14. Üftttitfiw tornt*:
Z 2 - C 5 6
miiMiiicklE VAN VERKEER EN WATERSTAAT
Directoraat-Generaal van het Verkeer
» • . . • < • . — •> , • • • — . , . . , . . . . . - . , • • • • — — . i i. • • • , . . •• — • — , - , • — . „ - i i
Directie Personenvervoer - Hoofdafdeling Wetgeving, Bestuurlijke en Juridische Zaken
^ n i M M ©
Alternatieven organisatie openbaar vervoer
15 december 1981
VERKENNINGEN
Verkenningen : alternatieven organisatie openbaar vervoer / Ministerie van Verkeer en Waterstaat.
- Den Haag : Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Directoraat- Generaal van het Verkeer, Directie Personenvervoer, hoofdafd.
Wetgeving, Bestuurlijke en Juridische Zaken, 1981. - V, Wk p.
30 cm
Sign.: Z2-C56 V&W 1 Verkenninge 656.076.2.03
1 verkenningen...2 Ministerie..^
[05927
Inhoud
Inhoudsopgave Inleiding
DEEL A. ALGEMEEN
p»ff' I.
IV.
I. Inleiding 1 II. Beschrijving huidige situatie 2
III. Noodzaak nieuwe wettelijke regeling 4 IV. Randvoorwaarden uit algemeen regeringsbeleid 9
V. Randvoorwaarden uit verkeers- en vervoerbeleid 11 VI. Doelstellingen nieuwe Wet Personenvervoer 13
DEEL B. BESTUURLIJKE ORGANISATIE I. Inleiding
II. Reikwijdte organisatiestructuur III. Beleidskader openbaar vervoer
IV. Voorzieningenniveau openbaar vervoer V. Criteria bestuurlijke organisatie VI. Modellen van bestuurlijke organisatie
a. Stad/streek-organisatie b. Regionale organisatie
c. Provinciale organisatie d. Centrale organisatie
VII. Waardering bestuurlijke modellen DEEL C. BEDRIJFSMATIGE ORGANISATIE
I.
II.
III.
IV.
V.
Inleiding
Huidige organisatiestructuur
Criteria bedrijfsmatige organisatie Modellen van bedrijfsmatige organisatie a. Stad/streek-organisatie
b. Regionale organisatie c. Provinciale organisatie d. Landelijke organisatie
Waardering modellen van bedrijfsmatige organi- satie
15 15 16 18 19 21
22 25 27 29 31 39 39
4o
41 42 42 43
^5 45 47
II.
Inhoud DEEL D.
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
I.
II.
III.
IV.
V.
DEEL G.
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
FINANCIERINGSSYSTEMEN OPENBAAR VERVOER Inleiding
Geldstromen van het Rijk
Algemene of specifieke uitkering Criteria financieringssystemen Opbrengsten en kosten
Alternatieven van financieringssystemen
52 52 53 55 57 58 63 a. op basis van kostenbegroting en nacalculatie 63 b. op basis van historische kosten + indexatie 65 c. op basis van genormeerde kosten + indexatie 67 Waardering alternatieven van financierings-
systemen 69
DEEL E. SAMENHANG BESTUURLIJKE EN BEDRIJFSMATIGE ORGANISATIE EN
FINANCIERING 71 I. Inleiding
II. Conclusies uit waarderingen III. Bestuurlijke alternatieven IV. Bedrijfsmatige organisatie V. Financieel systeem
DEEL F. NADERE REGELING OPENBAAR VERVOER Inleiding
Vaststelling tarieven Arbeidsvoorwaarden Vergunningverlening
Bijzondere vormen van openbaar vervoer ORGANISATIE OVERIG BEDRIJFSMATIG PERSONEN- VERVOER
71 72 73 84 85 86 86 87 90
9h
9697
Inleiding 97 Overzicht vormen bedrijfsmatig personenvervoer 98
Internationale autobusdiensten en internatio-
naal groepsvervoer 99 Binnenlands groepsvervoer 100
Toer- en ongeregeld vervoer 101
Taxivervoer 102
Pag^
DEEL H. RAAD VOOR HET PERSONENVERVOER 103 DEEL I. STRATEGISCHE BELEIDSVERANDERING PERSONENVERVOER 105
I. Inleiding 105 II. Bouwstenen 106 III. Plan van aanpak 107 IV. Interimperiode 109 V. Mankracht en planning 110
ALGEMENE CONCLUSIES 111
IV
INLEIDING
Doel van deze verkennende nota is a l t e r n a t i e v e n aan te reiken voor een nieuwe o r g a n i s a t i e s t r u c t u u r van het o p e n b a a r v e r v o e r tor oplossing van de h u i d i g e v r a a g s t u k k e n in het openbaar v e r v o e r . Onder openbaar v e r v o e r w o r d t in deze nota v e r s t a a n het o p e n b a a r vervoer van p e r s o n e n per ( t r o l l e y ) b u s , ( s n e l ) t r a m , m e t r o en t r e i n .
De a a n d a c h t in deze nota is in hoofdzaak gericht op de
o r g a n i s a t i e s t r u c t u u r van het openbaar s t a d s - en s t r e e k v e r v o e r . In het kort wordt tevens a a n d a c h t besteed aan i n t e r n a t i o n a l e b u s d i e n s t e n , g r o e p s v e r v o e r , t o e r - en o n g e r e g e l d v e r v o e r en t a x i v e r v o e r .
Het N S - v e r v o e r is niet en detail in de b e s c h o u w i n g e n b e t r o k k e n . Wel is a a n d a c h t b e s t e e d aan de i n t e g r a t i e van s t a d s - , s t r e e k - en N S - v e r v o e r .
De v o o r l i g g e n d e nota is samengesteld door een w e r k g r o e p , b e s t a a n d e uit m r . G. A e r t s , d r s . J.H.G. J a c o b s en d r s . F . L . Meijer van de D i r e k t i e P e r s o n e n v e r v o e r en m r . V . J . M .
K o n i n g s b e r g e r en m r . D.C. Seip van de H o o f d a f d e l i n g W e t g e v i n g , B e s t u u r l i j k e en J u r i d i s c h e Z a k e n .
M r . Seip v e r z o r g d e de e i n d r e d a c t i e .
Het is de b e d o e l i n g dat de u i t e i n d e l i j k , na o v e r l e g met alle b e t r o k k e n e n , gekozen nieuwe o r g a n i s a t i e s t r u c t u u r w o r d t
n e e r g e l e g d in een Wet P e r s o n e n v e r v o e r , die dan de h u i d i g e Wet A u t o v e r v o e r Personen zal v e r v a n g e n . A a n g e z i e n in deze nieuwe wet ook het openbaar v e r v o e r per rail zal w o r d e n o p g e n o m e n , dienen de h u i d i g e S p o o r w e g w e t en de L o c a a l s p o o r - en T r a m w e g w e t o v e r e e n k o m s t i g te worden a a n g e p a s t .
De nota bestaat uit negen d e l e n .
In deel A w o r d e n na een u i t e e n z e t t i n g van de b e l a n g r i j k s t e problemen in het openbaar vervoer d o e l s t e l l i n g e n voor een nieuwe w e t t e l i j k e regeling g e f o r m u l e e r d .
In deel B worden vier modellen voor een b e s t u u r l i j k e
o r g a n i s a t i e van het o p e n b a a r vervoer g e s c h e t s t en v e r v o l g e n s getoetst aan b e s t u u r l i j k e c r i t e r i a .
In deel C worden vier modellen van een b e d r i j f s m a t i g e
o r g a n i s a t i e van het openbaar vervoer geschetst en v e r v o l g e n s getoetst aan b e d r i j f s m a t i g e c r i t e r i a .
In deel D worden drie v e r s c h i l l e n d e f i n a n c i e r i n g s s y s t e m e n voor het openbaar vervoer b e s c h r e v e n en v e r v o l g e n s getoetst aan relevante c r i t e r i a .
In deel E w o r d e n , op basis van de b e v i n d i n g e n uit de v o o r g a a n d e d e l e n , s u g g e s t i e s gedaan voor een reëel t o e p a s b a r e
o r g a n i s a t i e s t r u c t u u r voor het openbaar v e r v o e r .
In deel F worden v e r s c h i l l e n d e aspecten van het o p e n b a a r v e r v o e r , zoals de v a s t s t e l l i n g van tarieven en de
t o t s t a n d k o m i n g van a r b e i d s v o o r w a a r d e n , nader b e h a n d e l d .
V
In deel G worden suggesties gedaan ter zake^van de
verschillende vormen van bedrijfsmatig personenvervoer die naast het openbaar vervoer zijn te onderkennen: internationale busdiensten, groepsvervoer, toer- en ongeregeld vervoer en taxivervoer•
In deel H worden suggesties gedaan ter zake van een deskundige en representatieve advisering over vraagstukken van openbaar vervoer.
In deel I wordt aandacht besteed aan de wijze waarop de huidige organisatiestructuur van het openbaar vervoer zou kunnen worden veranderd in de richting van een nieuwe structuur.
De nota besluit met een samenvatting in de vorm van algemene conclusies
1
Deel A. ALGEMEEN I. INLEIDING
In dit deel worden de meest in het oog springende vraagstukken in het openbaar vervoer beschreven. Vervolgens wordt nagegaan in hoeverre een nieuwe Wet Personenvervoer ter vervanging van de Wet Autovervoer Personen nodig is om de gesignaleerde
vraagstukken het hoofd te bieden. Binnen gegeven
randvoorwaarden kunnen ten slotte doelstellingen voor een nieuwe Wet Personenvervoer worden geformuleerd.
