Naam: Esmé Joosten Studentnummer: 5639514
E-mailadres: esmejoosten@hotmail.com
Cursus: Masterscriptie Staats- en Bestuursrecht Opleiding: Master Publiekrecht: Staats- en Bestuursrecht Begeleider: mr. A.P. Klap
Datum voltooiing: 18-8-2014 Aantal woorden: 25547
De decentralisatie
van zorg: een nieuw
zorgenkindje?
Een onderzoek naar mogelijke knelpunten
binnen de nieuwe Wmo
Inhoudsopgave
Afkortingenlijst ... 3 Hoofdstuk 1. Inleiding ... 4 1.1. Inleiding ... 4 1.2. Het onderwerp ... 5 1.2.1. Inleiding ... 51.2.2. Knelpunten binnen de Wmo, een aantal voorbeelden ... 5
1.3. Onderzoeksopzet ... 7
1.3.1. Onderzoeksvraag ... 7
1.3.2. Methode van onderzoek ... 7
1.3.3. Opbouw van het onderzoek ... 8
1.3.4. Relevantie van het gekozen onderwerp ... 8
Hoofdstuk 2. Wettelijk kader ... 9
2.1. Inleiding ... 9
2.2. Ontwikkelingen binnen het voorzieningenrecht ... 9
2.2.1. Wvg, achtergrond ... 9
2.2.2. Wvg, wettelijk kader ... 10
2.2.3. Wmo 2007, achtergrond ... 11
2.2.4. Wmo 2007, wettelijk kader ... 12
2.2.5. Samenhang Wmo 2015, Wvg en Wmo 2007 ... 15
Hoofdstuk 3. Analyse van de jurisprudentie ... 16
3.1. Inleiding ... 16
3.2. Ontwikkelingen binnen de jurisprudentie ... 16
3.2.2. Het persoonsgebonden budget ... 20
3.2.3. Primaat/goedkoopst adequate voorziening ... 22
3.2.4. Reikwijdte wet/zorgplicht gemeente ... 23
3.2.5. Uitleg wettelijk kader ... 25
3.2.6. Deugdelijke motivering en totstandkoming van het advies ... 26
3.2.7. Verordening en wettelijke grondslag ... 27
3.2.8. Overig ... 28
3.3. Slot, tussenconclusie ... 29 1
Hoofdstuk 4. Wmo 2015 ... 30
4.1. Inleiding ... 30
4.2. Hervormingen van de langdurige zorg in 2015 ... 30
4.3. Wettelijk kader nieuwe Wmo... 32
4.4. Mogelijke knelpunten Wmo 2015 ... 35
4.4.1. Inleiding ... 35
4.4.2. Knelpunten binnen de Wmo ... 35
4.4.3 Mogelijke problemen volgens adviesorganen ... 39
4.5. Slot ... 41
Hoofdstuk 5. Vergelijking van de uitkomsten ... 42
5.1. Inleiding ... 42
5.2. Vergelijking tussen hoofdstuk 3 en hoofdstuk 4 ... 42
5.2.1. Inleiding ... 42
5.2.2 Beleids- en beoordelingsvrijheid binnen de Wmo ... 42
5.2.3. Compensatieplicht ... 44
5.2.4. Persoonsgebonden budget ... 46
5.2.5. Melding en indiceren van cliënten ... 48
5.2.6. Uitsluitingsgronden binnen de Wmo ... 53
5.2.7. Overige problematiek binnen de nieuwe Wmo ... 54
5.3. Conclusie ... 57
Hoofdstuk 6 Conclusie ... 58
6.1. Inleiding ... 58
6.2. Belangrijkste conclusies... 58
6.2.1. Belangrijkste conclusies uit hoofdstuk 3 en hoofdstuk 4 ... 58
6.2.2. De uitkomsten vergelijken: belangrijkste conclusies hoofdstuk 5 ... 59
6.3. Aanbevelingen ... 60
6.4. Afsluiting ... 62
Literatuurlijst ... 63
Bijlage 1 Jurisprudentie ... 68
Bijlage 2 Schematische weergave van de uitkomsten ... 101
Afkortingenlijst
AAW Algemene Arbeidsongeschiktheidswet
ACM Autoriteit Consument en Markt
AMvB Algemene Maatregel van Bestuur
Awb Algemene wet bestuursrecht
AWBZ Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
BW Burgerlijk Wetboek
CAK Centraal Administratiekantoor
CIZ Centrum indicatiestelling zorg
College van B&W College van Burgemeesters en Wethouders
CRvB Centrale Raad van Beroep
GAK Gemeenschappelijk Administratiekantoor
GGD Gemeentelijke Gezondheidsdienst
ICF International Classification of Functions, Disabilities and
Impairments
MvT Memorie van Toelichting
PGB Persoonsgebonden Budget
RGSHG Regeling Geldelijke Steun Huisvesting Gehandicapten
RIO Regionaal Indicatie Orgaan
RvS Raad van State
SZW Sociale Zaken en Werkgelegenheid
VGN Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland
VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten
VWS Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Wlz Wet langdurige zorg
Wmo Wet maatschappelijke ondersteuning
Wvg Wet voorzieningen gehandicapten
Zvw Zorgverzekeringswet
Hoofdstuk 1. Inleiding
1.1. Inleiding
In januari 2015 vinden grootschalige herzieningen plaats binnen de langdurige zorg. Een ingrijpende verandering is het onderbrengen van zorgtaken vanuit de AWBZ naar de Wmo. Het overbrengen van zorgtaken vanuit de AWBZ naar de Wmo wordt ook wel het scheiden van wonen en zorg of extramuralisering genoemd. Hiermee wordt bedoeld dat zorgtaken die eerst binnen de poorten van een zorginstelling (intramuraal) werden opgevangen, vanaf 2015 in de wijk, bij de burger thuis (extramuraal) worden geleverd. Dat betekent dat Peter, die eerst recht zou hebben gehad op zorg in het verpleeghuis, dat nu deels thuis geleverd krijgt vanuit de gemeente. Het idee hierachter is dat de gemeente dichter bij de burger staat en daarom beter in staat is te bepalen wat de burger nodig heeft. Daarnaast wordt binnen de nieuwe Wmo benadrukt wat burgers nog wel kunnen en wat het sociale netwerk voor hun kan betekenen.1 Omdat mensen het liefst zolang mogelijk thuis willen blijven is de
regering van mening dat de decentralisatie aansluit bij de wensen van burgers. Daarnaast is vanuit kostenoogpunt de decentralisatie een grote stap, want met de grootschalige
herziening binnen deze sector is een kleine 2,5 miljard euro gemoeid.2 Het is de vraag of
gemeenten, zonder ervaring bij het uitoefenen van zorgtaken en met een flink minder budget, wel in staat zijn iedere burger die dat nodig heeft te voorzien van zorg op maat.
De herzieningen zullen ingrijpende consequenties hebben, niet alleen voor burgers maar ook voor lokale overheden en zorginstellingen. In het voorbeeld van Peter, ervaart niet alleen hij als zorgzoekende de veranderingen, maar ook zijn vrouw en kinderen die als huisgenoot en mantelzorgers betrokken zijn bij de zorg, en de gemeente die
verantwoordelijk is voor de zorg van Peter.3
1 <www.wmoplatformhis.nl> laatst geraadpleegd op 1 augustus 2014. 2 <www.binnenlandsbestuur.nl.> laatst geraadpleegd op 25 maart 2014.
3 Onder mantelzorg wordt het volgende verstaan: “Mantelzorg is zorg die niet in het kader van een
hulpverlenend beroep wordt gegeven aan een hulpbehoevende door één of meerdere leden van diens directe omgeving, waarbij de zorgverlening direct voortvloeit uit de sociale relatie.” Deze definitie is vastgesteld door
Het is 15 februari 2015 en Peter de Geus heeft net gisteren zijn 73ste verjaardag gevierd samen met
familie. Peter woont samen met zijn 76-jarige vrouw, Mien, in een mooie jarendertigwoning in Haarlem. Sinds enkele maanden heeft Peter last van wat lichamelijke ongemakken en vergeet hij steeds meer. Na onderzoek blijkt Peter een beginnende vorm van dementie te hebben. Op dit moment kan Peter gelukkig nog thuis wonen, en dat moet ook wel want Peter heeft een
zogenaamde ‘lichtere zorgvraag’. Vanaf 2015 worden burgers zoals Peter opgevangen binnen de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), wat in dit geval betekent dat de gemeente Haarlem verantwoordelijk is voor de zorg van Peter. De gemeente bepaalt op welke voorzieningen Peter recht heeft en hoe deze voorzieningen eruit zien. Volgende week komt er dan ook iemand langs van de gemeente om daar samen met Peter over te praten. Daarnaast wordt ook verwacht dat Mien een (groot) deel van de zorg voor Peter op zich neemt (mantelzorg). Vroeger, voor de invoering van de Wmo, zou Peter zorg op basis van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) gekregen. In de meeste gevallen werd iemand als Peter opgenomen in een verpleeghuis. Op basis van een indicatie die door een Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) verstrekt wordt zou hij, conform zijn zorgzwaarte de zorg krijgen die hij nodig heeft.
