Rapport van bevindingen A
Inzake de consultatie herbalancering van de kabeltarieven Openbare versie
1. Hoofdlijnen reacties en het vervolgtraject 2 2. Reacties op de consultatievragen 10 3. Overige reacties marktpartijen 22
5 december 2002
OPTA/IBT/2002/203259
Rapport van bevindingen A
Inzake de consultatie herbalancering van de kabeltarieven Openbare versie
1. Hoofdlijnen reacties en het vervolgtraject
Op 16 mei 2002 heeft het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatieautoriteit (hierna: het college) een consultatiedocument “Herbalancering Kabeltarieven”
1gepubliceerd. De markt werd hierin geconsulteerd over de introductie van een nieuw kostentoerekeningsmodel ter bepaling van de door kabelexploitanten aan programma-aanbieders te berekenen doorgiftetarieven. De kern van dit model zou bestaan uit een herbalancering door middel van de introductie van een zogenaamd vastrecht. Hierbij wordt uitgegaan van een vast tarief voor een kabelaansluiting, en daarbovenop een tarief afhankelijk van de programma’s en diensten die feitelijk worden afgenomen. Het doel van deze consultatie was om na te gaan in hoeverre het in dit verband wenselijk zou zijn om te komen tot een aanpassing van de
“Richtsnoeren met betrekking tot geschillen over toegang tot omroepnetwerken” (hierna: de Richtsnoeren), zoals deze op 17 augustus 1999 door het college en de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit (hierna: de d-g NMa) zijn gepubliceerd.
Door de meeste marktpartijen en organisaties die gereageerd hebben op dit consultatiedocument wordt de visie van het college dat herbalancering een belangrijke impuls aan de verdere ontwikkeling van de kabel kan geven, ondersteund. Door de d-g NMa is aangegeven dat het voorgestelde vastrechtmodel er voor zorgt dat de drempel voor het in de markt zetten van nieuwe diensten wordt verlaagd. Andere partijen bestrijden niet zozeer het nut van een eventuele herbalancering maar spreken wel hun grote zorg uit over de mogelijkheid dat als gevolg van een herbalancering de abonnementstarieven zouden kunnen stijgen. Een samenvatting van de reacties van partijen treft u in de hoofdstukken 2 en 3 aan.
Er heeft de afgelopen maanden, mede naar aanleiding van deze consultatie, een publiek debat
plaatsgevonden over de ontwikkelingen in de kabelsector. Waar de consultatie zich in hoofdzaak richtte op ontwikkelingen rondom de doorgiftetarieven, heeft dit debat in toenemende mate geleid tot een discussie over de hoogte van de abonnementstarieven.
Het college vindt dat de discussie echter in de volle breedte gevoerd dient te worden. De kabelsector is een sector met een groot groeipotentieel, welke een bron van effectieve concurrentie kan vormen.
Digitalisering en verdere verglazing van de infrastructuur maken een scala aan nieuwe diensten mogelijk.
Door liberalisering en technologische innovatie kan de kabel uitgroeien tot een multifunctioneel netwerk voor allerlei communicatiediensten – omroep, telefonie, interactieve diensten en breedband-internet.
Consumenten kunnen dan bijvoorbeeld gebruik maken van een geïndividualiseerd televisie-aanbod op
1
Zie www.opta.nl, toegang tot de kabel, consultatiedocumenten
Rapport van bevindingen A
Inzake de consultatie herbalancering van de kabeltarieven Openbare versie
basis van een digitale decoder. Kabelnetten kunnen zich ontwikkelen tot een volwaardige concurrent van het vaste telefonienet; een consument kan ook zijn vaste telefonie en zijn (breedbandig) internetsessies via zijn kabelaansluiting afwikkelen. En bovendien zouden deze mogelijkheden, als gevolg van de hoge penetratiegraad van de kabelinfrastructuur in Nederland, op korte termijn beschikbaar kunnen komen voor bijna alle Nederlanders.
De vele mogelijkheden van de kabelsector hebben zich de afgelopen jaren nog nauwelijks omgezet in tastbare resultaten, met uitzondering van internettoegang. Het college maakt zich ernstige zorgen over de vraag of de kabelsector, wanneer er niet op korte termijn een aantal randvoorwaarden wordt ingevuld, ooit tot volle wasdom zal kunnen komen. Daarbij is vanuit het oogpunt van de taakstelling van een toezichthouder ten aanzien van het bevorderen van effectieve concurrentie mede van belang of de Nederlandse kabelsector op termijn ook een volwaardige infrastructuur in concurrentie met het vaste telefoonnet zal kunnen bieden.
