VERDER DAN DE NEUS LANG IS: HYBRIDE REFERENDA ALS UITKOMST?

VERDER DAN

DE NEUS LANG IS: HYBRIDE

REFERENDA ALS

UITKOMST?

De theoretische en praktische mogelijkheden van deliberatieve referenda in Nederland

David Lieffering

S2342030 | Begeleider: Hans Oversloot | Democratietheorie | 7985 woorden

Inhoudsopgave

INLEIDING ... 2

PROBLEEMSTELLING HUIDIGE DEMOCRATIE (LAGE DREMPELS, HOGE DIJKEN) ... 3

HUIDIGE SITUATIE ... 5

KRITIEK OP DE HUIDIGE SITUATIE + DIAGNOSE ... 6

VERKENNING DELIBERATIEVE DEMOCRATIE ALS BEGRIP ... 9

VERKENNING HYBRIDE REFERENDUMVORMEN ... 11

MOGELIJKHEID IN NEDERLAND ... 15

MOGELIJKE POLITIEKE ANIMO ... 18

CONCLUSIE ... 22

Inleiding

‘Na 100 jaar is het hoog tijd voor aanpassingen van onze democratie en rechtsstaat’, luidt het begin van het persbericht van de commissie-Remkes (2018). Naar aanleiding van het kritische rapport van deze commissie is er in de Tweede Kamer een debat op gang gekomen over de wenselijkheid van het correctief bindend referendum. Dit debat werd vormgegeven door het initiatiefwetvoorstel van kamerlid-Van Raak, waarin het kamerlid pleitte voor de invoering van een correctief bindend referendum. Na een amendement vanuit de ChristenUnie is het ontwerp van de wet dermate aangepast dat partijen die traditioneel voor het referendum zijn nu zijn afgehaakt. Het wetsvoorstel met een eerste lezing door zowel de Eerste als Tweede Kamer is gekomen. Toch is het allerminst zeker of het wetsvoorstel het bij de tweede lezing zal halen: ‘Omdat het om een wijziging van de grondwet gaat, moeten beide Kamers er na de verkiezingen opnieuw over stemmen. Dan is een tweederdemeerderheid nodig om het

voorstel aan te nemen’ (Parool, 2020).

Dit onderzoek stelt dat over bepaalde bevindingen in de wetenschappelijke literatuur heen gekeken worden. Academici pleiten al langer voor een toevoeging van een deliberatief component aan het referendum (Fishkin, 1991). Zo zou er een deliberatief referendum ontworpen kunnen worden, waar een referendum ondersteunt wordt met een vorm van deliberatieve democratie. ‘Kenmerkend voor een deliberatieve democratie, is dat politieke uitkomsten voortkomen uit een uitwisseling van redenen tussen burgers, gericht op de ontdekking van redenen die voor iedereen acceptabel zijn’ (Bik, 2017). Dit zou een aantal voordelen met zich meebrengen, en het zou vooral tegemoetkomen aan de zorgen van tegenstanders van het referendum. De combinatie van referenderen ondersteunt door een deliberatief democratische element wordt in dit onderzoek aangehaald als een deliberatief referendum. Deliberatieve democratie is een breed begrip, en zal verderop in het artikel verder uitgelegd worden. Er zijn rondom deze combinatie van referenderen en delibereren in zowel de theorie als de praktijk redenen te vinden om hier serieus naar te kijken, maar vooralsnog blijft de discussie rondom deze vorm van referenderen beperkt tot de academie. Zo lijkt de link tussen de praktijk en de theorie in dit opzicht ontbreken.

Dit onderzoek stelt dat de duidelijke probleemstelling van de commissie-Remkes (2018) een belangrijke troef is in de strijd tegen de erosie van het Nederlandse, democratische systeem.

Ten eerste behandel ik de probleemstelling van de Commissie-Remkes. Vervolgens verkent het onderzoek de huidige situatie rondom de initiatiefwet-Van Raak en de politieke

verstopping. Hier opvolgend zal dit onderzoek deliberatieve democratie als begrip analyseren, waarna het op zoek gaat naar een fusie van referenderen en delibereren. Hiermee verlaat dit onderzoek de discussie over de wel/niet wenselijkheid van een referendum, maar kijkt het naar mogelijke hybride vormen van referenda.

Vooralsnog is er geen concrete aanbeveling om het correctief bindend referendum te

ondersteunen met een deliberatief component op nationaal niveau. Wel verkennen Hendriks, Jacobs en Wagenaar (2020) in hun artikel Referenderen en delibereren de mogelijke hybride vormen die tot stand komen wanneer deliberatie wordt gekoppeld aan het referendum. De auteurs zeggen zelf bij te willen dragen aan ‘een beweging voorbij de twee posities die het debat over het referendum in Nederland lang hebben beheerst’ (Hendriks, Jacobs &

Wagenaar, p. 54). Dit onderzoek neemt het stuk van Hendriks, Jacobs en Wagenaar als leidraad om de haalbaarheid van het referendumdoorlichtende burgerforum te onderzoeken.

Concluderend zal dit onderzoek ingaan op de politieke animo in de Nederlandse politiek door te kijken naar zowel partijstandpunten als gedragingen in de Eerste en Tweede kamer. Hierbij wordt de houdbaarheid van argumenten tegen het correctief bindend referendum bekeken wanneer het een deliberatief component zou omvatten. Deze scriptie is een kwalitatief literatuuronderzoek waarbij zowel wetenschappelijke literatuur, commissierapporten als partijprogramma’s en gedragingen in de beide kamers worden onderzocht.

Probleemstelling huidige democratie (Lage drempels, Hoge dijken)

Het eindrapport Lage Drempels, Hoge Dijken. Democratie en rechtstaat in balans door de Staatscommissie parlementair stelsel ofwel Commissie-Remkes (2018) stelt dat het huidige parlementaire stelsel onvoldoende in staat is om een aanzienlijke groep burgers inhoudelijk te vertegenwoordigen. Nederland is ontzuild, geïndividualiseerd en ontkerkelijkt, waardoor de commissie het gebrek aan inhoudelijke vertegenwoordiging in de toekomst als een urgent probleem beschouwt. Naast dit gebrek aan vertegenwoordiging ziet de commissie een gevaar in de wereldwijde opkomst van autoritaire democratieën, die zij eenmaal verwezenlijkt als onomkeerbaar beschouwen. De commissie voorziet het slot van het onderzoek van een aantal aanbevelingen. Deze aanbevelingen bestaan uit het invoeren van een kiesstelsel met meer gewicht aan een voorkeursstem (voorgesteld door het Burgerforum in 2006), de afschaffing van de Kamerkieskringen en bijvoorbeeld over het burgerforum als instrument voor

burgeradvies: ‘Dit instrument meer positie geven en het vaker koppelen aan een nationaal

De commissie ziet in Nederland de aanwezigheid van het Ostrogorski-paradox. De stem van de kiezer raakt afgezwakt in het Nederlandse systeem omdat zij stemmen op een programma, wat vervolgens uit wordt onderhandeld en afgeschaafd in coalitievergaderingen en plenaire zittingen. Zo worden besluiten genomenondanks het ontbreken van een inhoudelijke meerderheid bij de bevolking.‘De parlementaire democratie kent de inherente

onvolkomenheid dat het altijd mogelijk is dat in het parlement ingrijpende besluiten worden genomen waarvoor onder de bevolking geen meerderheid is’ (Commissie-Remkes, 2018, p.

58). Ostrogorski, de naamgever van deze paradox, zag het referendum als middel om dit probleem tegen te gaan.

Het meest uit het oog springende aanbeveling voor het probleem ‘Gebrekkige inhoudelijke representatie/parlementaire besluitvorming die niet wordt gedragen door de meerderheid van de bevolking’ is het correctief bindend referendum (Commissie-Remkes, 2018, p. 352). Het ontwerp van het referendum dat wordt aangedragen wordt gekenmerkt door een aantal

vereisten: uitsluiting van een aantal onderwerpen, een drempel van 5000 handtekeningen voor een inleidend verzoek, een vereiste van 40.000 ondersteuningsverklaringen voor het

definitieve verzoek, een uitkomstdrempel van 33,3% en het combineren van het houden van referenda met reguliere stembusgang om opkomst te stimuleren. Deze uitkomstdrempel van 33,3% houdt in dat een wetsvoorstel verworpen kan worden, ‘indien een meerderheid van het aantal opgekomen kiezers tegen het voorstel stemt en deze meerderheid tenminste één derde (33 1/3%) omvat van hen die gerechtigd waren om aan de stemming deel te nemen’

(Commissie-Remkes, 2018, p. 150).