4
De Wmo is ingevoerd in 2007 en is de opvolger van de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg).4 Sinds de invoering valt de uitvoering van de Wmo onder de verantwoordelijkheid van de gemeenten. Ditzelfde gold voor de Wvg. Het is daarbij belangrijk om aan te merken dat gemeenten niet alleen uitvoerders van de wet zijn, maar ook bepalen op welke wijze de wet wordt uitgevoerd. Op dit moment zijn de huishoudelijke hulp en het (sociaal) vervoer al onderdeel van de Wmo. Vanaf januari 2015 wordt dit takenpakket uitgebreid met zorg voor burgers die op dit moment nog vallen onder de AWBZ.5
1.2. Het onderwerp
1.2.1. Inleiding
De extramuralisering van de zorg, het onderbrengen van zorgtaken vanuit de AWBZ naar de Wmo, brengt veel veranderingen met zich mee. Deze veranderingen kunnen ook problemen opleveren, voor zowel burgers en zorginstellingen als gemeenten. Het doel van dit
onderzoek is om de te verwachten knelpunten binnen de Wmo 2015 in kaart te brengen. De volgende paragraaf geeft een aantal voorbeelden van mogelijke knelpunten. Deze
voorbeelden zijn niet uitputtend, maar zijn bedoeld om een indicatie te geven van de mogelijke problematiek die gepaard kan gaan met het uitvoeren van zorgtaken die worden ondergebracht binnen de Wmo.
1.2.2. Knelpunten binnen de Wmo, een aantal voorbeelden
Het doel van de Wmo is de zelfredzaamheid en (maatschappelijke) participatie van burgers te vergroten. Om burgers die niet voldoende zelfredzaam zijn of niet voldoende kunnen participeren te compenseren dient de gemeente de burger een maatwerkvoorziening of een algemene voorziening te verstrekken. Compenseren betekent dat de gemeente door het verstrekken van een algemene voorziening of een maatwerkvoorziening de burger
voldoende in staat moet stellen zelfredzaam te zijn en te kunnen participeren.6 De wet geeft
echter geen duidelijke kaders of criteria waaraan de voorzieningen die de gemeente beschikbaar stelt, dienen te voldoen.
Daarnaast gaat de procedure met betrekking tot het aanvragen van een voorziening uit van een melding in plaats van, zoals binnen de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gebruikelijk is, een aanvraag. Een melding heeft niet dezelfde juridische status als een aanvraag en is ook geen appellabel besluit in de zin van de Awb. Bijkomend probleem is dat de gemeenten ook verantwoordelijk worden voor de indicatiestelling van de zorgzoekende.
de Nationale Raad voor de Volksgezondheid afkomstig van <www.mezzo.nl> laatst geraadpleegd op 1 augustus 2014.
4 De Wvg is in 2007 opgegaan in de Wmo en bestaat derhalve niet meer.
5Op dit moment worden de volgende vormen van zorg vanuit de AWBZ betaald: a) Persoonlijke verzorging
(aankleden, toiletgang of helpen bij het wassen en douchen); b)Verpleging (bijvoorbeeld het verzorgen van wonden); Begeleiding (bijvoorbeeld dagbesteding); c) Behandeling (bijvoorbeeld revalidatie of de het behandelen van een chronische ziekte; d)Langdurig verblijf in een zorginstelling (bijvoorbeeld verpleeg- of verzorgingstehuis); e) Kortdurend verblijf in een zorginstelling (bijvoorbeeld een gehandicapte die een paar dagen logeert/verblijft in een instelling, zodat de omgeving van de cliënt wordt ontlast). Informatie afkomstig van <www.rijksoverheid.nl> laatst geraadpleegd op 1 augustus 2014.
6 Binnen de nieuwe Wmo wordt de plicht tot compenseren vervangen door de maatwerkvoorziening. Een maatwerkvoorziening is in tegenstelling tot een algemene voorziening een voorziening die is afgestemd op de behoefte en de persoonskenmerken van de burger (artikel 1.1.1 Wmo 2015).
5
Binnen de huidige systematiek van de AWBZ is het CIZ als onafhankelijk orgaan
verantwoordelijk voor het beoordelen van de zorgvraag van de burger. Naar aanleiding van de zorgzwaarte die het CIZ vaststelt wordt bepaald op welke voorzieningen de burger in kwestie recht heeft. In de nieuwe situatie wordt er door middel van een keukentafelgesprek, uitgevoerd door de gemeente, bepaald wat de burger nog wel kan en waarin de gemeente zou moeten voorzien. Het is de vraag in hoeverre de gemeenten hiertoe in staat zijn en of het keukentafelgesprek daar wel een effectief en betrouwbaar hulpmiddel voor is. Bij het bepalen van de voorzieningen die een burger nodig heeft om zelfredzaam te zijn en te kunnen participeren, wordt ook gekeken welke ‘gebruikelijke hulp’ de zorgzoekende in zijn omgeving heeft, dan wel zou kunnen verwachten. De wet breidt hierbij het aantal mensen dat hulp verschuldigd is uit. Zo zijn niet alleen echtgenoten hulp aan elkaar verschuldigd, maar ook inwonende huisgenoten.7 Een bijkomend probleem is dat het hier niet duidelijk is wat er in juridische zin onder gebruikelijke hulp verstaan moet worden.
Het lijkt erop dat gemeenten binnen de nieuwe Wmo veel beleidsvrijheid en beoordelingsruimte krijgen bij het uitvoeren van deze wet.8 De gemeenteraad stelt bij verordening (Wmo-verordening) vast hoe zij uitvoering geven aan de Wmo. Dat betekent dat grote verschillen kunnen ontstaan tussen gemeenten. Wanneer daadwerkelijk sprake is van beleidsvrijheid en beoordelingsvrijheid in de nieuwe situatie, is een mogelijke
consequentie dat de rechter zeer marginaal en dus terughoudend toetst wanneer Wmo-vraagstukken voorliggen bij de rechter. De Wmo creëert dan niet alleen rechtsongelijkheid, maar ook rechtsonzekerheid voor de burgers.
Gemeenten worden verantwoordelijk voor de Wmo en krijgen daarmee ook het budget in handen voor het uitoefenen van deze zorgtaken. Het Rijk blijft daarentegen verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wet langdurige zorg (Wlz), de vervanger van de AWBZ. Hierdoor bestaat het risico dat er afwenteling plaatsvindt tussen de wetten en de daarbij behorende uitvoerende organen (gemeenten en het Rijk). Het Rijk probeert mensen zo lang mogelijk thuis te laten wonen en dus onder te brengen in de Wmo, terwijl de
gemeenten, bewust dan wel onbewust, als betaler van de Wmo het aantal burgers dat hieronder valt zo veel mogelijk probeert terug te dringen. Het risico bestaat dan ook dat burgers tussen wal en schip komen te vallen. Een bijkomend probleem is dat gemeenten geen ervaring hebben met het uitvoeren van zorgtaken en daardoor wellicht te weinig werken in ‘de geest van de wet’ (welke voorzieningen zijn volgens de gemeente nodig zodat burgers daadwerkelijk zelfredzaam kunnen zijn en kunnen participeren). Dit kan bijvoorbeeld door, in plaats van het maken van bewuste keuzes, te kiezen voor de ‘kaasschaafmethode’ en een algehele korting door te voeren.
Als laatste kunnen er natuurlijk praktische problemen ontstaan. Zorginstellingen met een bovenregionaal verzorgingsgebied worden geconfronteerd met een groot aantal gemeenten waarmee zij afspraken moeten maken. Op dit moment is daar binnen de Wmo geen
aandacht voor en lijkt het erop dat deze instellingen met alle gemeenten in gesprek moet gaan om afspraken te maken over de zorg aan hun cliënten.
7 Raad voor de Rechtspraak aan Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan drs. M.J. van Rijn, ‘Wetsadvisering concept wetsvoorstel Maatschappelijke Ondersteuning 2015’, 4 september 2013, p.4.
8 In verschillende krantenartikelen wordt in het kader van de Wmo gesproken over de grote mate of verruiming van de beleidsvrijheid voor gemeenten. Enkele voorbeelden: NRC Handelsblad, ‘Gezondheid VII. Zorg dichtbij’, 5 november 2012, Nederlands Dagblad, ‘Maatwerk in zorg is riskant’, 20 september 2013 en H. Scheepers, Eindhovens Dagblad, ‘Huishoudelijke hulp niet altijd vergoed’, 2 juli 2014.
6
1.3. Onderzoeksopzet
1.3.1. Onderzoeksvraag
Het onderwerp van dit onderzoek is de invoering van de Wmo 2015 en de moeilijkheden die gepaard kunnen gaan met invoering en de systematiek van de nieuwe wet. De voorbeelden uit paragraaf 1.2.2 geven aan welke problemen mogelijkerwijs te verwachten zijn. Daarnaast wordt huidige en nieuwe wetgeving in het kader van de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) en de Wmo besproken. Er gaat daarbij bijzondere aandacht uit naar de decentralisatie van zorgtaken vanuit de AWBZ naar de Wmo, welke vanaf 1 januari 2015 een feit is.
De onderzoeksvraag is dan ook:
‘Welke knelpunten, gebaseerd op jurisprudentie en het wettelijk kader, zullen zich voordoen
of zijn te verwachten bij de uitvoering van de Wmo 2015?’ 1.3.2. Methode van onderzoek
De onderzoeksvraag kan onderverdeeld worden in twee componenten. De eerste
component bestaat uit een analyse van de jurisprudentie met betrekking tot de Wvg en de Wmo. De tweede component bestaat uit het identificeren van problemen op basis van het wettelijk kader en de parlementaire geschiedenis van de nieuwe Wmo. Het onderzoek bestaat daarmee uit een jurisprudentie- en een literatuuronderzoek.
Allereerst wordt jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB)
geanalyseerd. Vanuit deze uitspraken wordt gekeken welke problemen zich bij de uitvoering van de huidige Wmo en de voorganger daarvan, de Wvg, voordoen en hebben voorgedaan.
