van de oorspronkelijke voor- standers van het Europa der Gemeenschappen een nieuwe, zij het geheel anders geaanle aanval op dit Europa.
Die aanval steunt op twee argumenten: ten eerste heeft men in de kring van de Vijf de Franse plannen voor een Statenunie nooit ernstig genoeg genomen. Daardoor komt men nu voor de brokken te staan, gevormd door de mislukking van de onderhan- delingen met Engeland (waartoe Frankrijk nooit eenzijdig had kunnen beslissen als de Vijf in een vroeger stadium de door Frank- rijk zelf verlangde organisatie van het doorlopend politiek over- leg hadden aanvaard) en door het Frans-Duitse akkoord, dat in de samenwerking tussen de Zes een bijzondere groep van twee groten invoerde, hetgeen althans voor de zaken der Gemeenschap- pen een inbreuk betekende op de door de verdragen van Rome voorgeschreven procedure.
Bovendien voeren deze verdedigers van het Europa van de Zes - ook als dat een vorm in de trant van De Gaulle zou aanne- men - aan, dat de opvatting die voor dat nieuwe en sterke Eu- ropa ook een aandeel in de atoommacht van de wereld opeist, re- den van bestaan heeft. Zij delen wellicht niet de argwaan van De Gaulle tegenover de bedoelingen van de Verenigde Staten. Zij on- derschrijven daarom misschien ook niet de in Duitsland nog wel verkondigde opvatting, dat de innige samenwerking met Frankrijk ook op defensiefgebied zin zou kunnen hebben als de Amerikanen in het overleg met de Russen over ontwapening en over Berlijn tot al te grote concessies ten nadele van de Bondsrepubliek be- reid zouden zijn: een soort Duitse herverzekering dus bij Frank- rijk. Neen, deze verdedigers van een Europese nucleaire macht motiveren hun opinie alleen met een beroep op Europa's toege- nomen economische kracht en de daarop gebouwde politieke pre- tentie een wereldmacht te willen zijn. In theorie is dit oordeel heel goed verenigbaar met een krachtige verdediging van alle federale trekken en mogelijkheden in de Europese Gemeenschap- pen. Maar in de staatkundige werkelijkheid, waarin een nieuwe Europese defensiegemeenschap voor nucleaire bewapening even onwenselijk als onhaalbaar is, betekent deze uiting van Europees nationalisme, dat Frankrijks atoommacht de materiële en morele medewerking, de steun en de vlag, van Europa krijgt. Dat is
327
dan nauwkeurig datgene wat De Gaulle bereiken wil: ziet, Fran- se vrouwen en mannen, hoe zwaar te midden van de verwarrin- gen in Europa, opnieuw het gewicht kan zijn van de wil van Frank- rijk! Tot versterking van de federale ontwikkeling in Europa zou zulk een vereenzelviging met het streven naar Franse hegemonie hoegenaamd niets kunnen bijdragen!
Onder deze omstandigheden neemt de vertrouwenscrisis in het Europa der Gemeenschappen niet af maar toe. Ook onder hen die noch het Franse veto, noch de Franse hegemonie voor de staatkundige vormgeving van Europa aanvaardbaar achten, zijn er die eraan twijfelen of het instrument dat door de verdragen van Rome in het leven geroepen is, niet dreigt misbruikt te wor- den voor doeleinden waarvoor het nooit is bestemd. Het biedt, zo zeggen zij, Frankrijk de kans tot economische expansie, die het in staat stelt om een bij uitstek nationalistische politiek te voeren en zich de offers te getroosten die zulk een prestigepolitiek vraagt.
Wie direct of indirect aan deze politiek medewerkt, verzwakt de Noordatlantische Verdragsorganisatie en schept extra risico's voor de handhaving van de vrede.
Door de politiek van De Gaulle is de EEG gecorrumpeerd. Wat zij beoogde te versterken, de twee pijlers van de Atlantische sa- menwerking, zou ze nu juist in gevaar brengen. Daarom moet ze op een zacht pitje gezet worden: er moeten, aldus redeneren de- ze voorstanders van een verenigd Europa, geen voor Frankrijk voordelige beslissingen meer worden genomen, totdat het gevaar geweken is, d.w.z. de Franse politiek weer veranderd is.
De crisis in de Europese politiek komt derhalve van drie kan- ten. De Franse tegenstanders van 'Brussel' hebben in het kamp der voorstanders een tweedracht gezaaid die verlammend werkt.
Dientengevolge moet iedereen die zich voor ogen houdt welk een enorme politieke bijdrage in de jaren 1951-1963 aan de Europese eenwording door de Gemeenschappen is geleverd, zich de vraag stellen of en zo ja op welke wijze de thans opgetreden stagnatie moet worden doorbroken.
Daartoe is naast een kritische analyse van het standpunt van De Gaulle voor alles nodig een oordeel over de zienswijze van hen die de eigen 'Europese' atoommacht verdedigen en van hen die voor de nu ontstane Franse pretentie eigenlijk het EEG-me- chanisme verantwoordelijk stellen en het daarom voorlopig wil- len afremmen.
Ten aanzien van beide opvattingen kan ik kort zijn. Zolang de
'Europese' atoommacht geen andere realiseringsmogelijkheid heeft dan als Franse atoommacht onder Europese vlag, is zij vol- strekt af te wijzen. Zodra er een kans op een werkelijke Europe- se organisatie zou bestaan, is de aanvaardbaarheid daarvan alleen in het Atlantisch verband te beoordelen. Het is een fout te me- nen, dat nieuwe integratievormen in de wereld alle attributen en eigenschappen van de nationale staten in vergroot formaat zouden moeten vertonen en dus ook over eigen nucleaire machts- middelen zouden moeten beschikken. Dat zou een oude verstar- ring oproepen. De nieuwe vormen, heeft Jean Mannet-de grond- legger van de Europese Gemeenschappen - onlangs geschreven, zijn telkens onderhevig aan verandering en het is niet onrealis- tisch te menen, dat economische integratie, defensie en b.v. ont- wikkelinghulp in onderling afwijkende kringen van landen behar- tiging zullen vinden, waarbij elke kring zijn eigen gemeenschap- pelijke instellingen heeft, die het best passen bij de belangen die juist in die kring verzorgd moeten worden. Een Europese federa- tie zou zich voor haar defensie in Atlantisch verband, voor haar verhouding tot de ontwikkelingslanden in een nog ruimer kader, op de daar opgerichte gemeenschappelijke instellingen kunnen verlaten. Daarom mag de vraag of Europa een eigen kernmacht nodig heeft, niet afhankelijk worden gemaakt van de pretenties van een Europees nationalisme. Het moet uitsluitend worden be- zien vanuit de noodzaak van een westelijke defensie-organisatie die de hechtst mogelijke waarborg verschaft voor de handhaving van de vrede.
