9. Eerste toepassing in de praktijk. Ten slotte wijzen wij op de uitspraak van de Afdeling van 4 december 2019 (ABRvS 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4069) waarin de Afdeling deze nieuwe jurisprudentielijn toepast. Appellante be-toogt dat B/T ten onrechte geen rekening heeft gehouden met haar persoonlijke situatie. De Af-deling is kort over deze beroepsgrond: hoewel B/T inderdaad bij een terugvorderingsbesluit op grond van artikel 3:4 Awb een belangenafweging moet maken, zijn de door appellante geschetste om stan dig he den volgens de Afdeling niet “zoda-nig bijzonder” dat B/T daarin aanleiding had moeten zien om van terugvordering af te zien of het terug te vorderen bedrag te matigen. Het ho-ger beroep is dan ook ongegrond. Het is nog wachten op de eerste uitspraak die duidelijk maakt wanneer wel sprake is van een “zodanig bijzondere” om stan dig heid dat van terugvorde-ring had moeten worden afgezien.
A. Drahmann en D.K. Jongkind
AB 2020/87
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK VAN DE RAAD VAN STATE
3 juli 2019, nr. 201900418/1/A2 (Mr. H.G. Sevenster)
m.nt. A. Drahmann en D.K. Jongkind* Art. 14, 16 Awir; art. 11f Rko V-N 2019/44.23
RSV 2019/207
V-N Vandaag 2019/2015 ECLI:NL:RVS:2019:2211
Te late betaling kosten voor kinderopvang kan worden toegerekend aan eerder berekenings-jaar.
Appellant heeft uiteengezet dat hij de factuur voor juni in mei 2014 per e-mail had ontvangen, maar op dat moment nog geen voorschot kinderopvang-toeslag voor de maanden mei en juni uitbetaald had gekregen. Toen dat voorschot in juni werd uit-betaald, heeft hij het voorschotbedrag voor juni, te weten € 1.037, direct overgemaakt naar het kinder-dagverblijf, zonder nog naar de eerder gestuurde factuur te kijken. Hij had op dat moment niet in de gaten dat hij daardoor de eigen bijdrage van € 512,30 niet had betaald. Omdat het facturatiesys-teem van het kinderdagverblijf nog niet optimaal * A. Drahmann is universitair hoofddocent aan de afdeling staats- en bestuursrecht van de universiteit Leiden en D.K. Jongkind is promovenda aan de afdeling staats- en bestuurs-recht van de universiteit Leiden.
functioneerde, is hij er ook door het kinderdagver-blijf niet van op de hoogte gesteld dat hij te weinig had betaald. Er is (…) geen reden om aan te nemen dat appellant de factuur voor de maand juni 2014 met opzet niet direct geheel heeft voldaan. Verder is het geloofwaardig dat appellant, zoals hij stelt, het restantbedrag van de factuur voor de maand juni 2014 eerder zou hebben betaald, als hij daar eerder achter was gekomen. Hoewel een betaling in 2017 voor kinderopvang in 2014 in beginsel te laat is, is de Afdeling van oordeel dat de betaling van appel-lant van 17 juli 2017 onder de hier geschetste om-stan dig he den toch kan worden toegerekend aan het berekeningsjaar 2014.
Uitspraak in het geding tussen: Appellant,
en
De Belastingdienst/Toeslagen, verweerder.
Procesverloop
Bij uitspraak van 3 oktober 2018,
ECLI:NL:RVS:2018:3182, heeft de Afdeling, voor zo-ver van belang, het besluit van de Belastingdienst/ Toeslagen van 28 maart 2017 vernietigd en de dienst opgedragen een nieuw besluit te nemen over de kinderopvangtoeslag voor de toeslagja-ren 2014 en 2015. Verder heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) be-paald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 14 december 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen, gevolg gevend aan deze uitspraak, het bezwaar van appellant ge-grond verklaard voor het toeslagjaar 2015 en on-gegrond voor het toeslagjaar 2014. Dit betekent dat appellant voor 2014 recht heeft op een bedrag van € 337, aldus de dienst.