De tweede component bestaat uit een analyse van de nieuwe Wmo en welke
knelpunten vanuit de nieuwe Wmo en de daarbij behorende Memorie van Toelichting (MvT) en parlementaire geschiedenis naar voren komen. Om te verduidelijken aan wat voor
knelpunten dan gedacht moet worden, zijn in paragraaf 1.2.2. een aantal voorbeelden gegeven. Deze voorbeelden worden in hoofdstuk 4 verder uitgewerkt.
Het onderzoek naar de tweede component vindt plaats op basis van literatuur uit vakbladen over dit onderwerp. De parlementaire geschiedenis van de nieuwe Wmo geeft veel informatie over de wijze waarop de regering van mening is dat de nieuwe Wmo uitgevoerd zal moeten worden. Als laatste biedt het internet en, specifiek websites van de overheid en belangenorganisaties, informatie over de veranderingen die door de invoering van de nieuwe Wmo zullen plaatsvinden. Derhalve vindt de analyse plaats op basis van
1.3.3. Opbouw van het onderzoek
Om een antwoord te kunnen formuleren op de onderzoeksvraag, bestaat dit onderzoek uit zes hoofdstukken. In hoofdstuk 2 wordt het wettelijk kader van de Wmo en de voorganger daarvan, de Wvg, uiteengezet. Daarbij wordt aandacht geschonken aan de wijze waarop deze wetten worden uitgevoerd en welke verantwoordelijkheden de gemeenten hierin hebben.
Hoofdstuk 3 bevat de analyses van de jurisprudentie met betrekking tot de Wvg en de Wmo. De uitkomsten van deze analyses zijn in rubrieken onderverdeeld, zodat algemene ontwikkelingen en uitkomsten binnen de jurisprudentie vanuit de analyses gedestilleerd kunnen worden.
Hoofdstuk 4 gaat in op het wettelijk kader van de nieuwe Wmo. Het hoofdstuk gaat specifiek in op de mogelijke knelpunten die zich bij de uitvoering van de nieuwe Wmo kunnen voordoen.
Hoofdstuk 5 bevat een vergelijking van de uitkomsten van hoofdstuk 3 (analyses van de jurisprudentie) en hoofdstuk 4 (het wettelijk kader en de mogelijke knelpunten binnen de nieuwe Wmo). Het doel van deze vergelijking is om te kunnen bepalen welke knelpunten zich voor zullen doen binnen de Wmo 2015. Bij het vergelijken van de uitkomsten van hoofdstuk 3 en hoofdstuk 4 wordt gebruik gemaakt van de parlementaire geschiedenis van de nieuwe Wmo en van literatuur die naar aanleiding van de Wvg, de Wmo 2007 en de Wmo 2015 is verschenen.
Het onderzoek wordt afgesloten met een conclusie (hoofdstuk 6). Dit laatste hoofdstuk bevat het antwoord op de onderzoeksvraag en de daaruit volgende aanbevelingen.
1.3.4. Relevantie van het gekozen onderwerp
Door de invoering van de Wvg en de Wmo 2007 zijn al delen van voorzieningen gedecentraliseerd. Vanaf 2015 worden ook zorgtaken gedecentraliseerd. Omdat de decentralisatie vanaf 2015 specifiek betrekking heeft op zorgtaken, is de impact van deze decentralisatie mijns inziens vele malen groter. In het voorbeeld van Peter was de gemeente Haarlem in de vroegere situatie slechts verantwoordelijk voor woonvoorzieningen,
vervoersvoorzieningen en huishoudelijke verzorging. Vanaf 2015 is de gemeente ook verantwoordelijk voor de zorg aan Peter. Daarbij kan de gemeente zelf bepalen hoe zij hier uitvoering aan geeft en met welke zorgaanbieders een contract wordt afgesloten. Peter is dus in grote mate afhankelijk van zorg en van de wijze waarop de gemeente hieraan
uitvoering geeft. Hoewel het verstrekken van woonvoorzieningen, vervoersvoorzieningen en huishoudelijke hulp ook een grote verantwoordelijkheid met zich meebrengt, is de impact van het decentraliseren van zorgvoorzieningen voor burgers als Peter nog vele malen groter daar zij dagelijks afhankelijk zijn van deze zorg. Dit maakt het onderzoek naar mogelijke knelpunten voor burgers, zorginstellingen, maar ook gemeenten binnen de nieuwe Wmo maatschappelijk relevant. Omdat er op dit moment nog weinig wetenschappelijk onderzoek is gedaan naar de nieuwe Wmo is dit onderwerp naar mijn mening ook van
wetenschappelijke waarde.
Hoofdstuk 2. Wettelijk kader
2.1. Inleiding
Om de onderzoeksvraag van dit onderzoek te kunnen beantwoorden, is het van belang het wettelijk kader en de daarbij behorende systematiek van zowel de Wvg als de Wmo uiteen te zetten. Daarbij is ook aandacht voor de achtergrond van deze wetten. Daarnaast wordt gekeken hoe deze twee wetten werden en worden uitgevoerd en welke
verantwoordelijkheid gemeenten daarin hebben.
2.2. Ontwikkelingen binnen het voorzieningenrecht
In hoofdstuk 1 is uitgelegd dat de Wmo 2015 de huidige Wmo vervangt, welke een opvolger is van de Wvg. Binnen de Wmo wordt uitgegaan van het compensatiebeginsel.9 Een trend
binnen de ontwikkelingen in het voorzieningenrecht is dat steeds meer taken gedecentraliseerd worden. In eerste instantie betrof het vervoersvoorzieningen,
woningaanpassingen en later ook de huishoudelijke verzorging. Vanaf 2015 worden ook taken die specifiek betrekking hebben op de zorgverlening (begeleiding, ondersteuning en verzorging) gedecentraliseerd.10
2.2.1. Wvg, achtergrond
De Wmo is niet nieuw in haar soort. De Wmo verving bij haar inwerkingtreding de Wvg en de Welzijnswet 1994. Huishoudelijke hulp die voor de komst van de Wmo nog onderdeel was van de AWBZ, is ook binnen de reikwijdte van de Wmo komen te vallen.11
De reden voor de invoering van de Wvg op 1 januari 1994 was dat het toenmalige systeem ingewikkeld en verbrokkeld was. Het systeem bestond uit tal van
voorzieningsregelingen met elk verschillende financieringssystemen en criteria.12 De cliënt werd geconfronteerd met het doen van verschillende aanvragen, bij verschillende loketten van verschillende uitvoerende instanties. Hulpverleners waren op hun beurt niet in staat om te voldoen aan een integrale behandeling van de hulpvraag van de cliënt.13 Om orde in de chaos te scheppen heeft de wetgever ervoor gekozen dit voorzieningenpakket te
herstructureren. De Wvg regelde de decentralisatie van verschillende voorzieningen naar de gemeenten. Het betrof voorzieningen die men toen op grond van de Regeling Geldelijke Steun Huisvesting Gehandicapten (RGSHG), voorzieningen op basis van artikel 57 lid 2 van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) en voorzieningen die men op grond van de
9 Zie voor een uitleg over compenseren/compensatiebeginsel paragraaf 1.2.2, eerste alinea. 10 <www.divosa.nl> laatst geraadpleegd op 1 augustus 2014.
11 <www.invoeringwmo.nl> laatst geraadpleegd op 31 maart 2014.
12 Voor de inwerkingtreding van de Wvg waren er verschillende loketten waar burgers voor verschillende voorzieningen terecht konden: a) vanuit de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) kon men in
aanmerking komen voor, huishoudelijke hulp, vervoer en een rolstoel, een aanvraag kon men indienen bij het Gemeenschappelijk Administratiekantoor (GAK, tegenwoordig bekend als het CAK, het Centraal
Administratiekantoor); b) via de regeling ‘geldelijke steun huisvesting gehandicapten’ kon men aanspraak maken op een woningaanpassing, deze voorziening liep via de gemeente; c) inkomensondersteuning, deze voorziening liep voor een gedeelte via de gemeente en voor een gedeelte via het GAK; d) burgers ouder dan 65 konden voor het aanvragen van een rolstoel terecht bij de gemeente, dergelijke voorzieningen werden
verstrekt vanuit de Algemene bijstandswet. Informatie afkomstig uit: Gemeente Graft-de Rijp, ‘Blik op de maatschappelijke ondersteuning (individuele voorzieningen)’, datum van publicatie onbekend, p.3. 13 Kamerstukken II 1992/93, 22 815, nr. 3, p. 3.
9
overheidspensioenregelingen had. Op grond van artikel 57 lid 1 AAW had men recht op hulpmiddelen en hulpverlening. Deze voorzieningen zijn vanaf 1 januari 1994 onderdeel
geworden van de AWBZ.14
2.2.2. Wvg, wettelijk kader
Artikel1 Wvg gaf een begripsbepaling. Artikel 2 en 3 Wvg dienden in samenspraak met elkaar te worden gelezen.
Artikel 2 lid 1
Het college van burgemeester en wethouders draagt zorg voor de verlening van
woonvoorzieningen, vervoersvoorzieningen en rolstoelen ten behoeve van de deelneming aan het maatschappelijk verkeer van in de gemeente woonachtige gehandicapten. De gemeenteraad stelt met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet daartoe regels vast bij verordening.
Artikel 3
Het college van burgemeester en wethouders biedt verantwoorde voorzieningen aan. Onder verantwoorde voorzieningen worden verstaan de voorzieningen die doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht worden verleend.