Maar ook zij die menen, dat de Gemeenschappen te veel koren leveren aan de molens van een Franse nationalistische politiek, schieten in hun analyse te kort. Slechts zolang Frankrijk in de Ge- meenschap over het vetorecht beschikt, kan het situaties schep- pen zoals het in de onderhandelingen met Engeland in het leven riep. Daartegenover staat dat ook elk ander land deze mogelijk- heid heeft tot het blokkeren van hetgeen tegenover de buitenwe- reld door de Gemeenschap moet worden beslist. Duitsland b.v.
kan de landbouwbeslissingen blokkeren, waardoor de verhouding tot Engeland en andere landen bijzonder wordt bemoeilijkt. Daar- om is het niet alleen een belang van de Vijf, maar ook van Frank- rijk om aan dit vetorecht paal en perk te stellen. Het past boven- dien geheel in het Verdrag zoals het er ligt. Want reeds nu is bij het automatisch intredende begin van de derde etappe van de overgangstijd op 1 januari 1966 de vervanging van eenstemmige beslissingen door meerderheidsbeslissingen in een groot aantal
329
gevallen voorzien. Het heeft toch heel weinig goede zin nu een impasse te laten voortbestaan, terwijl men het in de hand heeft datgene wat per 1 januari 1966 toch komt, door een eenvoudige maatregel iets vroeger te hulp te roepen om de tegen allen wer- kende impasse te doorbreken.
Daarom moet een zorgvuldige analyse van de huidige toestand van verlamming in de Gemeenschappen leiden tot de conclusie, dat een nieuwe actie noodzakelijk is, maar dat deze nieuwe actie niet zozeer gericht moet worden op vernieuwing van de instellin- gen der Gemeenschap - hoe belangrijk dit ook kan zijn - maar op verwijdering van het instrument van het vetorecht van één lid, dat reeds nu in verschillende opzichten verouderd blijkt en aan een harmonische ontwikkeling van de Gemeenschap in de weg staat. Het zou niet de eerste maal zijn, dat de Gemeenschap zelf zorgde voor de kracht om de haar weg komende hinderpalen te overwinnen. De voorstanders van een Verenigd Europa hebben daarvoor nu nodig: eensgezindheid en vertrouwen in de kracht der instellingen die zij zelf in het leven riepen.
330
M. van der Goes van Naters
Vijftien jaar Engeland/Europa
'De schrijver van dit artikel - aan wie niet de behandeling van de belangrijke Atlantische en militaire aspecten van de recente moei- lijkheden is opgedragen - wenst zijn conclusie voorop te stellen.
Hif is van mening, dat Engeland reeds tien jaar geleden lid had moeten worden van de Europese Gemeenschap; hoe eerder dit nu gebeurt, hoe beter.
Hij zou één hoofdvoorwaarde willen stellen en die is niet: het van de éne dag op de andere slikken van alle landbouw-verorde- ningen, die de Gemeenschap heeft gemaakt of nog zal maken.
Die hoofdvoorwaarde is, dat de voottgang van de Europese in- tegratie verzekerd zal moeten zijn, óók over de tekst van het V er- drag van Rome - middel maar geen doel - heen.
Wanneer in de eerste periode van de onderhandelingen deze voorwaarde niet voldoende gegarandeerd moge zijn geweest, is dit niet de fout van de Engelsen, maar van de Zes; die hadden kurmen weten, hoe het in Engeland hiermee staat.
Het is voor u, voor mij, voor ons, teileens weer een schokkende ervaring, dat de zaken in Europa zich volgens andere regels vol- trekken, dan wij Nederlanders voor ze hebben vastgesteld. Het Franse 'wangedrag' van januari 1963 is een zeer typerend voor- beeld. Dit wangedrag heeft echter de Engelse houding tegenover de integratie geheel uit onze aandacht verdreven.
Die houding- het moet onmiddellijk worden gezegd - is keurig netjes. Maar zij is ten enenmale onbegrijpelijk, althans van het jaar 1961 af. Want wat was de onveranderlijke Engelse stelling sinds 1948, althans sinds 1950?
a. Engeland kan nooit aan een Europese Federatie meedoen;
'never' kan het Engelse parlement een wetgevend orgaan, hoger dan zichzelf, verdragen:
b. De Europese integratie, zelfs de 'functionele' integratie van b.v. het Plan-Schuman, leidt noodzakelijk tot een Europese Fede- ratie;
331
c. Wij kunnen dus ook aan b, onder geen beding, meedoen.
A, b en c bleven, zoals ik zei, onveranderlijk, van 1950 tot 1961 toe. Zelfs in Nederlandse oren, hoe kieskeurig ook, klonk het heel erg logisch. Maar plotseling, in 1961, was er, naast een volledig 'ne varietur' voor a en b, een 180 graden omgedraaide c: dus doen wij voortaan mee aan die Europese integratie.
Ik geloof, dat het goed is, één en ander nader te staven.
Punt a is het oudste: nimmer kan Engeland aan een federatie meedoen. Het werd ons voor het eerst gepresenteerd in 1948 op het congres van de Europese Beweging in Den Haag. Tegen de E:ngelse oppositie in konden de Federalisten de doelstelling 'Fede- ratie' niet als enige handhaven; men moest genoegen nemen met de weinig zeggende verbinding 'Unie of Federatie'.
In 1949 kwam de (Assemblée van de) Raad van Europa voor het eerst te Straatsburg bijeen. Daar is toen een federalistische formule geïntroduceerd, gematigd doch concreet, die jarenlang een rol is blijven spelen. Haar auteur was ... een Engelse Labour M.P., R. W.G. Mackay. Maar Mackay was opgegroeid in Australië, één van de belangrijke federaties van de wereld. Hij vond dus in het verdeelde Europa de inbreng van een bescheiden begin van fede- ratie een natuurlijke zaak Zijn formule luidde, dat er in het kader van de Raad van Europa een autoriteit moest worden gevestigd
~with limited functions but real powers', wat wellicht het beste kan worden weergegeven als 'met een beperkt terrein van werkzaam- heden doch (daarbinnen) met werkelijke bevoegdheden.'
Het streven van Mackay stuitte op felle weerstand van de Engel- sen van beide grote partijen en daarmee was het politiek van de baan. Kort daarna verloor Mackay zijn parlementszetel en binnen een paar jaar is hij gestorven. Het komt niet veel voor, geloof ik, dat een teleurstelling in letterlijke zin 'iemands hart breekt'.
De Raad van Europa kwam nu in een fase van grote verwarring.