2
II. BESCHRIJVING HUIDIGE SITUATIE
Het openbaar vervoer is door verschillende algemene ontwikkelingen in de laatste jaren in toenemende mate
geconfronteerd met vraagstukken die binnen het kader van de Wet Autovervoer Personen onvoldoende tot een oplossing te brengen zijn.
De Wet Autovervoer Personen is in 1939 vastgesteld met als voornaamste doel de uitbreiding en de onderlinge concurrentie van de vervoermiddelen te regelen met behulp van een
vergunningenstelsel, aldus de Memorie van Toelichting op het ontwerp van de wet destijds. Het op deze marktordening gerichte systeem van de wet biedt onvoldoende instrumenten tot
regulering van de huidige vraagstukken in het openbaar vervoer.
Voornamelijk vier algemene ontwikkelingen hebben voor het openbaar vervoer vraagstukken opgeroepen die het noodzakelijk maken de organisatiestructuur voor het openbaar vervoer
ingrijpend te veranderen.
Deze algemene ontwikkelingen zijn:
1. Groei van het particulier autogebruik;
2. Loon- en prijsstijgingen;
3. Suburbanisatie;
4. Democratisering.
Deze ontwikkelingen hebben in het bijzonder voor het openbaar vervoer drie hoofdvraagstukken te weeg gebracht. Deze drie zi jn:
a. Toenemende exploitatietekorten
De ontwikkelingen op het gebied van de lonen tot het begin van de jaren '70 hebben voor de arbeidsintensieve openbaar-
vervoerbedrijven geleid tot hoge loonkosten. Tegelijkertijd daalde door het groeiend particulier vervoer het aantal passa- gierskilometers. In deze situatie konden de tarieven niet op genoegzame wijze worden verhoogd - het regeringsbeleid was overigens in het algemeen gericht op gematigde verhogingen van tarieven. Stijgende kosten en dalende opbrengsten leidden tot grote exploitatietekorten bij de openbaar-vervoerbedrijven.
Politieke keuze voor instandhouding van het openbaar vervoer leidde tot een honderd procent afdekking van de exploitatiete- korten door het Rijk. De Wet Autovervoer Personen voorzag hierin niet. De regering was genoodzaakt op korte termijn zelfstandige bijdrageregelingen tot stand te brengen die te zijner tijd in een wettelijke regeling zouden moeten worden neergelegd. De stijgende benzineprijzen hebben weliswaar in
1980 geleid tot een duidelijke opleving van het treinvervoer,
3
maar tegenover de hogere tariefopbrengsten staan hogere kosten van brandstof en investeringen om het toegenomen vervoer op verantwoorde wijze (qua comfort en veiligheid) op te vangen. De stijgende brandstofprijzen brengen voor het stads- en
streekvervoer per saldo een verdergaande verslechtering van de financiële positie met zich.
b. Integratie van stads- en streekvervoer
De toegenomen suburbanisatie en het daarmee samenhangende forenzenverkeer maken het des te meer gewenst dat stads- en streekvervoer en NS-vervoer op elkaar aansluiten. De bedrijven zelf en de vergunningverlenende instanties (b. en w. voor het stadsvervoer, de Commissie Vervoervergunningen voor het streek- vervoer) hebben steeds zoveel mogelijk een afstemming tussen de verschillende dienstregelingen nagestreefd, maar het systeem van de WAP is niet gericht op een meer adequate aanpak door middel van de vaststelling van een dienstregeling voor een
samenhangend vervoergebied waarin vervoer per (trolley)bus, (snel)tram, metro en trein is geintegreerd.
c. Wensen tot inspraak en beroep
De democratisering heeft mede verlangens onder het reizigerspu- bliek opgeroepen tot de uitoefening van invloed op de totstand- koming van de dienstregelingen in de vorm van mogelijkheden tot inspraak en beroep. De WAP is hierop niet expliciet gericht.
Door de inrichting van procedures in het bestuurlijke vlak en een ruime uitleg van de WAP is, met name in het streekvervoer, enigermate aan eisen van democratisering tegemoet gekomen, maar niet in bevredigende mate.
k
I I I . NOODZAAK N I E U W E W E T T E L I J K E REGELING
Gezien de v r a a g s t u k k e n in het openbaar v e r v o e r en de o n t o e r e i - k e n d h e i d van het i n s t r u m e n t a r i u m van de WAP d i e n a a n g a a n d e is gepoogd die v r a a g s t u k k e n het hoofd te bieden door m i d d e l van v e r s c h e i d e n e s e p a r a t e , deels ad hoc r e g e l i n g e n in het
b e s t u u r l i j k e v l a k . Deze r e g e l i n g e n zijn e v e n w e l zelf ook w e e r o n v o l d o e n d e e f f e c t i e f g e b l e k e n .
De v a s t g e s t e l d e r e g e l i n g e n h e b b e n v o o r n a m e l i j k b e t r e k k i n g op de b e l e i d s b e p a l i n g t e r z a k e van het openbaar vervoer en op de
f i n a n c i e r i n g van het o p e n b a a r v e r v o e r . a. B e l e i d s b e p a l i n g
De b e l e i d s b e p a l i n g door R e g e r i n g en M i n i s t e r van V e r k e e r en W a t e r s t a a t t e r z a k e van het o p e n b a a r v e r v o e r is tot u i t d r u k k i n g
gekomen in een o n g e l i j k s o o r t i g aantal b e s t u u r l i j k e i n s t r u m e n t e n die geen d o o r z i c h t i g verband v e r t o n e n .
Deze instrumenten bestaan u i t :
1. r i j k s p l a n n e n , te w e t e n het S t r u c t u u r s c h e m a V e r k e e r en V e r v o e r , gebaseerd op een in de Wet R u i m t e l i j k e o r d e n i n g vast te leggen p l a n o l o g i s c h e k e r n b e s l i s s i n g , en de
v i j f j a r i g e M e e r j a r e n p l a n n e n P e r s o n e n v e r v o e r ;
2. m i n i s t e r i e l e c i r c u l a i r e s , b i j v o o r b e e l d de R i c h t l i j n e n v o o r v e r k e e r s c i r c u l a t i e p l a n n e n , het T a r i e v e n p l a n , de
R i j k s b i j d r a g e r e g e l i n g voor i n f r a s t r u c t u r e l e werken en h e t N o r m e r i n g s s y s t e e m V o o r z i e n i n g e n n i v e a u S t r e e k v e r v o e r ;
3. een b e s t u u r s o v e r e e n k o m s t tussen de Minister van V e r k e e r en W a t e r s t a a t en negen gemeenten met een eigen v e r v o e r b e d r i j f , v e r v a t in een brief van de M i n i s t e r aan de T w e e d e K a m e r ,
Zitting 1 9 7 5 - 1 9 7 6 , n r . 13 8 5 7 , n r . 1 ;
4. r e c h t s t r e e k s o p g e n o m e n posten op de r i j k s b e g r o t i n g e n van V e r k e e r en W a t e r s t a a t ten b e h o e v e van
- de v e r l e n i n g van b i j d r a g e n aan gemeenten die een o p e n b a a r v e r v o e r b e d r i j f s u b s i d i e r e n . (Overleg is gaande om deze b i j d r a g e v e r l e n i n g neer te leggen in een b e s t u u r s o v e r e e n - komst tussen de M i n i s t e r van Verkeer en W a t e r s t a a t en de s u b s i d i ë r e n d e g e m e e n t e n ) ;
- de honderd p r o c e n t a f d e k k i n g van de e x p l o i t a t i e t e k o r t e n van s t r e e k v e r v o e r b e d r i j v e n ;
incidentele s u b s i d i e s aan gemeenten voor i n f r a s t r u c t u r e l e v o o r z i e n i n g e n .
5
De rijksplannen hebben, bij gebreke van een wettelijke regeling die ook de lagere overheden omvat, geen bindende kracht in de relatie tussen Rijk en lagere overheden. De overige
instrumenten binden alleen door een koppeling aan voorwaarden van subsidieverlening. De instrumenten tezamen bewerkstelligen in onvoldoende mate een geïntegreerde beleidsafstemming tussen Rijk, provincies en gemeenten.
b. Financiering
De regelingen ter volledige afdekking van de exploitatiete- korten van het openbaar vervoer zijn bij de praktische uitwer- king verscheidene problemen gaan vertonen. Terwille van een inventarisatie van de problemen kan worden volstaan met een evaluatie van de regeling met de negen gemeenten met een eigen vervoerbedrijf. Een analoge regeling immers is voorgelegd aan de gemeenten die een openbaar vervoerbedrijf subsidieren, welke regeling nog onderwerp van overleg uitmaakt met het
Beleidsorgaan Openbaar vervoer Subsidiërende gemeenten, het BOS. De afdekking van de exploitatietekorten van het streekver- voer berust op een beleidsvoornemen, neergelegd in een brief van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat d.d. 8 april
1971 aan de Tweede Kamer (zitting 1970-1971, nr 11251). Deze regeling vertoont in de praktijk mutatis mutandis een
soortgelijke problematiek als de uitvoering van de overeenkomst met de "negen".