Artikel 3 Wvg legde de verplichting op voor het college van burgemeesters en wethouders (B&W) om een verantwoorde voorziening te verstrekken. Meer in het algemeen betekende dit dat een gehandicapte recht had op een verantwoorde voorziening waardoor de
gehandicapte in staat werd gesteld deel te nemen aan het maatschappelijk verkeer.15 Om te bepalen wanneer sprake was van een verantwoorde voorziening (een voorziening die dus doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht was), is er in 2001 in samenspraak met
belangenorganisatie (zoals cliëntenorganisaties en de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten, VNG) een protocol opgesteld.16 Men had verwacht dat er na verloop van tijd een zekere standaardisering van het begrip ‘verantwoorde voorziening’ zou plaatsvinden, wat echter uitbleef.17 Met dit landelijke protocol werd beoogd een nadere invulling te geven van verantwoorde voorziening.18 In navolging van dit Protocol is er een wetsvoorstel
aanhangig gemaakt welke de mogelijkheid bood om bij Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) nadere regels te stellen, alsmede dit Protocol wettelijk te verankeren.19 Dit
wetsvoorstel is echter nooit wet geworden omdat de toenmalige staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Ross- van Dorp het wetsvoorstel op 1 juni 2006 heeft ingetrokken.20 De reden hiervoor was dat op 14 februari 2006 de Wet maatschappelijke
ondersteuning door de Tweede Kamer was aangenomen, waardoor verandering van de Wvg onnodig zou zijn. In het verlengde van het bieden van een verantwoorde voorziening, ligt de
14 Kamerstukken II 1992/93, 22 815, nr. 3, p. 12.
15 M.F. Vermaat, Voorzieningen in de Wet voorzieningen gehandicapten: verantwoorde voorziening of
participatievoorziening?, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2003, p. 14.
16 Kamerstukken II 2013/14, 25 847 en 27 55, nr. 27, p.1.
17 M.F. Vermaat, Voorzieningen in de Wet voorzieningen gehandicapten: verantwoorde voorziening of
participatievoorziening?, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2003, p. 46.
18 Kamerstukken II 2013/14, 25 847 en 27 55, nr. 27, p.1. 19 Kamerstukken II 2001/02, 28 348, nr. 1/2, p.1. 20 Kamerstukken II 2001/02, 28 348, nr. 11, p.1.
10
goedkoopste adequate voorziening, welke een uitwerking was van artikel 3 van de Wvg. De goedkoopst adequate voorziening hield in dat wanneer de gemeente de keuze had tussen meerdere adequate voorzieningen, de gemeente het recht had voor de goedkoopste variant te kiezen. Het was dan wel vereist dat de voorgestelde voorziening daadwerkelijk een adequate voorziening was.21
In lid 1 van artikel 2 werd gesteld dat de gemeenteraad voor de uitvoering van de wet een verordening vaststelde.22 Artikel 5 lid 1 geeft aan welke regels in ieder geval opgenomen dienden te worden in de verordening. In lid 2 van artikel 5 werd bepaald dat de financiële tegemoetkoming die een gehandicapte kreeg afhankelijk kon zijn van zijn inkomen en het inkomen van zijn partner.
Artikel 5 lid 2, eerste zin
De hoogte van de financiële tegemoetkomingen kan worden afgestemd op het inkomen van de gehandicapte en zijn echtgenoot.
Artikel 6 lid 1 Wvg bepaalde dat de gemeenteraad bij verordening kon bepalen of een
gehandicapte een eigen bijdrage was verschuldigd. Ook bij het bepalen van de eigen bijdrage kon rekening worden gehouden met het inkomen van de gehandicapte en diens echtgenoot.
Artikel 6 lid 1
De gemeenteraad kan bij verordening bepalen dat de gehandicapte, voor zover de
voorziening niet bestaat uit een aan hem verleende financiële tegemoetkoming, een eigen bijdrage is verschuldigd.
De Wvg kende twee uitsluitingsgronden. Zo had een gehandicapte geen recht op een vergoeding wanneer de gehandicapte in een instelling verbleef welke op grond van artikel 8 AWBZ is toegelaten.23 De tweede uitsluitingsgrond was neergelegd in artikel 4 Wvg. Dit
artikel bepaalde dat vreemdelingen slechts aanspraak konden maken op een voorziening wanneer zij op grond van artikel 8 Vreemdelingenwet rechtmatig verblijven in Nederland.
2.2.3. Wmo 2007, achtergrond
De huidige Wmo is in 2007 in werking getreden. Uit de MvT van de Wmo blijkt dat de regering toen al voor een lastig probleem stond. Aan de ene kant wilde zij mensen met een zorgvraag zo lang mogelijk thuis laten wonen en mee laten doen aan de maatschappij, maar ook kwalitatief goede zorg leveren. Aan de andere kant werd een groeiend beroep op collectieve voorzieningen gedaan met alle negatieve gevolgen van dien, zoals het stijgen van de kosten.24 Met de Wmo 2007 wilde de regering ervoor zorgen dat de zorg aan mensen
met een ernstige, langdurige en complexe zorgvraag gewaarborgd blijft. Tegelijkertijd wilde de regering de AWBZ, welke bestaat vanaf 1968 en die inmiddels ook steeds meer ‘minder bijzondere ziektekosten’ dekte, terugbrengen naar hetgeen waarvoor deze in eerste instantie ook in het leven is geroepen, namelijk “(…) een volksverzekering voor risico’s die
particulier niet te verzekeren zijn, zoals de gevolgen van chronische ziekten, lichamelijke en
21 <woningaanpassingen.grootveld.net> laatst geraadpleegd op 7 augustus 2014. 22 Artikel 2 lid 1 Wvg.
23 Artikel 2 lid 2 Wvg.
24 Kamerstukken II 2008/09, 30 131, nr. 3, p. 6.
11
verstandelijke handicaps en verpleeghuiszorg.”25 In lijn van deze ontwikkelingen verviel de
huishoudelijke hulp. Deze is vanaf 2007 onderdeel geworden van de Wmo. De regering heeft in de MvT van de huidige Wmo al aangegeven dat op termijn ook de aanspraken op het gebied van zorgverlening, zoals ondersteuning en begeleiding, zullen vervallen.26 Het doel van de Wmo is ‘meedoen’. De Wmo moet er dan ook voor zorgen dat mensen zo lang mogelijk in hun eigen vertrouwde omgeving kunnen blijven wonen en waar dat kan geholpen worden door vrienden of familie. Wanneer dit niet (meer) lukt kan de gemeente zorgen voor ondersteuning. Dat kan in de vorm van huishoudelijke hulp, maar de gemeente ondersteunt bijvoorbeeld ook mantelzorgers en vrijwilligers.27
2.2.4. Wmo 2007, wettelijk kader
Artikel 1 van de Wmo 2007 geeft net als de Wvg de begripsbepaling. In lid 1 sub g wordt opgesomd wat onder maatschappelijk ondersteuning moet worden verstaan.
Artikel 1 lid 1 sub g
1°. het bevorderen van de sociale samenhang in en leefbaarheid van dorpen, wijken en buurten;
2°. op preventie gerichte ondersteuning van jeugdigen met problemen met opgroeien en van ouders met problemen met opvoeden;
3°. het geven van informatie, advies en cliëntondersteuning;
4°. het ondersteunen van mantelzorgers daar onder begrepen steun bij het vinden van adequate oplossingen indien zij hun taken tijdelijk niet kunnen waarnemen, alsmede het ondersteunen van vrijwilligers;
5°. het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijk verkeer en van het zelfstandig functioneren van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem;
6°. het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijk verkeer;
7°. het bieden van maatschappelijke opvang, waaronder vrouwenopvang en het voeren van beleid ter bestrijding van geweld dat door iemand uit de huiselijke kring van het slachtoffer is gepleegd;
8°. het bevorderen van openbare geestelijke gezondheidszorg, met uitzondering van het bieden van psychosociale hulp bij rampen;
9°. het bevorderen van verslavingsbeleid.
25 Kamerstukken II 2008/09, 30 131, nr. 3, p. 7. 26 Kamerstukken II 2008/09, 30 131, nr. 3, p. 7.
27 <www.invoeringwmo.nl> laatst geraadpleegd op 31 maart 2014.
12
Artikel 5 Wmo stelt de verplichting voor de gemeenteraad om een verordening vast te stellen.
Artikel 5, lid 1
De gemeenteraad stelt bij verordening en met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet regels over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en over de voorwaarden waaronder personen die een aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening (…)”.
Doordat de gemeenteraad bij verordening kan bepalen welke voorzieningen voor
vergoeding in aanmerking komen, heeft de gemeenteraad de mogelijkheid om zo het beleid van de gemeente uit te zetten. Hierdoor heeft de gemeente dan ook beleidsvrijheid, niet in juridische zin, maar wel in politieke zin. Voor deze beleidsvrijheid is bewust gekozen door de toenmalige regering.28 Lid 2 van artikel 5 geeft aan welke bepalingen in ieder geval
opgenomen dienen te worden in de verordening. Daarnaast stelt de gemeenteraad op basis van artikel 3 Wmo een of meer plannen vast die richting geven aan de te nemen beslissingen met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning. Dit is dus een andere manier waarop de gemeente beleidsvrijheid (in politieke zin) heeft en invloed op het beleid kan uitoefenen.
Het uitgangspunt van de Wmo is vastgelegd in artikel 4 van de wet. Dit artikel legt de compensatieplicht van de gemeenten vast.
Artikel 4 lid 1
Ter compensatie van de beperkingen die een persoon (…) ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, treft het college van burgemeester en wethouders voorzieningen op het gebied van maatschappelijke ondersteuning (…).
Wanneer burgers aanspraak hebben op een voorziening vanuit de Wmo, kunnen zij kiezen tussen een voorziening in natura of een voorziening in geld, ook wel een persoonsgebonden budget (PGB) genoemd. De regels met betrekking tot de keuzevrijheid tussen PGB en zorg in natura zijn neergelegd in artikel 6 Wmo.