Tegen dit besluit heeft appellant, voor zover het het toeslagjaar 2014 betreft, beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een ver-weerschrift ingediend.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behan-deld op 13 juni 2019, waar appellant, bijgestaan door mr. M. Adansar, rechts bij stand ver le ner te Amsterdam, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
Overwegingen Inleiding
1. Appellant heeft in 2014 kinderopvang-toeslag ontvangen voor de opvang van zijn kind
AB 577Afl. 9 - 2020
bij kinderdagverblijf A (na naamswijziging: kin-derdagverblijf B) te Amsterdam. De partner van appellant, partner, is houder van en pedagogisch medewerker bij dat kinderdagverblijf.
Voor de verdere achtergrond van deze zaak wordt verwezen naar de uitspraak van 3 oktober 2018. In deze procedure ligt het besluit van 14 de-cember 2018 ter be oor de ling voor.
Besluitvorming
2. Bij het besluit van 14 december 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich, met over een komstige toepassing van artikel 11f van de Regeling wet kinderopvang, op het standpunt gesteld dat appellant alle kosten voor de opvang in 2014 uiterlijk op 1 maart 2015 had moeten vol-doen. Hij heeft echter een deel van de kosten, een bedrag van € 512,30, pas op 17 juli 2017 betaald aan het kinderdagverblijf. Die betaling is te laat om te worden toegerekend aan 2014, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
Be oor de ling van het beroep
3. Appellant betoogt dat de late betaling niet aan hem te wijten is, omdat er een factura-tiefout is gemaakt door het kinderdagverblijf in verband met opstartproblemen in het betalings-systeem in mei 2014. Deze fout was eenmalig, werd pas duidelijk naar aanleiding van hetgeen de Belastingdienst/Toeslagen in de beroepsproce-dure naar voren bracht, en is toen direct hersteld. Appellant voert aan dat hij zich niet bewust was van de fout en meent dat hij er in 2014 op mocht vertrouwen dat hij alle kosten voor de kinderop-vang had betaald. Appellant voert verder aan dat, gelet op het feit dat de overige facturen voor 2014 tijdig geheel zijn betaald, het aannemelijk is dat hij, als hij in 2014 was geconfronteerd met een gewijzigde factuur voor de maand juni 2014, deze direct betaald zou hebben. De betaling van 17 juli 2017 dient daarom te worden toegerekend aan 2014, aldus appellant.
3.1. De Belastingdienst/Toeslagen heeft ter zitting desgevraagd verklaard niet langer van be-lang te achten dat partner niet alleen de houder van het kinderdagverblijf is, maar tevens de toe-slagpartner van appellant. Hetgeen appellant in dat verband heeft aangevoerd, behoeft daarom geen bespreking.
3.2. Artikel 11f van de Regeling Wet kinder-opvang luidt:
"De vraagouder betaalt periodiek de kosten voor gastouderopvang uiterlijk binnen twee kalendermaanden na afloop van het tijdvak waarover de kosten op grond van de over een-komst worden be re kend."
De in deze bepaling neergelegde uiterste betaal-termijn mist in dit geval toepassing, omdat deze
bepaling ziet op gastouderopvang en niet op op-vang bij een kinderdagverblijf. Dat betekent ech-ter niet dat geen ech-termijn geldt waarbinnen de kosten moeten zijn voldaan om deze in aan mer-king te brengen voor kinderopvangtoeslag. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoor-beeld in de uitspraak van 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:956), brengt de achtergrond van de regeling voor het toekennen van kinder-opvangtoeslag en het belang van controle op een juiste besteding van overheidsgelden met zich dat de verschuldigde kosten voor kinderopvang daadwerkelijk ten tijde van die opvang of uiterlijk kort daarna worden voldaan.
De vraag is of de betaling, gedaan op 17 juli 2017 voor de opvang in juni 2014, kan worden toegerekend aan het berekeningsjaar 2014. 3.3. De Belastingdienst/Toeslagen heeft met nadere stukken aangetoond dat het kinderdag-verblijf appellant tijdig een correcte factuur heeft gestuurd voor de maand juni 2014. Ter zitting heeft hij dat niet weersproken, maar als volgt toe-gelicht wat hij met de opstartproblemen rond de facturatie bedoelde.