De bestuursovereenkomst met de negen gemeenten komt er op neer dat de Minister van Verkeer en Waterstaat zich bindt tekorten van het openbaar vervoer die voortvloeien uit door hem goedge- keurde exploitatiebegrotingen voor zijn rekening te nemen, mits de gemeenten aan een reeks voorwaarden voldoen. Op de gemeente- begrotingen en -rekeningen mogen geen tekorten uit het openbaar vervoer meer drukken.
Toetsing van de overeenkomst met de negen gemeenten aan de hand van de daarin gestelde voorwaarden op haar uitvoering in de praktijk, leidt tot de volgende conclusies:
1. Hoewel de overeenkomst met de negen gemeenten een reeks van instrumenten bevat, die het in theorie mogelijk maakt de kostenontwikkeling in het openbaar vervoer te beheersen, is dit door praktische moeilijkheden en verschillen van mening in onvoldoende mate te realiseren.
2. Het gekozen systeem van financiering bevat voor gemeenten en openbaar-vervoerbedrijven onvoldoende prikkels tot het uit eigen beweging betrachten van efficiency in de
beleidsbepaling voor het openbaar vervoer en in de bedrijfs- voering, door het ontbreken van eigen verantwoordelijkheden voor het dragen van financiële lasten.
6
3. De beoordeling van de ingediende exploitatiebegrotingen, alsmede de voorcalculatorische bepaling van de uitkeringen zijn zeer arbeidsintensief. Bij de beperkte mankracht van de Directie Personenvervoer kunnen deze werkzaamheden slechts globaal worden uitgevoerd. In de praktijk worden alleen de kostenverhogende uitbreidingen grondig op nut en noodzaak beoordeeld.
(In afwachting van de vaststelling van de definitie van
"tekorten van het openbaar vervoer van de gemeenten" is niet overgegaan tot goedkeuring van de begrotingen.
Evenmin zijn controle van de jaarrekeningen, alsmede de nacalculatorische bepaling van de uitkeringen ter hand genomen).
4. Hoewel uniforme voorschriften zijn gegeven voor
administratie- en registratiesystemen bestaat - gegeven de beperkte mankracht - onvoldoende inzicht in de achtergrond van de hoogte en samenstelling van de begrotingsposten.
Derhalve is sturing van de kostenontwikkeling bij de bron onvoldoende mogelijk.
5. Bij subsidiering op basis van begrotingen ontstaat de
neiging begrote kosten te majoreren terwijl het nauwelijks mogelijk is dit scherp aan te tonen.
6. De huidige praktijk brengt een grote mate van detailbemoeie- nis van Rijkswege met zich, zowel met de beleidsbepaling als met de uitvoering. Het is zeer de vraag of binnen de thans
geldende "tekortenafdekkingsregeling" deze detailbemoeienis kan worden vermeden.
7. De Directie Personenvervoer zal ook met ondersteuning van gedeconcentreerde diensten altijd onvoldoende geëquipeerd blijven inzicht te verwerven in plaatselijke omstandigheden, met name met betrekking tot bedrijfsvoering en
vervoerbehoeften zodat grondige en kritische controle en harde aanwijzigingen tot verbeteringen praktisch niet zijn door te voeren.
Daaraan kan nog het volgende worden toegevoegd:
De regeling met de steden brengt de Minister van Verkeer en Waterstaat in een positie waarbij hij aan een zeer
gedetailleerde bemoeienis met het beleid van de gemeente niet kan ontkomen. Alle geldkostende voorstellen van de gemeenten moeten aan hem ter goedkeuring worden voorgelegd, waarbij hij
zich realiseert dat afwijzing betekent dat de gemeenten hun plannen niet kunnen doorvoeren. Dit als gevolg van de bepaling
dat de gemeenten geen kosten van het openbaar vervoer op hun begroting mogen opnemen.
In de praktijk komt dit er op neer dat
- de gemeenten uitbreidingen van het voorzieningenniveau aan de minister voorleggen die meer op verlanglijstjes lijken dan afgewogen voorstellen uit een oogpunt van feitelijke behoefte aan openbaar vervoer; wensen komend uit de inspraak van
buurten en wijken worden door de gemeente onvoldoende gezeefd maar doorgegeven aan V. en W.
7
e s - voorstellen tot uitbreiding van de personeelsformatie worden
voorgelegd, om allerlei redenen, die voor het Ministerie niet altijd evengoed zijn te doorgronden; uiteindelijk is het
resultaat een verontrustend lage arbeidsproduktivite.it;
- idem voor investeringen;
- de Minister van Verkeer en Waterstaat zal zich bezig moeten houden met arbeidsvoorwaarden van het personeel van de
vervoerbedrijven, waarbij hij of geconfronteerd wordt met d arbeidsvoorwaarden van het overige gemeentelijke personeel, of hij moet waken voor precedenten naar dat personeel; zoal uit de afgelopen actie bij de diverse gemeenten is gebleken komt de Minister in een dwangpositie, omdat gemeenten en
direktie van het bedrijf hun verantwoordelijkheid niet nemen.
De verhouding/regeling met de gemeenten is zodanig dat de Minister zijns ondanks gedrukt wordt op de stoel van de
wethouder. Dit gebeurt van alle kanten: de gemeente zelf, het bedrijf, het personeel, andere departementen, provincie, en zeker ook het parlement. Iedereen en alles spreekt over
autonomie van de gemeenten en decentralisatie van bevoegdheden, maar in concrete gevallen wordt al snel de Minister ter verant- woording geroepen.
Vanuit de gemeente bezien kan gezegd worden dat de bestaande regeling dualistisch wordt gewaardeerd.
Enerzijds: men schopt tegen de regeling aan omdat men niet de vrijheid heeft kosten van openbaar vervoer op de begroting op te nemenen alle kostenverhogende maatregelen ter goedkeuring aan het Rijk moeten worden voorgelegd, waardoor de autonomie wordt aangetast en wensen de bevolking niet of onvoldoende kunnen worden genormeerd.
Anderzijds voelen de gemeenten zich er behaaglijk onder omdat zij verantwoordelijkheden en zwartepieten kunnen doorschuiven en zich kunnen verschuilen achter de onwil van de Minister.
De indruk dringt zich op dat per saldo het anderzijds overheerst en de gemeenten dus niet makkelijk de regeling willen loslaten. Daarbij speelt zeker ook mee de
verslechterende financiële positie van de gemeenten.
Een groot aantal van de bovengenoemde kanttekeningen geldt ook, zij het in mindere mate, t.a.v. het streekvervoer:
- detailbemoeienis
- aantasting van de zelfstandigheid van de directie - onvoldoende prikkels om te streven naar efficiency - arbeidsintensieve beoordelingen
- sturing en beheersing van de kostenontwikkeling is onvoldoende mogelijk
- neiging tot majoreren van de kosten en personeelsformatie.
Ook vanuit de streekvervoerbedrijfstak worden de laatste tijd geluiden gehoord die een zekere onvrede laten doorklinken over de bemoeienis van het rijk met de bedrijven. De bedrijfstak en
v
8
de bedrijven vinden de bemoeienis te gedetailleerd, de
speelruimte voor de bedrijven is te klein geworden, zowel op het terrein van de bedrijfsvoering als voor het voorzieningen- niveau. Er zijn nogal wat bedrijven die het Normeringssysteem voorzieningenniveau streekvervoer als een keurslijf ervaren, zonder dat recht wordt gedaan aan het deskundig inzicht van de ondernemer.
Ook dë provincies zijn niet tevreden. Zij kunnen zich onvoldoende laten gelden. De Minister bepaalt hoe het
voorzieningenniveau er in hun provincie uitziet. Zij dragen daar geen bestuurlijke verantwoordelijkheid voor.
Samenvattende conclusie
Indien de gesignaleerde tekortkomingen in de huidige
organisatiestructuur van het openbaar vervoer globaal vanuit beleidsoogpunt worden bekeken, dringen zich drie hoofdredenen naar voren waarom deze structuur niet langer aanvaardbaar kan worden geacht en een nieuwe Wet Personenvervoer noodzakelijk is.
1• Het laten voortbestaan van een verouderde WAP met een
ongelijksoortig stelsel van aanvullende en tekortschietende ministeriele regelingen, bestuursovereenkomsten en op ziqh zelf staande begrotingsposten is in strijd met eisen die aan een behoorlijke en doorzichtige bestuurlijke ordening worden gesteld.
2. Een bestuurlijke organisatie van het openbaar vervoer die zich in overwegend centralistische richting heeft
ontwikkeld, staat averechts op huidige politieke
doelstellingen van democratisering en decentralisatie.
3. Het ontbreken van een adequaat bestuurlijk instrumentarium van kostenbeheersing in het openbaar vervoer verdraagt zich niet met de verantwoording die rekenplichtige overheden en anderen dienen af te leggen voor een doelmatige besteding van overheidsgelden.
9
IV. R A N D V O O R W A A R D E N UIT ALGEMEEN R E G E R I N G S B E L E I D
Alvorens kan w o r d e n o v e r w o g e n op welke wijze de o r g a n i s a - structuur van het openbaar vervoer kan w o r d e n v e r b e t e r d / dient zicht te ontstaan op de r a n d v o o r w a a r d e n voor zulk een v e r b e t e r i n g .
