De black box tussen beleid en uitvoering

De black box tussen beleid en uitvoering

---

Een onderzoek naar succesfactoren bij elektronische publicaties door

gemeenten

Masterthesis Door: A. (Anke) Nijenhuis Bestuurskunde, Publiek Management Studentnummer: s4220803 Faculteit der Managementwetenschappen Begeleider: Dr. C.J. Lako

[2]

Voorwoord

Voor u ligt de scriptie ‘De black box tussen beleid en uitvoering’. Het onderzoek voor deze scriptie naar de succesfactoren omtrent het elektronisch bekendmaken en beschikbaar stellen van verordeningen door gemeenten is uitgevoerd in het kader van mijn afstuderen aan de opleiding Bestuurskunde aan de Radboud Universiteit Nijmegen en in opdracht van bestuurskundig onderzoeks- en adviesbureau Daadkracht. Van maart 2018 tot en met juli 2018 ben ik bezig geweest met het onderzoek en het schrijven van deze scriptie. Het onderzoek dat ik heb uitgevoerd ten behoeve van deze scriptie was complex doordat het gebaseerd was op zowel kwantitatieve als kwalitatieve onderzoeksmethoden. Hierdoor ben ik echter wel in staat gebleken een veelzijdig en compleet onderzoek over de elektronische publicaties door gemeenten af te leveren.

Tijdens het onderzoek hebben verschillende gemeenten aangegeven interesse te hebben in de uitkomsten van dit onderzoek. Deze onderstreping van de relevantie van dit onderzoek voor de praktijk doet mij zeer veel deugd en vind ik een waardevolle opbrengst van mijn inspanningen. Deze opbrengst kon ik natuurlijk niet alleen produceren. Tijdens dit onderzoek heb ik vanuit mijn stageadres Daadkracht prettige en praktische ondersteuning mogen ontvangen. Op dit punt wil ik graag Ageeth de Jager – de Lange als mijn directe begeleider en Bart-Jan Flos als tegenlezer hiervoor hartelijk bedanken. De passie van Ageeth voor het uitvoeren van gedegen onderzoek en het -vooral- begrijpelijk en leesbaar opschrijven daarvan, heeft mij geholpen om mijn schrijfstijl aanzienlijk te verbeteren. Verder hebben de kennis en ervaring van Bart-Jan mijn scriptie inhoudelijk naar een hoger niveau getild. Naast begeleiding vanuit mijn stageadres, heb ik begeleiding vanuit de universiteit ontvangen. In dat kader wil ik graag de heer Lako bedanken voor de geboden ondersteuning in de vorm van inspirerende gesprekken. Vooral het opperen van de kwantitatieve aanvullingen op mijn onderzoek waren een waardevolle aanvulling en hebben de onderzoeker in mij verder aangewakkerd.

Voor nu rest mij nog om de respondenten in dit onderzoek uitdrukkelijk te bedanken voor hun medewerking. Hun kennis en ervaringen vormen voor een groot deel de basis van dit onderzoek. In het bijzonder bedank ik tot slot de heren Wijnschenk en Van Ruitenburg van KOOP voor het feit dat ik de gebruikersraad van KOOP in Almere alsnog heb mogen bijwonen.

Ik wens u -als lezer- veel leesplezier toe tijdens het lezen van mijn onderzoek over dit actuele en uitdagende onderwerp.

Anke Nijenhuis Nijmegen, 26 juli 2018

[3]

Samenvatting

Heden ten dage is het voor gemeenten verplicht om vastgestelde verordeningen elektronisch beschikbaar te stellen en bekend te maken op grond van de Wet elektronische bekendmaking (Web). Het is van groot belang dat deze elektronische publicaties door gemeenten wettelijk juist gebeuren. Zonder een geldige elektronische bekendmaking treedt de verordening immers niet in werking. Als dit bijvoorbeeld een belastingverordening betreft, kan een onjuiste elektronische bekendmaking ervoor zorgen dat belastingaanslagen die op basis van deze verordening zijn opgelegd, ongegrond worden verklaard door de rechter. In dat geval zijn de vorige belastingverordeningen die wel juist bekend zijn gemaakt van toepassing. Als deze oude belastingverordeningen lagere tarieven inhouden, loopt de gemeente hierdoor ongewild veel geld mis. Ondanks het geschetste belang, is de conformiteit van gemeenten aan deze verplichtingen niet volledig. Zo is er per 1 januari 2017 81,7% van het aantal verordeningen juist bekendgemaakt en 89% van het aantal verordeningen beschikbaar gesteld door gemeenten. In 2020 worden deze verplichtingen uitgebreid met het verplicht elektronisch bekendmaken van alle kennisgevingen door gemeenten.

De actuele non-conformiteit van gemeenten aan de Wet elektronische bekendmaking en de aanstaande uitbreiding van de verplichtingen, maakt kennisvergroting over dit onderwerp extra relevant. Het is immers onduidelijk wat precies de succesfactoren zijn die ervoor zorgen dat gemeenten handelen conform de Web. In dit onderzoek staat het onderzoeken van dit grijze gebied centraal. Dit gebeurt in drie stappen. De eerste stap is het bestuderen van het verleden door te onderzoeken in hoeverre er is voldaan aan bestaande wettelijke verplichtingen. De tweede stap is het komen tot factoren die de conformiteit aan de Web beïnvloeden. Vervolgens is de derde en laatste stap het opstellen van succesfactoren die naleving van de Web verklaren.

Bovenstaande stappenplan is direct ontleend aan de doelstelling:

Inzicht verkrijgen in hoeverre gemeenten voldoen aan de verplichtingen die volgen uit de Web en in de factoren die hierbij een rol spelen voor wat betreft het elektronisch bekendmaken en beschikbaar stellen van verordeningen, teneinde op basis van deze inzichten te komen tot succesfactoren aangaande de uitvoering die ervoor zorgen dat gemeenten handelen conform de Web.

Deze doelstelling is vervolgens gevat in de centrale onderzoeksvraag:

In hoeverre voldoen gemeenten aan de verplichtingen die volgen uit de Web voor wat betreft het elektronisch bekendmaken en beschikbaar stellen van verordeningen, en wat zijn de succesfactoren aangaande de uitvoering die ervoor zorgen dat gemeenten handelen conform de Web?

[4]

Als ondersteuning bij de beantwoording van de onderzoeksvraag zijn er vijf deelvragen geformuleerd. 1. In hoeverre zijn verordeningen sinds 2012 rechtsgeldig door gemeenten elektronisch

beschikbaar gesteld?

2. In hoeverre zijn verordeningen sinds 2014 rechtsgeldig door gemeenten elektronisch bekend gemaakt?

3. Welke factoren zijn er volgens de literatuur van invloed op het elektronisch bekendmaken en beschikbaar stellen van verordeningen door gemeenten?

4. Welke theoretische factoren beïnvloeden in de empirie het elektronisch bekendmaken en beschikbaar stellen van verordeningen door gemeenten?

5. Hoe zou een gemeente de uitvoering van de elektronische bekendmakingen en beschikbaarstellingen vorm moeten geven, zodat de gemeente voldoet aan de Web?