Er liggen tal van kansen voor het oprapen voor kabelexploitanten en voor dienstenaanbieders met als gevolg meer keuzemogelijkheden voor consumenten. Die kansen moeten echter wel gegrepen worden.
Een eenduidige ontwikkelingstraject, gebaseerd op een duidelijke invulling door alle betrokken partijen van rollen, taken en doelen, kan er toe leiden dat die kansen ook omgezet worden in daden. Er moet geconstateerd worden dat dat de afgelopen jaren nog onvoldoende is gebeurd.
Hoe nu verder ?
Het kabellandschap is op dit moment een zeer versnipperd landschap. Tal van instanties beschikken over de mogelijkheid om ontwikkelingen in de kabelsector te beïnvloeden, maar zijn tegelijkertijd de
afgelopen jaren onvoldoende in staat gebleken om gewenste en duurzame ontwikkelingen tot stand te brengen. Het is daarom van groot belang dat door het Kabinet een samenhangende visie uitgedragen zal worden op de gewenste ontwikkelingsrichting in deze sector en daarmee op de toekomst die men voor de kabelsector als geheel ziet weggelegd. De noodzaak van een duidelijke regievoering door de overheid is groot.
De regie dient gevoerd te worden op drie hoofdlijnen, te vergelijken met de wissels van een spoor.
- De eerste wissel behelst de vraag of er open toegang tot de kabel moet komen, wat het college betreft zo spoedig mogelijk. Dit zou al bestendigd kunnen worden zodra het ‘kabelwetje’ door de Kamer wordt aangenomen;
- De tweede wissel behelst de in de consultatie voorgestelde keuze voor de herbalancering van de
tarieven middels een vastrechtbenadering. Deze wissel kan door de d-g NMa en het college middels
Rapport van bevindingen A
Inzake de consultatie herbalancering van de kabeltarieven Openbare versie
aanpassing van de richtsnoeren in de juiste richting worden gezet;
- De derde wissel is de regulering van het eindgebruikerstarief. Momenteel heeft OC&W nog de
mogelijkheid om in te grijpen indien het tarief boven een bepaalde hoogte komt en daarnaast zijn er vaak gemeentelijke contracten die een herbalancering van deze tarieven in de weg kunnen staan.
Hierbij lijkt met name een rol weggelegd voor de ministers van Economische Zaken en van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.
Er dient duidelijkheid geschapen te worden over het belang dat gehecht wordt aan de modernisering van de kabelinfrastructuur. De vooruitzichten voor de kabelsector zijn, bij ongewijzigd beleid, bepaald niet rooskleurig. Een herbalancering van de tarieven kan een belangrijke rol spelen bij, en bijdragen aan, een uitbreiding van keuze en aanbod van innovatieve diensten via de kabel. Bovendien kan dit bijdragen aan de totstandkoming van bestendige infrastructuurconcurrentie. Vanuit het Kabinet zou het signaal moeten komen of men deze visie deelt en of men een dergelijk ontwikkelingstraject voor de kabelsector gewenst acht, zelfs indien dit eventueel zou resulteren in een mogelijke verhoging van het abonnementstarief.
In het consultatiedocument is een vastrechtbenadering aan de markt voorgelegd als een realistisch systeem van kostenonderbouwing. Een dergelijke benadering zou de bestaande impasse in de kabelsector kunnen doorbreken. Onder een vastrechtmodel zouden de doelstellingen van keuzevrijheid, concurrentie en innovatie beter tot hun recht komen, terwijl de kabelinfrastructuur zich tegelijkertijd zou kunnen ontwikkelen tot een volwaardige concurrent van het telecommunicatienet. De digitaliseringshobbel zou geslecht kunnen worden in een situatie waarin, bij een beheerste ontwikkeling van
eindgebruikerstarieven, open toegang voor programma- en dienstenaanbieders tot de kabelinfrastructuur gegarandeerd zou worden.
Concurrentie kan plaatsvinden op twee niveaus – concurrentie tussen infrastructuren en concurrentie tussen afzonderlijke diensten óver die infrastructuren. Beide vormen van concurrentie zijn van belang, en leiden via vrije keuze tot een gevarieerd en innovatief pakket aan diensten, dat goed kan aansluiten bij consumentenvoorkeuren. Concurrentie is dan ook de primaire vorm van consumentenbescherming. De introductie van een vastrechtmodel kan bijdragen aan de bevordering van concurrentie op beide niveaus.
De introductie van een dergelijk model kan echter alleen slagen indien aan een aantal randvoorwaarden wordt voldaan.