Het Bureau van de Politieke Commissie - waar Mackay's plan was uitgedokterd - bleef zich lang verzetten tegen een voortgaan in federalistische richting, zonder de Engelsen. Dat Bureau be- stond - toen deze tegenstellingen zich toespitsten - uit Guy Mollet (als opvolger van George Bidault!), voorzitter; Van der Goes van Naters, vice-voorzitter; mejuffrouw Klompé, rapporteur.
De tegenstelling werd nu die van de 'federalisten' - die dadelijk op politiek-Europees gebied verder wilden gaan - en de 'functio- nalisten', die wel een proef wilden nemen met een begin van Euro- pese integratie op een bepaald functioneel (economisch, sociaal)
332
gebied, doch nog niet verder wilden gaan. Terwille van de een- heid met de Engelsen zijn de federalisten - op enkelen na - er mee akkoord gegaan, dat men de integratie dan maar zou begin- nen langs de weg ·van de 'autorités spécialisées': functioneel be- paalde, beperkte gezagsorganen, waarvoor al spoedig de veel dui- delijker benaming 'pool' in •:zJwang kwam. (Pooling: het samen- brengen van gelijksoortige (nationale) bestanddelen of bevoegd- heden).
Het werd als een historisch moment beschouwd - maar in de Raad van Europa vonden we toen al gauw iets van 'historisch' be- lang - toen de Engelsen voor het eerst met de anderen meestem- den bij het aanbevelen van 'autorités spécialisées'.
Spoedig regende het pools - op papier -: groene pool voor de landbouw; zwarte pool voor de steenkoolsector; zelfs een witte pool voor de dokters en de verpleegzusters en de hygiëne. Maar in het politieke leven is zelden iets helemaal serieus of helemaal onzinnig: ondanks alle 'sneers' is de zwarte pool er dan toch maar gekomen!
Punt a: de weigering van de Engelsen, aan een Federatie mee te doen, was dus in volle werking - en dat bleef zo tot de jongste dag.
Het bleek uit de daden in Straatsburg, het bleek ook uit de woorden in Londen. Tussen 1949 en 1963 zijn er tal van Europese debatten in Lagerhuis en Hogerhuis gehouden; soms gegroepeerd om de Raad van Europa, soms om de EGKS (en de Engelse kolen- en staalbelangen), soms om de EEG en de Vrije Handels- zone of de - later tot stand gekomen - EFTA. Het ware te wen- sen, dat zij, die uitsluitend aan de éne kant de schuldigen zien en aan de andere kant de slachtoffers - nl. over het Kanaal - de 'Hansard' trouw op deze debatten zouden hebben nagelezen. Het is onbegonnen werk er hier een bloemlezing van te geven; prach- tig materiaal voor een studie of proefschrift over Engeland en de Europese Geest!
Een drietal episodes mogen er hier volgen:
Eén van de eerste grote debatten over 'Europa' in het Lagerhuis vond plaats op 13 november 1950. De aanleiding vormden de dis- cussies van de twee laatste jaren in de Raad van Europa - waar- van velen méér wilden maken dan een louter consultatief orgaan.
'Dit federale concept is nimmer aanvaardbaar geweest voor de regering', verklaarde reeds dadelijk de Labour-minister Ernest Davies, 'Federatie kan alleen maar betekenen het scheppen van
333
een supra-nationale autoriteit voor Europa en geen enkele Britse regering zou ooit op voorhand zich kunnen verbinden de meer- derheidsbesluiten van zulk een orgaan te aanvaarden.' Een asso- ciatie met een of andere supra-nationale autoriteit is natuurlijk mogelijk, zei hij, maar voor overdracht van een deel van onze souvereiniteit zouden wij tevoren precies moeten weten waartoe wij ons verbinden. 'De regering kan (derhalve) zich niet begeven in enige constitutionele federatie van Europa'.
Voor de- toenmalige- oppositie sloot Duncan Sandys zich bij deze afwijzing aan. Na het weer aan de macht komen van de con- servatieven ondervond dit standpunt dan ook geen enkele wijzi- ging - zoals uit tal van White Papers, verklaringen en debatten blijkt. Zie b.v. het grote Lagerhuisdebat over de (mislukking van de) onderhandelingen in de commissie-Maudling over de Europese Vrijhandels-zone, gehouden op 12 februari 1959. Maudling kwam, terecht, terug op het politieke doel der Gemeenschap: de politieke integratie. Hij zag - alweer terecht - dit doel neergelegd b.v. in artikel 138 van het Verdrag van Rome, dat de mogelijkheid van algemeen kiesrecht insloot. 'Het gehele denkbeeld van de Zes, de EGKS en Euratom is een groei naar politieke integratie'; onder- tekening van het Verdrag van Rome zou dus zijn 'het accepteren van politieke federatie in Europa, inclusief onszelf, als uiteindelijk doel. 'Hiervoor bestaat stellig geen meerderheid - en het zou niet behoorlijk zijn, de Gemeenschap te benaderen op andere wijze, nl.
op ónze condities. 'Wij zouden dan ongetwijfeld worden beschul- digd, dat wij op een slinkse wijze de Gemeenschap zouden willen breken door onze toetreding.'
Gold, wat op 12 februari 1959 gold, niet meer op 9 augustus 1961?
Men kan natuurlijk zeggen: hoewel De Gaulle er al in februari 1959 was, was het in 1961 nog duidelijker geworden, dat althans dit Staatshoofd géén federatie wenst. Dus bestond deze 'under- lying spirit' niet meer. Is deze redenering objectief juist? Op deze vraag komen wij nog terug.
In ieder geval is er tussen 1959 en 1961 een kolossale gedach- tensprong gemaakt, en het grote Lagerhuisdebat van 2 en 3 augus- tus 1961 - één week voor de officiële Engelse aanmelding - maakte dit dramatisch duidelijk. Ineens werd de Europese Ge- meenschap gereduceerd tot een beperkte economische zaak, zon- der politieke achtergrond; de supra-nationale instellingen hadden maar heel weinig betekenis; men kon er dus best lid van worden.
Er was maar één man, die protesteerde tegen dit niet zeer stijl- volle gedoe - waarmee echter vele Nederlanders toen innig ge- lukkig waren. Die man was wijlen Gaitskell.
Ik citeer uit dit debat slechts de Eerste Minister Harold Mac- millan en zijn zoon Maurice Maomillan, nog geen minister, maar die juist daarom de denkbeelden uit het huis Macmillan iets vrijer kon weergeven.
De Eerste Minister: 'De EEG is een economische Gemeenschap';
niets meer . . . (Dit werd in het slot 'Van het debat nog eens her- haald door Duncan Sandys: men vroeg immers aan Engeland geen overdracht van souvereiniteit buiten de economische en sociale sfeer).