Commissie-Remkes (2018) ziet het referendum niet als enige optie in de versterking van politiek vertrouwen en democratische verdieping. Zo behandelt en verkent het rapport ook nadrukkelijk andere vormen van burgerparticipatie. Deze alternatieven voorzien bijvoorbeeld in een behoefte politiek betrokken te worden en te kunnen bijdragen aan de kwaliteit en draagvlak van beleid. Het rapport kijkt hierbij naar ‘niet-bindende, adviserende vormen van directe burgerparticipatie’ (Commissie-Remkes, 2018, p. 157). Deze instrumenten voor burgerparticipatie zijn allen gericht op het begin van het beleidsproces: internetconsultatie, het nationale burgerinitiatief en het burgerforum. Van al deze instrumenten wenst de commissie dat zij vaker en beter ingezet worden. Internetconsulatie is volgens de commissie een nog onderbenut instrument, en hierbij is een publiekscampagne het voorgestelde middel om de

bekendheid van dit instrument te vergroten. Ook dient het nationaal burgerinitiatief beter gebruikt te worden volgens de Commissie-Remkes (2018). Zo bepleitte zij een versoepeling van de tweejaarsregel, waardoor ook onderwerpen die afgelopen twee jaar ter sprake

gekomen zijn in de tweede kamer, onderwerp van het burgerinitiatief mogen zijn. Tot slot ziet de commissie heil in het vaker inzetten van burgerfora, omdat ze een ‘nuttige functie kunnen vervullen om burgerkracht te benutten bij het uitwerken van beleidsopties’ (Commissie- Remkes, 2018, p. 156). De vraag is vervolgens hoeveel daadwerkelijk wordt overgenomen uit dit rapport, en welke adviezen daadwerkelijk zoden aan de dijk zetten in Den Haag.

Huidige situatie

Kamerlid Van Raak van de Socialistische Partij deed in de context van het commissie-advies een voorstel tot wijziging van de Grondwet om een referendum in te stellen. Van Raak initieerde met zijn voorstel een open invulling door de eisen niet direct in de grondwet op te nemen, dit om de praktijk te laten uitwijzen welke drempels nodig zijn voor het goed

functioneren van het referendum. Het voorgestelde referendum door Van Raak is een bindend correctief referendum. Het is bindend omdat de wetgevende macht verplicht is de uitslag van het referendum op te volgen. Het is correctief omdat het gaat over al aangenomen wetten uit de Eerste en Tweede Kamer (Parlement.com, zj.).

Het voorstel werd aangepast door aanneming van een amendement-Van der Graaf (CU), waardoor de meerderheid die bij het referendum vóór stemt ten minste gelijk moet zijn aan de meerderheid van het aantal bij de meest recente Tweede Kamerverkiezingen uitgebrachte geldige stemmen (Parlement.com, zj.). Ook werd de uitkomstdrempel verhoogd tot 40%.

Door dit amendement trokken zowel de PvdA en GroenLinks, behalve lid Karimi, hun steun in. Hierna heeft Van Raak het voorstel nog eens moeten aanpassen na advies van de Raad van State, die betoogde dat het beperkt moet blijven tot uitzonderingen. De vele drempels die tot nu toe geïmplementeerd zijn in het initiatiefwetsvoorstel zorgen voor gemengde reacties:

Futselaar (SP) noemde het onlogisch om ‘dit soort drempels’ in de grondwet op te nemen, omdat het dan ‘heel lastig is om ze aan te passen’. Toch vindt Kamerlid Van der Graaf (ChristenUnie) dat de uitkomstdrempel die in het wetsvoorstel is opgenomen juíst thuishoort in de Grondwet: ‘een referendum moet een noodrem zijn en geen opmaat tot een directe democratie’ (Tweedekamer.nl, zj). Dit amendement is toch aangenomen mede door steun van zowel de SP als D66, die met haar 19 zetels voor stemde.

Kritiek op de huidige situatie + diagnose

Een drietal politicologen brachten op aanvraag van de Eerste Kamer en naar aanleiding van het amendement-Van der Graaf (CU) een advies uit over de voorgestelde uitkomstdrempel van het referendum. Tom van der Meer (2020) betoogt dat de voorgestelde uitkomstdrempel onrealistisch en onnodig hoog is. De uitkomstdrempel die nu wordt gesteld aan het

referendum is 10% hoger dan het internationale gemiddelde, de combinatie (zoals voorgesteld door de Commissie-Remkes) van referendum en reguliere stemgang is onwenselijk. Van der Meer stelt dat door de drempel van 40% tegenstemmen er nauwelijks geldige referenda plaats zouden vinden. Van der Meer geeft zelfs een nog urgenter probleem aan met zijn analyse door het volgende te stellen: ‘Zelfs wanneer vele miljoenen mensen de moeite nemen hun stem uit te brengen en de stemverhoudingen een duidelijke afwijzing impliceren (zoals in bijvoorbeeld 2005), is het aannemelijk dat de uitkomstdrempel niet wordt gehaald. Zo levert de

uitkomstdrempel frustratie op, omdat het correctieve referendum verandert in een Tantaluskwelling: aanlokkelijk maar feitelijk net buiten bereik’ (Van der Meer, 2020).

Prof. Dr. Frank Hendriks wijst op de cruciale functies die een correctief

wetgevingsreferendum heeft (Hendriks, 2020). Ten eerste benadrukt Hendriks dat een dergelijk referendum kan dienen als noodrem, maar ook stelt de professor dat het gebruik ervan niet onmogelijk gemaakt moet worden. De tweede functie die Hendriks opmerkt is de alerteringsfunctie vooraf, die een reële kans op activering nodig heeft. Deze functies vragen om een verstandig ontwerp, anders verliest het referendum aan daadkracht, waardoor het referendum als ‘wassen neus of fopspeen’ ontstaat. (Hendriks, 2020). Ook een andere

politicoloog (Kristof Jacobs, 2020) uitte zich kritisch op het uiteindelijke voorstel, door onder andere te betogen dat ‘de voorgestelde drempel wellicht te hoog is om een positief ‘preventief effect’ te hebben’, en dit brengt ons in een lastige positie.

Er zitten duidelijke moeilijkheden aan het wetsvoorstel van Kamerlid Van Raak. Ten eerste zijn er de partijen die faliekant tegen het referendum zijn. Zo somt VVD-kamerlid Van Gent tijdens de beraadslaging in de Tweede Kamer over het referendum de tegenargumenten adequaat op. Ten eerste wijst het kamerlid op de dichotomie van keuze die ontstaat bij het houden van een referendum, dit is volgens het Kamerlid-Van Gent te grof. Vervolgens wijst het kamerlid op het gegeven dat simpele oplossingen niet bestaan, en dat er mogelijke consequenties kleven aan overhaaste beleidsvorming die desastreus kunnen uitwerken. Ook ziet de VVD een heuse participatie-paradox als mogelijk doemscenario voor het referendum:

als burgers eenmaal mogen participeren, blijkt slechts een klein, select deel dit daadwerkelijk te gaan doen. Ten slotte wijst het kamerlid Van Gent op een mogelijke tirannie van de

meerderheid, omdat juist zo’n referendum zal leiden tot een ‘alles of niets democratie’

(Tweede Kamer, 2020). Bij het merendeel van deze argumenten sluit DENK zich aan in ditzelfde debat, maar vooral uit angst dat minderheden slachtoffer zouden worden van de tirannie van de meerderheid. Een meer gematigde opvatting wordt gedeeld door de

ChristenUnie. Deze partij is bijvoorbeeld voor het referendum, omdat het de ernstige aard van de bevindingen van de Commissie-Remkes erkent, maar enkel als noodrem (Tweede Kamer, 2020).