Deze r a n d v o o r w a a r d e n spruiten in de eerste p l a a t s voort uit de algemene d o e l s t e l l i n g e n van het r e g e r i n g s b e l e i d . Voor het openbaar vervoer zijn daarvan in het b i j z o n d e r relevant de d o e l s t e l l i n g e n met b e t r e k k i n g tot de r e o r g a n i s a t i e van het b i n n e n l a n d s b e s t u u r en het financieel b e l e i d .
a. R e o r g a n i s a t i e b i n n e n l a n d s bestuur
Na jarenlange d i s c u s s i e s over de r e o r g a n i s a t i e van het b i n n e n l a n d s b e s t u u r kan nu voor de k o m e n d e tien tot twintig jaar w o r d e n u i t g e g a a n van de v o l g e n d e
o n t w i k k e l i n g e n :
1. Het aantal p r o v i n c i e s zal in de k o m e n d e tien jaar hooguit w o r d e n uitgebreid tot v e e r t i e n : met R i j n m o n d , T w e n t e en de Z u i d e l i j k e I J s s e l m e e r p o l d e r s
(waarschijnlijk samen met de V e l u w e ) .
2 . S a m e n v o e g i n g van kleine gemeenten wordt v o o r t g e z e t . 3. D e c e n t r a l i s a t i e van taken en b e v o e g d h e d e n van Rijk
naar lagere o v e r h e d e n wordt v o o r t g e z e t in die gevallen w a a r i n hierdoor de d o e l m a t i g h e i d , de
d o e l t r e f f e n d h e i d , de d o o r z i c h t i g h e i d en de d e m o c r a t i - sering van het openbaar bestuur worden b e v o r d e r d . 4 . De o n t w i k k e l i n g van een vierde b e s t u u r s l a a g zal
worden v o o r k o m e n door een halt toe te roepen aan de v o r m i n g van gewesten met algemene b o v e n g e m e e n t e l i j k e b e v o e g d h e d e n . Te dien einde beoogt het O n t w e r p van W e t G e m e e n s c h a p p e l i j k e regelingen (kamerstuk 16538, zitting 1 9 8 0 - 1 9 8 1 ) de t o t s t a n d k o m i n g van
g e m e e n s c h a p p e l i j k e regelingen tussen gemeenten (en andere openbare l i c h a m e n ) met c o ö r d i n e r e n d e ,
p l a n n e n d e , en sturende b e v o e g d h e d e n te v e r b i e d e n (ex artikel 23 van het o n t w e r p ) .
In een b e s t u u r s m o d e l in drie lagen zullen g e m e e n t e n , p r o v i n c i e s en w a t e r s c h a p p e n wel een g e m e e n s c h a p p e l i j k regeling kunnen treffen ter b e h a r t i g i n g van een of meer b e p a a l d e belangen van deze o p e n b a r e lichamen
(artikelen 1, 3 4 , 4 5 , 5 7 , 7 1 , 83 van het o n t w e r p ) .
Financieel beleid
1. De mate waarin de Minister zijn verantwoordelijkheid voor een goed openbaar vervoer kan dragen, wordt thans voornamelijk bepaald door de op de begroting beschikbare middelen. Deze bedragen liggen in
principe vast via de door het Kabinet vastgestelde meerjarencijfers.
Uiteraard bestaat de mogelijkheid dat prioriteiten worden verlegd ten gunste van het openbaar vervoer zowel binnen de totale rijksbegroting als binnen de begroting van het departement van V. en W. Het
regeringsbeleid blijft naar verwachting gericht op een bevordering van het openbaar vervoer als
alternatief voor het particulier vervoer wegens doelstellingen als beperking energiegebruik, ruimtebeslag en milieuhinder (zie het S V V ) .
Ter effectuering van dit beleid dienen maatregelen te worden genomen ter verbetering van de voorzieningen voor het openbaar vervoer. Te verwachten is dat daar kostenverhogingen uit zullen voortvloeien. (Dit
beleid zal moeten worden gecompleteerd met een
parkeerbeleid en een beperking van de toeneming van wegcapaciteit.)
Les hiervan dient in het oog te worden gehouden dat in de toekomst ernstig rekening moet worden gehouden met een beperkte groei van de collectieve uitgaven, hetgeen mede zijn weerslag zal hebben op de
budgettaire positie van de Minister van Verkeer en Waterstaat. Bij de totstandkoming van de Wet
Personenvervoer geldt als uitgangspunt dat de
•peratie budgettair neutraal dient te geschieden.
2• Ten aanzien van elk financieringssysteem geldt als randvoorwaarde dat het inpasbaar moet zijn in de systematiek van de rijksbegroting.
3. Elk financieringssysteem zal bovendien moeten voldoen aan de volgende algemene eisen van openbare
financiën:
a. het systeem dient een doelmatige besteding van overheidgelden te garanderen;
• • het systeem dient met beperkte mankracht en met beperkte kosten uitvoerbaar te zijn;
c. het systeem dient te voldoen aan maatstaven van rechtvaardigheid, rechtszekerheid en continuiteit, d.w.z. dat de uitkeringen in een voldoende
voorzienbare verhouding moeten blijven staan tot de werkelijke kosten; de uitkeringen moeten
voldoende realiteitsgehalte hebben;
d. indien het systeem moet worden ingevoerd, dient dit op eenvoudige, flexibele en in de tijd
faseerbare wijze te kunnen geschieden, zonder dat verkregen rechten ernstig worden aangetast.
11
V. R A N D V O O R W A A R D E N UIT V E R K E E R S - EN V E R V O E R B E L E I D
Een nieuwe o r g a n i s a t i e s t r u c t u u r voor het o p e n b a a r v e r v o e r zal mede m o e t e n p a s s e n binnen het v e r k e e r s - en v e r v o e r b e l e i d in het algemeen en het beleid inzake het p e r s o n e n v e r v o e r in het b i j z o n d e r . D o e l s t e l l i n g e n van dit beleid die als
r a n d v o o r w a a r d e n g e l d e n , zijn verwoord in het S t r u c t u u r s c h e m a Verkeer en V e r v o e r , het M e e r j a r e n p l a n P e r s o n e n v e r v o e r 1980-
1984 en diverse andere m o n d e l i n g e en s c h r i f t e l i j k e
u i t s p r a k e n van de M i n i s t e r van Verkeer en W a t e r s t a a t over de h o o f d l i j n e n van b e l e i d .
1. Het is hier niet de plaats de h o o f d l i j n e n van het algehele v e r k e e r s - en v e r v o e r b e l e i d n o g m a a l s samen te v a t t e n . Wel kunnen daaruit de v o o r n a a m s t e voor het openbaar vervoer relevante elementen worden g e l i c h t . a. H o o f d d o e l s t e l l i n g v e r k e e r s - en v e r v o e r b e l e i d
Het beleid terzake van het openbaar v e r v o e r zal moeten passen binnen de h o o f d d o e l s t e l l i n g van het v e r k e e r s - en v e r v o e r b e l e i d zoals geformuleerd in het SVV.
V e r t a a l d naar het openbaar vervoer r e s u l t e e r t dit in de r a n d v o o r w a a r d e dat aan de v r a a g naar o p e n b a a r v e r v o e r tegemoet zal worden gekomen u i t s l u i t e n d voor zover de bijdrage aan het w e l z i j n van de g e m e e n s c h a p per saldo positief i s . Dit betekent dat het openbaar vervoer niet u i t s l u i t e n d als een b e d r i j f s e c o n o m i s c h e a a n g e l e g e n h e i d kan worden b e s c h o u w d , maar als een m a a t s c h a p p e l i j k e a c t i v i t e i t w a a r b i j de belangen van
individuele r e i z i g e r s en b e d r i j v e n , de f i n a n c i ë l e lasten voor de g e m e e n s c h a p en de baten voor het
w e l z i j n van de g e m e e n s c h a p tezamen en t e g e n o v e r elkaar worden a f g e w o y e n totdat een optimum w o r d t b e r e i k t . b . V o o r g e n o m e n p l a n n i n g s t r u c t u u r
In het SVV staat voorts als d o e l s t e l l i n g v e r m e l d dat de t o t s t a n d k o m i n g zal worden b e v o r d e r d van een
p l a n n i n g s t r u c t u u r op het gebied van verkeer en v e r v o e r met als k e n m e r k e n :
*• g e ï n t e g r e e r d e p l a n v o r m i n g en b e s l u i t v o r m i n g op elk o v e r h e i d s n i v e a u ;
*> b e l e i d s a f s t e m m i n g tussen de o v e r h e d e n ; - v o l d o e n d e b e l e i d s r u i m t e op p r o v i n c i a a l en
g e m e e n t e l i j k niveau binnen een door de c e n t r a l e
o v e r h e i d gegeven b e l e i d s k a d e r en f i n a n c i e e l s t a t u u t .
De gedachtenvorming over een planningstructuur is inmiddels zover gevorderd dat kan worden verwacht dat een geintegreerd verkeers- en vervoerbeleid tot stand zal worden gebracht op basis van geïntegreerde
verkeers- en vervoerplannen op ieder bestuursniveau in een bestuurlijke organisatie met verticale en
herizentale coördinatie»
Er niet rekening mee worden gehouden dat de verdere
•ntwikkeling van een planningstructuur gelijktijdig zal verlopen met de voorbereiding van een nieuwe erganisatiestructuur voor het openbaar vervoer. Bij het ontwerpen van een nieuwe wettelijke regeling voor het openbaar vervoer zal dus kunnen worden uitgegaan van het bestaan van een planningstructuur.
beleid inzake openbaar vervoer
Het beleid terzake van het openbaar vervoer waarover zedanige algemene overeenstemming bestaat dat het als randvoorwaarde werkt voor een nieuwe organisatie-
structuur voor het openbaar vervoer, bevat de volgende eleaenten:
- Het Rijk draagt de verantwoordelijkheid voor de heefdlijnen van het beleid terzake van het openbaar verveer»
- Het Rijk bepaalt het basis voorzieningenniveau voor het stads- en streekvervoer.