Macmillan: De Federalistische Beweging op het continent wordt geenszins gesteund door de leidende personen aldaar (N.B. alle drie de grote partijen in het Europese Parlement hebben het Fede- ralisme als doelstelling aanvaard. De Gaulle wil een 'Europe des Patries'; 'dit is een concept, dat overeenkomt met onze op- vattingen'. (N.B. in 1959, bij de afwijzing van het lidmaatschap was De Gaulle reeds aan de macht en zijn anti-supra-nationale opvattingen waren al van 1952 af bekend.)
Tegen deze verdraaiing der historie heeft dan Gaitskell gepro- testeerd; hij haalde de verklaring van Maudling aan van 12 fe- bruari 1959, dat het uiteindelijke doel van het Verdrag van Rome stellig was: een politieke federatie van Europa' (zie boven).
Maurice Macmillan, de zoon, die in de Raad van Europa ook door onze landgenoten 'zo Europees' werd gevonden, sprak over het gelukkig niet aanwezige 'gevaar', 'dat er onontkoombaar een Verenigde Staten van Europa zou moeten worden opgebouwd .. .' 'De regeringen vormen de enige groep (in de Gemeenschap), die kan handelen; deze internationale bureaucratie (bedoeld werd: de Europese Commissie) staat onder de controle van de regeringen, want het zijn de regeringen thuis, die haar leden aanwijzen.' Een opvatting om echt blij mee te zijn!
Tot zover wat betreft punt a. In 1950 kwam punt b: ook de 'func- tionele' integratie leidt tot federatie en moet dus worden afge- wezen, zich hierbij voegen. Want - wij zagen het al - de Zwarte Pool kwám er! Op 9 mei, des middags, overhandigde Jean Monnet aan Robert Schuman, Frans minister van Buitenlandse Zaken, de Verklaring, die het Plan-Schuman aankondigde. In de namiddag werd die Verklaring wereldkundig; ze werkte als een bom. Op 10 mei werd dezelfde Jean Monnet al naar Londen gestuurd (hij
335
had veel Engelse relaties) om op Downing Street en White Hall de zaak uit te leggen. Het antwoord is pas heel veel later door Monnet onthuld. Het luidde: 'We are not prepared tot join - but you will not succeed.' (Wij voelen niet voor toetreding - maar er komt tóch niets van).
Het Plan-Schuman ging voor de zes continentale landen van West-Europa door; twee jaar later trad de Europese Kolen- en Staal-Gemeenschap (EGKS) in werking.
Maar we hebben het over !HSO; toen deed zich voor het eerst de Engelse 'move' voor, die zich, tot l 958 toe, vele malen heeft herhaald: kwam er een Europees supra-nationaal Plan - dan werd het dadelijk gevolgd door een niet-supra-nationaal Engels tegen- plan, dan wel (en dat klonk veel prettiger) door een breed, alom- vattend Engels plan, dat de voorgestelde supra-nationale gemeen- schap inbedde in het 'framework' (kader) van een grotere, niet- supra-nationale corporatie, waardoor de Engelsen, zonder lid te zijn van de 'kleinere' gemeenschap, daarin tóch hun invloed kon- den uitoefenen. Ik kan niet alle plannen, tegenplannen of 'frame- works' beschrijven, maar ik zal er een paar noemen:
9 mei 1950: Verklaring Schuman omtrent supra-nationale, doch in hun competentie beperkte, doelorganen.
18 augustus 1950: Plan-Eccles omtrent niet-supra-nationale 'Europese maatschappijen'.
18 april 1951: Ondertekening van het Verdrag der Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal.
Maart 1952: Het Plan-Eden stelt voor, dat de organen van de Raad van Europa {waarin alle niet-leden van de EGKS vertegen- woordigd waren) zouden fungeren als organen van de EGKS, waarbij slechts het recht tot stemmen beperkt zou blijven tot de Zes.1
Herfst 1956: Lancering van het 'Grand Desseign' (het grote Plan) van minister Selwyn Lloyd, dat de (supra-nationale) Assem- blée van de EGKS wilde incorporeren in de internationale Raad van Europa; over een executieve aaneensluiting werd niet gerept.
1 'Da Groszbritannien tonangebend bei der Ablehnung jeder Ver- stärkung der Vollmrachten des Europarats in föderalistischen Sinn ge- wesen war, erweokte seine neue lnitiative das Misztrauen der födera- tions-willigen Staaten'. Per Fisoher: Europarat und pariamentarische Auszenpolitik (1962).
336
Het Plan werd snel losgelaten, toen de eigen orgaan-vorming der Gemeenschap bleek door te gaan.
April 1956: Rapport-Spaak over de Gemeenschappelijke Markt gereed. 2
25 maart 1957: Ondertekening van het Verdrag van Rome.
Eind 1957: Het Verdrag van Rome (EEG) treedt in werking; de Europese Commissie wordt eerst later benoemd.
Eind 1957: Nog vóór de Europese Commissie - het typische onderhandelingsargaan - is geïnstalleerd, stelt minister Maudling in het kader van de Organisatie tot Europese Economische Samen- werking voor, de EEG te incorporeren in een grote vrijhandels- zone- echter niet voor de landbouwprodukten. In november 1958 mislukten deze onderhandelingen. (Engeland richt dan een eigen vrijhandelsorganisatie (EFTA) op - én beklaagt zich bitter over het bestaan van twee handelsblokken.)
Van deze tegenplannen is dus niets gekomen, maar alleen in het geval van de Vrije Handelszone was dit zo door toedoen van de Fransen, die echter in dit geval niet helemaal ongelijk hadden.
In het geval van het Plan-Eden en het Grand Desseign van Selwyn Lloyd hebben de Engelsen er zelf niets meer aan gedaan, toen zij zagen, dat de integratie toch gewoon doorging.
Er is één uitzondering: een realisatie, even leerzaam als de mis- lukkingen. Toen het Plan•Schuman (de EGKS) op de been kwam, trad - voor het eerst in de geschiedenis - een echt parlement in werking, met directe politieke controle-bevoegdheden: de Ge- meenschappelijke Vergadering. De Engelsen stelden nu voor, dat zij en de overige buiten-leden van de Raad van Europa zitting in deze vergadering zouden hebben ... met recht van spreken doch zonder stemrecht. Dit voorstel - het is nu zonderling, het te bedenken - vond steun bij verscheidene afgevaardigden van de Zes.
Ook ik heb er voorgestemd: altijd weer in de hoop, dat het de
2 John E'dwards, Lahourr-Lagerhuisiid en voorzitter V'an de Raad van Europa, in zijn Lagerhuis-speech van 12 februari 1959: 'Iederreen weet, wat er is gebeurd na de publikatie van het rapport-Spaak. ledereen weet, dat, wat wij ook hebben gezegd in het openbaar, wij o'Veral in Europa in privé zijn rondgegaan om twijfel te zaaien over het ontwerp.'