De andere dwarsliggers zijn de partijen die dus juist afhaken bij te hoge drempels. Waar enerzijds partijen toch maar schoorvoetend instemden omdat zij geen vertraging wilden, waren er ook partijen die een referendum met dergelijke drempels volledig afkeurden. In de Eerste Kamer brachten zowel GroenLinks als de PVDA hun kritiek onder woorden, na verkregen inspiratie van de zojuist genoemde politicologen. Bij de Kamerleden is vooral de uitkomstdrempel een ergernis, ondanks dat ze juist naar eigen zeggen voorstander van het referendum zijn. Deze Kamerleden hebben dan ook een Novelle ingediend om zo de opkomstdrempel te verlagen, die overigens niet is aangenomen (Ganzevoort, Koole, Baay- Timmerman, Otten & Rosenmöller, 2021). Zo betoogde Kamerlid Ganzevoort (GroenLinks):

‘Dus zitten wij hier vandaag met een wetsvoorstel waarvan de deskundigen zeggen dat het niet gaat werken. De kans dat er op deze manier per referendum een wet wordt gecorrigeerd, is marginaal. Daarmee is ook de preventieve werking weggevallen, want als indieners van wetten zich geen zorgen hoeven te maken over een eventueel

referendum, dan houden ze daar ook geen rekening mee. De kloof tussen Den Haag en de burger wordt zo alleen maar groter.’ (Eerste Kamer, 2021)

Ook senator Ruud Koole (tevens lid van de staatscommissie parlementair stelsel) uit zich kritisch door te stellen dat de partijen die zich achter het aangepaste voorstel scharen de analyse van de wetenschappers niet serieus nemen. Koole noemt de wetenschappelijke informatie ‘eenduidig’ en vraagt zich af waarom de drempels in het wetsvoorstel niet worden heroverwogen: ‘[W]aarom niet toch proberen dat terug te nemen en inderdaad ook aan de Tweede Kamer vragen: er moet een hoge drempel komen, maar waarom is bijvoorbeeld de

hoge drempel die de staatscommissie heeft voorgesteld […] niet ook werkzaam?’ (Eerste Kamer, 2021).

Zelfs partijen die voor stemmen zijn zelf niet positief over het wetsvoorstel zoals het nu voorligt. Zo betoogt D66-kamerlid Dittrich: ‘Het wetsvoorstel zelf zullen wij wel steunen.

Met pijn in het hart, moet ik erbij zeggen, omdat ook D66 de uitkomstdrempel erg hoog vindt.

Maar in de afweging van wat we moeten doen, denken we toch dat het beter is om één vogel in de hand te hebben dan tien in de lucht.’ (Eerste kamer, 2021). Ook fractie-Otten is uiterst cynisch, ondanks dat de fractie voor het wetsvoorstel stemt: ‘De SP en ook D66 lijken blij met deze lege huls. Blijkbaar denkt men daar "ach, nu kunnen we mooie sier maken met een referendum in verkiezingstijd en de kiezer verdiept zich toch niet in al die details"’ (Eerste Kamer, 2021). SP-Kamerlid Cox reageert hierop als volgt: ‘Wat kun je, als dit wetsvoorstel hier wordt aangenomen, daarna bij de tweede lezing doen? Onze Grondwet is een oud geschrift, maar er staan ook allerlei mogelijkheden in. Zou het niet veel beter zijn om te kijken hoe je een imperfecte wet perfecter kunt maken, dan van een imperfecte wet een onmogelijke wet te maken?’ (Eerste Kamer, 2021). Kamerlid Cox betoogt hierna dat het wetsvoorstel een uitdaging wacht tijdens de tweede lezing. Het kamerlid ziet dit als de

uitgelezen kans om het wetsvoorstel bij te schaven: ‘Ik zal in tweede termijn ingaan op wat er ook nog mogelijk zou zijn, zonder de destructieve aanpak om een novelle te vragen die strandt in de Tweede Kamer’ (Eerste Kamer, 2021). Wat kamerlid Cox hier precies mee bedoeld is lastig te begrijpen, omdat een tweede lezing een wetsvoorstel behandeld waar wijzigingen en amendementen reeds zijn verwerkt.

Concluderend: Enerzijds benadrukt de Commissie-Remkes het probleem van misrepresentatie en het gevaar wat in de stijgende democratische frustratie verscholen zit, anderzijds is de aangedragen oplossing (het correctief bindend wetgevingsreferendum) blijkbaar niet in staat om de parlementaire toetsing te doorstaan zonder aan daadkracht in te leveren. Dit brengt ons op een kruispunt in de zoektocht om de door de Parlementaire Staatscommissie vastgestelde democratische frustratie en misrepresentatie te verhelpen. Dit onderzoek zal, na de zojuist gemaakte analyse van de actualiteit, een verkenning maken van mogelijke toevoegingen dan wel aanpassingen aan het wetsvoorstel zoals dat er nu ligt.

Verkenning deliberatieve democratie als begrip

Een van de meest besproken onderwerpen in de politieke wetenschap is het idee van deliberatieve democratie, en dit idee wordt steeds vaker gekoppeld aan referenda. Amy Gutmann en Dennis Thompson (2004) definiëren deliberatieve democratie als de

fundamentele bevestiging van de noodzaak om politieke beslissingen, gemaakt door zowel burgers als degene die hun vertegenwoordigt, te rechtvaardigen. Welk doel deliberatieve democratie heeft, omschrijven Gutmann en Thompson als volgt: ‘[T]o provide the most justifiable conception for dealing with moral disagreement in politics’ (Gutmann &

Thompson, 2004, p. 10). De vorm van democratie die tegenover deliberatieve democratie staat is aggregratieve democratie. Deze vorm van democratie kan bijvoorbeeld een meerderheidsvorm aannemen, waarbij het de meest voor de hand liggende methode is om vertegenwoordigers, met een meerderheidsmandaat, de besluitvorming voor hun rekening te laten nemen.

Het alternatief is de methode waarbij ambtenaren voorkeuren van het volk in acht nemen bij hun zoektocht naar het verwezenlijken van de beste besluitvorming (Gutmann & Thompson, 2004, p. 14). Zo’n aggregatieve vorm van democratie neemt bijvoorbeeld enkel al gevormde opinies mee als fundering voor een beslissing, en daarbij voorziet het de democratische burger geen enkele mogelijkheid om de besluitvorming zelf uit te dagen of te hervormen (Gutmann

& Thompson, 2004, p. 16). Hoewel deze aggregatieve vorm van democratie de meest duidelijke beslissingen voortbrengt, die volgens Guttman en Thompson (2004) voortkomen uit een relatief oncontroversiël besluitvormingsproces, beschouwen velen deze invulling van democratie als gebrekkig. Het neemt bijvoorbeeld enkel al gevormde opinies mee als

fundering voor een beslissing, en daarbij voorziet het de democratische burger geen enkele mogelijkheid om de besluitvorming zelf uit te dagen of te hervormen (Gutmann & Thompson, 2004, p. 16). Deliberatieve democratie probeert hier een uitweg in te vinden: ‘The ambitious aim of a deliberative democracy, in short, is to shift from bargaining, interest aggregation, and power to the common reason of equal citizens as a dominant force in democratic life’ (Cohen

& Fung, 2004, p. 24).

Deliberatieve democratie richt zich naast individuele kennis, voorkeur en stemmen op andere zaken die er juist toe doen in een democratie. Zo omvat het bijvoorbeeld de gelijktrekking van politici en burger in het debat, begrip, respect, reflectie en openheid voor

beleefdheid en argumentatieve complexiteit, die ontstijgt aan de basale keuze van voor of tegen (Dryzek et al; 2019). Deliberatieve democratie kan volgens deze Dryzek et al. (2019) worden ingezet bij zowel de diagnose van democratische kwalen als bij de ontwikkeling van effectieve reacties op de hedendaagse democratiecrisis.

Het probleem waar Nederland volgens de Commissie-Remkes mee te maken heeft is het probleem van representatie. In hoeverre kan deliberatieve democratie inhoudelijke vertegenwoordiging teweegbrengen? Mark Brown (2018) stelt dat politieke theoretici

representatie voornamelijk bekijken in de context van de participatiedemocratie, die over het algemeen de mening van Rousseau (1762) weergeven dat volkssoevereiniteit een directe uitdrukking van de volenté general vereist. Vormen van directe democratie worden dan ook vaak geopperd als vervanging of vernieuwing van traditionele representatieve systemen.