Appellant heeft uiteengezet dat hij de factuur voor juni in mei 2014 per e-mail had ontvangen, maar op dat moment nog geen voorschot kinder-opvangtoeslag voor de maanden mei en juni uit-betaald had gekregen. Toen dat voorschot in juni werd uitbetaald, heeft hij het voorschotbedrag voor juni, te weten € 1.037, direct overgemaakt naar het kinderdagverblijf, zonder nog naar de eerder gestuurde factuur te kijken. Hij had op dat moment niet in de gaten dat hij daardoor de ei-gen bijdrage van € 512,30 niet had betaald. Om-dat het facturatiesysteem van het kinderdagver-blijf nog niet optimaal functioneerde, is hij er ook door het kinderdagverblijf niet van op de hoogte gesteld dat hij te weinig had betaald. Deze uiteen-zetting komt de Afdeling niet onaannemelijk voor, evenals de stelling van appellant dat hem pas naar aanleiding van de beroepsprocedure in 2017 duidelijk werd dat de factuur voor juni 2014 niet geheel was betaald. De Belastingdienst/ Toeslagen heeft zich in de besluiten immers steeds op het standpunt had gesteld dat geen recht bestond op kinderopvangtoeslag, omdat partner zonder aanwezigheid van een andere be-roepskracht hun beider kind had opgevangen in het kinderdagverblijf. Dat de maand juni 2014 niet volledig zou zijn betaald is door de Belastingdienst/Toeslagen tot de beroepsfase niet tegengeworpen. Niet in geschil is dat appellant het niet betaalde deel toen alsnog heeft betaald. Verder is tussen par tijen niet in geschil dat appel-lant de facturen voor de maand mei 2014 en van-af de maand juli 2014 tijdig en geheel heeft be-taald. Er is mede daarom geen reden om aan te
578 Afl. 9 - 2020 AB
nemen dat appellant de factuur voor de maand juni 2014 met opzet niet direct geheel heeft vol-daan. Verder is het geloofwaardig dat appellant, zoals hij stelt, het restantbedrag van de factuur voor de maand juni 2014 eerder zou hebben be-taald, als hij daar eerder achter was gekomen.
Hoewel een betaling in 2017 voor kinderop-vang in 2014 in beginsel te laat is, is de Afdeling van oordeel dat de betaling van appellant van 17 juli 2017 onder de hier geschetste om stan dig-he den toch kan worden toegerekend aan dig-het be-rekeningsjaar 2014.
Het betoog slaagt. Eindoordeel
4. Het beroep is gegrond. Het besluit van 14 december 2018 is ondeugdelijk gemotiveerd en dient daarom wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd. De Belastingdienst/Toeslagen dient binnen zes we-ken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Dat be-tekent dat de Belastingdienst/Toeslagen er bij het nieuwe besluit van moet uitgaan dat appellant de verschuldigde kosten voor de kinderopvang in het jaar 2014 geheel en tijdig heeft voldaan.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling wederom aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe be-sluit slechts bij haar beroep kan worden inge-steld.
5. De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskos-ten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de Belastingdienst/ Toeslagen van 14 december 2018, kenmerk BRP HBOB O;
III. draagt de Belastingdienst/Toeslagen op om binnen zes weken na de verzending van deze uit-spraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
IV. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe be-sluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
V. veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proces-kosten tot een bedrag van € 1.024 (zegge: dui-zendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen
aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174 (zegge: honderdvierenzeventig euro) ver-goedt.