Ten einde bovenstaande deelvragen te beantwoorden is er in dit onderzoek een conceptueel model opgesteld dat grotendeels gebaseerd is op theorieën aangaande beleidsconformiteit. Deze theorieën zijn aangevuld op sommige punten om recht te doen aan het juridische karakter van het onderhavige beleid. Uiteindelijk is er gekomen tot een conceptueel model met daarin vier onafhankelijke variabelen (kenmerken van gemeenten, kenmerken van uitvoerende ambtenaren, wettelijke afdwingbaarheid en mate van betrokkenheid van decentrale overheden bij wijzigingen), die van invloed zijn op de afhankelijke variabele (uitvoering Web). De invloed van de onafhankelijke variabelen op de afhankelijke variabele is vervolgens geoperationaliseerd en mede onderzocht door middel van 25 interviews met verschillende spelers uit het veld. Zo zijn er gemeenten, een particulier onderzoeks- en adviesbureau en de verantwoordelijke afdeling van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties meegenomen.

Op basis van bovenstaande onderzoeksaanpak komt dit onderzoek tot acht onderbouwde succesfactoren omtrent de conformiteit door gemeenten aan de Web: (1) vul de rol van inhoudelijke controleur in; (2) beleg de rol van controleur bij de juridische afdeling; (3) beleg de rol van invoerder centraal; (4) besteed de bekendmakingen uit; (5) streef een hoge mate van integraal werken na; (6) bewaak het overzicht en zorg zo voor duidelijkheid; (7) investeer in de motivatie van de betrokken ambtenaren. Deze zeven succesfactoren hebben betrekking op de onafhankelijke variabelen kenmerken van gemeenten en kenmerken van uitvoerende ambtenaren. Hiernaast volgt uit de onafhankelijke variabele wettelijke afdwingbaarheid de achtste en laatste succesfactor die bevestiging van de positieve invloed van wettelijke afdwingbaarheid op de uitvoering van de Web inhoudt. Waar mogelijk is de invloed van de succesfactoren statistisch gestaafd.

[5]

Inhoudsopgave

1. Inleiding

9

1.1 Doel- en vraagstelling 11

1.2 Onderzoeksaanpak 12

1.2.1 Voorbeschouwing theoretisch kader 13

1.2.2 Voorbeschouwing methodologisch kader 13

1.3 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie 14

1.3.1 Maatschappelijke relevantie 15 1.3.2 Wetenschappelijke relevantie 15 1.4 Leeswijzer 15

2. Beleidskader

17

2.2.1 Ontwikkeling Wet elektronische bekendmaking 20

2.2.2 Bespreking wettelijke verplichtingen: elektronisch beschikbaar stellen 21 2.2.3 Bespreking wettelijke verplichtingen: elektronisch bekendmaken 22

2.3 Resumerend 23

3. Theoretisch kader

25

3.1 Implicaties juridisch karakter 25

3.2 Beleidsconformiteit 26

3.3 De factoren 28

3.3.1 Kenmerken van uitvoerders 29

3.3.2 Kenmerken van uitvoerende organisaties 31

3.3.3 Kenmerken van beleid en theorie 36

3.3.4 Omgevingsinvloeden 37

3.4 Conceptueel model 38

[6] 3.6 Resumerend 43

4. Methodologisch kader

44

4.1.4 Inzet van onderzoeksmethoden 47

4.1 Kwaliteit onderzoek 50 4.2.1 Betrouwbaarheid 51 4.2.2 Validiteit 51 4.3 Operationalisatie 53 4.4 Resumerend 56

5. Resultaten

57

5.2.2a Factor 1: kenmerken van gemeenten 67

5.2.2b Factor 2: kenmerken van uitvoerende ambtenaren 72

5.2.2c Factor 3: wettelijke afdwingbaarheid 75

5.2.2d Factor 4 betrokkenheid decentrale overheden bij wijziging 77

5.3 Resultaten stap 3 78

5.3.1 Deelvraag 5 78

5.3.1a Selectie groepen 78

5.3.1b Vergelijkende casestudy 80

5.4 Resumerend 85

5.4.1 Resultaten stap 1 86

5.4.2 Resultaten stap 2 87

[7]

5.4.4 Terugkoppeling hypothesen 92

6. Conclusie, aanbevelingen en onderzoekstechnische reflectie

95

6.1 Conclusie 95

6.1.1 Beantwoording deelvragen 96

6.1.2 Beantwoording onderzoeksvraag 100

6.2 Aanbevelingen voor vervolgonderzoek 101

6.3 Onderzoekstechnische reflectie 103

6.4 Betekenis onderzoek voor bestuurskundige theorie 104

Referenties 105

Bijlage I : interviewguides 110

Bijlage II: lijst gemeenten verordeningen niet beschikbaar gesteld 119

Bijlage III: lijst onderzochte documenten 120

[8]

Begrippenlijst

Begrip

Omschrijving

Beleid

Het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden

met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzen.

Beleidsconformiteit

Overeenstemming van de uitvoering met het vastgestelde

beleid.

Beleidstheorie

Theoretische grondslag voor beleid.

Beleidsuitvoering

Uitvoering van het vastgestelde beleid.

Decentrale overheden

Gemeenten, provincies en waterschappen.

Decentrale wet- en

regelgeving

Wetgeving afkomstig van decentrale overheden.

Elektronisch beschikbaar

stellen

Het beschikbaar stellen van een verordening op

overheid.nl.

Elektronisch bekendmaken

Het opnemen van een verordening in een register van

bekendmaking.

Geconsolideerde tekst

Samengevoegde tekst van de verordening waarin alle

wijzigingen in voorgaande versies zijn meegenomen.

Metagegevens

Gegevens over de karakteristieken van de verordening.

Rechtsgevolg

Teweegbrengen van een verandering in de wereld van het

recht. Creëren of afschaffen van rechten en/of plichten.

Uitvoerders

Ambtenaar die de beleidsuitvoering op zich neemt.

Uitvoerende organisaties

Organisatie die belast is met de beleidsuitvoering.

Verordening

Voor burgers algemeen verbindende regeling afkomstig

[9]

1. Inleiding

In de maanden november en december 2016 stelden gemeenten, provincies en waterschappen gezamenlijk ruim 4.600 verordeningen vast (Daadkracht, 2017). Het leeuwendeel van deze verordeningen betrof belastingverordeningen. Met alleen het vaststellen van verordeningen zijn decentrale overheden er nog niet. De opkomst van de elektronische media en de mogelijkheden die daaruit voortvloeien geven volgens de wetgever aanleiding om over te gaan tot elektronische uitgaven van de Nederlandse officiële publicatiebladen. In dit licht moeten decentrale overheden na het vaststellen rekening houden met twee wettelijke verplichtingen: elektronische bekendmaking en beschikbaarstelling van verordeningen. 1

Door een onjuiste bekendmaking heeft de regelgeving geen rechtsgevolg en is er geen juridische basis om bijvoorbeeld belastingen te heffen. Dit betekent concreet dat een burger de belastingaanslag die onjuist bekend is gemaakt, met succes bij de rechter kan aanvechten. Sinds 1 januari 2014 bestaat voor de decentrale overheden de verplichting om de verordeningen elektronisch bekend te maken. Voor wat betreft de bekendmaking bestaat er keuzevrijheid voor het te gebruiken publicatiesysteem. Overheden kunnen enerzijds gebruik maken van de GVOP of DROP. GVOP staat voor Gemeenschappelijke Voorziening Officiële Publicaties en DROP staat voor Decentrale Regelgeving en Officiële Publicaties.2 _{Beide systemen zijn online publicatiesystemen van de Rijksoverheid.} Anderzijds kunnen overheden ervoor kiezen om gebruik te maken van een eigen online publicatiesysteem. Dit systeem dient aan de Wet elektronische bekendmaking (Web) en de daarop gebaseerde regels te voldoen.