337
Engelsen nader bij Europa zou betrekken en minder kopschuw zou maken tegen het Federalisme.3
Voorzitter Spaak moest er niets van hebben en besloten werd, het advies te vragen van drie befaamde Europese juristen, de professoren Ophiils, Reuter en Rossi. Dit advies, dat wel de ge- boorte-acte van het Supra-nationale Recht is genoemd, conclu- deerde, dat de Gemeenschappelijke Vergadering, in tegenstelling tot alle Assemblées van verleden en heden, niet een 'internationale conferentie was' maar een normaal, op constitutioneel, intern recht gebaseerd, parlement. En in geen land ter wereld laat men niet- leden van een parlement in de vergadering zelf meespreken en de te nemen beslissingen beïnvloeden; alle Grondwetten scheppen in- tegendeel garanties, dat dit niet gebeurt. Het advies was dus ge- heel afwijzend.
Toen dit voorstel nu van de baan was, werd het vervangen door een ander, afkomstig van de werkelijk Europees gezinde (liberale) Lord Layton. Enkele dagen per jaar zou de Raad van Europa (15landen) vergaderen samen met het Parlement van de Zes: dan zouden ook de buiten-leden vragen kunnen stellen over de Ge- meenschap en er zou ·zich een debat kunnen ontwikkelen tussen de t:wee groepen. Uit voorstel werd door de beide partijen aan- vaard. Het hield ook in, dat de Hoge Autoriteit, ook buiten deze gezamenlijke bijeenkomst om, met de Raad van Europa in contact zou treden. als deze dit wenste.
Deze 'liaison' (verbinding) Raad van EmopafParlement van de Zes heeft in het begin wel nuttig gewerkt, maar zij verschrompelde tot één dag per jaar en heel weinig debat van de zijde van de Gemeenschappelijke Vergadering (thans, na 1957, het Europees Parlement).
Er was hier geen kwade wil in het spel. De Engelsen (en ande- ren) vermeden een principiële discussie en brachten vooral de eco- nomische belangen (Commonwealthlandcn, enz.) in het geding.
Het meestal wél principiële jaarlijkse rapport van één van de leden van het Europees Parlement en de eveneens principiële inleidende speech van president Hallstein kregen en krijgen maar weinig
3 Uit diverse stemmingen en rapporten, tien jaar lang, zou heel wat materiaal zijn te halen voor een gewetensproces tegen schrij,ver dezes.
Hij zou dan maar één armzalig verweer hebben: hij heel wat politieke stemmingen gaat het minder om het cone~ete voorstel, dan om het ge- tuigen van een bepanlcle gezindheid. In mijn geval ging het om de wens, de Engelsen niet meer te isoleren, dan zij al waren.
respons. Misschien kan nu, na de breuk, dit georganiseerde con- tact weer zijn nut krijgen.
Ad c. Hierover kunnen we kort zijn. Het volledig juiste inzicht, dat de Europese integratie tot een Federatie moet leiden, wat im- mers ook beoogd werd en wordt door haar auteurs, is in Enge- land nooit los gelaten. Niettemin kwam clan de Verklaring van 9 augustus 1961, gevolgd door verschillende andere, dat de Engel- se regering letter en geest van het Verdrag van li.ome aanvaardt als ook zijn verschillende implicaties. Dus ook de federalistische implicaties, tien jaar lang 'Voorzien? Neen, die niet.
Er zijn natuurlijk verschillende verklaringen voor dit mysterie.
Eén ervan is, dat Engeland - met zijn Scandinavische 'hulptroe- pen' - van de Gemeenschap, waarschijnlijk nog in de loop van de z.g. tweede verdragsfase, iets fundamentcel anders had willen ma- ken, clan door haar auteurs was voorzien. De bezorgdheid hier- over, mede gebaseerd op onclerhanclelingscliscussies, die telkens weer op de mogelijkheid van een 'veto' neerkwamen (zo al niet van Engeland alleen clan toch 'Van Engeland plus één of twee van de Scandinavische landen) werd gedeeld tot in de Europese Com- missie. Waarschijnlijk zal de ontwikkeling nu anders verlopen - dus we zullen het nooit weten.
Interressant is en blijft de optimistische reactie op de Engelse federatie-vijandigheid van veel goede federalisten, ook in Neder- land. Zij ontkenden geenszins die vijandigheid; het zou ook wel moeilijk zijn, haar te ontkennen. De beide grote Engelse partijen moeten immers van deze consequenties van 'Europa' helemaal niets hebben. Ik heb het optimisme over de Labour-party onder Gaitskell altijd onbegrijpelijk gevonden; thans, onder Harolcl Wil- son, koestert niemand meer enige hoop.
Hierachter verschuilen onze optimistische federalisten zich clan ook geenszins. Hun argumentatie lijkt bijzonder sterk. Hoewel de meesten van hen geschokt zouden zijn als men hun prognose 'his- torisch materialistisch' zou noemen, is zij dat toch wel. Prettiger voor hen is, als men hen, wat Engeland betreft (uitsluitend wat Engeland betreft?) als aanhangers van de 'historisch economische maatschappij-beschouwing' zou aanduiden - maar er is nu een- maal de klad in wetenschappelijke benamingen en dus beroepen zij zich op een alom aanwezige, maatschappelijke bctor: la force des choses (de kracht der dingen); de onweerstaanbare macht der maatschappelijke feiten. 'Par la force des choses' zou Engeland, eenmaal tot de Europese Gemeenschap toegetreden - ja, zelfs half
339
onwillig toegetreden, met gevoelens van onlust van de meerder- heid der Engelse burgers toegetreden - daarná haar actiefste en loyaalste lid worden. Het zou tegenover de Commonwealth waar willen maken, dat het niet voor een beuzelarij de een eeuw lang gevolgde weg had verlaten; het zou van het hele instrumentarium der Gemeenschap, inclusief meerderheidsbesluiten en beslissingen van het supra-nationale Hof, gebmik maken, als een ander land de communautaire spelregels opzij zou willen zetten. Tenslotte zou het beseffen, dat het, eenmaal de keus gedaan van 'within' in plaats van 'without', ook zijn rechtmatige politieke invloed in de wereld via de Europese Gemeenschap zou moeten spelen, waar- aan het, geruggesteund door zijn partners, nieuwe kracht zou ont- lenen.
Niemand kan zeggen, dat het niet zo zou gaan - en daarom is het argument van de 'force des choses' uiterst serieus.