Immers, de introductie van een vastrechtmodel zou, zonder flankerend beleid, de kabelexploitanten van
een aantal vrijheidsgraden kunnen voorzien om zelf de toegangsvoorwaarden voor concurrerende
programma- en dienstenaanbieders vast te stellen. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de
verhouding tussen eindgebruikers- en doorgiftetarieven. Kabelexploitanten zijn monopolisten. Dit soort
Rapport van bevindingen A
Inzake de consultatie herbalancering van de kabeltarieven Openbare versie
vrijheidsgraden kan niet zonder meer aan monopolisten gegund worden, zeker niet in een situatie waarin kabelexploitanten ook nog opereren als verticaal geïntegreerd bedrijf en hun abonnees op een aantal relevante markten ‘captive customers’ zijn. De belangen van consumenten en concurrerende programma- en dienstenaanbieders dienen zekergesteld te worden. Tegelijkertijd mag een introductie van een vastrechtmodel er niet toe leiden dat kabelexploitanten op hun beurt in hun belangen geschaad worden.
Bij het zeker stellen van deze belangen, respectievelijk bij het regelen van het toezicht op deze belangen, speelt een duidelijke positiebepaling van het Kabinet een cruciale rol.
Consumenten
De belangen van consumenten dienen te worden zekergesteld. Hoewel concurrentie in principe de beste vorm van consumentenbescherming is, is specifieke aandacht voor de belangen van consumenten in de onderhavige sector nog steeds van groot belang. Daarbij dient aandacht te worden besteed aan de kwaliteit van de dienstverlening, maar ook aan de mogelijkheid om, tegen lage kosten, de overstap te maken van één infrastructuur- of dienstenaanbieder naar een andere. Verder zal de overheid
duidelijkheid moeten afdwingen van de kant van kabelexploitanten over de vruchten die consumenten zullen plukken van een herbalancering. Kabelexploitanten zullen duidelijk en aannemelijk moeten maken op welke termijn consumenten van welke extra diensten gebruik zullen kunnen maken. Daarbij zou tevens overwogen kunnen worden om na te denken over de introductie van een zeer laag of om niet geprijsd
‘budgetpakket’, naar analogie met het ‘Belbudget’-abbonement van KPN, om op die wijze toegang tot het
‘must carry’-pakket veilig te stellen via de kabelaansluiting.
Programma- en dienstenaanbieders
Voor programma- en dienstenaanbieders dient zeker gesteld te worden dat zij toegang kunnen krijgen tot de kabelinfrastructuur. Kabelexploitanten kunnen als verticaal geïntegreerd bedrijf opereren, en via hun toegangsbeleid concurrerende diensten- en programma-aanbieders toegang tot de kabelinfrastructuur ontzeggen, of onredelijke voorwaarden aan die toegang stellen. In een situatie van vastrecht, waarbij financiële toetredingsdrempels voor diensten- en programma-aanbieders substantieel verlaagd zijn, en kabelexploitanten meer vrijheidsgraden krijgen in hun tariefstelling, neemt het belang van open toegang verder toe. Op zo kort mogelijke termijn zou het ‘Kabelwetje’
2van kracht moeten worden.
Kabelexploitanten
Ook ter zekerstelling van de belangen van kabelexploitanten bestaat behoefte aan flankerend beleid. Er zijn immers ook risico’s verbonden aan de introductie van een vastrechtbenadering zonder dat
2
Wijziging van de Telecommunicatiewet en de Wet Onafhankelijke post- en telecommunicatieautoriteit in verband met de
invoering van een regeling voor toegang tot openbare telecommunicatienetwerken bestemd voor het bieden van toegang tot
internet en een verduidelijking en een verruiming van de regeling voor toegang tot omroepnetwerken, Tweede Kamer,
vergaderjaar 2001-2002, 28 203, nrs. 1-2
Rapport van bevindingen A
Inzake de consultatie herbalancering van de kabeltarieven Openbare versie
kabelexploitanten in de gelegenheid zouden zijn om hun eindgebruikerstarieven te verhogen. Hoewel er niet op voorhand vanuit kan worden gegaan dat een introductie van vastrecht per definitie tot een verhoging van eindgebruikerstarieven zal leiden, dient er wel een mogelijkheid te zijn om dergelijke tarieven, mits gecontroleerd, beheerst en onderbouwd, te verhogen. In de huidige situatie, waarij veel kabelexploitanten zich geconfronteerd zien met bepalingen in gemeentelijke contracten welke een maximale prijsontwikkeling stipuleren, beschikt men niet in de volle breedte over die vrijheid. Verder kan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen op basis van artikel 82j van de Mediawet thans bij Algemene maatregel van bestuur de eindgebruikerstarieven aan een maximum binden.