Deliberatieve democratie hoeft volgens academici niet enkel gezien te worden als een mogelijke vervanging van representatieve democratie, vooral omdat zij een aantal functies bezit die ook ondersteunend zouden kunnen werken. Mansbridge et al. (2010)

conceptualiseren de functies van deliberatieve democratie als volgt: Ten eerste heeft het een epistemische functie. Dit houdt in dat deliberatie geïnformeerde voorkeuren, meningen en besluiten voortbrengt die de uitkomst zijn van substantieve overweging van relevante redenen. Ten tweede heeft deze vorm de ethische functie dat het gedeeld respect tussen burgers onderling bevordert. Ten slotte heeft deliberatie ook een democratische functie, waar het een inclusief politiek proces op het gebied van gelijkheid bevordert (Mansbridge et al.

2010, pp. 11-12). Mansbridge et al. stellen hierbij dat stemmen, onderhandelen en zelfs dwingende macht (zoals afgedwongen via een referendum) mogelijk deliberatief gerechtvaardigd dienen te worden. Burgers kunnen non-deliberatieve mechanismen deliberatief autoriteit verschaffen (Mansbridge et al. 2010, 65).

Wellicht zijn deliberatieve instrumenten wel een oplossing voor de problemen zoals

vastgesteld in het rapport Lage Drempels, Hoge Dijken. Democratie en rechtstaat in balans door de Commissie-Remkes (2018). Dit rapport heeft het gebruik van instrumenten van burgerparticipatie op nationaal niveau onder de loep genomen als mogelijke oplossing voor het probleem van politieke onvrede en polarisatie binnen democratieën. De Commissie ziet een plek weggelegd voor deliberatieve organen als aanvulling op de vertegenwoordigde democratie die Nederland nu kent. Zo stelt de staatscommissie dat processen van

burgerparticipatie enkel als adviserend aan de Kamer kunnen dienen, niet als beslissend. Ook dient er een nauwkeurige omschrijving van het onderwerp gegeven te worden, gepaard met zorgvuldige communicatie. Ten slotte dient er duidelijkheid verschaft te worden over de uitkomst en het verdere traject (Commissie-Remkes, 2018, pp. 159-160). Deze voorwaarden moeten volgens de Commissie-Remkes leiden tot ‘duidelijk ingerichte en helder afgebakende processen van burgerparticipatie. Die duidelijkheid kan, zo meent de staatscommissie, een belangrijke bijdrage leveren aan het vergroten van de acceptatie van de uitkomsten van publieke besluitvormingsprocessen bij burgers’ (Commissie-Remkes, 2018, pp. 159-160).

De vraag rijst nu vooral waarom de commissie-Remkens (2018) geen deliberatief aspect heeft geïmplementeerd in het advies om een referendum in te stellen. De commissie behandelt deliberatieve vormen van burgerparticipatie als een andere categorie dan een referendum, terwijl er wel degelijk voorbeelden zijn waar deze vormen gecombineerd worden. Zo noemt de commissie het Iers-referendum over de legalisering van abortuswetgeving, wat bij uitstek kan worden gezien als een deliberatief referendum. Het volgende deel zal het idee van deliberatief referendum verduidelijken en verschillende varianten verkennen.

Verkenning hybride referendumvormen

Een vorm van deliberatief referenderen wordt omschreven door Hélène Landemore (2018).

Landemore reageert in haar artikel op een onderzoek van Cheneval en el-Wakil (2018), die stellen dat referendumprocessen het potentieel hebben om bestaande representatieve systemen te versterken, maar dat de realisatie van dit potentieel sterk afhangt van de manier waarop deze processen zijn ontworpen (Cheneval & el-Wakil, 2018, p. 302). Vervolgens suggereren de auteurs dat het opnemen van referendumprocessen in het democratische systeem een grote kans heeft om de democratie te versterken als deze processen van bottom-up worden

geactiveerd, door niet-geselecteerde minderheidsgroepen en via procedures zoals het verzamelen van handtekeningen, en als ze een wettelijk bindende volksstemming met zich meebrengen (Cheneval & el-Wakil, 2018, p. 302).

Landmore (2018) voegt hier een aspect aan toe wat aanvullend kan werken voor het door Cheneval en el-Wakil (2018) omschreven referendumproces: ‘The organization of online and off-line “open mini-publics” that would deliberate about the issue put to the popular vote, and perhaps help frame the question itself’ (Landmore, 2018, p. 323). Deze ‘mini-publics’ komen

te praten. Ze hebben hierbij alle mogelijke informatie voorhanden om zo ‘enlightened’

mogelijk te beraadslagen, en worden bijgestaan door neutrale moderatoren. Dit mini-publiek zou vervolgens het ‘maxi-publiek’ moeten toestaan vragen te stellen, hen te vragen bepaalde beweringen uit te leggen of te rechtvaardigen, of gewoon informatie te verschaffen en suggesties te doen. Hun bevindingen zouden aan het grotere publiek kunnen worden

gecommuniceerd om hun redeneringen en conclusies breed te verspreiden (Landmore, 2018, p. 323).

Deze vorm van deliberatie behoort volgens een rapport van Hendriks, Jacobs en Wagenaar (2020) tot de meer georganiseerde vormen van deliberatie, en het is tevens de meest

uitgebreide variant (Hendriks, Jacobs & Wagenaar, 2020, p. 35). Deze vorm van deliberatie blijkt in de praktijk vrijwel nooit samen te zijn gegaan met het correctief referendum waar de Commissie-Remkes (2018) voor pleit. Om deze hybride van referenderen en delibereren in het veld te kunnen onderzoeken dient daarom gekeken te worden naar referenda die verder gaan dan slechts het corrigeren van gemaakt beleid (Hendriks, Jacobs & Wagenaar, 2020, p.

35).

Het rapport van Hendriks, Jacobs en Wagenaar (2018) behandelt drie varianten waarbij een referendum wordt gekoppeld aan deliberatie in de vorm van een deliberatief minipubliek: Het referendumvoorbereidende burgerforum, het referendumdoorlichtende burgerforum en het referendumopvolgende burgerforum. Bij alle drie de varianten is sprake van een

inspiratiebron die de onderzoekers tot deze formulering heeft geleid. Het

referendumvoorbereidende burgerforum, waarbij de Ierse Citizen’s Assembly plus referendum als casus dient, is de variant die als eerst behandeld wordt door de auteurs. Deze vorm

hanteert een methode waarbij een ‘minipubliek’ na deliberatie advies geeft aan het

‘maxipubliek’, dat eventueel per een bindend of raadgevend referendum wordt gevraagd om uitspraak te doen. ‘Voorbereidende burgerfora richten zich op vragen als: zou een referendum hier nodig of nuttig zijn, wat zou een passende vraagstelling zijn, hoe zouden relevante antwoordmogelijkheden eruit kunnen zien?’ (Hendriks, Jacobs & Wagenaar, 2020, p. 35).

Deze hybride vorm van referenderen en delibereren lijkt aantrekkelijk, maar is in combinatie met een correctief bindend referendum lastig vorm te geven. Een voorbereidend burgerforum zou een publieke kwestie bespreken en preparen om het onderwerp vervolgens klaar te maken voor een referendum. Dit lijkt in eerste instantie niet van toepassing in de Nederlandse casus,

omdat bij een correctief bindend referendum zoals dat die nu is vormgegeven geen twijfel bestaat over wat de juiste vraagstelling zou zijn. Het is duidelijk dat er gestemd dient te worden over de wenselijkheid van een wetsvoorstel.

Zoals eerder aangegeven noemt de commissie-Remkes (2018) het Ierse voorbeeld in haar rapport. Zo bemerkt de commissie dat ‘de constitutionele inbedding en de verdere

vormgeving van het Ierse referendum niet goed, althans niet één op één kunnen worden ingepast in de Nederlandse staatsinrichting’ (Commissie-Remkes, 2018, p. 167). Wel ziet de commissie potentie in een aantal aspecten van het Ierse referendum, maar is hierbij waakzaam voor de ‘derde stap’ in het Ierse voorbeeld: het raadplegend referendum. De commissie ziet vooral waarde in het combineren van het nationale burgerinitiatief met het burgerforum.