Naast het elektronisch bekendmaken rust op decentrale overheden sinds 1 januari 2011 de wettelijke verplichting om verordeningen elektronisch beschikbaar te stellen. Elektronisch beschikbaar stellen betekent in dit geval dat decentrale overheden hun verordeningen via de CVDR of DROP online beschikbaar moeten stellen. De Centrale Voorziening Decentrale Regelgeving (CVDR) is ook een online publicatiesysteem van de Rijksoverheid. Verschil met de verplichting om verordeningen juist bekend te maken is dat de sanctie op het niet of niet juist elektronisch beschikbaar stellen zachter is. De wet verbindt hieraan geen onmiddellijke gevolgen. De rechter kan het aanmerken als onrechtmatig handelen met een mogelijke dwangsom voor de decentrale overheid tot gevolg.

1 _{Strikt genomen zien deze verplichtingen op algemeen verbindende voorschriften (avv’s). Omwille van de}

leesbaarheid worden in dit onderzoek avv’s gelijkgesteld aan verordeningen.

2 _{Sinds 2015 is het mogelijk om DROP te gebruiken voor zowel de bekendmaking als de beschikbaarstelling van}

[10]

Verder kan de rechter er rekening mee houden in zijn oordeel dat de wederpartij buiten haar schuld om van de verkeerde informatie is uitgegaan. Het rechtsgevolg van de verordening staat niet op het spel. Figuur 1 laat het huidige stelsel zien, waarin de bovenstaande twee verplichtingen schematisch zijn weergegeven.

Figuur 1: stelsel van elektronische bekendmaking en beschikbaarstelling.

De beschreven verplichtingen zijn onderdeel van een wettelijk stelsel dat in ontwikkeling is. Alle genoemde verplichtingen vloeien voort uit de Web. Een uitbreiding van de Web, die naar verwachting in 2020 van kracht wordt, gaat ervoor zorgen dat de al bestaande verplichtingen meeromvattend gaan worden. Vanaf 2020 wordt het verplicht voor decentrale overheden om alle kennisgevingen elektronisch bekend te maken. Dit omvat meer dan alleen verordeningen en kan bijvoorbeeld ook het bericht inhouden dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage op het gemeentehuis ligt gedurende een bepaalde periode.

Vastgesteld en ondertekend besluit

Tekst verordening Tekst verordening CVDR Eigen elektronisch publicatieblad GVOP

Elektronisch beschikbaar stellen Elektronisch bekend maken

DROP of

[11]

Deze aanstaande uitbreiding van het wettelijke stelsel maakt kennis over de huidige uitvoering van de Web in de praktijk relevant. Er is veel informatie beschikbaar over de mate van naleving van de wettelijke verplichtingen. Zo maakte 26,9% van de Nederlandse gemeenten, provincies en waterschappen in 2016 1 of meer verordeningen niet rechtsgeldig bekend (Daadkracht, 2017). Echter zijn de onderliggende mechanismen een black box. Het is onduidelijk wat precies de succesfactoren zijn die ervoor zorgen dat decentrale overheden handelen conform de Web. In dit onderzoek staat het openen van deze black box centraal. Dit gebeurt in drie stappen. De eerste stap is het bestuderen van het verleden door te onderzoeken in hoeverre er is voldaan aan bestaande wettelijke verplichtingen. De tweede stap is het komen tot factoren die de uitvoering van de Web beïnvloeden. Vervolgens is de derde en laatste stap het opstellen van succesfactoren die naleving van de Web verklaren.

1.1 Doel- en vraagstelling

Dit onderzoek omvat zowel een terugblik als een blik in de toekomst. Een terugblik door de uitvoering van bestaande wettelijke verplichtingen te evalueren, en een blik in de toekomst door succesfactoren op te stellen over hoe overheden het proces achter bekendmaken en beschikbaar stellen in de toekomst moeten inrichten zodat ze handelen conform de Web.

Strikt genomen is de Web van toepassing op alle typen decentrale overheden. In dit onderzoek is ervoor gekozen om uitsluitend gemeenten te onderzoeken. Deze keuze is gemaakt omdat het niet haalbaar is om alle typen decentrale overheden te onderzoeken in dit onderzoek. Gemeenten zijn de grootste groep binnen de decentrale overheden en stellen veruit de meeste regelingen vast. Dit maakt ze de meest geschikte onderzoekspopulatie voor dit onderzoek.

Bovenstaande inhoud van dit onderzoek is te vatten in de volgende doelstelling:

Inzicht verkrijgen in hoeverre gemeenten voldoen aan de verplichtingen die volgen uit de Web en in de factoren die hierbij een rol spelen voor wat betreft het elektronisch bekendmaken en beschikbaar stellen van verordeningen, teneinde op basis van deze inzichten te komen tot succesfactoren aangaande de uitvoering die ervoor zorgen dat gemeenten handelen conform de Web.

In het verlengde van de doelstelling is de volgende onderzoeksvraag opgesteld:

In hoeverre voldoen gemeenten aan de verplichtingen die volgen uit de Web voor wat betreft het elektronisch bekendmaken en beschikbaar stellen van verordeningen, en wat zijn de succesfactoren aangaande de uitvoering die ervoor zorgen dat gemeenten handelen conform de Web?

[12]

Als ondersteuning bij de beantwoording van de onderzoeksvraag zijn vijf deelvragen geformuleerd. 1. In hoeverre zijn verordeningen sinds 2012 rechtsgeldig door gemeenten elektronisch

beschikbaar gesteld?3

2. In hoeverre zijn verordeningen sinds 2014 rechtsgeldig door gemeenten elektronisch bekend gemaakt?

3. Welke factoren zijn er volgens de literatuur van invloed op het elektronisch bekendmaken en beschikbaar stellen van verordeningen door gemeenten?

4. Welke theoretische factoren beïnvloeden in de empirie het elektronisch bekendmaken en beschikbaar stellen van verordeningen door gemeenten?

5. Hoe zou een gemeente de uitvoering van de elektronische bekendmakingen en beschikbaarstellingen vorm moeten geven, zodat de gemeente voldoet aan de Web?

Tot slot heeft het onderzoek door het gebruik van bovenstaande doel- en vraagstelling deels een beschrijvend en deels een verklarend karakter. Beschrijvend doordat het onderzoek gaat over de wijze waarop er uitvoering is gegeven aan de toepassing van de Web. Verklarend doordat het onderzoek in gaat op de vraag welke factoren leiden tot een hogere conformiteit aan de Web.