- De Minister van Verkeer en Waterstaat stelt tariefstructuur en kaartenassortiment in het
•penbaar vast met een mogelijkheid tot tariefdifferentatie voor lagere overheden.
- Het beleid ter bevordering van concentratie van streekrervoerbedrijven wordt voortgezet.
- ••••»eli jkheden van bezwaar en beroep met betrekking tet dienstregelingen worden verzekerd.
- Het Rijk blijft, onder voorwaarden, financiële bijdragen verlenen ten beheeve van het openbaar verveer
13
V I . DOELSTELLINGEN NIEUWE WET PERSONENVERVOER
De huidige vraagstukken in het openbaar vervoer, de ontoereikendheid van het instrumentarium van de WAP dienaangaande, de tekortkomingen in de naderhand
vastgestelde regelingen, alsmede de gegeven randvoorwaarden indiceren tezamen enkele doelstellingen die zeker zouden moeten kunnen worden gerealiseerd door middel van een nieuwe Wet Personenvervoer.
De doelstellingen kunnen worden onderscheiden naar hun betekenis voor de bestuurlijke organisatie, de
bedrijfsmatige organisatie en de financiering van het openbaar vervoer.
a. bestuurlijke organisatie
- Verdeling van taken en bevoegdheden over drie bestuurslagen naar criteria van doelmatigheid, doorzichtigheid en democratisering.
- Aansluiting op de voorgenomen planningstructuur verkeer en vervoer.
- Vaststelling door het Rijk van een basis voorzieningenniveau.
- Bevordering van de integratie van stads-, streek- en NS-vervöer.
- Verbetering van de mogelijkheden tot inspraak en beroep.
b. bedrijfsmatige organisatie
- Bevordering van een organisatie waarin uitsluitend de bedrijven verantwoordelijk zijn voor de dagelijkse exploitatie
- Bevordering samenwerking bij management en bij uitvoering dienstregelingen.
- Bevordering uniformering administratie- en registratiesystemen.
- Bevordering concentratie van streekvervoerbedrijven.
c. financiering
- Ontwikkeling van een financieringssysteem dat aan - Rijk, provincies en gemeenten de mogelijkheid geeft
(in aansluiting op andere sturingsinstrumenten) de realisatie van de hoofdlijnen van het beleid terzake van het openbaar vervoer te verzekeren.
14
- Beheersing van de kostenontwikkeling in het openbaar vervoer
- Vermijding van detailbemoeienis door het Rijk.
- Bevordering uniformering administratie- en registratiesystemen.
15
Deel B BESTUURLIJKE ORGANISATIE
I. Inleiding
Na een bespreking van de gewenste reikwijdte van een nieuwe Wet Personenvervoer voor het openbaar vervoer en het overig bedrijfsmatig uitgeoefende personenvervoer, worden in dit deel richtingen aangegeven om tot een optimale bestuurlijke organisatie te komen. Vier modellen van een bestuurlijke organisatie worden geschetst, onderscheiden naar de omvang van het werkgebied: stad en streek, regionaal
vervoergebied, provincie en het gehele land. Ten slotte worden de modellen getoetst aan bestuurlijke criteria.
16
II. REIKWIJDTE ORGANISATIESTRUCTUUR
In een nieuwe organisatiestructuur voor het openbaar vervoer zou het openbaar vervoer, overeenkomstig het huidige regeringsbeleid, als een eenheid dienen te worden benaderd vanuit de maatschappelijke functie die het
vervult: vervulling van een vervoerbehoefte als alternatief voor individueel particulier vervoer. De keuze van de te gebruiken vervoertechniek wordt secundair bepaald als middel ter vervulling van deze behoefte. Voor
optimalisering van de maatschappelijke functie van het
openbaar vervoer is overheidsbemoeiing noodzakelijk geacht.
Deze bemoeiing kan, maar hoeft niet noodzakelijk gepaard te gaan met subsidiering. Een overheid zal eerst tot
subsidiering besluiten indien het openbaar vervoer de door de overheid gewenste maatschappelijke functie slechts met subsidie kan vervullen. Deze benadering kan als volgt in schema worden vervat.
VERVOERtJEHOEFTE PERSONEN vervulling door
PARTICULIER VERVOER
openbaar aanbod:
OPENBAAR VERVOER
geen openbaar aanbod:
GROEPS-, TOER-, ONGE- REGELD VERVOER, TAXI
gesubsi- ongesub- dieerd sidieerd
Deze benadering indiceert een gemeenschappelijk beleid voor trein-, metro-, (snel)tram- en (trolley)busvervoer.
Groepsvervoer, toerwagenvervoer en ongeregeld vervoer kunnen van het openbaar vervoer worden onderscheiden door het ontbreken van een openbaar aanbod tot vervoer zoals het openbaar vervoer doet aan potentiële reizigers.
Overheidsbemoeiing met deze vervoersoorten kan niettemin ferechtvaardigd zijn voor zover een zekere marktordening wordt gewenst.
Taxivervoer neemt een bijzondere plaats in. Het vervult weliswaar een aanvullende functie op het openbaar vervoer maar het doet geen openbaar aanbod tot vervoer op de wijz die kenmerkend is voor het openbaar vervoer. De taxi-
exploitant heeft ook geen wettelijke vervoerplicht zoals die aan het openbaar vervoer wordt opgelegd.
Hoewel voor openbaar vervoer en overig bedrijfsmatig uitgeoefend vervoer vanwege hun verschillend karakter afwijkende wettelijke voorschriften noodzakelijk zijn, ka het ter wille van een geintegreerd beleid gewenst zijn ze naar de traditie van de WAP ~ in een samenhangend kader t vatten. Dit betekent dat beide vervoerstakken deel zouden moeten uitmaken van een enkele organisatiestructuur voor het personenvervoer.
Een nieuwe organisatiestructuur voor het personenvervoer zou dus het gehele bedrijfsmatig personenvervoer, zoals aangegeven in het schema, kunnen omvatten.
18
III.BELEIDSKADER OPENBAAR VERVOER
Elke bestuurlijke organisatie dient, overeenkomstig de gegeven randvoorwaarde uit het algemene verkeers» en vervoerbeleid, te passen in de voorgenomen planningstruc- tuur. Deze planningstructuur zal mede voor het openbaar vervoer het kader bieden voor geïntegreerde planvorming en besluitvorming op elk overheidsniveau en voor
beleidsafstemming tussen overheden.
De gedachtenvorming over de planningstructuur is thans
zover gevorderd dat de volgende schets van een beleidskader kan worden gegeven.
RIJK Rijksverkeers- en vervoerplan
10-15 jaar
+ toekomstverkenning PROVINCIE
Provinciaal ver- keers en vervoer»
10-15 jaar GEMEENTE
Gemeentelijk ver*
keers- en vervoer- plan
8 a 10 jaar
Herziening RVVP
elke 5 jaar
Herziening PVVP
elke 5 jaar
• • - " ' • • • " • • • • • • • • " —
Jaarlijks voort*
schri j dend uitvoerings- programma
in MvT van begroting
Hoe de planningstructuur ook uiteindelijk vorm krijgt, er kan van worden uitgegaan dat de beleidsnota's tevens ten dienste zullen staan aan beleidsuitspraken over het
openbaar vervoer, zo nodig uitgewerkt in specifieke hoofdstukken.
Gegeven deze verwachting is het niet noodzakelijk speciaal voor het openbaar vervoer een beleidsvormende structuur te ontwerpen. Uiteraard blijft de bevoegdheid van gemeentelijk en provinciaal bestuur onverlet in een afzonderlijke nota een visie op het openbaar vervoer te ontvouwen. Evenzo kan het voor het management van een vervoeronderneming van belang blijken te zijn een bedrijfsplan met een
toekomstvisie te ontwikkelen.
VOORZIENINGENNIVEAU OPENBAAR VERVOER
Overeenkomstig de gegeven randvoorwaarde uit het openbaar- vervoerbeleid stelt het Rijk (de Minister van Verkeer en Waterstaat) een basis voorzieningenniveau voor het stads-
en streekvervoer vast. De ratio hiervan is dat het Rijk het tot zijn verantwoordelijkheid rekent een zekere omvang van het openbaar vervoer, mede gezien de maatschappelijke
functie die het vervult, landelijk zeker te stellen.
Het basis voorzieningenniveau zal worden gedefinieerd in algemene termen.
De vraag kan worden gesteld of het niet aan gemeenten en provincies moet worden overgelaten te bepalen welke omvang van het openbaar vervoer ten minste zal moeten worden
geboden•
T G verwachten is dat in de praktijk dit inderdaad aan deze lagere overheden kan worden toevertrouwd.
Een door het Rijk vastgesteld basis voorzieningenniveau zou in dat geval slechts beperkte betekenis hebben.
Ondanks deze verwachting zal het Rijk moeilijk geheel kunnen afzien van de vaststelling van een basis
voorzieningenniveau.
Zulk een vaststelling biedt het Rijk immers een instrument tot concretisering van de hoofdlijnen van het beleid
terzake van het openbaar vervoer. Te denken valt aan garanties dat de burgers over het gehele land op gelijke wijze ten minste kunnen rekenen op een bepaald
voorzieningenniveau en dat het openbaar-vervoernet landelijk als een eenheid kan functioneren.