Hierbij zou de Tweede Kamer een rol innemen waarbij het een, door het nationale burgerinitiatief opgeworpen, onderwerp voorlegd aan een burgerforum waarna vanuit deliberatie beleidsadvies zal ontstaan (Commissie-Remkes, 2018, p. 167).

Of een deliberatief burgerforum ter voorbereiding van een correctief referendum zinvol zou zijn vragen Hendriks, Jacobs en Wagenaar (2020) zich ook af. De auteurs beweren dat dit het geval zou kunnen zijn als het correctief referendum die richt op nader te bepalen delen van een wet, wat ook voorgesteld wordt door de Staatscommissie Parlementair Stelsel: ‘Een deliberatief burgerforum zou kunnen helpen het richtpunt en de vraagstelling scherp te krijgen, waarbij het voor de hand ligt dat expertise wordt ingeschakeld die anders door een referendumcommissie zou worden gemobiliseerd’ (Hendriks, Jacobs & Wagenaar, 2020, p.

38).

De vraag is of deze implementatie van een dergelijk deliberatief orgaan in het correctieve referendum zal bijdragen aan draagvlak voor het houden van een referendum. Vooralsnog lijken de tegenargumenten tegen de initiatiefwet Van Raak (SP), zoals eerder uiteengezet, gericht te zijn op de angst voor een tirannie van de meerderheid, de afkeer van een dichotomie van stemmen en de mogelijke onvoorzienbare consequenties van een referendum. Het

referendumvoorbereidende burgerforum zal zorgen dat het onderwerp van het referendum duidelijker en doelgerichter is, maar de vraag blijft of een dergelijke implementatie de zorgen van de partijen die het referendum afkeuren zal wegnemen. Wanneer een burgerforum tot de conclusie komt dat slechts delen van een wet mogelijk geschrapt dienen te worden en zij

kracht. Ondanks een genuanceerde, duidelijke vraagstelling blijven de tegenargumenten van een meerderheidstirannie, een mogelijk onvoldoende geïnformeerd electoraat en de

dichotome keuze geldig.

Het referendumdoorlichtende burgerforum is een tweede variant waar een referendum kan worden ondersteunt door een deliberatief orgaan. Vergeleken met het

referendumvoorbereidende burgerforum is bij deze variant de vraagstelling en de verdere invulling van het referendum al bepaald. Ook hierbij is sprake van een minipubliek, die in deze instantie zich vooral buigt over de verheldering van keuzeopties en het formuleren van een geïnformeerd (niet bindend) stemadvies aan het maxipubliek (dat wil zeggen het

electoraat wat uiteindelijk deelneemt aan het referendum). ‘Het referendumdoorlichtende minipubliek is bovenal een middel om individuele kiezers te informeren en het publieke debat te verdiepen voorafgaand aan een volksuitspraak per referendum’ (Hendriks, Jacobs &

Wagenaar, 2020, p. 38).

De staat Oregon heeft deze vorm van deliberatieve democratie geïmplementeerd in de stembusgang rondom referenda. Zo hanteert de staat Oregon een specifiek format: citizens’

initiative review (Hendriks, Jacobs & Wagenaar, 2020, p. 38). Hierbij wordt een kleine, representatieve groep naar aanleiding van een komend referendum opgeroepen om te delibereren over het onderwerp, waarbij zij voorzien worden van alle nodige informatie, argumenten. Hieruit volgt een verklaring waarin dit ‘minipubliek’ haar belangrijkste bevindingen en overwegingen uiteenzet (Hendriks, Jacobs & Wagenaar, 2020, pp. 38-39).

Wat is de effectiviteit van een minipubliek? Het heeft geen zin om zo’n orgaan toe te voegen als niemand er acht op slaat. John Gastil, Robert Richards en Katherine Knobloch (2014) evalueren in hun artikel Vicarious Deliberation:How the Oregon Citizens’ Initiative Review Influenced Deliberation in Mass Elections het effect van toevoeging van een deliberatief orgaan rondom het referendum dat destijds in Oregon gehouden werd. Zij stellen dat het gehouden citizens’ initiative review suggereert dat veel burgers het nuttig vinden advies te krijgen en zich te wenden tot deliberatieve peers. De auteurs beargumenteren hierbij dat een dergelijke bereidheid om anderen voor jou te laten delibereren op de lange termijn

deliberatieve democratie de schaal kunnen geven die nodig is om de vervreemding tegen te gaan die voortkomt uit meer conventionele verkiezingsprocessen (Gastil, Richards &

Knobloch, 2014, p. 80).

Voordat dit onderzoek zich zal richten op de vraag welke vorm van deliberatie geschikt is om in het Nederlandse stelsel geïmplementeerd te worden, dient het de laatste door Hendriks, Jacobs en Wagenaar geformuleerde variant behandelt te worden. Dit is het

referendumopvolgende burgerforum, waarbij wederom een ‘minipubliek’ zich buigt over een vraagstuk voorzien van alle nodige informatie en ruimte. Hetgeen waar het deze variant zich onderscheidt van de reeds behandelde varianten is door het gegeven dat een dergelijk

burgerforum na een referendum zal plaatsvinden. Hier zal het gaan over de vraag wat gedaan moet worden met de uitslag van het gehouden referendum. ‘Conclusies zijn gericht aan de overheid die gevolg moet geven aan een referendumuitspraak, maar ook aan het bredere publiek dat belang stelt in de opvolging van de volksstemming’ (Hendriks, Jacobs &

Wagenaar, 2020, p. 41). Dit onderzoek zal nu de theoretische mogelijkheid van hybride referendumvormen analyseren en zo de mogelijkheid in Nederland.

Mogelijkheid in Nederland

Ten eerste dient nogmaals uiteengezet te worden wat het bindend, correctief referendum in aard inhoudt. Het correctieve referendum behandelt enkel de output van een

wetgevingsorgaan, en houdt zich afzijdig van de input. ‘(…) ze bieden dus niet de

mogelijkheid om nieuwe ‘direct legislation’ te agenderen en ter stemming voor te leggen, zoals mogelijk is bij het volksinitiatief’ (Hendriks, Jacobs & Wagenaar, 2020, p. 41). Naast het correctieve aspect is het bindende karakter van het referendum onderscheidend. Nederland heeft in de afgelopen jaren enkel te maken gehad met twee adviserende correctieve referenda (2016 & 2018), mogelijk gemaakt door een reeds afgeschafte referendum wet (Hendriks, Jacobs & Wagenaar, 2020, p. 41).

Bij het conceptualiseren van een hybride van delibereren en referenderen dient de nadruk te worden gelegd op deze correctieve en bindende aspecten. Wanneer een deliberatief element zou worden toegevoegd moet rekening worden gehouden of het een mogelijke oplossing betreft voor de probleemanalyse zoals gesteld door de commissie-Remkes (2018). Zoals eerder aangegeven zijn ontzuiling, individualisering en ontkerkelijking mogelijk de oorzaak van een gebrek aan inhoudelijke vertegenwoordiging. Hierbij ziet de commissie de opkomst van autoritaire democratieën als iets gevaarlijks en onomkeerbaar als het uiteindelijk zover komt.

Het aanvankelijke idee om dit tegen te gaan vertolkte zich in de invoering van het correctief bindend referendum. Hieruit zijn een aantal problemen te definiëren. Ten eerste tonen het drietal politicologen de problemen aan van het wetsvoorstel in de vorm zoals die nu behandeld wordt (Van der Meer, 2020; Hendriks, 2020; Kristoff, 2020). Echter zijn er ook theoretische bezwaren die de implementatie van het correctief bindend referendum

bemoeilijken. Zo signaleren Hendriks, Jacobs en Wagenaar (2020) een drietal risico’s: het risico van de binaire keuzeopties, het risico van de overhaaste sprong naar conclusies en het risico van onwerkbare implicaties (Hendriks, Jacobs & Wagenaar, 2020). Alhoewel bijsturing volgens de auteurs normaliter voornamelijk wordt gezocht middels grenzen, drempels en uitsluitingsgronden, geeft het rapport van de auteurs een opening naar een omgang met deze risico’s via deliberatie. De auteurs geven in hun artikel een opzet tot het onderzoek van mogelijkheden van deliberatie, maar verzuimen een concrete aanbeveling te doen. Hier pakt dit onderzoek de draad dan ook op.