Er is maar één, erg vervelend, tegenargument. Als het voor Engeland geldt, gold en geldt het dan niet voor Frankri;k, zelfs het Frankrijk van De Gaulle? Frankrijk is maar liefst tien jaar door de 'force des choses' heengegaan en, wat de welvaart van het land betreft, op een enorm voordelige manier. Welnu: Of het argument gaat nu voor allebei op, óf voor géén van beiden. Zo is het nu eenmaal, als men op een algemene wet een beroep doet. De heren hebben het dus voor het kiezen!
Naar mijn mening heeft het argument een minder absolute gel- digheid; er is een tendentie en meer niet. En zo gezien geldt het voor beide grote landen. De integratie-idealen en hun concreti- sering zijn van Franse oorsprong. Hoewel professor Krabbe één der allereersten was, die een beroep deden op het supra-nationale Recht, hebben een reeks Franse juristen (Léon Duguit, Paul Reu- ter, Georges Scelle e.a.) hieraan uitwerking gegeven.
De Gemeenschap zelf is gemaakt door de Fransen Robert Schuman en Jean Monnet. Overal zitten voortreffelijke Franse federalistische krachten; tot in Europese Commissie en Hof. Zo- juist heeft 86% van de Franse industriëlen zich uitgesproken voor een voortgang van de Gemeenschappelijke Markt. 'La force des choses!' Een paar weken nadat generaal De Gaulle zijn zonder- linge persconferentie had gehouden, heeft het Hof van Appèl in Parijs zich uitgesproken voor de voorrang van het Europese recht boven het nationale Franse.4
4 In diezelfde tij1d hebben de Nederlandse autoriteiten (in de zaak- VanGend en Loos) zich krampachtig voor het omgekeerde uitgesproken.
In de beslissende tien jaren van 1948-1958 heeft Frankrijk pro .. Europese regeringen gehad (drie tevens pro-Engeis waren).
Uitzondering: Mendès France (die alleen maar pro-Engeis was).
Het is natuurlijk dwaasheid te gaan voorspellen, wat er gebeu- ren zal, ná De Gaulle. Stellig zal De Gaulle niet •zo lang en rustig in het zadel blij•ven als Adenauer in Duitsland; de stakingen tegen hem acht ik een krachtiger argument voor deze stelling dan de aanslagen.
Het grote verschil met Engeland is nu juist, dat in Frankrijk de
sterk~Europese krachten, met een op hun activiteiten gegrond prestige bekleed, alom liggen te wachten (als er in Frankrijk niet zo'n zot kiesstelsel was, behoefden ze niet eens meer te wachten).
Intussen is De Gaulle er op het ogenblik nog en dat is lastig ge- noeg. Maar zouden we dan meteen maar een Engelse De Gaulle (Macmillan, voorstander van het 'Europe des Patries") er nog bij moeten verwerken?5 Twee 'tijgers' in plaats van één. Bovendien;
in Engeland is de, in Frankrijk aanwezige, Europese background helemaal afwezig. Zeker, er is de 'Economist' en er is de prachtige wetenschappelijke groep van PEP - maar er is niets meer dan studie plus een positieve instelling bij kleine groepen van intellec- tuelen. Anders dan in Frankrijk - en dit zullen onze historisch- materialisten ook wel zien - zit de infrastructuur van Engeland - industrie én landbouw - ons nog niet mee ...
Een conclusie? Daarmee ben ik al begonnen. Het was voor ons een verschrikkelijke teleurstellin,g, toen Engeland in 1949 en 1950 niet mee wilde optrekken, in 1952 weer 'neen' zei en in 1957 nog- maals. De niet voldoende te verklaren stap van 1961 (zie these c.
hierboven) kwam op een uitgezocht slecht moment; de Engelsen hadden toch werkelijk in 1969 en 1960 met De Gaulle en Couve de Murville voldoende kennis kunnen maken.
Wij moeten als het ware op de loer blijven liggen, dat op een juist moment - politiek juist, én in Engeland én in Frankrijk - de poging wordt herhaald. Ik stem toe, dat het een slecht teken is, dat Labour werkelijk juicht, dat de toetreding nu niet is doorge-
5 In een interview van 26 maart 1963 constateert Guy Mollet de vijandigheid van alle Engelse vertegenwooroigers, die hij heeft ontmoet, tegen de fedemHstisohe achte.11grond wn het Verdrag. 'Hun positie is vlak naast die van generaal De Gaulle en zijn Europe des Parties', zegt
ook hij. Zie ook de 'Observer' van 14 april 1963 over het 'Gaullisme' van Macmillan.
341
gaan. Valt er wat van hen te verwachten, als zij het volgend jaar aan de macht zouden komen? Gordon Walker heeft zojuist van het ideaal van een 'politiek evenwicht' in Europa gesproken, wat niet bepaald op vernieuwing duidt ...
Men kan de vraag ook omdraaien: Wat zou er van de Europese Gemeenschap mét Engeland terecht zijn gekomen onder een vol- maakt vijandig Labour, dat dan bovendien (begrijpelijk) het gevoel zou hebben, dat zijn meerderheid nét nog eventjes voor de ver- kiezingen bij de neus zou zijn genomen door een aftakelend con- servatief bewind?
Hoe dan ook: \Vij hebben - naast het steunen van onze Franse pro-Europesc vrienden - maar één taak: een intense Europese zending onder de Engelsen. Wij delen, o zo graag, hier en daar lesjes uit, wam·bij wij gaarne de functie van 'brug' tussen Engeland en het Continent opeisen. Als er ook maar iets waar is van die stelling, dan moeten wij nu die brug ook in omgekeerde richting betreden.
R. Cohen
Balkanisatie in, en hulpverlening aan Afrika
Was het een jaar geleden nog mode een beschouwing over Afrika te beginnen met een opsomming van de onafhankelijk geworden staten, thans lijkt het aanbevelenswaardiger met een lijst van nog afhankelijke landen aan te vangen. Niet alleen werkt deze metib.ode arbeidsbesparend, hij is ook verhelderend. Immers, het accent leg- gen op de onafhankelijkheid betekent uiting geven aan een gevoel van verbazing: zo en zoveel souvereine staten zijn er dit keer weer bijgekomen. Die verbaZJing is echter niet meer op zijn plaats, en een accentverschuiving naar de nog afhankelijke staten doet beter uitkomen dat onafhankelijkheid in het zwarte werelddeel regel, af- hankelijkheid uitzondering is.