Artikel 6
1. Het college van burgemeester en wethouders biedt personen die aanspraak hebben op een individuele voorziening de keuze tussen het ontvangen van een voorziening in natura of het ontvangen van een hiermee vergelijkbaar en toereikend persoonsgebonden budget, waaronder de vergoeding voor een arbeidsverhouding als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Wet op de loonbelasting 1964, tenzij hiertegen overwegende bezwaren bestaan. 2. Indien een persoon gekozen heeft voor een individuele voorziening in natura, dan wordt
hem deze voorziening door of namens het college van burgemeester en wethouders verstrekt. Het college van burgemeester en wethouders laat de voorziening in natura zoveel mogelijk door derden verrichten. Indien een derde de voorziening in natura verricht, draagt het college van burgemeester en wethouders er zorg voor dat op de persoon, die de voorziening in natura ontvangt, geen werkgevers- of opdrachtgeversverplichtingen komen te rusten.
28 Kamerstukken II 2008/09, 30 131, nr. 3, p. 9.
13
3. Het persoonsgebonden budget, waaronder de vergoeding voor een arbeidsverhouding als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Wet op de loonbelasting 1964, wordt door het college van burgemeester en wethouders als bedrag aan de persoon die aanspraak heeft op een individuele voorziening verstrekt.
De gemeente kan bij het verstrekken van een voorziening een eigen bijdrage in rekening brengen. Deze mogelijkheid is vastgelegd in artikel 15 Wmo.
Artikel 15 lid 1
1. De gemeenteraad kan bij verordening bepalen dat een persoon van 18 jaren of ouder aan
wie maatschappelijke ondersteuning is verleend, een eigen bijdrage verschuldigd is:
a. voor zover die ondersteuning bestaat uit het verlenen van een individuele voorziening in
natura of een persoonsgebonden budget waaronder de vergoeding voor een
arbeidsverhouding als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Wet op de loonbelasting 1964, en niet bestaat uit een aan hem verleende financiële tegemoetkoming,
b. voor zover de ondersteuning bestaat uit maatschappelijke opvang, waaronder
vrouwenopvang.
De hoogte van de eigen bijdrage kan per voorziening verschillen en is mede afhankelijk van de hoogte van het inkomen van de burger en diens echtgenoot.29 Wanneer de voorziening wordt verstrekt in de vorm van een financiële tegemoetkoming, kan de hoogte van deze tegemoetkoming per vorm van ondersteuning verschillen (artikel 15 lid 2). Dit wordt bij verordening vastgesteld. Bij het vaststellen van deze tegemoetkoming wordt tevens rekening gehouden met het inkomen van de burger en diens echtgenoot.30
De Wmo kent twee belangrijke uitsluitingsgronden. De eerste uitsluitingsgrond is te vinden in artikel 2. Zo bestaat er geen aanspraak op een voorziening vanuit de Wmo wanneer een burger recht heeft op een voorziening op grond van een andere wettelijke bepaling. Deze bepaling is breder dan de bepaling die de Wvg hanteert. In de Wvg heeft een gehandicapte geen recht op een voorziening wanneer de gehandicapte verblijft in een instelling die op grond van artikel 8 is toegelaten tot de AWBZ. Binnen de Wmo is deze uitsluitingsgrond verbreed door niet alleen gehandicapten die in een instelling verblijven uit te sluiten, maar door elke burger die op basis van een wettelijke regeling een voorziening verstrekt kan krijgen onder de uitsluitingsgrond te laten vallen. De tweede uitsluitingsgrond is te vinden in artikel 8. Dit artikel heeft betrekking op vreemdelingen, zij komen pas in aanmerking voor een voorziening vanuit de Wmo, wanneer zij conform artikel 8 Vreemdelingenwet rechtmatig verblijven in Nederland.31 Dit artikel komt overeen met
artikel 4 Wvg.
Een verschil tussen de Wmo en de Wvg is dat de Wvg uitgaat van gehandicapten, terwijl binnen de Wmo een dergelijke beperking niet te vinden is. De Wmo is daarmee bedoeld voor iedere burger die om welke reden dan ook (wegens een handicap, of ouderdom) een voorziening nodig heeft.
29 Artikel 15 lid 2 Wmo. 30 Artikel 19 lid 1 Wmo. 31 Artikel 8 lid 1 Wmo.
14
2.2.5. Samenhang Wmo 2015, Wvg en Wmo 2007
Uit deze paragraaf is gebleken dat de nieuwe Wmo, de huidige Wmo en de Wvg veel gelijkenissen met elkaar vertonen. In alle drie gevallen is een grote mate van
herstructurering aan de orde, waarbij niet alleen voorzieningen naar de Wmo dan wel Wvg worden overgeheveld, maar waarbij ook de omliggende zorgwetten, zoals de Wlz, de Zorgverzekeringswet (Zvw) en de Jeugdwet (drastisch) worden herzien. De Wvg, Wmo 2007 en Wmo 2015 zetten in op het decentraliseren van zorgtaken naar de gemeenten. Het doel daarvan is in alle gevallen tweeledig. Enerzijds worden de gemeenten beter in staat geacht burgers te helpen met een hulpvraag die betrekking heeft op zorg en/of maatschappelijke voorziening. Anderzijds wordt in alle gevallen de decentralisatie ingezet om de kosten te beheersen. Gemeenten worden geacht de zorg efficiënter en daarmee goedkoper te kunnen leveren. Om dit te bereiken krijgen de gemeenten vrijheid bij het vaststellen van hun beleid en stelt de wet alleen de kaders waarbinnen de uitvoering vorm moet krijgen. Bij wet
worden slechts verplichtingen opgelegd als het vaststellen van een Wmo-verordening en het vaststellen van een plan c.q. beleid. Omdat de wetten zoveel gelijkenis met elkaar vertonen, is het mijns inziens mogelijk om op basis van de Wmo 2007 en de Wvg vergelijkingen te trekken met de Wmo 2015. Dit is belangrijk omdat de Wmo die op 1 januari 2015 in werking moet treden pas onlangs, op 8 juli 2014, is goedgekeurd door de Eerste Kamer.32 In veel gemeenten is de Wmo 2015 dan ook nog niet geconcretiseerd in een Wmo-verordening, dan wel beleid. Om te bepalen welke consequenties de Wmo 2015 kan hebben, is het zinvol om conclusies te trekken op basis van de Wmo 2007 en de Wvg.
32 <www.eerstekamer.nl> laatst geraadpleegd op 10 augustus 2014.
15
Hoofdstuk 3. Analyse van de jurisprudentie
3.1. Inleiding
In hoofdstuk 2 is het wettelijk kader van de Wvg en de Wmo uiteengezet. In dit hoofdstuk wordt jurisprudentie van de Wvg en de Wmo geanalyseerd. Het doel hiervan is om te
bepalen welke problemen zich binnen de rechtspraak hebben voorgedaan. Vanuit de analyse kan gekeken worden of deze knelpunten zich ook bij de uitvoering van de nieuwe Wmo voor zullen doen.
De Centrale Raad van Beroep (CRvB) is op het gebied van onder andere het sociale zekerheidsrecht de hoogste rechterlijke instantie.33 Het is ook de instantie die uitspraak doet in het kader van de Wvg en de Wmo. De CRvB geeft elk jaar aan welke ontwikkelingen binnen dit voorzieningenrecht hebben plaatsgevonden. Deze uitspraken zijn het startpunt dat is gekozen voor de analyse van de jurisprudentie.34 Voor de analyses zijn 87 uitspraken van de CRvB gebruikt. Deze uitspraken hebben betrekking op de periode 2005 tot en met 2013. Omdat het niet mogelijk is alle uitspraken van de CRvB met betrekking tot deze twee wetten te analyseren, is gekozen voor deze recente periode.35 Daarnaast zijn uitspraken die
betrekking hebben op begeleiding of maatschappelijke opvang om dezelfde reden ook niet meegenomen in de analyse. De geanalyseerde uitspraken hebben betrekking op aanvragen voor woonvoorzieningen, vervoersvoorzieningen of huishoudelijke verzorging. Een
samenvatting van de uitspraken, met datum en zaaknummer is te vinden in bijlage 1. De uitspraken zijn in rubrieken onderverdeeld op basis van de onderwerpen die uit de analyses naar boven zijn gekomen. Zo kan ook vastgesteld worden of er met betrekking tot dit onderwerp sprake is van ontwikkelingen binnen de jurisprudentie. Per rubriek worden de belangrijkste elementen besproken. Het gaat om de volgende rubrieken:
a) compensatieplicht en verantwoorde voorziening; b) persoonsgebonden budget (PGB);
c) primaat/goedkoopst adequate voorziening; d) reikwijdte wet/zorgplicht gemeente; e) uitleg wettelijk kader;
f) deugdelijke motivering en totstandkoming van het advies; g) verordening/wettelijke grondslag;
h) overig.
3.2. Ontwikkelingen binnen de jurisprudentie
3.2.1.1. Compensatieplicht en verantwoorde voorziening
In hoofdstuk 2 is de compensatieplicht die is neergelegd in de Wmo al besproken. Deze verplichting is neergelegd in artikel 4 van de Wmo. Artikel 2 en 3 van de Wvg legde geen compensatieplicht op, maar wel een vergelijkbare verantwoordelijkheid, namelijk dat het college van B&W een verantwoorde voorzieningen diende aan te bieden.
33 <www.rechtspraak.nl> laatst geraadpleegd op 26 juni 2014. 34 <www.rechtspraak.nl> laatst geraadpleegd op 1 juli 2014.