Allereerst dient gekeken te worden naar het referendumvoorbereidende burgerforum en of dit in de Nederlandse casus een wezenlijke, welkome toevoeging zou zijn aan het ontwerp zoals het nu is. Het referendumvoorbereidende burgerforum, zoals uitgevoerd in de Ierse casus, hanteert zoals gezegd een methode waarbij een ‘minipubliek’ na deliberatie advies geeft aan het ‘maxipubliek’, dat eventueel per referendum wordt gevraagd om uitspraak te doen (Hendriks, Jacobs & Wagenaar, 2020, p. 35). Verschillende academici onderzoeken nog steeds de precieze gevolgen, maar het lijkt erop dat het Ierse experiment in deliberatieve democratie de voordelen toont die het kan hebben voor de representatieve democratie als geheel (Suiter, 2018, p. 32).

Toch blijkt de Commissie-Remkes (2018) kritisch op de Ierse casus en de gelijkenis met het Nederlands systeem, omdat de Commissie pleit voor een correctief referendum, en geen raadplegend. Ook Hendriks, Jacobs & Wagenaar vragen zich af of zo’n deliberatieve

toevoeging zinvol zou zijn: ‘Een deliberatief burgerforum zou kunnen helpen het richtpunt en de vraagstelling scherp te krijgen, waarbij het voor de hand ligt dat expertise wordt

ingeschakeld die anders door een referendumcommissie zou worden gemobiliseerd’

(Hendriks, Jacobs & Wagenaar, 2020, p. 38). Een dergelijk deliberatief burgerforum zal in wezen weinig veranderen of kunnen inbrengen tegen de algemene bezwaren tegen het referendum, zowel theoretisch als praktisch. Hierdoor is het referendumvoorbereidende

burgerforum op zich geen goed instrument om de problemen rondom het correctief bindend referendum weg te nemen.

Een ander instrument om het draagvlak van het correctieve bindend referendum in z’n huidige vorm te vergroten is het referendumopvolgende burgerforum. Zoals aangegeven delibereert een ‘minipubliek’ over wat gedaan moet worden met een referendumuitslag. Het geeft zo vooral inzicht in de redenen van diegene die tegen stemde in een referendum, en dit zou vervolgens gekoppeld kunnen worden aan concrete beleidsopties om deze groep burgers tegemoet te komen. Zo zou het een meerwaarde kunnen hebben voor het referendumproces:

‘hetzij door de uitslag te ‘ontleden’ (geholpen door ingevlogen deskundigen), dan wel door verschillende oplossingen en vervolgstappen te verkennen’ (Hendriks, Jacobs & Wagenaar, 2020, p. 43).

Wederom lijkt de toegevoegde waarde van een dergelijk instrument zich niet voldoende te verhouden tot de probleemstelling die de Commissie-Remkes (2018) schetst. Het

referendumopvolgende burgerforum zal zich vooral verhouden tot een enkel risico geschetst door Hendriks, Jacobs en Wagenaar (2020): ’Het risico van de onwerkbare implicaties’, omdat het soms niet duidelijk is hoe aan een ferme referendumuitspraak een goed vervolg kan worden gegeven (Hendriks, Jacobs & Wagenaar, 2020, p. 43). Toch lijkt deze mogelijke oplossing zowel theoretisch als praktisch weinig zoden aan de dijk te zetten bij de andere risico’s en problemen waar het correctief bindend referendum tegenaan loopt. Zo kan het diegene met bezorgdheid rondom een mogelijke tirannie van de meerderheid,

ongeïnformeerde keuzes en de dichotomie van de keuze niet geruststellen.

Dit onderzoek sluit zich aan bij het artikel van Hendriks, Jacobs en Wagenaar (2020), door te stellen dat het van de situatie zal afhangen of een referendumvoorbereidend of -opvolgend minipubliek de toegevoegde waarde heeft die het in potentie kan hebben (Hendriks, Jacobs &

Wagenaar, 2020, p. 53). Een referendumdoorlichtend minipubliek is daarentegen minder context afhankelijk. Zo heeft de staat Oregon het referendumdoorlichtend minipubliek bijvoorbeeld al verplicht gesteld wanneer het electoraat zich mogelijk naar de stembus zou begeven. Of dit in Nederland ook aan de orde zou moeten zijn, noemen de auteurs een ‘open vraag’ (Hendriks, Jacobs & Wagenaar, 2020, p. 54).

Dit onderzoek stelt dat het referendumdoorlichtend minipubliek als toevoeging aan het correctief bindend referendum een welkom gegeven is. Zo komt het tegenmoet aan vrijwel alle opgenoemde risico’s door Hendriks, Jacobs en Wagenaar (2020). Ten eerste zal het risico van binaire keuzeopties deels worden geneutraliseerd, doordat de aanvullende informatie verkregen door het ‘minipubliek’ een mogelijke verdieping kan zijn van de keuze, en het niet simpelweg te reduceren is tot een ja/nee afweging. Hierbij zal het risico van de overhaaste sprong naar conclusies vrijwel volledig kunnen worden vermeden, doordat het minipubliek het maxipubliek, bij een juiste implementatie van het instrument, zal verrijken met kennis en informatie. Wanneer een dergelijk deliberatief orgaan naar behoren functioneert zal het een verfijnde publieke opinie opleveren, in tegenstelling tot een ruwe publieke opinie, die enkel een momentopname van niet-overwogen meningen behelst. Enkel het gevaar van onwerkbare implicaties zal mogelijkerwijs blijven bestaan, ondanks de implementatie van

referendumdoorlichtend minipubliek. Hier kunnen andere varianten, bijvoorbeeld het

referendumvoorbereidend of -opvolgend minipubliek, inspringen om het risico in te dammen.

Mogelijke politieke animo

Om het referendumdoorlichtend minipubliek als toevoeging aan het correctief bindend referendum als serieuze aanbeveling te kunnen doen, is het zaak om de mogelijke politieke animo in kaart te brengen. Hoewel speculatief, dient de vorming van een politieke utopie in dit artikel vermeden te worden door te kijken naar de reële kans op implementatie en

enthousiasme in de Nederlandse politiek. Hierbij dient allereerst te worden vastgesteld dat er twee soorten tegenstanders zijn van het correctief bindend referendum. Enerzijds zijn er de felle tegenstanders van de implementatie van een correctief bindend referendum an sich. Deze tegenstanders bestaan uit de partijen VVD, CDA, SGP en DENK. Anderzijds zijn er op dit moment nieuwe tegenstanders ontstaan wegens de drempels die opgenomen zijn in het wetsvoorstel, in navolging van het amendement-Van der Graaf (CU). Deze partijen zijn van oudsher voor het referendum, maar tegen de vergaande eisen die er nu aan een mogelijk referendum worden gesteld. Zowel GroenLinks als PvdA stemde wegens deze toegevoegde drempels in de Eerste Kamer tegen het wetsvoorstel.

Ten eerste dient gekeken te worden naar de partijen die traditioneel tegen het correctief bindend, referendum zijn en of de toevoeging van een deliberatief aspect een mogelijk invloed kan hebben. Zoals eerder vermeld zijn de partijen die tegen het wetsvoorstel-Van Raak en principieel tegen het referendum als instrument stemde de SGP, CDA, VVD en

DENK. Deze partijen stemde wegens een aantal overwegingen tegen het wetsvoorstel en zo tegen het referendum.

CDA-kamerlid Doornhof onderbouwt de stem tegen met het volgende: ‘Juist in Nederland is het vaak nodig om via het compromis te komen tot oplossingen van grote vraagstukken. Als een wetsvoorstel wordt weggestemd, wat dan? Wat is de betekenis daarvan?’ (Eerste Kamer, 2021). Hierbij meldt het kamerlid dat het wetsvoorstel met toegevoegd amendement als een onbereikbare noodrem voelt. Het CDA lijkt hier in zekere zin principiële bewaren tegen het referendum an sich te hebben, maar ook tegen het referendum met te hoge drempels. Bij deze bezwaren lijkt een duidelijke vorm van deliberatief referenderen in te kunnen springen. Zo is het mogelijk de zorgen van het CDA serieus te nemen en een referendumopvolgend

burgerforum te implementeren in het wetsvoorstel, waardoor de betekenis van een referendum kan worden geformuleerd door een geïnformeerd ‘minipubliek’. CDA-Kamerlid Van der Molen voegt bij deze argumenten een andere zorg neer:

[O]ud-senator Alfons Dölle wees erop dat referenda ingewikkelde onderwerpen terugbrengen tot een simpel ja of nee. Dat doen wij in deze Kamer ook, met een stem voor of tegen, maar toch niet dan nadat wij een wetsvoorstel hebben kunnen veranderen, bij hebben kunnen schaven en elkaar hebben kunnen overtuigen (Tweede Kamer, 2020).