Afhankelijke staten zijn aan het einde van het jaar 196,2 nog de beide grote Portugese ''overzeese provincies' Angola en Mozam- bique; enkele kleinere Portugese en Spaanse gebieden aan de westkust van Afrika; de onder Brits bestuur staande landen Kenia en de Federatie van Rhodesië en Niassaland, het Britse protecto- raat Beetsjoeanaland, de kleinere Britse protectoraten Zanzibar, Zwaziland en Basoetoland aan de oostkust en Gambia aan de westkust; en het Franse overzeese gebied Frans Somaliland. Apart valt nog te noemen het trustgebied van de Verenigde Naties Zuid- West-Afrika. Wat betreft de Britse gebieden mag verwacht wor- den dat in het komende jaar in elk geval aan Kenia de onafhanke- lijkheid zal worden verleend, terwijl de te verwachten afscheiding van Niassaland uit de Centraal-Afrikaanse Federatie ook dit ge- bied diohter bij de onafhankelijkheid zal brengen. Frans Somali- land, als een Franse enclave in een verder voornamelijk op Enge- land georiënteerd gebied, lijkt als toekomstige onafhankelijke staat nauwelijks een eigen leven beschoren.
Over de Spaanse gebieden is relatief weinig bekend. Onder het huidige Spaanse bewind lijkt vrijwillige onafhankelijkheidsver- lening weinig waarschijnlijk. De situatie in de Portugese gebieden Angola en Mozamique ligt enigszins anders. In beide provincies bestaat een sterke onafhankelijkheidsbeweging, gesteund door de regeringen van de omringende landen. De toestand in beide ge-
bieden zal ongetwijfeld belangrijke invloed ondergaan van de ont- wikkelingen in de Centraal-Afrikaanse Federatie.
De rest van het werelddeel bestaat reeds uit souvereine staten (een veertigtal), die voor het merendeel in het laatste decennium hun onafhankelijkheid hebben verworven op Frankrijk of Enge- land. Uit dit korte overzicht over de nog afhankelijke staten is reeds gebleken dat Frankrijk, afgezien van de overzeese provincie Somaliland, zijn directe invloed in Afrika volledig heeft prijs ge- geven. De indirecte invloed is daarentegen nog zeer groot, zoals in het volgende zal worden aangegeven. Engeland heeft nog wel een belangrijke directe invloed.
Verschillen
Alvorens na te gaan waarin de situatie van de nieuwe staten ver- schilt met die waarin zij leefden toen zij nog onder Frans of Brits bestuur stonden, lijkt het dienstig na te gaan waarin de verschil- lende staten onderling verschillen. Dit maakt het namelijk gemak- kelijker een oordeel te vellen over de gevolgen voor de diverse sta- ten van de onafhankelijkheid en de 'balkanisatie', zoals Amerikanen en West-Europeanen het versplinteringsproces in Afrika betitelen.
Oppervlakkig bezien zijn de verschillen niet groot. Het inkomen per hoofd van de bevolking in Afrika bedraagt minder dan 400 gulden per jaar, dat wil zeggen minder dan een tiende van het ge- middelde inkomen per hoofd in de geïndustrialiseerde landen. De achterstand van Afrika op Europa en Amerika wordt op meer dan 100 jaar geschat, terwijl men rekent op een periode van minstens 50 jaar om deze achterstand in te halen.
Deze cijfers, kort geleden gepubliceerd door de Verenigde Na- ties, hebben betrekking op geheel Afrika. De toestand in de landen bezuiden de Sahara, het 'zwarte' Afrika, is oneindig veel slechter en alleen een geïncarneerde optimist kan met de gedachte spelen van een Europees levensniveau over vijftig jaar. Verschillen moe- ten dan ook niet in deze economische gegevens worden gezocht.
Alle landen worden gekenmerkt door een relatief sterke graad van armoede, door gebrek aan bekwame krachten en aan kapitaal, door een geringe mate van industrialisatie en door de afhankelijk- heid van een monocultuur of van de export van slechts enkele tropische produkten.
Zuiver politiek gezien zijn er ook meer overeenkomsten dan verschillen. In de periode voorafgaande aan de onafhankelijkheid ziet men verschillende politieke partijen, die alle weliswaar de eis van onafhankelijkheid in hun banier hebben gesellireven maar op
344
detailpunten van elkaar verschillen, om de macht strijden. Na de onafhankelijkheid blijft er na korte tijd meestal slechts één partij over, de partij van het staatshoofd, die alle macht aan zich trekt en de overige partijen nauwelijks meer enig kans laat. Wat dit be- treft is er geen enkel verschil tussen vroegere Franse en vroegere Engelse landen.
Overeenkomsten ziet men ook in de neiging om een planmatige economie op te bouwen. Dat die neiging tot nu toe nog geen extreme vormen heeft aangenomen, valt vermoedelijk niet toe te schrijven aan het nog overheersen van getemperd liberale ideeën, maar is veeleer een ,gevolg van het feit dat er nog zo weinig te 'plannen' is. Zodra de bases gelegd zijn waarop een planmatig ge- voerde economie vruchten kan gaan afwerpen, dat wil zeggen zo- dra de industrialisatie ver genoeg is voortgeschreden, moet men rekenen met een sterke voorkeur voor planning. Vóór die tijd heeft planning nauwelijks internationaal economische betekenis. Onge- twijfeld zal men ook op korte termijn zijn voorliefde voor planning blijven belijden, maar die voorkeur zal ZJich slechts uiten in het opstellen van vijf-, zeven- of tienjarenplannen, die voo-rnamelijk voor de interne ontwikkeling van belang zijn en nauwelijks reper- cussies hebben op de internationale economische betrekkingen van het betrokken land. Zolang de onderlinge handel van de Afrikaan- se landen nog gering is en de export van agrarische produkten en grondstoffen hoofdzakelijk is gericht op de geïndustrialiseerde landen, mag men verwachten dat de Afrikaanse landen in het in- ternationale handelsverkeer een liberale koers blijven (moeten) varen.
Dat wil niet zeggen dat intussen aan de functioneving van de internationale landbouw- en grondstoffenmarkt niets behoeft te WOJ1den gedaan. In feite functioneren deze markten helemaal niet en is een sanering broodnodig. Voor wat betreft de landbouwmark- ten mag verwacht worden dat de gemeenschappelijke landbouw- politiek waarmee de E.E.G. een aanvang heeft gemaakt, een aan- leiding vormt om tot sanering te komen. Voor de grondstoffen- markt zal men via produktovereenkomsten, waarvan er reeds en- kele bestaan, maar over het algemeen eveneens tot nu toe slecht functioneren, tot een oplossing kunnen komen. Uiteraard impli- ceert een dergelijke sanering ook planning, maar in de eerste plaats gaat het hier om een planning waartoe de geïndustrialiseerde lan- den het initiatief moeten nemen en niet de Afrikaanse of andere minder ontwdkkelde landen. De rol van de minder ontwikkelde landen in dit proces zal eerder van 'passieve' aard zijn, en zal moe-
34;)
ten bestaan in het krimpen en/ of heroriënteren van hun produktie.