35 Omdat 2014 nog een lopend jaar is, is het op dit moment niet duidelijk wel ontwikkelingen zich dit jaar voor zullen doen. Om die reden is besloten jurisprudentie uit 2014 buiten beschouwing te laten.
16
Omdat dit in essentie ‘de plicht/verantwoordelijkheid’ is die uit de Wmo dan wel de Wvg voortvloeit, zijn uitspraken vaak een antwoord op de vraag of de gemeente verplicht is een bepaalde voorziening te verstrekken en zo ja, of zij dit op een adequate wijze hebben gedaan. In veel gevallen komt een uitspraak dan ook terug op dit punt. Toch zijn er een aantal uitspraken die specifiek betrekking hebben op het invullen van de compensatieplicht van de gemeenten.36 Daarnaast zijn er veel andere uitspraken waar de compensatieplicht wel aan de orde komt, maar waarbij het zwaartepunt in de uitspraak op een ander
onderwerp (bijvoorbeeld de hoogte van het PGB) ligt. Er is dan ook voor gekozen alleen die uitspraken in deze paragraaf te behandelen wanneer zij specifiek gaan over het invullen van de compensatieplicht. De andere uitspraken zijn onderverdeeld in de andere rubrieken en worden in de overige paragrafen besproken.
Van de 87 uitspraken zijn er 4 uitspraken die specifiek gaan over het onderwerp van de compensatieplicht. Alle vier de uitspraken hebben betrekking op de Wmo, dit heeft te maken met het feit dat de Wvg geen ‘compensatieplicht’ kende, maar sprak van het ‘bieden van verantwoorde voorzieningen’. Ontwikkelingen binnen de jurisprudentie met betrekking tot het bieden van een verantwoorde voorziening, hebben zich voorgedaan in de periode voor 2005. Derhalve vallen deze uitspraken buiten de scope van de gekozen periode (2005-2013). Omdat het wel van belang is te bepalen hoe de rechter de verantwoorde voorziening toepaste en welke consequenties de toepassing had, wordt in paragraaf 3.2.1.2. verder ingegaan op dit onderwerp.
De belangrijkste uitspraak met betrekking tot de compensatieplicht dateert van 10 december 2008.37 In deze uitspraak deed een mevrouw een aanvraag voor een elektrisch in
hoogte verstelbare douchestoel voor haar pleegdochter. Deze douchestoel is nodig omdat de pleegdochter tijdens het wassen een foetushouding aanneemt en kan gaan ‘bokken’ wat betekent dat de pleegdochter heel krachtig met haar lijfje heen en weer schudt. De
douchestoel wordt gebruikt door verschillende zorgverleners met verschillende lengten. Het verzoek om de gevraagde douchestoel wordt afgewezen. Wel krijgt zij een andere
douchestoel van de gemeente. De toegewezen douchestoel kan op drie verschillende hoogtes worden ingesteld, met een maximum van 60 cm. Het college van B&W is van mening dat het hiermee heeft voldaan aan de compensatieplicht zoals neergelegd in artikel 4 Wmo. De Raad oordeelt in deze dat de rechter in beginsel de keuze van de gemeente dient te respecteren “(…) maar dat het college een rechtsplicht heeft om in elk
concreet geval een voorziening te treffen die zich kwalificeert als compensatie van
beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie.”38 In de
onderhavige zaak was de Raad van oordeel dat het college van B&W in strijd heeft gehandeld met artikel 3:2 Awb doordat er geen zorgvuldig onderzoek naar de relevante omstandigheden aan het besluit ten grondslag heeft gelegen. Deze uitspraak heeft tot gevolg dat gemeenten in elk individueel geval maatwerk dienen te leveren en dat in elke casus zorgvuldig onderzocht dient te zijn welke specifieke behoeften de burger heeft. 39 Het besluit van het college van B&W wordt dan ook vernietigd.
Op 15 februari 2012 deed de Raad uitspraak in een zaak waarbij een studente met een visuele handicap een aanvraag had gedaan voor een vervoersvoorziening in de nacht,
36 Dit zijn de volgende uitspraken: LJN BG6612 (10 december 2008), LJN BQ1739 (13 april 2011), LJN BV5448 (15 februari 2012) en LJN CA0088 (8 mei 2013).
37 Rijksoverheid, Analyse jurisprudentie compensatieplicht Wmo, 3 mei, p.1. 38 CRvB 10 december 2008, LJN BG6612, rechtsoverweging 4.2.2.
39 Rijksoverheid, Analyse jurisprudentie compensatieplicht Wmo, 3 mei, p.1
17
wanneer zij geen gebruik kan maken van het openbaar vervoer omdat er ’s nachts geen openbaar vervoer rijdt.40 De Raad heeft toen geoordeeld dat zij hier niet voor in aanmerking komt. “"Indien een persoon uit de doelgroep in staat is het openbaar vervoer te bereiken en
daarvan gebruik te maken, is de weigering om een vervoersvoorziening toe te kennen niet in strijd met artikel 4 van de Wmo.”41 Weigering van de voorziening zou volgens de Raad er niet
voor zorgen dat betrokkene niet meer in staat is maatschappelijk te participeren. Omdat er genoeg andere mogelijkheden zijn om wel maatschappelijk actief te kunnen zijn. Daarnaast is de Raad van mening dat zij in voldoende mate een beroep kan doen op haar sociale netwerk, zoals haar vriend en medestudenten, waardoor zij volgens de Raad in voldoende mate zelfredzaam is.
Op 8 mei 2013 deed de Raad uitspraak in een zaak met betrekking tot de aanvraag voor een vergoeding voor een racetandem. De appellant is slechtziend en had al eerder een dergelijke fiets, welke echter onherstelbaar stuk gegaan. Uit de uitspraak blijkt dat er
wegens de specifieke omstandigheden van het geval sprake kan zijn dat de gemeente niet in voldoende mate de betrokkene heeft gecompenseerd, ook al heeft de gemeente al wel een aantal andere voorzieningen ten behoeve van de betrokkene verstrekt.42 In casu deed de betrokkene een aanvraag voor een vergoeding voor de racetandem. Deze aanvraag werd door het college van B&W afgewezen omdat deze van mening was dat een dergelijke
voorziening niet onder de compensatieplicht valt. De Raad is het niet met deze stelling eens. “(…) dat de persoonlijke omstandigheden van appellant (…) zo bijzonder zijn dat op grond
daarvan geconcludeerd moet worden dat in dit concrete geval de beperkingen van appellant bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie niet anders kunnen worden
gecompenseerd dan door toekenning van (een bijdrage in) een racetandem.”43 In casu zorgt
de racetandem ervoor dat appellant ondanks zijn visuele handicap in staat is tot het beoefenen van een duursport. Tevens is de Raad van mening dat de omstandigheden van het geval ervoor zorgen dat de beperkingen van de appellant niet op een andere wijze gecompenseerd kunnen worden dan door middel van de racetandem. Dit heeft vooral te maken met de sociale contacten en het maatschappelijke netwerk dat de appellant heeft en kan behouden door het beoefenen van de wielersport.
3.2.1.2. Verantwoorde voorziening
Al eerder is aan de orde gekomen dat binnen de Wvg niet werd gesproken over een compensatieplicht, maar dat het college van B&W de gehandicapte een verantwoorde voorziening diende te bieden.44 Vermaat voltooide in 2003 zijn proefschrift met betrekking
tot de Wvg. Hij gaat hierbij uitgebreid in op jurisprudentie van de Wvg. Veelvuldig is daarbij de vraag of het college van B&W heeft voldaan aan de plicht een verantwoorde voorziening aan te bieden. Vermaat geeft in zijn proefschrift aan dat de wetgever bij het opstellen van de Wvg bewust voor een grote mate van beleidsvrijheid heeft gekozen. Dit betekent dat
gemeenten veel vrijheid hebben bij de invulling van het beleid dat binnen de gemeente
40 CRvB 15 februari 2012, LJN BV5448.
41 CRvB 15 februari 2012, LJN BV5448, rechtsoverweging 5.3. 42 CRvB 8 mei 2013, LJN CA0088, rechtsoverweging 4.4. 43 CRvB 8 mei 2013, LJN CA0088, rechtsoverweging 4.4.
44 In paragraaf 3.1. is al aan de orde gekomen dat het niet mogelijk is om alle jurisprudentie met betrekking tot de Wvg en de Wmo te analyseren, daarom is gekozen voor de periode 2005-2013. Belangrijke uitspraken met betrekking tot de Wvg hebben zich veelal in een vroegere periode, bijvoorbeeld 2003 voorgedaan. Deze uitspraken zijn om die reden niet opgenomen in de analyses van de jurisprudentie.