Dit alles betekent dat, indien er sprake zou zijn van de invoering van vastrecht, kabelexploitanten mogelijkerwijs wel geconfronteerd zouden worden met lagere doorgiftetarieven welke zij aan diensten- en programma-aanbieders in rekening zouden moeten brengen, terwijl zij niet in staat zouden zijn om de eindgebruikerstarieven te verhogen. De kabelexploitanten zouden in dat scenario hun kosten wellicht niet meer goed kunnen maken.
Al met al is een heldere en integrale visie van beleidsmakers op de toekomst van de Nederlandse kabelsector noodzakelijk. Een visie waarin ook ruimte bestaat voor een gerechtvaardigde herbalancering van de kabeltarieven. Kabelexploitanten zullen vervolgens richting beleidsmakers aan moeten geven en aannemelijk moeten maken op welke wijze zij aan die visie vorm zouden kunnen geven, waarbij met name het tijdspad van belang is alsmede de wijze waarop de belangen van consumenten veilig worden gesteld.
Vervolgens zal door beleidsmakers getoetst moeten worden, desgewenst met inachtneming van de expertise van het college en de d-g Nma, of de door kabelexploitanten gepresenteerde plannen reeël zijn.
Daarna zullen de toezichthouders toezicht houden op tarieven, andere toegangsvoorwaarden en in algemene zin op de belangen van consumenten.
Er dient met name een heldere regie gevoerd te worden met betrekking tot de invulling van het toezichtsregime. Dit regime dient dekkend, maar niet overlappend van aard, eenduidig, maar niet versnipperd van structuur te zijn. Dit is niet pas van belang op het moment van introductie van een vastrechtregime, maar de noodzaak daarvan wordt in een dergelijke situatie wel pregnanter. Dit geldt bijvoorbeeld met name met betrekking tot het toezicht op de eindgebruikerstarieven.
Het college en de d-g NMa beschikken op basis van hun bevoegdheden over de mogelijkheid om over te gaan tot een aanpassing van de Richtsnoeren. Zij willen echter hun ogen niet sluiten voor de
consequenties die een dergelijke generieke aanpassing van de Richtsnoeren mogelijkerwijs met zich zou brengen. Derhalve zullen zij vooralsnog, vooruitlopend op een verbetering van de politieke
randvoorwaarden, niet komen tot een aanpassing van de Richtsnoeren langs de lijnen van een
Rapport van bevindingen A
Inzake de consultatie herbalancering van de kabeltarieven Openbare versie
vastrechtmodel. Dit betekent dat zij bij de beslechting van geschillen over toegang tot omroepnetwerken
op grond van artikel 8.7 van de Telecommunicatiewet respectievelijk op grond van de artikelen 6 en 24
van de Mededingingswet vooralsnog de criteria zullen blijven hanteren zoals deze in de Richtsnoeren zijn
uiteengezet.
Rapport van bevindingen A
Inzake de consultatie herbalancering van de kabeltarieven Openbare versie
Hoofdlijnen reacties
Van de volgende partijen is een reactie op het consultatiedocument ontvangen:
CAI Harderwijk, Canal+ (reactie door Stibbe), Consumentenbond, Dutchmedia, HMG, NKP (Nederlandse Kabelkrant Pers), NLIP (Branchevereniging Nederlandse Internet Providers), NOB, NV DELTA
Nutsbedrijven Zeeland, Ses-Astra, StrICt (adviesbureau), VCR (Vereniging voor Commerciële Radio - reactie door Van der Kroft Advocaten), VECAI (reactie mede namens UPC, Essent, Casema) , Vefica en Vestra (branchevereniging van commerciële omroepen). De reactie van HMG heeft een vertrouwelijk karakter en is in deze openbare versie van de nota van bevindingen weggelaten.
KPN heeft geen schriftelijke reactie naar aanleiding van de consultatie ingediend, maar heeft middels een presentatie (door dhr. P.A. Vis) tijdens de openbare hoorzitting
3haar visie kenbaar gemaakt. In
hoofdstuk 3 wordt deze kort toegelicht. Andere sprekers tijdens de hoorzitting waren: Digitenne (zie eveneens hoofdtuk 3), VECAI, Vestra, HMG en de Consumentenbond.
Hieronder volgt een samenvatting van de voornaamste reacties. Voor meer detail kunnen de volgende hoofdstukken geraadpleegd worden.