1.2 Onderzoeksaanpak

Na een inleiding op ‘wat’ er in dit onderzoek onderzocht wordt, volgt in deze paragraaf een inleiding op ‘hoe’ dit onderzocht wordt. Deze ‘hoe’-vraag is te vatten in de onderzoeksaanpak. De onderzoeksaanpak bestaat grofweg uit twee delen. Een theoretisch deel dat richting geeft en een praktisch deel dat daarop voortbouwt en de implicaties die uit de theorie voortvloeien in de praktijk toetst door middel van verschillende onderzoeksmethoden.

Deze twee delen vormen samen de aard van het onderzoek en maken het mogelijk om theoretisch onderbouwde succesfactoren te formuleren die de conformiteit van gemeenten aan de Web kunnen verklaren. Paragraaf 1.2.1 gaat in op het gebruik van theorie en paragraaf 1.2.2 gaat in op het praktische deel van dit onderzoek.

3 _{Bestuurskundig onderzoeks- en adviesbureau Daadkracht beschikt niet over volledige cijfers over 2011. Ten}

behoeve van de kwaliteit van het onderzoek is ervoor gekozen om 2011 geheel buiten beschouwing te laten. Dit punt komt uitgebreider terug in het methoden hoofdstuk.

[13]

1.2.1 Voorbeschouwing theoretisch kader

Het onderzoek draait om het achterhalen van factoren die de uitvoering van de Web positief beïnvloeden. Het onderzoek ziet de Web als beleid. Dit leidt ertoe dat de focus in het theoretisch kader ligt op factoren die de uitvoering van beleid beïnvloeden. Hierbij is de uitvoering van beleid gelijkgesteld aan de mate van conformiteit van beleidsprestaties.

Samenvattend gaat de theorie in op factoren die van invloed zijn op de conformiteit van beleidsprestaties.

De theorie van Coolsma (2014) over beleidsconformiteit vormt de rode draad van het theoretisch kader. Deze theorie omvat de bespreking van vier factoren die op verschillende manieren van invloed zijn op de conformiteit van beleidsprestaties. Deze factoren zijn intern en extern gericht, wat voor een compleet beeld zorgt. De factoren zijn de kenmerken van uitvoerders, kenmerken van uitvoerende organisaties, omgevingsinvloeden en kenmerken van beleid en beleidstheorie.

De theorie van Coolsma (2014) staat niet op zichzelf maar is onderdeel van een voortbouwende onderzoekstraditie op dit gebied. Vanuit dat oogpunt volgt de bespreking van de factoren in samenhang met aanhangende theorieën. Dit zijn onder andere theorieën van De Baas (2017), Aardema & Korsten (2009), Bekkers (2001), Matland (1995), Mazmanian & Sabatier (1983), Pressman & Wildavsky (1984), Gunn (1978) en Hood (1976).

Bovendien valt de theorie van Coolsma (2014) zowel onder de top-down benadering als onder de bottom-up benadering ten aanzien van beleidsimplementatie. Een bespreking van beide benaderingen komt aan bod. Deze bespreking geschiedt aan de hand van de theorieën van Matland (1995), Pressman & Wildavsky (1984) en Lipsky (1980).

Tot slot is in het theoretisch kader aandacht voor het feit dat het beleid in kwestie wetgeving is. De theorieën van Herweijer (2014) en Fenger & Klok (2014) dienen als aanknopingspunten voor de bespreking van de implicaties hiervan voor de uitvoering.

1.2.2 Voorbeschouwing methodologisch kader

De inzet van onderzoeksmethoden gebeurt aan de hand van de drie stappen in dit onderzoek. In deze paragraaf komen de essenties van de verschillende stappen en het gebruik van methoden hierbij achtereenvolgens aan bod. De inzet van onderzoeksmethoden gebeurt voorts mede op basis van de theorieën van Thiel (2014), Bleijenbergh (2013), Boeije (2012), Van Burg (2011), Yin (2009) en Swanborn (1996).

[14]

Stap 1

De eerste stap omvat deelvraag 1 & 2. Deze stap draait om de vraag in hoeverre er is voldaan aan bestaande wettelijke verplichtingen. Ten aanzien van deze stap wordt er gebruik gemaakt van enkel kwantitatieve methoden om de bestaande data te onderzoeken en waar nodig aan te vullen.

Stap 2

Deelvraag 3 & 4 vormen samen de tweede stap. De tweede stap is het komen tot factoren die de uitvoering van de Web beïnvloeden. Ten aanzien van deelvraag 3 wordt er een literatuurstudie toegepast, ten aanzien van deelvraag 4 volgen interviews en documentenanalyses. De interviews vinden plaats bij 20 geselecteerde gemeenten met ambtenaren die de publicatie uitvoeren en kennis hebben van de inrichting van het publicatieproces bij de gemeente. Ter aanvulling op de interviews met de gemeenten volgen er drie interviews met onderzoekers van bestuurskundig onderzoeks- en adviesbureau Daadkracht. Deze organisatie is het grootste externe adviesbureau waaraan decentrale overheden de bekendmakingen kunnen uitbesteden en voert al jaren onderzoek uit op dit gebied. Tot slot volgen er twee interviews met beleidsmedewerkers van de afdeling van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties dat de officiële publicatiesystemen beheert. Door deze verschillende soorten interviews wordt het gehele beleidsveld betrokken in dit onderzoek.

De documentenanalyses omvatten onder andere analyses van jurisprudentie, rapporten, beleidsdocumenten, werkbeschrijvingen en de memorie van toelichting van de Web.

Stap 3

De derde en laatste stap heeft als doel te komen tot succesfactoren ten aanzien van de conformiteit aan de Web. Hierbij komt deelvraag 5 aan bod. Deze afsluitende stap omvat een vergelijkende casestudy tussen factoren die betrekking hebben op de uitvoering van de wettelijke verplichtingen door gemeenten.

1.3 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie

Deze paragraaf omvat de bijdrage van dit onderzoek aan zowel de maatschappij (§1.3.1) als aan de wetenschap (§1.3.2).

[15]

1.3.1 Maatschappelijke relevantie

De Wet elektronische bekendmaking is in 2009 ingevoerd. Sinds januari 2011 is deze wet uitgebreid met de verplichting voor decentrale overheden om de verordeningen elektronisch beschikbaar te stellen. Sinds januari 2014 is hier de verplichting bijgekomen om verordeningen elektronisch bekend te maken. Naar verwachting komt hier in 2020 de verplichting bij voor decentrale overheden om alle kennisgevingen elektronisch bekend te maken. De Web ondergaat uitbreiding op uitbreiding. Deze uitbreidingen zijn tot dusver geen onverdeeld succes. Zo maakte ruim een kwart van de gemeenten, provincies en waterschappen 1 of meer vastgestelde verordeningen in 2016 niet rechtsgeldig bekend (Daadkracht, 2017). Hierdoor kennen deze verordeningen geen rechtsgevolg, wat ervoor zorgt dat ze in de praktijk geen werking hebben. Naast deze gebreken in de uitvoering, zijn de uitvoerders zelf ook kritisch. Ambtenaren voelen zich gefrustreerd en klagen over een gebrek aan doelmatigheid (Hartholt, 2018).