Noot
1. Deze uitspraak is van vóór de nieuwe ju-risprudentielijn die de Afdeling in de uitspraken van 23 oktober jongstleden uiteen heeft gezet en die elders in deze aflevering van de AB zijn opge-nomen (AB 2020/85 en AB 2020/86). Deze uit-spraak hebben wij opgenomen omdat deze illus-treert in wat voor kafkaëske situatie aanvragers van kinderopvangtoeslag (KOT) voorheen terecht konden komen. Vóór de nieuwe jurisprudentie-lijn van de Afdeling gold een alles- of niets syste-matiek. Dit hield in dat er geen recht op KOT be-stond wanneer bijvoorbeeld de aanvrager niet alle kosten voor de opvang van dat jaar volledig had betaald. Een strenge benadering waardoor er weinig tot geen mogelijkheden waren voor maat-werk als er onregelmatigheden werden gecon-stateerd. Een andere harde eis voor het recht op KOT is volgens Belastingdienst/Toeslagen (B/T) dat betalingen van kinderopvang tijdig worden gedaan, tenzij er sprake is van een bijzondere om stan dig heid. In onderhavige uitspraak oor-deelt de Afdeling dat zich zo’n bijzondere om-stan dig heid voordoet die B/T niet heeft onder-kend.
2. Een woud aan beschikkingen. Appellant heeft in 2014 en 2015 voorschotten KOT ontvan-gen voor de opvang van zijn kind bij het kinder-dagverblijf. In 2016 besluit B/T de voorschotten op nihil te stellen, omdat de appellant zelf bij het betreffende kinderdagverblijf zou werken. In maart 2017 wordt de KOT definitief vastgesteld. In bezwaar wordt duidelijk dat niet appellant, maar zijn partner bij het kinderdagverblijf werk-te. Materieel heeft dit geen gevolgen voor het be-sluit: volgens B/T heeft appellant geen recht op KOT voor de uren dat zijn partner zonder aanwe-zigheid van een andere beroepskracht hun kind heeft opgevangen in het kinderdagverblijf. In deze procedure speelt dit aspect echter geen rol meer — er was dus geen sprake van fraude met KOT — en draait het alleen nog maar om de vraag wat de gevolgen zijn als één betaling wordt ge-mist (zie hierna onder 3). Uit de eerdere uitspraak van de Afdeling in dit geschil van 3 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3182) blijkt dat er discussie is ontstaan of met de beslissing op bezwaar enkel was beslist op de definitief vastgestelde te ge-moet ko mingen of ook op de herziening van de
AB 579Afl. 9 - 2020
voorschotten. De rechtbank was van oordeel dat B/T niet heeft beslist op het bezwaar tegen de voorschotbeschikkingen. De Afdeling benadrukt in die uitspraak dat de definitieve berekeningen van KOT geen intrekking, wijziging of vervanging van de voorschotbeschikkingen zijn. De Afdeling oordeelde verder dat uit het systeem van de Awir volgt dat als hangende het bezwaar tegen een voorschotbeschikking een definitieve berekening is vastgesteld, bij een gegrond bezwaar kan wor-den volstaan met het herroepen van de voor-schotbeschikking waartegen bezwaar is gemaakt en het — ambts halve — herzien van de definitieve berekening. De uitspraak illustreert hiermee al-lereerst goed hoe ouders én rechters de weg door het woud aan mogelijke beschikkingen in toesla-genland makkelijk kwijt konden raken.