Over de omvang en de aard van een basis voorzieningenniveau kan thans nog geen definitieve uitspraak worden gedaan.
Deze omvang zal vooral politiek worden bepaald, afhankelijk van de visies daaromtrent binnen het parlement en bij
lagere overheden.
Het kan in ieder geval niet de bedoeling zijn door middel van het basis voorzieningenniveau een sturingsmiddel te introduceren dat de detailbemoeienis van het Rijk in stand houdt en de beleidsruimte van lagere overheden beperkt.
De lagere overheden zullen in een nieuwe organisatiestruc- tuur van het openbaar vervoer vrij dienen te zijn boven het basis voorzieningenniveau een wenselijk voorzieningenniveau vast te stellen.
Deze vrijheid kan evenwel niet impliceren dat het Rijk zich verplicht de exploitatiekosten van elk door lagere
overheden gewenst voorzieningenniveau in hun geheel te vergoeden.
Zolang het openbaar vervoer door middel van specifieke uitkeringen wordt gesubsidieerd, zal bij het vaststellen van deze uitkering zelf moeten worden uitgegaan van een aan de vervoervraag gerelateerd genormeerd voorzieningenniveau dat als grondslag voor de rijksbijdrage kan dienen.
Voor het streekvervoer bestaat reeds een normeringssysteem
20
voor het voorzieningenniveau. Voor het stadsvervoer is een hormeringssysteem in ontwikkeling. Het verdient aanbeveling te komen tot een uniform normeringssysteem voor stads- en streekvervoer.
In de meeste gevallen zal dit genormeerde voorzieningenni- veau hoger zijn dan het uit nationaal beleid gekozen basis voorzieningenniveau.
De betekenis van voor specifieke uitkeringen relevante genormeerde voorzieningenniveaus komt nader aan de orde in deel D, hoofdstuk V I .
Duidelijk moet in ieder geval zijn dat het genormeerde
voorzieningenniveau slechts als berekeningsgrondslag van de Rijksbijdrage kan dienen en geen betekenis heeft als
instrument voor het Rijk tot beleidsbeïnvloeding jegens lagere overheden. De Rijksbijdrage staat dan ook los van het basis voorzieningenniveau.
Wanneer het openbaar vervoer niet meer wordt gefinancierd door middel van specifieke uitkeringen maar via algemene uitkeringen uit Gemeente- en Provinciefonds zal wellicht toch nog een normeringssysteem voorzieningenniveau stads- en streekvervoer ten dienste staan aan het bepalen van de hoogte van de algemene uitkeringen.
21
V. CRITERIA BESTUURLIJKE ORGANISATIE
Een nieuwe bestuurlijke organisatie zal ten minste geschikt moeten zijn voor het realiseren van de
doelstellingen die hiertoe in deel A, hoofdstuk V I , zijn geformuleerd.
Teneinde verschillende mogelijke bestuurlijke modellen met elkaar te kunnen vergelijken, zijn nadere toetsingscrite- ria nodig*
Die criteria dienen in de eerste plaats aan te geven de mate waarin een bestuurlijke organisatie kan bijdragen aan het halen van de doelstellingen.
Criteria, ontleend aan de doelstellingen zijn:
- mate van decentralisatie;
- mate van democratisch gehalte;
- mate van doorzichtigheid
- mate van doelmatigheid en doeltreffendheid;
- mate van bevordering van integratie stads-, streek- en NS-vervoer;
- mate van aansluiting op de voorgenomen planningstruc- tuur.
22
V I . MODELLEN VAN BESTUURLIJKE ORGANISATIE
Als methode om een optimale organisatiestructuur voor het openbaar vervoer te vinden, kunnen vier modellen op basis van de omvang van het werkgebied worden geschetstt. Deze modellen behelzen:
- drie organisaties met een in verschillende mate gedecentraliseerde taken- en bevoegdhedenverdeling en
- een centrale organisatie.
De drie gedecentraliseerde organisaties kunnen worden aangeduid met:
a. Stad/streek-organisat-ie (een uitwerking van de huidige organisatie);
b. Regionale organisatie en c. Provinciale organisatie.
Hierna zullen beschrijvingen worden gegeven van de vier modellen, onderverdeeld in de volgende paragrafen:
- kenmerkende beschrijving;
- betrokken bestuurlijke instanties;
- bevoegdhedenverdeling;
- dienstregeling;
- integratie stads-, streek- en NS-vervoer;
- inspraak;
- bezwaar en beroep - geldstromen.
De modellen zijn ter wille van de duidelijkheid eenduidig beschreven, met weglating van eventuele mogelijke
varianten.
a. Stad/streek-organisatie
Kenmerkende beschrijving:
Tussen het Rijk (de Minister van Verkeer en Waterstaat) enerzijds en de gemeenten met een eigen vervoerbedrijf, alsmede gemeenten die ter zekerstelling van lokaal
vervoer een vervoerbedrijf subsidieren anderzijds bestaat een regeling, onder bepaalde voorwaarden, tot honderd procent afdekking van de exploitatietekorten van het openbaar vervoer op hun grondgebied. Een
soortgelijke regeling bestaat tussen het Rijk en de streekvervoerondernemingen•
Betrokken (bestuurlijke) instanties:
- Rijk (Minister van Verkeer en Waterstaat en de Rijkshoofdinspecteurs van het Verkeer (RHI's) - Raden voor het openbaar vervoer;
- Gemeenten met lokaal vervoer;
- Vervoerondernemingen.
Bevoegdhedenverdeling:
Het Rijk stelt het voorzieningenniveau voor het openbaar vervoer in stad en streek vast. Het verleent financiële bijdragen in de exploitatietekorten die ontstaan bij de realisering van dit voorzieningenniveau, alsmede in grote investeringen ten behoeve van het openbaar
vervoer. Voor het overige worden bevoegdheden inzake het openbaar vervoer uitgeoefend door gemeenten en RHI's (De Commissie Vervoervergunningen verliest haar huidige
bevoegdheden ter zake van het openbaar vervoer).
Dienstregeling:
Stad: De lokale dienstregeling wordt vastgesteld door B en W, op voorstel van de betrokken vervoeronderneming(en).
Streek; De interlokale dienstregeling wordt
vastgesteld door de RHI, gehoord eventueel bestaande raden voor het openbaar vervoer in de provincie, op voorstel van een
vervoerbedrijf. De dienstregeling voldoet aan het Normeringssysteem.
Integratie stads-, streek-, NS-vervoer:
Integratie van de verschillende vervoerstelseIs wordt nagestreefd in het Geinstitutionaliseerd Overlegorgaan Openbaar Vervoer (GOOV), een overlegorgaan tussen het Directoraat-Generaal van het Verkeer (DGV), de
Nederlandse Spoorwegen (NS), het Managementteam
Exploitatieve Samenwerking Openbaar Vervoer (MT E S O ) , het Beleidsorgaan Openbaar Vervoer (BOV) waarin de gemeenten met een eigen vervoerbedrijf samenwerken, de Rijksverkeersinspectie (RVI) en de Koninklijke
Nederlandse Vereniging van Transport Ondernemingen (KNVTO).
2k
Gemeenten in samenhangende vervoergebieden, met name in agglomeraties, kunnen gemeenschappelijke raden ter
bevordering van de integratie van stads- en
streekvervoer vormen. Soortgelijke initiatieven zijn reeds ontwikkeld in de agglomeraties Den Haag,
Amsterdam, Den Bosch en Zwolle.
Ten behoeve van de integratie van lijnen die een
vervoersgebied of een provinciaal gebied overschrijden, plegen de betrokken RHI's onderling overleg.
Inspraak:
Stads Alvorens B. en W. de lokale dienstregeling vast- -___ stellen, kunnen zij gelegenheid geven tot
inspraak. Dit neemt niet weg dat reizigers zich het hele jaar door of tot de gemeente of het ver voerbedrijf ter plaatse kunnen wenden ( ook
bijvoorbeeld via Postbus 55, Den Haag) met klachten en wensen waaraan zoveel als mogelijk tegemoet wordt gekomen.
Streek: Alvorens de RHI de interlokale dienstregeling -«,«-«- vaststelt, geeft hij gelegenheid tot inspraak.
Ook hier is een voortdurende communicatie tussen publiek, RHI en vervoeronderneming(en) mogelijk
(eveneens via Postbus 5 5 ) .
Bezwaar en beroep:
Stad: Binnen dertig dagen na openbare bekendmaking van -.--- de lokale dienstregeling kunnen belanghebbenden
bezwaren tegen de dienstregeling indienen bij de gemeenteraad en bij ongegrondverklaring door de raad in beroep komen bij Gedeputeerde Staten.
Streek: Binnen dertig dagen na openbare bekendmaking van -„«.-.-- de interlokale dienstregeling kunnen
belanghebbenden bezwaren indienen bij de RHI en bij ongegrondverklaring door de RHI in beroep komen bij de Minister van Verkeer en Waterstaat.
Geldstromen:
Het Rijk verstrekt op basis van vastgestelde begrotingen financiële middelen aan de BOV- en BOS-gemeenten en aan de streekvervoerbedrijven.
De BOS-gemeenten geven de rijksbijdrage door aan de vervoerbedrijven die voor hen lokaal vervoer verzorgen.