Dit onderzoek heeft als doelstelling aanbevelingen te geven aangaande de uitvoering van de Web door gemeenten zodat gemeenten in de toekomst beter voldoen aan de Web. Dit levert praktische informatie op over hoe gemeenten onjuiste bekendmakingen kunnen voorkomen en zo kunnen voorkomen dat ze bijvoorbeeld belastinginkomsten mislopen. Met deze kennis kunnen gemeenten de interne organisatie verbeteren waardoor de conformiteit aan de Web toeneemt. Hogere conformiteit aan de Web betekent dat elektronische beschikbaarheid van regelgeving toeneemt. Hier heeft niet alleen de gemeente baat bij. De burger weet ook beter waar hij of zij aan toe is en kan eerder vertrouwen op regelgeving. Hierdoor stijgt de rechtszekerheid. Dit alles zorgt voor een transparantere overheid, waar uiteindelijk de hele maatschappij bij gebaat is.

1.3.2 Wetenschappelijke relevantie

De wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek is gelegen in het feit dat in dit onderzoek voor de eerste keer een theorie over beleidsconformiteit (Coolsma, 2014) wordt toegepast op de uitvoering van de Web door gemeenten. Hierdoor wordt de wetenschappelijke kennis op dit punt direct aangevuld door middel van dit onderzoek.

1.4 Leeswijzer

Ter afsluiting van dit inleidende hoofdstuk volgt een leeswijzer die houvast biedt bij het lezen van de resterende vijf hoofdstukken van dit onderzoek.

[16]

In het aankomende hoofdstuk (hoofdstuk 2) wordt het beleid rondom de elektronische bekendmakingen en beschikbaarstellingen uitgediept. Hierbij komen besprekingen van het nationale en decentrale beleid, de twee wettelijke verplichtingen en de naleving van de Web in de praktijk aan de orde. Vervolgens draait het derde hoofdstuk om de wetenschappelijke literatuur die van toepassing is. Uiteindelijk volgt er in het derde hoofdstuk een conceptueel model met hypothesen die de basis vormen voor het vierde en opvolgende hoofdstuk. In het vierde hoofdstuk wordt een methodologische verantwoording gegeven met betrekking tot de kwaliteit van het onderzoek, het gebruik van onderzoeksmethoden en de operationalisering van variabelen. Deze operationalisering volgt direct uit het conceptueel model uit hoofdstuk 3. Hoofdstuk 5 behelst vervolgens een beschrijving en analyse van de onderzoeksresultaten. Uiteindelijk komt het vijfde hoofdstuk door middel van een vergelijkende analyse tot succesfactoren aangaande de conformiteit van gemeenten aan de Web. Tot slot volgt in het zesde hoofdstuk de beantwoording van de onderzoeksvraag aan de hand van de afzonderlijke antwoorden op de deelvragen. De onderzoekstechnische reflectie en aanbevelingen voor vervolgonderzoek vormen de afsluiting van hoofdstuk 6.

[17]

2. Beleidskader

Na een inleiding op het onderwerp dat gegeven is in het vorige hoofdstuk, houdt dit hoofdstuk enerzijds een verkenning van het beleid rondom de digitalisering van de overheid en anderzijds een verkenning van de inhoud en naleving van de Web in. De Web is ingevoerd in het kader van de digitalisering van de overheid. Ten eerste volgt een bespreking van het nationale en decentrale beleid rondom de digitalisering van de overheid (§2.1). Vervolgens volgt een bespreking van de twee wettelijke verplichtingen die voortvloeien uit de Web (§2.2). Tot slot rest de conclusie (§2.3).

2.1 Digitalisering overheid

In de regeerakkoorden van zowel Rutte II als Rutte III is afgesproken dat de digitale dienstverlening door de nationale en decentrale overheden beter moet. Deze afspraak is in lijn met de ambitie om de overheid vergaand te digitaliseren. De hang naar digitale dienstverlening past in het algemene beeld dat beleidsdocumenten over de overheid van de toekomst laten zien: een overheid die klantvriendelijker, toegankelijker, transparanter, efficiënter en democratischer is (Bekkers, 2001).

Om een beeld te geven van het hedendaagse beleid op het punt van digitale dienstverlening volgt in deze paragraaf een korte bespreking hiervan uitgesplitst naar overheidsniveau.

2.1.1 Nationaal beleid

De nationale overheid is bij uitstek de beschermer van de publieke waarden. Digitalisering heeft gevolgen voor publieke waarden. Volgens het Rathenau Instituut komen door digitalisering belangrijke publieke waarden als gelijke behandeling, privacy, autonomie en menselijke waardigheid onder druk te staan (Kool et al., 2017). Zo zijn publieke diensten steeds meer afhankelijk van software die door private partijen zijn ontwikkeld waarvan het lastig te achterhalen is welke morele keuzes er aan de software ten grondslag liggen en welk effect dat heeft. Aangezien digitalisering dus effect heeft op publieke waarden, poogt de overheid de publieke waarden te borgen met behulp van beleid.

Het streven naar een betere digitale dienstverlening door het vormen van beleid is zeker niet iets van de laatste jaren. Zo was bijvoorbeeld het beleidsprogramma Het Actieprogramma Elektronische Overheid 1998 ook al gericht op het verbeteren van de digitale dienstverlening (Van Boxtel, 1998).

[18]

Het actuele beleid ten aanzien van digitalisering leunt grofweg op twee aspecten. Dit zijn privacy en digitale veiligheid. Een beleidsprogramma waarin deze twee aspecten duidelijk naar voren kwamen is het nationale programma Digitaal 2017 (Plasterk, 2013). De focus van het programma, dat is opgericht onder Rutte II, lag bij het mogelijk maken voor burgers en ondernemers om zo veel mogelijk zaken veilig digitaal aan te kunnen vragen. De gedachte was dat als burgers en overheden veilig en makkelijk hun zaken digitaal af kunnen handelen, dit de relatie tussen overheid en samenleving sterk verbetert. Verder was het programma Digitaal 2017 opgezet vanuit de wens om de doelmatigheid van de overheid te verbeteren en de beleving van regeldruk bij burgers te verminderen. Het programma Digitaal 2017 was opgericht in samenspraak met de diverse overheden onder verantwoording van de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Economische Zaken. Digitaal 2017 was een nationaal parapluprogramma dat de samenwerking tussen de verschillende overheden die samen Digitaal 2017 gingen realiseren inzichtelijk maakte en op elkaar afstemde. In dit licht ondersteunde het programma de uitvoerende overheidsorganisaties waar mogelijk en verzorgde onder andere onderzoek en monitoring. De overheden waren zelf verantwoordelijk voor de uitvoering van maatregelen in het kader van Digitaal 2017.

In de evaluatie van het programma Digitaal 2017 kwam naar voren dat de digitale dienstverlening van overheidsorganisaties in 2017 een goed peil heeft bereikt maar dat het programma meer had kunnen bereiken met andere kaders (Berenschot, 2017). Het programma had met meer politiek-bestuurlijke betrokkenheid en een effectievere overleg- en governance structuur naar verwachting meer impact kunnen hebben. Bovendien kwam naar voren dat het programma Digitaal 2017 vooral van meerwaarde is geweest voor kleinere overheidsorganisaties (Berenschot, 2017).