18
wordt gevoerd.45 Hierbij is veel toegestaan aldus Vermaat, zolang de gemeente maar een verantwoorde voorziening verstrekt.46 De rechter toetste in deze de beslissing van het college van B&W dan ook marginaal.47 “Met nadruk zij er op gewezen dat de rechter alleen
maar toetst of de gemeente bij de voorzieningverstrekking onder de minimumgrens van artikel 3 Wvg is gezakt. Met andere woorden dat de voorziening niet meer verantwoord is.”48
De gemeente mag wel altijd meer doen dan hetgeen wettelijk is vereist.49
In paragraaf 2.2.2. is al aan de orde gekomen dat er bij het toepassen van de verantwoorde voorziening gebruik werd gemaakt van het Protocol Wvg. Dit protocol is opgesteld omdat verwachte standaardisatie van het begrip ‘verantwoorde voorziening’ uitbleef.50 “Het Protocol bindt de gemeenten niet, maar misschien dat de rechter het
Protocol wil opvatten als een nadere, zij het late, invulling van de bedoeling van de
wetgever.”51 Hoewel destijds werd gevreesd dat het Protocol voor de rechter niet meer zo
zijn als een vorm van beleidsadvies, geeft Vermaat tegelijkertijd aan dat het Protocol wellicht ook een andere rol toebedeeld zou kunnen krijgen. Hij wijst hierbij op de uitspraak van de rechtbank Assen van 4 juni 2003. In deze uitspraak geeft de rechtbank aan dat zij het Protocol beschouwt als een nadere invulling van wettelijke terminologie en niet opvat als een vorm van beleidsadvies.52 Een kleine drie weken na het uitspreken van het proefschrift van Vermaat op 19 november 2003 oordeelde de CRvB over de betekenis van dit Protocol.53 De Raad oordeelt in deze uitspraak dat zij, ook al is het Protocol door meerdere partijen ondertekend, geen reden ziet van de vaste jurisprudentie af te wijken.54 De Raad haalt in deze uitspraak de parlementaire geschiedenis met betrekking tot het Protocol en het aanhangige wetvoorstel aan welke betrekking heeft op het wijzigen van de Wvg waarin de mogelijkheid wordt gegeven bij AMvB nadere regels te stellen (zie ook paragraaf 2.2.2. voor een uitleg hierover). De Raad oordeelt hier anders dan de rechtbank Assen eerder dat jaar. “Op grond van voorgaande overwegingen kan de Raad het Protocol niet anders duiden dan
als een convenant tussen de minister van SZW [Sociale Zaken en Werkgelegenheid] en een aantal belangengroeperingen, waarin (niet meer dan) de (toenmalige) politieke intentie is neergelegd om de gemeentebesturen met betrekking tot de uitvoering van de Wvg ertoe te bewegen bestaande - duidelijke - prioriteiten in een andere richting bij te gaan stellen.”55 De
Raad ziet daarom ook geen reden om de beslissingen van het college van B&W aan het Protocol te toetsen.
45 M.F. Vermaat, Voorzieningen in de Wet voorzieningen gehandicapten: verantwoorde voorziening of
participatievoorziening?, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2003, p. 94.
46 Ibidem, p. 94. 47 Ibidem, p. 94. 48 Ibidem, p. 94. 49 Ibidem, p. 94. 50 Ibidem, p. 46. 51 Ibidem, p. 46. 52 Ibidem, p. 47. 53 CRvB 19 november 2003, LJN AO0526.
54 CRvB 19 november 2003, LJN AO0526, rechtsoverweging 7.4. 55 CRvB 19 november 2003, LJN AO0526, rechtsoverweging 7.5.
19
3.2.2. Het persoonsgebonden budget
Van de 87 uitspraken hebben 16 uitspraken betrekking op het PGB. Daarbij zijn verschillende vragen aan de orde gekomen. Denk hierbij aan de keuzevrijheid tussen een PGB of zorg in natura, het vaststellen van het aantal kilometers dat ten grondslag ligt aan de hoogte van de financiële tegemoetkoming, of het vaststellen van de hoogte van het uurtarief voor
huishoudelijke verzorging. In deze paragraaf wordt ingegaan op de verschillende vragen die met betrekking tot het PGB in de jurisprudentie zijn beantwoord.
Allereerst gaan een aantal uitspraken over de keuzevrijheid tussen zorg in natura en PGB. Om de taken die de gemeenten vanuit de Wmo krijgen uit te voeren, hebben
gemeenten verschillende (zorg)organisaties gecontracteerd. Denk hierbij aan
thuiszorginstellingen die huishoudelijke hulp bieden aan burgers. Door op grootschalig niveau in te kopen, ontstaat voor de gemeenten vaak een financieel voordeel. Dit voordeel kan echter vaak alleen behouden blijven wanneer een groot van de burgers dat een
aanspraak doet op een dergelijke voorziening, ook daadwerkelijk de voorziening bij deze gecontracteerde zorgverleners afneemt. Wanneer de burger kiest voor zorg in natura, kiest de gemeente de zorg en regelt deze een zorgaanbieder.56 Vanwege het op grote schaal inkopen van zorg, heeft de gemeente een (inkoop)voordeel bij het afnemen van zorg in natura. Uit de jurisprudentie is gebleken dat de keuzevrijheid tussen een PGB of zorg in natura slechts beperkt kan worden wanneer er sprake is van zwaarwegende belangen. Dit oordeelt de Raad in onder andere de uitspraak van 10 december 2008, (dezelfde uitspraak die in paragraaf 3.2.1 is behandeld en welke betrekking had op de aanvraag van een
elektrisch in hoogte verstelbare douchestoel).57 De Raad leidt dit af uit kamerstukken van de Tweede en de Eerste Kamer.58
De uitspraak van 17 november 2009 heeft betrekking op het doorberekenen van een korting wanneer een appellante voor een PGB kiest.59 In deze casus heeft appellante in het kader van de Wmo een PGB voor huishoudelijke hulp aangevraagd. Dit PGB wordt door het college van B&W toegewezen. Echter het bedrag dat appellante krijgt is 25% lager. Hier heeft het college van B&W bewust voor gekozen om het gebruik van het PGB te
ontmoedigen. De Raad oordeelt in deze dat gemeenten niet zomaar een korting mogen toepassen wanneer huishoudelijke verzorging in PGB wordt verstrekt, maar dat ook in een dergelijk geval sprake dient te zijn van zwaarwegende belangen.60 Het standpunt dat de keuzevrijheid alleen beperkt kan worden wanneer er sprake is van zwaarwegende belangen, wordt door de Raad herhaald in de uitspraak van 18 april 2012.61 “De bezwaren moeten zodanig ernstig zijn, dat het voortbestaan van het in geding zijnde systeem van individuele voorzieningen gevaar loopt.”62 In casu was het college van B&W bang voor het maken van
dubbele kosten. De Raad geeft aan dat in beginsel de vrees voor dubbele kosten (in casu beschikte appellante al over een voorziening) aangemerkt kan worden als een zwaarwegend belang, om het systeem in stand te kunnen houden. Omdat in deze casus de
afschrijvingstermijn van de verstrekte voorziening al was verlopen, ging het betoog van de gemeente in deze echter niet op.
56 <www.cak.nl> laatst geraadpleegd op 26 juni 2014.
57 CRvB 10 december 2008, LJN BG6612, rechtsoverweging 4.2.2. 58 CRvB 10 december 2008, LJN BG6612, rechtsoverweging 4.2.2. 59 CRvB 17 november 2009, LJN BK4603. 60 CRvB 17 november 2009, LJN BK4603, rechtsoverweging 5.5.4. 61 CRvB 18 april 2012, LJN BW3259. 62 CRvB 18 april 2012, LJN BW3259, rechtsoverweging 4.3. 20
Hoewel de keuzevrijheid tussen PGB en zorg in natura alleen indien er sprake is van zwaarwegende belangen beperkt mag worden, stelt de Raad wel grenzen aan de hoogte van het te verstrekken PGB. Zo hoeft het PGB niet dusdanig hoog te zijn dat de burger bij elke mogelijke aanbieder een voorziening kan aanschaffen. Dit blijkt uit de uitspraak van 29 februari 2012.63 Deze uitspraak heeft betrekking op de verstrekking van een
vervoersvoorziening in de vorm van een PGB. In casu is de appellante van mening dat het verstrekte PGB niet hoog genoeg is. De Raad is van mening dat het PGB toereikend genoeg is om een vervoersvoorziening (scootmobiel) aan te schaffen, te onderhouden en te
verzekeren. Derhalve oordeelt de Raad dat een PGB niet dusdanig hoog dient te zijn dat de burger bij elke leverancier een scootmobiel kan kopen.64 Daarnaast kunnen er ook redenen zijn om een PGB niet te verstrekken, maar toch te kiezen voor zorg in natura. Een dergelijke situatie was aan de orde in de uitspraak van 2 november 2011.65 In deze uitspraak had de appellant in kwestie een aanvraag gedaan voor huishoudelijke hulp in de vorm van een PGB. Dit verzoek wordt afgewezen, de appellant krijgt wel huishoudelijke verzorging toegewezen maar dan in de vorm van zorg in natura waarbij begeleiding is inbegrepen. Het doel hiervan is dat de burger uiteindelijk zelf leert hoe hij zijn huis schoon moet maken en op die manier niet meer afhankelijk is van derden daarin. Hoewel er in deze niet direct sprake is van zwaarwegende belangen oordeelt de Raad dat het college van B&W een juist uitgangspunt heeft genomen, verstrekking in de vorm van PGB zou er namelijk voor zorgen dat de appellant in casu nooit zelf leert schoonmaken.66
De hoogte van het uurtarief van het PGB voor de huishoudelijke verzorging is ook reden tot geschil bij de rechter. De Raad oordeelt in de uitspraak van 17 november 2009 en in de uitspraak van 19 november 2011 dat in principe het uurtarief waarvoor de gemeente heeft kunnen contracteren als uitgangspunt fungeert.67 In beginsel is het de gemeente dan
ook niet toegestaan een lager uurtarief uit te keren. Dit leidt de Raad af uit artikel 6 van de Wmo. Dit standpunt wordt door de Raad echter in latere uitspraken enigszins
gepreciseerd.68
In de uitspraak van 25 juli 2012 was het de appellante gelukt om huishoudelijke hulp voor een lager tarief in te kopen, waardoor het college van B&W van mening was dat het niet nodig was een hoger tarief aan de appellante toe te kennen. De appellante geeft aan dat zij weliswaar huishoudelijke hulp voor een lager tarief heeft in kunnen kopen dan van een gecontracteerde zorginstelling, echter dat er geen sprake is van kwalitatief
gelijkwaardige zorg. Daarnaast zou het lagere tarief de reden zijn dat appellante de hulp niet aan haar heeft kunnen binden. De Raad oordeelt echter dat het in de omstandigheden van het geval aanleiding ziet om het eerder in de jurisprudentie geformuleerde standpunt nader te preciseren. “Indien de huishoudelijke verzorging blijkt te zijn verleend door een persoon,
die ten tijde van die verlening niet werkzaam was voor een zorginstelling, in dat gegeven aanleiding kan worden gevonden om van een lager PGB-tarief uit te gaan dan het tarief waarvoor de gemeente in die periode de zorg in natura heeft gecontracteerd.”69 Echter in de
uitspraak van 7 november 2012 geeft de Raad aan dat het landelijk vastgestelde cao-tarief
63 CRvB 19 september 2012, LJN BX8897.
64 CRvB 19 september 2012, LJN BX8897, rechtsoverweging 5.2 en 5.3. 65 CRvB 2 november 2011, LJN BU3228.
66 CRvB 2 november 2011, LJN BU3228, rechtsoverweging 6.1.2.
67 CRvB 17 november 2009, LJN BK5008, rechtsoverweging 5.5.4 en 19 november 2001, LJN BU5492, rechtsoverweging 5.3.3 en 5.3.4.