Een referendumvoorbereidend burgerforum zou een soortgelijke functie kunnen uitoefenen als de Tweede Kamer door het onderwerp en de precieze invulling van het referendum te veranderen, schaven en door elkaar te overtuigen middels argumenten. Een verschil hierbij is dat de verantwoording voor de uiteindelijke conclusie van de deliberatie achteraf wordt gezocht in plaats van vooraf. Ook wijst Kamerlid Van der Molen op het risico dat bepaalde informatie en argumentatie over het hoofd kan worden gezien bij een dergelijk referendum.

Dit risico kan worden ingedamd door de implementatie van een referendumdoorlichtend burgerforum.

De tegenargumenten van de VVD zijn in dit onderzoek genoemd in de bewoording van Kamerlid Van Gent. Het kamerlid wijst op de dichotomie van keuze bij een referendum, het niet-bestaan van simpele oplossingen, de mogelijke consequenties die kleven aan overhaaste, mogelijke desastreuze beleidsvorming en een bijkomend impuls voor een select gezelschap zich nog meer te bemoeien met de politiek. Ook ziet de VVD een mogelijkheid van een

Molen van het CDA al zei brengt ook de Tweede Kamer ingewikkelde onderwerpen terug tot een voor of tegen stem, alleen zijn zij in staat tot deliberatie, ondersteunt met alle mogelijke informatie. Dit zou met een deliberatief burgerforum in één van haar varianten ook mogelijk zijn voor de democratisch burger. Met zulke deliberatie middels burgerfora zouden ook overhaaste beslissingen kunnen worden voorkomen, omdat het electoraat op de hoogte wordt gebracht van consequenties en argumentatie. Daarbij is het participatie-paradox lastig

houdbaar als tegenargument wanneer een burgerforum middels loting samengesteld wordt, en er niet wordt geselecteerd op opleidingsniveau of vermogen.

Het tegenargument van de mogelijke tirannie van de meerderheid lijkt een losse flodder, omdat het niet volledig duidelijk is wat hiermee bedoeld wordt. Zo betoogt de Commissie- Remkes (2018) als volgt: ‘De staatscommissie raadt een referendum dat door de regering (of het parlement) zelf wordt uitgeschreven áf. Een dergelijk referendum brengt het gevaar met zich mee van manipulatie door de initiatiefnemer (de regering of een parlementaire

meerderheid), evenals het risico van een dictatuur van de meerderheid’ (Commissie-Remkes, 2018, p. 140). Wanneer een referendum bottom-up kan worden geïnitieerd door juist die groep die benadeeld zou kunnen worden door een wetsvoorstel, en het zo’n benadelende wetgeving kan voorkomen lijkt hier van tirannie geen sprake.

De SGP volgt eenzelfde argumentatie en benadrukt vooral de mogelijke versimpeling van complexe vraagstukken tot een ja/nee vraag, wat volgens dit onderzoek kan worden verholpen door middels deliberatie de complexiteit juist aan de orde te brengen (www.SGP.nl). De partij DENK lijkt vooral zorgen te hebben, maar is optimistisch: ‘Een referendum is voor DENK een heel belangrijk instrument, onder de juiste omstandigheden met rechtvaardige

voorwaarden’ (Tweede Kamer, 2020). Zo ziet de partij een ongeïnformeerde

meerderheidsbeslissing als potentieel gevaar en de uitzonderingen die zijn opgenomen in de wet als slecht onderbouwd. En tot slot: ‘Hoe gaat de initiatiefnemer ervoor zorgen dat een minderheid van de kiezers niet de doorslag geeft bij zo'n referendum?’ (Tweede kamer, 2020). De tegenargumenten zijn reeds behandeld.

Deze partijen waren met z’n vieren niet genoeg om het oorspronkelijke wetsvoorstel dwars te bomen. Hiervoor was het amendement van CU-Kamerlid Van der Graaf nodig om ook andere partijen zich terug te laten trekken. Zoals aangegeven is het amendement-Van der Graaf omgedoopt tot het ‘killer-amendement’, en dit zorgde dan ook dat zowel de PVDA als GroenLinks zich genoodzaakt zagen zich terug te trekken. Dit amendement is in lijn met het

advies van de Raad van State, wat een hoge uitkomstdrempel adviseert met het volgende argument: ‘Voorkomen moet worden dat invoering van het referendum door het stellen van een te lage uitkomstdrempel de bestaande ongelijkheid in politieke participatie

(‘diplomademocratie’) en daarmee ook de maatschappelijke onvrede bij bepaalde groepen burgers verder versterkt’ (Raad van State, 2019).

Dit is een lastig argument, omdat het correctief bindend referendum juist als compensatie van diplomademocratie wordt gezien (Hendriks, Jacobs & Wagenaar, 2020, p. 52). De Tweede Kamer telt juist steeds meer hoogopgeleide leden, en nu heeft zelfs al ruim 90 procent een academische of HBO-opleiding gevolgd (Parlement.com). Door via deliberatief referenderen de actuele politieke vraagstukken naar de burger te brengen in duidelijke taal kan er juist een slag worden geslagen in het tegengaan van de ‘diplomademocratie’, omdat er bij een

referendum geen voorselectie bestaat. Juist het referendum is populair bij lager en middelbaar opgeleiden, van wie de staatscommissie heeft vastgesteld dat hun opvattingen in het

parlement minder goed aan bod komen. Deze groepen nemen aan referenda ‘in veel gelijkere mate dan bij andere participatievormen actief deel (…)’ (Schutgens & Sillen, 2019, p. 122).

Wanneer er puur naar zetels gekeken wordt en er een voorspelling moet worden gedaan voor een tweede lezing komen de actuele voorstanders SP, PvdD, D66, CU, PVV, FVD en Groep Van Haga uit op 69 zetels. Nieuwe partijen als JA21, Bij1, BBB, Volt en Fractie-Den Haan kunnen met hun zetels (9) niet zorgen voor een tweederdemeerderheid, dus laat dit onderzoek hen hier buiten beschouwing. Hierom lijkt het wetsvoorstel op eenzelfde lot af te stevenen als het initiatiefvoorstel van 2005, welk in eerste lezing aanvaard werd, maar in tweede lezing in 2017 door de Tweede Kamer werd verworpen (Parlement, z.j.). Er is een ‘beter iets dan niets’

retoriek ontstaan, zoals bij Minister Ollongren van D66: ‘Ik realiseer me dat dit volgens sommigen niet de ideale variant is. De discussie zal doorgaan. Maar met wat er ligt, hoef je in ieder geval niet bij nul te beginnen’ (Eerste Kamer, 2021). Wat met zulke uitspraken (ook Tiny Cox van de PvdA sprak op deze manier) bedoeld wordt is vooralsnog onduidelijk, omdat een tweede lezing zoals gezegd alleen een wet ongewijzigd kan aannemen of verwerpen. Of Ollongren hier erkent dat er een nieuw wetsvoorstel moet komen, wilt het een

tweederdemeerderheid behalen in een tweede lezing, blijft speculatief. Wél is het uiterst opmerkelijk en lijkt het dus des te meer belangrijk om verder te kijken dan de neus lang is, en nu al na te denken over een wetsvoorstel dat voorbereid is op tegenargumenten en bezwaren die het wetsvoorstel-Van Raak juist nu de nek kosten.

Conclusie

Het rapport van de Staatscommissie parlementair stelsel (2018) toont aan dat het Nederlandse politieke systeem tekortschiet in het representeren van haar burgers en het politieke stelsel op dit moment onvoldoende weerbaar is jegens ondemocratische tendensen. Hierbij geeft het een belangrijke aanbeveling om representativiteit te verhogen die theoretisch aanlokkelijk klinkt, maar praktisch te wensen over laat. Zo toont dit onderzoek dat het referendum als instrument helaas het meeste van haar helende kracht verliest nu het in deze vorm de beide

kamertoetsingen trotseert, en de vraag is nu wat er tijdens de tweede lezingen gaat gebeuren.