Het huidige kabinet (Rutte III) heeft de ambitie om de digitalisering van de overheid naar een hoger niveau te tillen. Deze ambitie krijgt vorm in het actuele Digiprogramma 2018 (Knops, 2018). Hierin heeft de digitalisering van het openbaar bestuur nadrukkelijk een eigen plaats gekregen. De politieke verantwoordelijkheid voor de digitalisering van de overheid is bovendien exclusief neergelegd bij de staatssecretaris van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties. De overkoepelende ambitie die hieraan ten grondslag ligt is de ambitie om burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties te voorzien van een samenhangend geheel aan gebruiksvriendelijke digitale voorzieningen en het bieden van maatwerk. De gebruiker dient centraal te staan. Het Digiprogramma 2018 gaat in dit licht een stap verder dan Digitaal 2017.

[19]

2.1.2 Decentraal beleid

Als uitwerking van het nationale beleid hebben de gemeenten onder het motto ‘dienstverlening: samen doen’ op initiatief van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, gezamenlijk een visie op digitale dienstverlening vastgesteld. Deze visie is gevat in de Digitale Agenda 2020 waarin zes uitgangspunten zijn geformuleerd waaraan de dienstverlening van de gemeenten in 2020 moet voldoen. Deze uitgangspunten zijn:

- de vraag van burgers, ondernemers en instellingen staat centraal in ons handelen;

- wij zorgen ervoor dat burgers, ondernemers en instellingen hun zaken snel en zeker kunnen regelen;

- wij vallen burgers, ondernemers en instellingen niet lastig met de verschillen tussen onze organisaties: wij opereren als één overheid;

- wij stellen geen overbodige vragen. Gegevens die in basisregistraties zijn opgenomen en informatie die binnen onze eigen organisatie beschikbaar is vragen wij niet nogmaals;

- wij zijn transparant en aanspreekbaar;

- wij richten onze dienstverlening zo efficiënt mogelijk in, met inachtneming van de behoeften van burgers, ondernemers en instellingen.

De Digitale Agenda 2020 ondersteunt, ontzorgt en versterkt gemeenten bij de verdere digitalisering van de informatievoorziening. Dit krijgt concreet vorm door onder andere te focussen op een collectieve infrastructuur, collectieve inkoop, informatiebeveiliging en privacy.

2.2 Wettelijk stelsel

De uitgangspunten van het beleid op het gebied van digitalisering van de overheid zijn ambitieus. Voor een efficiënte en effectieve uitvoering van de ambities, is een wettelijk stelsel dat hierop betrekking heeft onmisbaar. In dit licht is in 2009 de Wet elektronische bekendmaking (Web) in werking getreden. De gedachte dat toegankelijkheid en kenbaarheid van wetgeving essentieel zijn voor een goed functionerende rechtsorde, ligt aan de ontwikkeling van de Web ten grondslag. De wetgeving dient in dit licht begrijpelijk voor eenieder te zijn. Digitale uitgaven borgen de toegankelijkheid door het feit dat burgers overal en altijd kosteloos toegang hebben tot wetgeving. Dit in tegenstelling tot bij de gedrukte publicatiebladen. Verder brengen elektronische bekendmakingen minder kosten met zich mee dan de gedrukte vorm (Bijleveld-Schouten & Hirsch Ballin, 2006).

[20]

De Web maakte het destijds mogelijk dat bekendmakingen en beschikbaarstellingen van verordeningen niet langer verplicht in het gedrukte gemeentelijke huis-aan-huisblad diende te geschieden. Dit was voor de komst van de Web in 2009 de enigste rechtsgeldige vorm van publiceren. Naast het openstellen van de elektronische weg, verbindt de Web inhoudelijke verplichtingen aan het elektronisch bekendmaken en beschikbaar stellen. Deze verplichtingen zijn sinds de invoering van de Web in 2009 diverse malen uitgebreid.

In deze paragraaf volgt ten eerste een uiteenzetting van de ontwikkeling van de Web. Hierbij komt de op stapel staande uitbreiding van de Web in 2020 aan bod. Ten tweede volgt een uiteenzetting van de inhoud van de twee wettelijke verplichtingen die uit de Web voortvloeien.

2.2.1 Ontwikkeling Wet elektronische bekendmaking

De ontwikkeling van de Web is te duiden in fases. Ten eerste is het vanaf 1 januari 2009 mogelijk om verordeningen elektronisch bekend te maken. In dat jaar is de Web ingevoerd, wat ervoor zorgde dat de elektronische weg voor bekendmakingen vrij kwam.

Ten tweede is het vanaf 1 januari 2011 verplicht voor decentrale overheden om hun verordeningen elektronisch in geconsolideerde vorm beschikbaar te stellen met gebruik van de CVDR of DROP. DROP is sinds 2015 beschikbaar en kan worden gebruikt voor zowel het beschikbaar stellen van verordeningen als voor het bekendmaken van verordeningen.

Ten derde is het vanaf 1 januari 2014 verplicht voor decentrale overheden om verordeningen elektronisch bekend te maken via de GVOP, DROP of een eigen publicatieblad.

Tot slot volgt er in 2020 een uitbreiding van de Web. Deze gaat ervoor zorgen dat de al bestaande verplichtingen een uitbreiding ondergaan. Vanaf 2020 wordt het verplicht voor decentrale overheden om alle kennisgevingen elektronisch bekend te maken.

Voor wat betreft de elektronische beschikbaarstellingen dient de overheidsorganisatie gebruik te maken van de CVDR of DROP. De CVDR en DROP zijn landelijke publicatiesystemen die door het Kennis- en Exploitatiecentrum Officiële bekendmakingen (KOOP) zijn ontwikkeld. Via deze publicatiesystemen komen de verordeningen op overheid.nl terecht. KOOP is onderdeel van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Naast publicatiesystemen voor beschikbaarstellingen biedt KOOP ook publicatiesystemen aan voor elektronische bekendmakingen. Voor bekendmakingen kunnen de decentrale overheden gebruik maken van de GVOP of DROP. Via de GVOP of DROP komen de bekendmakingen op officielebekendmakingen.nl terecht.

De CVDR, GVOP en DROP houden concreet een soort invulschema in omtrent de benodigde gegevens over de verordening (=metagegevens). Deze gegevens kunnen bijvoorbeeld de datum inwerkingtreding of datum bekendmaking van de verordening zijn.

[21]

Dit onderzoek richt zich specifiek op het elektronisch bekendmaken en beschikbaar stellen van verordeningen door gemeenten. Deze twee wettelijke verplichtingen vloeien voort uit de Web, en zijn via artikel 139 Gemeentewet op gemeenten van toepassing. In het vervolg van dit hoofdstuk worden deze verplichtingen afzonderlijk besproken.