3. Eén gemiste betaling is geen betaling. De rechtbank was in haar uitspraak inhoudelijk inge-gaan op het recht op KOT. Omdat B/T tegen deze rechtsoordelen niet is opgekomen in hoger be-roep gaat de Afdeling er in haar uitspraak uit 2018 in navolging van de rechtbank van uit dat het be-streden besluit onzorgvuldig is voorbereid en on-deugdelijk is gemotiveerd. B/T moet daarom een nieuw besluit nemen op het bezwaar. De Afdeling merkt daarbij uit druk ke lijk op dat het oordeel van de rechtbank dat in 2014 niet alle kosten voor de opvang zijn voldaan, niet per definitie betekent dat geen recht bestaat op KOT voor dat jaar, om-dat ter zitting is uiteengezet om-dat appellant door toedoen van het kinderdagverblijf één factuur over 2014 pas enige tijd na dat toeslagjaar heeft voldaan. B/T dient bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar te motiveren of de dienst aan die om-stan dig heid al dan niet betekenis toekent. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft B/T een nieu-we beslissing op bezwaar genomen. Tegen deze beslissing heeft de ouder wederom beroep inge-steld. In de hier opgenomen uitspraak beslist de Afdeling op dit beroep. Het zal niet verbazen dat B/T zich in de nieuwe beslissing op bezwaar op het standpunt stelt dat appellant nauwelijks recht op KOT heeft omdat niet alle kosten voor de op-vang in 2014 tijdig zijn betaald. Artikel 11f van de Regeling Wet Kinderopvang bepaalt (kort samen-gevat) dat kinderopvangkosten uiterlijk binnen twee kalendermaanden moeten zijn voldaan. Daarom moesten volgens B/T alle kosten voor de opvang in 2014 uiterlijk op 1 maart 2015 zijn be-taald. Niet in geschil is dat één factuur van € 512,30 pas in 2017 is betaald. Appellant heeft toegelicht dat dit is gebeurd doordat het nieuwe facturatiesysteem van het kinderdagverblijf nog niet optimaal functioneerde. Als hij een factuur zou hebben ontvangen dan zou hij deze direct hebben betaald. Hoewel dit niet uit de uitspraken blijkt, zal het besluit van B/T tot gevolg hebben
gehad dat B/T duizenden euro’s van appellant kon terugvorderen, terwijl duidelijk is dat het kind van appellant wel op de kinderopvang heeft geze-ten en ook alle kosgeze-ten (zij het door om stan dig he-den verlaat) zijn voldaan. De Afdeling stelt voorop dat het door B/T aangehaalde artikel 11f van de Re-geling Wet kinderopvang niet van toepassing is, omdat die bepaling ziet op gastouderopvang en niet op opvang bij een kinderdagverblijf. Dat bete-kent echter niet dat geen termijn geldt waarbinnen de kosten moeten zijn voldaan om deze in aan mer-king te brengen voor kinderopvangtoeslag. Onder verwijzing naar vaste jurisprudentie (ABRvS 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:956) overweegt de Afdeling dat de achtergrond van de regeling voor het toekennen van kinderopvangtoeslag en het belang van controle op een juiste besteding van overheidsgelden met zich brengt dat de verschul-digde kosten voor kinderopvang daadwerkelijk ten tijde van die opvang of uiterlijk kort daarna wor-den voldaan. De Afdeling oordeelt dat, gezien de om stan dig he den rondom het facturatiesysteem en het feit dat appellant alle overige facturen tijdig heeft voldaan, er geen reden is om aan te nemen dat appellant de factuur voor de maand juni 2014 met opzet niet direct geheel heeft gedaan. De Afde-ling acht het geloofwaardig dat als appellant door het kinderdagverblijf op de hoogte zou zijn gesteld van het resterende bedrag, hij deze schuld direct zou hebben voldaan. Daarom kan de nagekomen betaling uit 2017 in dit geval worden toegerekend aan het berekeningsjaar 2014. Deze uitspraak staat niet op zichzelf. Er zijn meer ouders geweest die KOT moesten terugbetalen, omdat er wel is be-taald, maar te laat. De Afdeling is in het verleden terughoudend geweest met het aannemen van bij-zondere om stan dig he den (zie bijvoorbeeld ABRvS 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1457, waar het feit dat appellante verkeerd was voorgelicht door de kinderopvanginstelling en zwakbegaafd is onvol-doende reden was om een bijzondere om stan dig-heid aan te nemen).
4. Afronding. Deze uitspraak is een goed voorbeeld van de rigide opstelling van B/T en de verstrekkende gevolgen die dit heeft gehad voor ouders. Van een afstand is het moeilijk te begrij-pen waarom B/T niet eerder zelf heeft ingezien dat de alles-of-niets-uitleg van het wetssysteem tot onverdedigbare uitkomsten leidde. Natuurlijk moet fraude worden aangepakt, maar daar was in dit dossier evident geen sprake van. Wij den-ken dan ook dat deze zaak een van de druppels zal zijn geweest die heeft geleid tot het oordeel dat de emmer vol was in de uitspraken van 23 ok-tober jongstleden.
A. Drahmann en D.K. Jongkind
580 Afl. 9 - 2020 AB