Regionale organisatie
Kenmerkende beschrijving:
Op basis van vervoergebieden treffen gemeenten 1) in zo'n vervoergebied samen met de betrokken provincie - overeenstemming met het ontwerp van Wet gemeenschappe lijke regelingen - een gemeenschappelijke regeling te behartiging van het openbaar vervoer in het
vervoergebied.
Op basis van een financiële bijdrage van het Rijk aan gemeenschappelijke vervoerregeling (gvr) voor een genormeerd basis voorzieningenniveau voor het gehele vervoergebied, desgewenst aangevuld met eigen bijdrag van provincie en/of gemeenten ten behoeve van extra voorzieningen, stelt de gvr de dienstregeling vast.
1) Niet alle gemeenten in een vervoergebied behoeven de gvr deel te nemen. Niet deelnemende gemeenten kunnen de behartiging van hun belangen overlaten a de provincie.
Betrokken bestuurlijke instanties:
- Rijk (Minister van Verkeer en Waterstaat);
- Provincies;
- Gemeenten, gegroepeerd naar vervoergebieden;
- Gemeenschappelijke vervoerrregelingen (algemeen bestuur, dagelijks bestuur).
26
Bevoegdhedenverdeling:
Bij het treffen van de gemeenschappelijke
vervoerregeling wordt een openbaar lichaam ingesteld dat rechtspersoon is 1 ) . Het openbaar lichaam bestaat uit een algemeen bestuur dat aan het hoofd van het openbaar lichaam staat, een dagelijks bestuur en een voorzitter.
Het algemeen bestuur bestaat uit leden die per deelnemende gemeente en per deelnemende provincie
respectievelijk door de gemeenteraad en door Provinciale Staten uit hun midden, de voorzitter inbegrepen, worden aangewezen.
De regeling kan inhouden dat de aantallen leden, die door de raden van de deelnemende gemeenten worden
aangewezen, onderling verschillen en dat sommige leden meervoudig stemrecht hebben. Aangenomen kan worden dat er een relatie zal worden gezocht tussen de stemrechten van een deelnemer in de gvr en het gewicht van zijn belang bij het openbaar vervoer.
Het algemeen bestuur wijst een dagelijks bestuur aan overeenkomstig artikel 10 van het ontwerp-WGR.
De gvr behoeft de goedkeuring van de Kroon (artikel 56 van het ontwerp-WGR).
Dienstregeling:
De dienstregeling voor het gehele vervoergebied wordt vastgesteld door het algemeen bestuur van de gvr op voorstel van het dagelijks bestuur van de gvr. Het dagelijks bestuur bereidt het voorstel voor in overleg met de vervoeronderneming(en), werkzaam in het
vervoergebied.
Integratie stads-, streek-, NS-vervoer:
De integratie wordt gerealiseerd middels de vaststelling van een enkele dienstregeling voor het gehele
vervoergebied waarbij zoveel mogelijk aansluiting is gezocht op de dienstregeling van de N S .
De algemene besturen van de gvr'en plegen onderling overleg ten behoeve van de integratie van lijnen die het gebied van een gvr overschrijden. Ten behoeve van de integratie van lijnen die het provinciale gebied overschrijden, plegen de Gedeputeerde Staten van de betrokken provincies onderling overleg.
1) Hier worden de algemene regelingen terzake van de samenstelling en bevoegdheden van een openbaar
lichaam in het ontwerp-WGR gevolgd. Bij het treffen van een gemeenschappelijke regeling kunnen de
deelnemers zelf nadere, op de specifieke situatie toegesneden, voorschriften in de regeling opnemen.
27
Inspraak s
Voorafgaande aan de vaststelling van de dienstregeling kunnen de gemeenten danwei het dagelijks bestuur van de gvr per gemeente gelegenheid geven tot inspraak.
Bezwaar en beroep:
Binnen dertig dagen na openbare bekendmaking van de dienstregeling van de gvr kunnen belanghebbenden bezwaren tegen de dienstregeling indienen bij het
algemeen bestuur van de gvr en bij ongegrondverklaring door het algemeen bestuur in beroep komen bij
Provinciale Staten van de provincie die in de gvr deelneemt.
Geldstromen s
Het Rijk verstrekt financiële bijdragen voor het vervoergebied aan de gvr 1 ) . De gemeenten en de
provincie kunnen, via de gvr, voor voorzieningen die voor het gehele gebied van de gvr worden gewenst boven het door het Rijk vastgestelde basis voorzieningenniveau aanvullende financiële bijdragen verlenen aan de
vervoeronderneming(en).
Bij de verdeling van een eventueel tekort op de rijksbijdrage over de deelnemers wordt de
stemrechtsleutel (wie bepaalt betaalt) in aanmerking genomen.
1) In de Memorie van Toelichting op het ontwerp-WGR staat daarover: "Uiteraard blijft onverlet de mogelijkheid, aan het openbaar lichaam een
provinciale of rijksbijdrage met betrekking tot een overgedragen taak toe te kennen, indien de gemeenten voor de uitoefening daarvan in beginsel zelf een bijdrage zouden ontvangen.
c. Provinciale organisatie
Kenmerkende beschrijving:
De provincies behartigen het openbaar vervoer op hun grondgebied, zo nodig onderverdeeld in enkele
vervoergebieden. Op basis van een financiële bijdrage van het Rijk voor een genormeerd basis voorzieningenni- veau, desgewenst aangevuld met eigen bijdragen van provincie en/of gemeenten ten behoeve van extra
voorzieningen, stelt de provincie een dienstregeling vast voor haar gehele grondgebied. Bij de voorbereiding van de dienstregeling en de financiële consequenties die daar aan zijn verbonden hebben de gemeenten een
belangrijke adviserende taak.
Betrokken bestuurlijke instanties:
- Rijk (de Minister van Verkeer en Waterstaat);
- Provincies;
- Gemeenten, samenwerkend in een adviesorgaan voor een bepaald vervoergebied.
Bevoegdhedenverdeling:1
Alleen Rijk en provincies hebben beslissende bevoegdheden terzake van het openbaar vervoer. De gemeenten hebben op dit gebied alleen een adviserende taak, daartoe samenwerkend in een adviesorgaan voor een bepaald vervoergebied.
Dienstregeling:
Provinciale Staten stellen de provinciale dienstregeling vast, gehoord de adviezen van adviesorganen voor
vervoergebieden. GS bereiden de dienstregeling voor in overleg met de vervoeronderneming(en) werkzaam op het provinciaal gebied.
Integratie stads-, streek-, NS-vervoer :
De integratie wordt op provinciaal niveau gerealiseerd door middel van de vaststelling van een enkele
provinciale dienstregeling die zoveel mogelijk aansluit op de NS-dienstregeling.
Ten behoeve van de integratie van lijnen die het provinciale gebied overschrijden, plegen de
Gedeputeerden van de betrokken provincies onderling overleg.
Inspraak:
Alvorens de adviesorganen hun adviezen richten tot GS, kunnen de gemeenten gelegenheid geven tot inspraak.
Bezwaar en beroep:
Binnen dertig dagen na openbare bekendmaking van de provinciale dienstregeling kunnen belanghebbenden bezwaren tegen de dienstregeling indienen bij
Provinciale Staten en bij ongegrondverklaring door de Staten in beroep komen bij de Kroon.
29
Geldstromen:
Het Rijk verstrekt financiële bijdragen aan de provincie voor het gehele openbaar vervoer in deze provincie.
De provincie en de gemeenten kunnen daar ten behoeve van extra voorzieningen eigen bijdragen aan toevoegen.
Een eventueel tekort op de rijksbijdrage wordt door de provincie betaald.
d. Centrale organisatie
Kenmerkende beschrijving!
Het Rijk (de Minister van Verkeer en Waterstaat) behartigt het openbaar vervoer in het gehele land, eventueel ingedeeld in vervoergebieden. De Minister van V. en W. stelt de dienstregeling vast, gehoord de
provinciale adviesorganen waarin de provincie en de gemeenten zijn vertegenwoordigd.
Betrokken bestuurlijke instanties:
* Rijk (de Minister van Verkeer en Waterstaat, Rijksverkeersinspecties);
* Provinciale adviesorganen;
Bevoegdhedenverdeling:
Alleen de Minister van Verkeer en Waterstaat heeft beslissende bevoegdheden terzake van het openbaar vervoer. Provincies en gemeenten hebben op dit gebied alleen een adviserende taak.
Dienstregeling:
De Minister van V. en W. stelt de dienstregeling vast, gehoord de adviezen van de provinciale adviesorganen.
Namens de Minister bereiden de Rijksverkeersinspecties de dienstregeling voor in samenwerking met de
vervoeronderneming(en) die de dienstregelingen zal (zullen) uitvoeren.
Integratie stads*, streek-, NS-vervoer:
De integratie komt tot stand door middel van een
landelijke dienstregeling die in onderlinge samenhang met de dienstregeling van de NS is opgesteld.
Inspraak:
Alvorens de provinciale adviesorganen hun adviezen
richten tot de Minister van Verkeer en Waterstaat kunnen zij gelegenheid geven tot inspraak.
Bezwaar en beroep:
Binnen dertig dagen na openbare bekendmaking van de dienstregeling kunnen belanghebbenden bezwaren tegen de dienstregeling indienen bij de Minister van Verkeer en Waterstaat en bij ongegrondverklaring door de Minister
in beroep komen bij de Kroon.