Volgens dit onderzoek is het wetsvoorstel-Van Raak in de huidige vorm in de eerste lezing langzamerhand ontdaan is van haar initiële functie.

Bij een nieuw wetsvoorstel zou aan de traditionele partijen tegemoetgekomen worden gekomen door drempels toe te voegen die een negatief effect hebben gehad op de steun van voorstanders van het correctief bindend referendum. Dit onderzoek stelt dat er experimenteel gedacht moet worden om de ontstane impasse te doorbreken. Zo dient er serieus gekeken worden naar vormen van deliberatieve democratie als aanvulling op het referendum, die tegemoetkomen aan de zorgen van tegenstanders.

Meer specifiek stelt dit onderzoek dat het primaire instrument dat overwogen moet worden de vorm van een referendumdoorlichtend minipubliek dient te hebben. De wetenschappelijke literatuur toont haar effectiviteit veelvoudig aan en het kan daarbij een zuiver praktisch doel dienen: het tegemoetkomen aan de tegenargumenten van criticasters. Daarnaast zal het de burgerparticipatie versterken en zo ook representativiteit van beleid, vooral als de burgerfora middels loting tot stand komen.

Dit onderzoek geeft een suggestie om een wetsvoorstel te ontwerpen waarin deliberatieve democratie een faciliterende rol krijgt. Hierbij dient in het Nederlandse politieke klimaat zoals gezegd vooral de nadruk worden gelegd op het referendumdoorlichtend minipubliek,

alhoewel ook het referendumvoorbereidend of -opvolgend minipubliek kunnen bijspringen om mogelijke risico’s gedefinieerd door Jacobs, Hendriks en Wagenaar (2020) in te dammen.

De daadwerkelijke politieke animo voor deliberatieve democratie is nog moeilijk in kaart te brengen. Dit onderzoek stelt dat het getoetst aan actuele gedragingen op sympathie zou

moeten kunnen rekenen, maar de partijen blijven hier in principe onuitgesproken over. Slechts

enkele partijen hebben zich uitgesproken over het idee van deliberatieve democratie:

GroenLinks zegt interesse te hebben in het experimenteren met deliberatieve instrumenten (De Roos, 2017) en ook binnen de CDA gaan stemmen op om hier serieus werk van te maken (Noordhollands Dagblad, 2021). Verder onderzoek zou zich moeten richten op een verdere verkenning van de actuele politieke animo voor de implementatie van deliberatieve

instrumenten binnen het referendum. Ook zal de politieke animo voor zowel het referendum als deliberatieve democratie van de politieke partijen die vanaf 2021 de kamers betreden onderzocht moeten worden.

Literatuurlijst:

Bik, G. (2017). De plaats van parlementaire instituties in een deliberatief systeem [Masterscriptie, Universiteit Utrecht]. Utrecht University Library.

Boersen, B. (2021, 24 Januari). Participatie écht handen en voeten geven, durven we dat?

Noordhollands Dagblad. Opgevraagd van https://www.noordhollandsdagblad.nl Brown, M. E. (2018). Deliberation and representation. In A. Bächtiger, J. Dryzek, J.

Mansbridge, & M. Warren (red.), The Oxford handbook of deliberative democracy (pp.

171–186). Oxford: Oxford University Press.

Cheneval, F., & el‐Wakil, A. (2018). The Institutional Design of Referendums: Bottom‐Up and Binding. Swiss Political Science Review, 24(3), 294-304.

Correctief referendum (www.parlement.com). (z.d.). Opgevraagd op 18 maart 2021 van www.parlement.com

De Roos, O. (2017, 1 April). Deliberatieve democratie: wat is het en hoe geven we hier invulling aan? [Artikel]. Geraadpleegd op

https://www.wetenschappelijkbureaugroenlinks.nl/

Dryzek, J. S., Bachtiger, A., Chambers, S.,Cohen, J., Druckman, J. N., Felicetti, A., Fishkin, J S., Farrell, D. M., Fung, A., Gutmann, A., et al. (2019). The Crisis of Democracy and Science of Deliberation. Science. 363, pp. 1144–1146.

Eerste Kamer stemt in eerste lezing voor correctief referendum. (2021, 26 Januari).

Opgevraagd van https://www.parool.nl

Eerste Kamer. (2021). Verslag van de plenaire vergadering van dinsdag 19 januari 2021.

Geraadpleegd op de website van de Eerste kamer:

Fishkin, J. S. (1991). Democracy and deliberation: new directions for democratic reform. New Haven: Yale University Press.

Ganzevoort, R.R., Koole, R.A., Baay-Timmerman, M.H.H., Otten, H. & Rosenmöller. P.

(2021). Motie van het lid Ganzevoort C.S. [Novelle]. Geraadpleegd van

https://www.eerstekamer.nl/behandeling/20210119/motie_van_het_lid_ganzevoort_c_s _2/document3/f=/vlfmbq6918ys_opgemaakt.pdf

Gastil, J., Richards, R. C., & Knobloch, K. (2014). Vicarious deliberation: How the Oregon Citizens' Initiative Review influenced deliberation in mass elections. International Journal of Communication, 8, 62-89.

Gutmann, A. & Thompson, D. (2004). Why Deliberative Democracy? Princeton (N.J.):

Princeton University Press.

Hendriks, F. (2020). Over de uitkomstdrempel bij een bindend-correctief referendum in Nederland. Opgevraagd op 18 maart 2021 van www.eerstekamer.nl

Hendriks, F., Jacobs, D., & Wagenaar, C. (2020). Een verkenning van bindend correctieve referenda en combinaties met deliberatieve democratie: Tilburg: Tilburg University.

https://www.eerstekamer.nl/verslag/20210119/verslag

Jacobs, K. (2020). De hoogte van de uitkomstdrempel en legitimiteit. Opgevraagd op 18 maart 2021 van www.eerstekamer.nl

Joshua Cohen, J. & Fung, A. (2004). Radical Democracy, Swiss Journal of Political Science.

10 (4), 23-34.

Landemore, H. (2018). Referendums are never merely referendums: On the need to make popular vote processes more deliberative. Swiss Political Science Review, 24(3), 320- 327.

Mansbridge, J. with Bohman, J., Chambers, S., Estlund, D., Føllesdal, A., Fung, A., Lafont, C., Manin, B., and Martí, J. L. (2010). The Place of Self-Interest and the Role of Power in Deliberative Democracy. Journal of Political Philosophy. 18, 64-100.

Opleidingsniveau Tweede Kamerleden (www.Parlement.com). (z.d.). Opgevraagd op 18 maart 2021 van www.parlement.com

Opneming bepalingen correctief referendum in Grondwet. (2020, 1 September). Opgevraagd van https://www.tweedekamer.nl

Plenair Doornhof bij voortzetting behandeling Opneming bepalingen correctief referendum in Grondwet. (2021, 19 januari). Opgevraagd van https://www.eerstekamer.nl

Raad van State (2019), Advies initiatiatiefwetsvoorstel over opnemen bindend referendum in de Grondwet (publicatiedatum: 28/10/2019), Den Haag: Raad van State.

Raad van State (2019), Advies initiatiatiefwetsvoorstel over opnemen bindend referendum in de Grondwet (publicatiedatum: 28/10/2019), Den Haag: Raad van State.

Schutgens, R. J. B., & Sillen, J. J. J. (2019). Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans. Een bespreking van de belangrijkste aanbevelingen uit het rapport van de Staatscommissie parlementair stelsel.

Staatscommissie Parlementair Stelsel (2018). Lage drempels, hoge dijken: Democratie en Rechtsstaat in Balans. Meppel: Boom uitgevers.

Suiter, J. (2018). Deliberation in action–Ireland’s abortion referendum. Political Insight, 9(3), 30-32.

Tweede Kamer (z.d.) Initiatiefvoorstel voor een correctief referendum. Geraadpleegd op

Van der Meer, T.W.G. (2020). Voorgestelde uitkomstdrempel is onrealistisch en onnodig hoog. Opgevraagd op 18 maart 2021 van www.eerstekamer.nl