Bereidheid daartoe zal echter pas dan aanwezig zijn als metter- daad blijkt dat er een reële kans van succes aanwezig is voor de sanm,ing van de internationale markten. Aan de geïndustrialiseerde staten is dus het eerste woord.
De verschillen tussen de afzonderlijke staten moeten dus niet in algemene economische en politieke feitelijkheden worden ge- zocht. Eerder komen deze verschillen tot uiting in demografische opbouw en geografische ligging. Het blijkt dat tussen de vroegere Franse en de vroegere of nu nog Engelse gebieden in dit opzicht markante verschillen bestaan.
Met uitzondering van Guinée zijn alle vroegere Franse gebie- den, de vroegere Belgische gebieden Kongo en Ruanda-Urundi en het vroegere Italiaans Somaliland, geassocieerd met de E.E.G. De totale bevolking van deze geassocieerde landen beloopt ongeveer 57 miljoen mensen. Daar het hier achttien landen betreft is de gemiddelde bevolkingsgrootte per land ruim 3 miljoen. Voor wat betreft de Franse gebieden geeft dit gemiddelde een vertekend beeld als men zich voor ogen houdt dat dit gemiddelde sterk be- invloed wordt door Kongo met 13,6 miljoen inwoners. Van de veertien Franse gebieden benaderen er vier het ge11liddelde (Ivoor- kust, Niger, Senegal en Tsjaad); vier andere liggen er boven
(Cameroen, Madagaskar, Mali en Opper Volta) met resp. 4,1, 5,4, 4,3 en 4 miljoen inwoners; drie landen liggen er onder (Centraal- Afrikaanse Republiek, Dahomey en Togo) met resp. 1,2, 2,0 en 1,5 miljoen'; terwijl de laatste drie een inwonertal hebben van nog geen miljoen (Kongo, (Brazz.), Gabon en Mauretanië) met resp.
0,85, 0,5 en 0,72 miljoen. 1
Van deze vroegere Franse gebieden liggen er bovendien vijf in het binnenland van Afrika, zonder uitweg naar zee (Mali, Opper Volta, Niger, Tsjaad en de Centraal-Afrikaanse Republiek).
Geheel anders is het gesteld met de Engels sprekende gebieden.
Nigeria, dat met 35 miljoen inwoners als een reus boven alle an- dere landen uitsteekt, buiten beschouwing latend, is het gemiddel- de inwonertal van ruim 7 miljoen meer dan tweemaal zo hoog als dat van de Franse gebieden. (De Britse protectoraten Beetsjoeana- land, Basoetoland, Zwaziland en Zanzibar hebben echter alle min-
1 Cijfers uit: Emope France Outremer. L'Afrique d'Expression Française. No. 385 spécial, mars 1962. Met nadruk dient er op gewezen te worden dat statistieken uit de Afrikaanse landen iets minder betrouw- baar zijn dan wij van Europese en Amerikaanse statistieken zijn gewend.
der dan 1 miljoen inwoners). Met uitzondering weer van de Britse protectoraten, die in dit verband van minder belang zijn, is er onder de Engels sprekende landen slechts één dat geen verbinding met zee heeft, nl. de Federatie van Rhodesië en Niassaland. Alle overige Engels Afrikaanse landen hebben zowel een hoger inwo- nertal dan de Frans Afrikaanse landen als een uitweg naar zee.
Van de niet tot de vroegere Britse of Fl:anse invloedssfeer behoren- de landen hebben Ethiopië, Angola en Mozambique met resp. 20, 4,5 en 6,5 miljoen inwoners een hoger gemiddelde dan de Franse.
Liberia met 2,5 miljoen inwoners benadert het Franse gemiddelde.
Alle vier genoemde landen hebben een Ve!'binding met de Atlan- tische Oceaan of Indisohe Oceaan.
Ontwikkeling van de Frans-Afrikaanse gebieden
De Franse gebieden steken dus zowel wat inwonertal als wat goe- de verbindingswegen betreft slecht af bij de Engelse gebieden.
Deze relatief slecilite positie van de Franse landen is er een van de oorzaken van dat, hoewel het fenomeen balkanisatie waarover in het westen zo veel geschreven wordt ogenschijnlijk deze aandacht verdient, in feite de situatie veel minder ongunstig is en veel min- der versobilt met die van de koloniale periode dan men op grond van het aantal nieuw gevormde staten zou aannemen. In de kolo- niale periode bestonden er drie Franse eenheden: Frans Equato- riaal Afrika, Frans West-Afrika en Madagaskar. Het vroegere Frans Equatoriaal Afrika is uiteengeva1len in vier onafhankelijke staten: de Centraal-Afrikaanse Republiek, Congo (Brazz.), Gabon en Tsjaad. Het vroegere Frans West-Afrika wordt gevormd door de onafhankelijke staten: Ivoorkust, Dahomey, Opper Volta, Mali, Senegal, Mauretanië, Niger en Guinée. Madagaskar was en is een zelfstandige economische eenheid, evenals Togo en Cameroen, de beide vroegere trustgebieden van de V.N. die onder Frans beheer stonden.
Kort na de onafhankelijkheidsverlening hebben de landen van het vroegere Frans Equatoriaal Afrika zich aaneengesloten in de Union Douanière Equatoriale (U.D.E.). Binnen een zekere tijd hoopt men een volledige douane-unie tussen de vier staten te be- reiken, terwijl daarnaast samenwerking op andere economische terreinen is voorzien.
Hetzelfde geldt voor de thans onafhankelijke staten van Frans- West-Afrika. Deze hebben de Union Douanière d'Afrique Occi- dentale (U.D.A.O.) gevormd, met dezelfde doelstellingen als die
347
van de U.D.E.2• Is op die manier reeds een sterke onderlinge band tot stand gekomen die voornamelijk tot doel heeft de economische eenheid te bewaren daar waar hij bestond, er is ook gezorgd voor het behouden van hechte economische banden met het vroegere moederland. Zowel voor de staten in U.D.E. als in U.D.A.O., als voor de landen Madagaskar, Togo en Cameroen geldt dat zij met Frankrijk verbonden zijn in de zgn. Franczone. Deze Franczone is een ingenieus stelsel van monetaire en financiële bepalingen, dat enige aandacht verdient.
2 Guinée neemt een aparte positie in en is geen lid van de U.D.A.O.
De geschiedenis van dit land is anders geweest dan die van de overige Franse gebieden. Als in het vervolg van dit artikel een opmerking wordt gemaakt over de Franse gebieden als geheel, moet men steeds voor ogen hOil'den dat Guinée daar niet onder valt.