2.2.2 Bespreking wettelijke verplichtingen: elektronisch beschikbaar stellen

Per 2011 is het op grond van de Web verplicht voor decentrale overheden om hun verordeningen rechtsgeldig elektronisch beschikbaar te stellen met gebruik van de CVDR of DROP. Rechtsgeldige elektronische beschikbaarstellingen moeten voldoen aan vier wettelijke eisen. Ten eerste dient de beschikbaarstelling gepaard te gaan met een historisch overzicht van de regeling. Ten tweede dient de verordening in geconsolideerde vorm beschikbaar te zijn gesteld. Geconsolideerde vorm houdt in dat alle wijzigingen in de oorspronkelijke verordeningen zijn verwerkt. Hierdoor is de meest actuele versie van de verordening beschikbaar. Ten derde dient de beschikbaarstelling gepaard te gaan met metagegevens conform het Internetpublicatiemodel (IPM). In dit model is vastgelegd welke en op welke wijze decentrale overheden metagegevens van de verordeningen moeten publiceren. Metagegevens zijn gegevens die de karakteristieken van bepaalde gegevens beschrijven. In het geval van verordeningen zijn dit gegevens die de karakteristieken van de verordeningen beschrijven. Karakteristieken van de verordening zijn onder andere de officiële titel, datum inwerkingtreding en rechtsgebied waar de verordening betrekking op heeft. Inmiddels is per 1 juli 2016 de vijfde versie van het IPM in werking. De meest recente wijziging was nodig om de komst van DROP, die de GVOP en CVDR integreert, mogelijk te maken. Tot slot dient de beschikbaarstelling de complete tekst van de verordening te omvatten.

Een beschikbaarstelling kan geschieden via de CVDR of DROP. Hierbij is de CVDR alleen te gebruiken voor beschikbaarstellingen en DROP zowel voor beschikbaarstellingen als voor bekendmakingen. Deze twee systemen zijn zo ingericht dat bij het juiste gebruik ervan er is voldaan aan de eisen die voortvloeien uit het IPM. Sinds 2015 is DROP beschikbaar gekomen. Decentrale overheden hebben nu nog keuzevrijheid tussen de CVDR of DROP. De inschatting is dat in de loop van dit jaar of begin volgend jaar deze keuzevrijheid wegvalt en DROP de aangewezen applicatie wordt voor zowel beschikbaarstellingen als bekendmakingen.

Als verordeningen wettelijk onjuist elektronisch beschikbaar zijn gesteld kan dit ertoe leiden dat de rechter de decentrale overheid onrechtmatig handelen verwijt. Verder kan de rechter er rekening mee houden in zijn oordeel dat de wederpartij buiten haar schuld om van de verkeerde informatie is uitgegaan of uitgaat. Door onjuiste beschikbaarstellingen is het immers onduidelijk welke verordening geldend was of is.

[22]

2.2.3 Bespreking wettelijke verplichtingen: elektronisch bekendmaken

Per 2014 is het op grond van de Web verplicht voor decentrale overheden om hun verordeningen rechtsgelding elektronisch bekend te maken. Rechtsgeldige elektronische bekendmakingen moeten voldoen aan twee wettelijke eisen. Ten eerste moet de integrale tekst van de verordening juist bekend worden gemaakt. Ten tweede dienen alle bijlagen bij de verordening eveneens integraal bekend te worden gemaakt.

Een elektronische bekendmaking kan geschieden via de GVOP, DROP (waarin ook beschikbaarstelling mogelijk is) of via een eigen elektronisch publicatieblad. Decentrale overheden hebben nu nog keuzevrijheid. De inschatting is dat in de loop van dit jaar of begin volgend jaar DROP de aangewezen applicatie wordt voor zowel beschikbaarstellingen als bekendmakingen.

Als verordeningen wettelijk onjuist elektronisch bekend zijn gemaakt kennen de verordeningen geen rechtsgevolg en treden ze niet in werking. Dit kan in de praktijk grote gevolgen hebben. Bijvoorbeeld: gemeente X stelt voor 2018 een belastingverordening vast waarin de tarieven stijgen ten opzichte van het jaar ervoor. De belastingverordening is niet juist bekend gemaakt. In gemeente X woont een burger die het niet eens is met de verhoogde belastingaanslag die hem is opgelegd op grond van de belastingverordening die voor 2018 is vastgesteld. Hij vecht de aanslag aan bij de rechter. De rechter verklaart vervolgens de verhoogde belastingaanslag onrechtmatig omdat de onderliggende belastingverordening 2018 niet rechtsgeldig bekend is gemaakt en daardoor niet in werking is getreden. De burger dient een belastingaanslag te betalen die voortvloeit uit de belastingverordening die gold voor de belastingverordening 2018. In dit geval valt deze lager uit en loopt de gemeente dus inkomsten mis.

Tot slot dient de opmerking te worden gemaakt dat overtredingen van beide wettelijke verplichtingen pas aan het licht komen als de betrokken actoren het zelf opmerken en melden bij de rechtelijke macht. Het ontbreekt aan een onafhankelijke instelling/inspectie die actief de naleving van de Web controleert. Figuur 2 geeft voorts de besproken verschillen tussen elektronisch bekendmaken en beschikbaar stellen beknopt weer.

[23]

Figuur 2: verschillen tussen elektronisch beschikbaar stellen en bekend maken.

2.3 Resumerend

Dit hoofdstuk begon met een verkenning van het nationale en decentrale beleid rondom de digitalisering van de overheid. Deze verkenning levert aanknopingspunten op voor het vervolg van het onderzoek. Zo heeft het huidige kabinet (Rutte III) de ambitie om de digitalisering van de overheid naar een hoger niveau te tillen. Deze ambitie krijgt vorm in het landelijke Digiprogramma 2018. De overkoepelende ambitie die hieraan ten grondslag ligt is de ambitie om burgers, bedrijven en maatschappij te voorzien van een samenhangend geheel aan gebruiksvriendelijke digitale voorzieningen. De burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties vervullen een actieve rol bij het bepalen van de nadere inhoud van het beleid.

Als uitwerking van het nationale beleid hebben de gemeenten onder het motto ‘dienstverlening: samen doen’ gezamenlijk een visie op digitale dienstverlening vastgesteld. Deze visie is gevat in de Digitale Agenda 2020 waarin zes uitgangspunten zijn geformuleerd waaraan de digitale dienstverlening van de gemeenten in 2020 moet voldoen.

Na een rondgang langs het nationale en decentrale beleid rondom de digitalisering van de overheid, is in dit hoofdstuk stilgestaan bij de ontwikkeling en inhoud van de twee wettelijke verplichtingen.

Elektronisch bekend maken: -integrale tekst verordening en bijlagen bekend maken;

-noodzakelijk voor rechtsgevolg; -verplicht sinds 1-1-2014; -via GVOP, DROP of eigen elektronisch publicatieblad. -verordening in geconsolideerde

vorm, voorzien van historisch overzicht, inhoudende de

complete tekst volgens eisen IPM beschikbaar stellen;

-niet noodzakelijk voor rechtsgevolg; -verplicht sinds 1-1-2011; -via CVDR of DROP.