68 CRvB 25 juli 2012, LJN BX5446.
69 CRvB 25 juli 2012, LJN BX5446, rechtsoverweging 4.11.
21
voor huishoudelijke zorg als uitgangspunt kan worden genomen bij het vaststellen van het PGB.70 Onder bepaalde omstandigheden kan worden uitgegaan van een lager uurtarief. Bijvoorbeeld door aan te sluiten bij functiegroepen in de cao en dit goed te onderbouwen of bij de berekening van het uurtarief aan te sluiten bij de rekenmethode die de CRvB hanteert, zoals in de casus van 29 augustus 2012.71 Ditzelfde geldt voor het vaststellen van het aantal kilometers, zo blijkt uit de uitspraak van 4 januari 2012. In deze casus doet de appellant een aanvraag om een vervoersvoorziening, deze krijgt hij toegewezen. Appellant heeft op grond van artikel 6 Wmo recht om te kiezen deze voorziening in natura dan wel in PGB te
ontvangen. Appellant kiest in deze voor het PGB. De hoogte van het PGB wordt gebaseerd op een vervoersbehoefte van 1040 kilometer per jaar. Wanneer appellant de voorziening in natura had afgenomen had hij recht gehad op maximaal 1500 kilometer per jaar. De
appellant is het dan ook niet eens met het aantal kilometers waar de hoogte van het PGB op gebaseerd is. 72 De Raad oordeelt echter dat wanneer het college van B&W kan motiveren waarom het aantal kilometers lager is dan waar normaal gesproken vanuit wordt gegaan en de burger kan dit niet gemotiveerd bestrijden, het college van B&W de lagere
vervoersbehoefte als uitgangspunt mag nemen.73
Op 11 april 2012 heeft de Raad geoordeeld over een zaak waarin het ging om het herzien en terugvorderen van een PGB.74 De gemeente vordert een deel van het PGB terug omdat de betrokkene het PGB niet volledig kan verantwoorden. De Raad oordeelt dat de verordening van de desbetreffende gemeente ruimte biedt voor het terugvorderen en herzien van een PGB, terugvordering van het PGB is in principe dan ook mogelijk.
3.2.3. Primaat/goedkoopst adequate voorziening
Veel gemeenten hanteren een primaat. Hiermee bepaalt de gemeente dat sommige
voorzieningen voorrang hebben boven andere voorzieningen.75 Denk hierbij aan het primaat van het collectief vervoer of het primaat van verhuizing. Zo kan de gemeente bijvoorbeeld een aanvraag om de aanpassing van de woning afwijzen, omdat verhuizen in dat geval goedkoper is (het verhuisprimaat). Wanneer de gemeente het primaat bij een bepaalde voorziening wil leggen, dient dit in de Wmo-verordening en de nadere regels te zijn
vastgelegd.76 Daarnaast heeft de gemeente de mogelijkheid een verzoek om een bepaalde voorziening af te wijzen omdat dit niet de ‘goedkoopst adequate voorziening’ is. Acht uitspraken hebben betrekking op het primaat van een bepaalde voorziening of op de goedkoopst adequate voorziening. Veelal staat daarbij de vraag centraal of de gemeente door het primaat bij een bepaalde voorziening te leggen en hier aan vast te houden, hiermee in strijd zouden handelen met artikel 2 en 3 Wvg of de artikel 4 Wmo. Daarmee liggen
uitspraken met betrekking tot dit onderwerp in het verlengde van uitspraken die betrekking hebben op het voldoen aan de compensatieplicht en het aanbieden van een verantwoorde voorziening, zoals dat uit paragraaf 3.2.1. aan de orde is gekomen. Het uitgangspunt van de goedkoopst adequate voorziening is niet gecodificeerd in de Wmo, maar is afkomstig uit de
70 CRvB 7 november 2012, LJN BY2600, rechtsoverweging 5.3. 71 CRvB, 29 augustus 2012, LJN BX6144, rechtsoverweging 2.5. 72 CRvB, 4 januari 2012, LJN BV0985, rechtsoverweging 4.8. 73 CRvB 4 januari 2012, LJN BV0985, rechtsoverweging 4.8. 74 CRvB, 11 april 2012, LJN BW2492, rechtsoverweging 4.4. 75 <www.rechtopwmo.nl> laatst geraadpleegd op 1 juli 2014. 76 <www.kluwerschulinck.nl> laatst geraadpleegd op 1 juli 2014.
22
vroegere praktijk van de Wvg, waarin met dit uitgangspunt werd gewerkt.77 De goedkoopst adequate voorziening is een uitwerking van artikel 3 van de Wvg (verantwoorde
voorziening), welke verder uitgewerkt is in het Protocol Wvg.78
In de uitspraak van 29 juni 2005 geeft de CRvB aan dat de rechter in beginsel het primaat van het collectief vervoer dient te respecteren, dit gezien de staatsrechtelijke positie van de rechter in deze.79 Op 29 augustus van datzelfde jaar doet de CRvB uitspraak in een casus waarbij de betrokkene zich tegen het primaat van collectief vervoer verzet omdat deze voorziening volgens haar op de langere termijn minder goedkoop is dan de individuele voorziening.80 De Raad gaat niet mee in deze redenering, hierbij wijst de Raad onder meer op vaste jurisprudentie van de Raad met betrekking tot “(…) de toelaatbaarheid van het
primaat van het collectief vervoer en de in het kader van de financiering daarvan vereiste bevordering van een zo breed mogelijk draagvlak van deelnemers [LJN ZB7376 en
LJN AO3632].81 Mede in verband daarmee brengt de enkele omstandigheid dat de kosten van de gewenste vervoersvoorziening (mogelijk) lager zijn dan die van de toegekende
voorzieningen niet mee dat die laatste geen verantwoorde voorzieningen zijn in de zin van artikel 3 van de Wvg.”82
In de uitspraak van 11 november 2009 en de uitspraak van 31 augustus 2011 oordeelt de Raad dat het primaat van de verhuizing in beginsel niet in strijd is met respectievelijk artikel 2 en 3 van de Wvg en de compensatieplicht zoals neergelegd in artikel 4 van de Wmo.83 Van dit verhuisprimaat kan slechts worden afgeweken wanneer er sprake is van zwaarwegende omstandigheden. Met betrekking tot de goedkoopst adequate voorziening is eenzelfde lijn te herkennen. In principe staat het de gemeente vrij uit te gaan van de
goedkoopst adequate voorziening, mits de voorziening voldoende verantwoord is (LJN BD4172, LJN BD6255 en LJN AU0652) dan wel voldoende compenseert.
3.2.4. Reikwijdte wet/zorgplicht gemeente
Een andere categorie die bij de analyses naar voren is gekomen, is de reikwijdte van de Wvg dan wel de Wmo, met andere woorden tot hoever reiken deze wetten en daarmee de zorgplicht van de gemeenten (die de wetten dienen uit te voeren)? In deze kan er een onderscheid gemaakt worden tussen voorzieningen die volgens de Raad niet specifiek gericht zijn op mensen met een handicap. Denk hierbij aan een woningaanpassing die niet specifiek voor gehandicapten geldt, maar voor een hele grote groep senioren.84 Een ander
voorbeeld zijn voorzieningen die voor rekening van een ander (bestuurs)orgaan komen, bijvoorbeeld doordat een burger ook al in aanmerking komt voor een(zelfde) voorziening
77 <www.invoeringwmo.nl> laatst geraadpleegd op 3 juli 2014.
78 Protocol Wvg te raadplegen via <www.st-ab.nl> laatst geraadpleegd op 5 augustus 2014.
79 CRvB 29 juni 2005, LJN AT8494 (in deze uitspraak worden de rechtsoverwegingen niet met getallen aangeduid).
80 CRvB 29 augustus 2005, LJN AU2242.
81 De uitspraken waar de Raad naar verwijst zijn uitgesproken op respectievelijk 21 november 1997 en 21 januari 2004 en vallen daarbij buiten de scope van de analyses
82 CRvB 29 augustus 2005, LJN AU2242 (in deze uitspraak worden de rechtsoverwegingen niet met getallen aangeduid).
83 CRvB 11 november 2009, LJN BK4418, rechtsoverweging 4.2 en CRvB 31 augustus 2011, LJN BR6619, rechtsoverweging 5.3 en 5.4.
84 CRvB 2 maart 2005, LJN AT1646 (in deze uitspraak worden de rechtsoverwegingen niet met getallen aangeduid).
23