Geldstromen:
De loop van de geldstromen is afhankelijk van de bedrijfsorganisatorische opzet.
. WAARDERING BESTUURLIJKE MODELLEN
Nagegaan dient te worden in hoeverre de beschreven
bestuurlijke modellen geschikt zijn voor het realiseren van de doelstellingen die ten aanzien van de bestuurlijke organisatie zijn gesteld (in deel A, hoofdstuk V I ) .
De modellen zullen hiertoe aan de hand van de in deel B, hoofdstuk V geformuleerde criteria worden gewaardeerd en met elkaar worden vergeleken»
Decentralisatie
Van decentralisatie is sprake indien overheidsbevoegdheden zodanig over Rijk, provincie en gemeenten zijn gespreid dat elk van deze publiekrechtelijke lichamen beschikt over voldoende instrumenten tot behartiging van de taken die het best op zijn bestuursniveau kunnen worden behartigd.
Teneinde te kunnen beoordelen welk bestuurlijk model een juiste mate van decentralisatie vertoont, dient te worden bedacht dat in het openbaar vervoer vier gebieden van zorg zijn te onderscheiden: zorg voor lokaal vervoer in
gemeenten met een stedelijke structuur van een zekere uitgebreidheid, interlokaal vervoer in landelijke
gebieden, NS-vervoer en de noodzaak tot afstemming van de drie soorten vervoer*
De bevoegdheden van het Rijk terzake van het NS-vervoer kunnen in alle bestuurlijke modellen passend worden geacht gezien de landelijke schaal waarop het zich voltrekt.
Stad/Streekorganisatie B. en W. van de gemeenten hebben de bevoegdheid tot vaststelling van de lokale dienstregeling binnen de financiële ruimte die het Rijk hen verschaft. Zij staan daarbij wel onder financieel toezicht van het Rijk.
Geen zelfstandige bevoegdheden hebben B* en W. tot
uitbreidingen van het voorzieningenniveau die financiële consequenties hebben en het doen van investeringen voor bijzondere projecten - daarvoor hebben zij vooraf
toestemming van het Rijk nodig.
Ten aanzien van het interlokaal vervoer heeft geen enkel bestuurslichaam in de streek enige bevoegdheid. Het Rijk beschikt over alle bevoegdheden.
De vervoersintegratie wordt deels behartigd door vervoer- ondernemingen onderling, deels hier en daar door niet altijd vlot verlopende vormen van samenwerking tussen gemeenten in een geografisch gewest. Voor dit vooral regionale probleem bestaat geen regionale bestuursauto- riteit.
32
Regionale organisatie
Kenmerkend voor deze organisatie is dat het lokaal vervoer en het interlokaal vervoer dat hierop aansluit als een geheel worden benaderd: als een samenhangend
vervoerstelsel in een vervoergebied. Hiermee wordt tegelijkertijd integratie van stads* en streekvervoer nagestreefd.
Een gemeenschappelijke vervoerregeling kan als een
passende wijze van decentralisatie voor deze benadering van het openbaar vervoer worden beschouwd. De beslissings*- ruimte van de gvr is bovendien groter dan van de
Stad/Streekorganisatie.
Door het vaak grote aantal betrokken gemeenten kunnen zich evenwel gemakkelijk moeilijkheden bij de besluitvorming voordoen•
Deelneming van de provincie in de gvr die als arbiter binnen de gvr en als coördinator tussen verschillende gvr'en kan optreden, doet enige afbreuk aan de
decentralisatiegedachte/ zoals die hier is gedefinieerd.
Provinciale organisatie Bij deze organisatie is alle vervoer binnen een provincie als een geheel benaderd. Voor zover dit in overeenstemming is met de werkelijkheid, kan de provincie als het
aangewezen bestuurslichaam worden beschouwd. De
beslissingsruimte is in beginsel even groot als bij de Regionale organisatie.
Voor gemeenten met een duidelijk eigen lokaal vervoernet ontstaat evenwel strijd met het decentralisatiestreven.
Zij hebben geen bevoegdheden inzake een typisch gemeentelijk object van zorg.
Gemeenschappelijke belangen in een bepaalde regio vinden evenmin een overeenstemmende regionale bestuurslaag.
Daaraan zou » indien gewenst * wel tegemoet kunnen worden gekomen door een streeksgewijze benadering door de
provincie.
Bij deze organisatie zijn optimale bevoegdheden tot
integratie van stads* en streekvervoer voorhanden. Het is echter de vraag of deze bevoegdheden zich ook
daadwerkelijk tot in de stedelijke vervoernetten tot uitdrukking laten brengen.
Centrale organisatie Deze bestuurlijke organisatie staat ver af van de
dagelijkse praktijk van stads- en streekvervoer. Vervoer in steden en in regionale gebieden worden hier ten
onrechte niet als specifieke zelfstandige eenheden erkend die een overeenstemmende bestuurslaag verdienen. Het
ontbreken van bestuurlijke bevoegdheden op deze niveaus is in strijd met de Nederlandse staatsvorm van
gedecentraliseerde eenheidsstaat.
Een centrale organisatie kan goed de integratie van het openbaar vervoer behartigen, mits daarbij steun wordt verleend door (ambtelijke) gedeconcentreerde diensten.
33
Ie Democratisch gehalte
Bij een decentralisatie waarbij de bevoegdheden over dt drie bestuurslagen worden gespreid, wordt het democratisch gehalte van besluitvorming verhoogd. Dit begrip heeft
evenwel nog een specifieke lading. Het democratisch
gehalte is in Nederlandse verhoudingen het hoogst indien volksvertegenwoordigers autonoom besluiten nemen voor hetzelfde territoir als waarvoor ze zijn gekozen. Die autonomie wordt terzake van het openbaar vervoer in alle gedecentraliseerde organisaties evenwel beperkt door normeringen van rijkswege.
Ten aanzien van sommige besluiten wordt tegenwoordig als extra eis van democratisering gesteld dat de burgers tevoren gelegenheid tot inspraak moeten hebben gehad bij de bestuurders die het besluit nemen. Vaststelling van een dienstregeling voor stad en streek wordt door velen als zo'n besluit gezien.
Stad/Streekorganisatie Vaststelling van de lokale dienstregeling door B. en W.
lijkt in beginsel minder democratisch dan wanneer dit door de gemeenteraad zou gebeuren. Feitelijk zou het
democratisch gehalte door besluitvoring door de
gemeenteraad niet worden verhoogd doordat de raad aan dezelfde door het Rijk gestelde beperkingen in
bevoegdheden is gebonden als B. en W.
Een gelegenheid tot inspraak ten overstaan van B. en W.
heeft navenant beperkte betekenis.
Bij de vaststelling van de interlokale dienstregeling is van democratische besluitvorming geen sprake. Een
democratisch element ligt slechts besloten in gelegenheid tot inspraak.
Regionale organisatie
De besluitvorming in een gvr gebeurt weliswaar door voor dat territoir gekozen volksvertegenwoordigers, maar niet door alle raadsleden zodat versluiering van politieke verhoudingen kan optreden. Het democratisch gehalte is daardoor niet optimaal.
Een mogelijke gelegenheid tot inspraak bij het dagelijks bestuur van de gvr is directer gericht tot degenen die bij de besluitvorming zijn betrokken dan inspraak tegenover de gemeente van inwoning.
Deelneming van de provincie in de gvr als arbiter en coördinator doet enige afbreuk aan het democratisch gehalte *
3^
Provinciale organisatie De Provinciale Staten oordelen mede over zaken op
gemeentelijk territoir waarvoor zij niet zijn gekozen. Dit werkt ten nadele van het democratisch gehalte.
De inspraak bereikt Provinciale Staten getrapt via gemeenten en adviesorganen. De beleidsbeïnvloeding verliest hierdoor zeer aan kracht.
Centrale organisatie Alle beslissende bevoegdheden liggen in handen van de centrale bureaucratie. Het democratisch gehalte komt slechts tot uitdrukking in de mogelijkheid voor het parlement de Minister van Verkeer en Waterstaat ter
verantwoording te roepen. Het parlement is overigens niet gekozen voor de behartiging van specifieke op
gemeentelijk, regionaal of provinciaal gebied voorkomende vraagstukken van het openbaar vervoer.
De inspraak bereikt de minister getrapt via provinciale adviesorganen en verliest zijn zeggingskracht in een landelijke cacafonie.
Doorzichtigheid
Een bestuurlijke organisatie is doorzichtig voor de burger indien het aantal beslissende organen beperkt is en
wanneer duidelijk is welk orgaan, met uitsluiting van een ander, wat beslist en volgens welke procedure.
Stad/Streekorganisatie B. en W. stellen de lokale dienstregeling vast, maar het
is voor de burger onduidelijk welk aandeel het Rijk in deze beslissing heeft.
Voor het merendeel van de burgers is het onduidelijk waaraan de Rijkshoofdinspecteur van het Verkeer zijn bevoegdheid tot vaststelling van de interlokale
dienstregeling ontleent en welke normen hij daarbij hanteert.
Regionale organisatie Hoewel een gvr thans voor de burger een weinig
geprofileerd bestuurslichaam is, kan duidelijk worden gemaakt dat een gvr de belangrijkste beslissende
bevoegdheden ter zake van het openbaar vervoer heeft.
Onduidelijk zal evenwel blijven in hoeverre aan een gvr deelnemende gemeenten en de provincie toch nog
aanspreekbaar zijn op dit beleidsgebied.