In het algemeen kan gesteld worden dat de kabelexploitanten NV Delta Nutsbedrijven, UPC, Essent en Casema voorstander zijn van een overgang naar een vastrechtmodel, maar dat CAI Harderwijk niet zonder meer voorstander is. UPC, Casema, Essent en NV Delta Nutsbedrijven delen de visie van het college over het bestaan van de zogenaamde digitaliseringshobbel en het feit dat een vastrechtmodel de ontwikkeling van nieuwe diensten zou kunnen stimuleren. CAI Harderwijk toont zich geen uitgesproken tegenstander van herbalancering, maar geeft aan dat de oorzaken van de huidige impasse voor een groot deel bij de kabelexploitanten zelf liggen.
De contentaanbieders (Vestra, Canal+) zijn positief over herbalancering van de kabeltarieven. Daarnaast wordt er door hen aangegeven dat er, met de huidige kanalenbenadering, geen transparantie is van de kosten van doorgifte en van de abonnees. Deze transparantie zou er bij een vastrechtmodel moeten komen.
Zowel de kabelexploitanten als de contentaanbieders zijn van mening dat herbalancering gepaard mag gaan met een prijsstijging van de abonnementstarieven. Wel wordt er door de meeste marktpartijen aangegeven dat er tegenover de prijsstijging een beter aanbod moet staan. Beter in de zin van meer keuzes en/of betere kwaliteit.
3
Hoorzitting op 16 juni 2002, bij OPTA, Den Haag.
Rapport van bevindingen A
Inzake de consultatie herbalancering van de kabeltarieven Openbare versie
De Consumentenbond en KPN zijn daarentegen tegen herbalancering van de kabeltarieven. De
Consumentenbond wijst erop dat de huidige klant tevreden is met het aanbod. De Consumentenbond en KPN vinden het onacceptabel dat de consumentenprijzen zouden stijgen en daarnaast is de
Consumentenbond van mening dat er niemand op digitale diensten zit te wachten.
Rapport van bevindingen A
Inzake de consultatie herbalancering van de kabeltarieven Openbare versie
2. Reacties op de consultatievragen
Per in het consultatiedocument opgenomen vraagpunt wordt dit vraagpunt herhaald, voorzien van een korte toelichting
4. Vervolgens wordt per vraagpunt een weerslag gegeven van de ontvangen reacties. De weerslag van de ontvangen reacties betreft overigens in het algemeen geen letterlijke weergave van die reacties, maar een samenvatting van het naar voren gebrachte. Voor die onderwerpen waar de
geformuleerde vraagpunten en de ontvangen reacties daartoe aanleiding geven, is ervoor gekozen om deze samen te voegen.
Vraag 1 Deelt u de visie van het college met betrekking tot de situatie in de markt? Meer specifiek wordt gevraagd te reageren op de oorzaken die hebben geleid tot de huidige situatie, zoals geschetst door het college.
Kabelexploitanten
De VECAI, reagerend namens UPC, Casema en Essent, geeft aan de mening van het college te delen. VECAI geeft wel enkele nuances aan. Zo kunnen kabelmaatschappijen niet verder investeren omdat de
kapitaalsector een radicaal andere houding heeft aangenomen ten aanzien van de communicatiesector.
Daarnaast zegt de VECAI dat kabelbedrijven momenteel in een situatie verkeren waarin de kosten van een moderne infrastructuur niet kunnen worden doorberekend in de doorgiftetarieven van programma- aanbieders omdat deze dat niet kunnen opbrengen. Ten koste van het rendement van de
kabelmaatschappijen kan dat ook niet via de eindgebruiker.
NV Delta Nutsbedrijven deelt eveneens de visie van het college. Daarnaast geeft ze aan dat veel kabelbedrijven het idee hadden de gehele waardeketen te moeten beheersen. Dit heeft drempels opgeworpen voor potentiële contentaanbieders.
Stichting CAI-Harderwijk deelt de visie van het college niet. De ambities van diverse kabelaars missen volgens hen de nodige onderbouwing. Ze zijn gebaseerd op onduidelijke business plannen zonder deugdelijk marktonderzoek.
Programma-aanbieders
De VESTRA geeft allereerst aan dat het niet redelijk is dat must-carry zenders gesubsidieerd worden door commerciële zenders. Daarnaast is de huidige situatie van de kabelmarkt historisch zo gegroeid. De consument kreeg steeds meer voor weinig geld en is daardoor tevreden met het grote aanbod voor weinig. Er kan alleen verandering in de situatie optreden indien het bedrijfsleven, de politiek en de consumenten meewerken.
Canal+ (door Stibbe) geeft aan dat een belangrijke oorzaak van de huidige situatie in de kabelmarkt is gelegen in de intransparante opbouw van de abonnementstarieven alsmede in de ondoorzichtige en
4