Elektronisch bekendmaken:

Elektronisch beschikbaar

stellen:

[24]

Hierbij is de ontwikkeling van de Web geschetst aan de hand van vier fases:

- ten eerste is het vanaf 1 januari 2009 mogelijk om verordeningen elektronisch bekend te maken;

- ten tweede is het vanaf 1 januari 2011 verplicht voor decentrale overheden om hun verordeningen met gebruik van de CVDR of DROP wettelijk juist elektronisch beschikbaar te stellen;

- ten derde is het vanaf 1 januari 2014 verplicht voor decentrale overheden om verordeningen met gebruik van de GVOP, DROP of een eigen elektronisch publicatieblad wettelijk juist elektronisch bekend te maken;

- tot slot wordt het vanaf 2020 verplicht voor decentrale overheden om al hun kennisgevingen elektronisch bekend te maken.

Bij de bespreking van de wettelijke verplichtingen zijn de consequenties van het overtreden ervan aan de orde gekomen. Als verordeningen onjuist beschikbaar zijn gesteld kan dit ertoe leiden dat de rechter de decentrale overheid onrechtmatig handelen verwijt. Verder kan de rechter er rekening mee houden in zijn oordeel dat de wederpartij buiten haar schuld om van de verkeerde informatie is uitgegaan. Wettelijk onjuiste elektronische bekendmakingen hebben tot gevolg dat de verordening geen rechtsgevolg teweegbrengt. Dit gevolg doet zich enkel voor als men deze tekortkoming bij de rechter kenbaar maakt. Het ontbreekt aan een onafhankelijke instelling/inspectie die actief de naleving van de Web controleert.

Het volgende hoofdstuk (hoofdstuk 3) houdt een bespreking van de relevante theorie voor dit onderzoek in. Bij de bespreking hiervan krijgen de bevindingen uit hoofdstuk 2 een plek door deze punten te linken aan de theoretische aspecten. Deze connectie zorgt voor een specifieker onderzoek waarin de theorie zo concreet mogelijk op het onderwerp wordt toegepast.

[25]

3. Theoretisch kader

Het gebruik van theorie in dit onderzoek heeft verschillende doelen. Over het algemeen is het gebruik van theorie van nut bij de beantwoording van de onderzoeksvraag, en in het bijzonder bij de beantwoording van deelvraag 3. De derde deelvraag gaat in op de vraag welke factoren de uitvoering van de Web beïnvloeden volgens de literatuur.

De Web legt het beleid vast in wet- en regelgeving. Dit leidt ertoe dat de focus in het theoretisch kader ligt op factoren die de uitvoering van beleid beïnvloeden. Hierbij is de uitvoering van beleid gelijkgesteld aan de mate van conformiteit van beleidsprestaties.

In de eerste paragraaf van dit hoofdstuk wordt ingegaan op het juridische karakter van het onderhavige beleid (§3.1). De tweede paragraaf houdt vervolgens een inleiding op het begrip beleidsconformiteit in (§3.2). Daaropvolgend komen in de derde paragraaf de factoren aan bod die de conformiteit van beleidsprestaties beïnvloeden (§3.3). Deze derde paragraaf vormt de kern van dit hoofdstuk. In de vierde paragraaf komt vervolgens het conceptueel model aan bod waarin de bevindingen uit de derde paragraaf specifiek worden toegepast op het onderwerp (§3.4). In de vijfde paragraaf volgen daarna de bijbehorende hypothesen bij het conceptueel model (§3.5). Tot slot bevat de zesde paragraaf de conclusie met daarin de beantwoording van de derde deelvraag (§3.6).

3.1 Implicaties juridisch karakter

Het onderliggende beleid in dit onderzoek betreft wetgeving. Dit brengt de nodige implicaties met zich mee voor de uitvoering van het beleid. In vergelijking tot communicatieve en economische beleidsinstrumenten, behoren juridische instrumenten in theorie tot de krachtigste beleidsinstrumenten. De doelbereiking van dit soort beleidsinstrumenten is het grootste (Fenger & Klok, 2014). Dit houdt hoge conformiteit van beleidsprestaties in. Deze hoge conformiteit komt vooral door het feit dat overheden naleving van wetgeving direct kunnen afdwingen. Herweijer (2014) onderstreept dit punt door te stellen dat een hogere mate van wettelijke afdwingbaarheid leidt tot effectievere wetgeving.

Bovenstaande is niet direct van toepassing op de uitvoering van de Web. Zoals besproken in het beleidskader ontbreekt een onafhankelijke inspectie die op de naleving van de Web toeziet. Verder zijn de consequenties op niet-naleving van de Web over het algemeen zacht te noemen. Dit maakt dat de doelbereiking van de Web te wensen overlaat.

[26]

De volledige potentie van het beleidsinstrument komt hierdoor niet goed tot zijn recht. Dit heeft een mogelijke negatieve invloed op de effectiviteit van de Web en dus op de conformiteit van beleidsprestaties.

De mate van betrokkenheid van decentrale overheden bij wijziging van de wet- en regelgeving heeft voorts invloed op de effectiviteit van wetgeving. De aanname is dat betrokkenheid van meerdere overheidsorganisaties leidt tot effectievere wetgeving (Herweijer, 2014). Meerdere betrokkenen zorgen immers voor een groter draagvlak en meer kennis over het onderwerp. In het licht van de Web betekent dit dat de wetgever niet alleen de centrale overheid moet betrekken, maar ook actief decentrale overheden zoals gemeenten, provincies en waterschappen moet betrekken bij veranderingen van de Web. Dit heeft mogelijk een positieve invloed op de effectiviteit van de Web en dus op de conformiteit van beleidsprestaties. In de documentenanalyse volgt een onderzoek naar de mate van betrokkenheid van decentrale overheden bij veranderingen van de Web door de memorie van toelichting bij de Web te analyseren op dit punt.

In dit onderzoek is ervoor gekozen om bovenstaande twee punten (wettelijke afdwingbaarheid & betrokkenheid decentrale overheden bij wijzigingen wetgeving) mee te nemen in het conceptueel model ten behoeve van dit onderzoek. Hierdoor is er aandacht voor de juridische aard van het onderhavige beleid. Na aandacht voor het juridische karakter van het te onderzoeken beleid, past het nu om de theoretische factoren die invloed hebben op de uitvoering ervan te onderzoeken. Dit gebeurt in de volgende paragrafen.

3.2 Beleidsconformiteit

De beoordeling van de uitvoering van beleid geschiedt aan de hand van de beleidsprestaties. Deze manier van denken over beleid heet finaal denken (Hoogerwerf, 2008). In lijn met het finaal denken ligt de focus in dit onderzoek op de beleidsprestaties, en dan met name op de conformiteit ervan. Conformiteit van beleidsprestaties betekent dat de daadwerkelijke uitvoering van beleid overeenkomt met de gewenste. Conformiteit van beleidsprestaties is in dit onderzoek gelijkgesteld aan een juiste uitvoering van de Web door gemeenten. Als een gemeente niet voldoet aan de wettelijke verplichting om verordeningen elektronisch beschikbaar te stellen, dan wel elektronisch bekend te maken, is er sprake van non-conformiteit van beleidsprestaties. Het beleid, de Web, is dan niet juist uitgevoerd. De conformiteitstheorie van Coolsma (2014) vormt de rode draad van het theoretisch kader.

[27]

De theorie van Coolsma (2014) staat niet op zichzelf maar is onderdeel van een voortbouwende onderzoekstraditie op dit gebied. Vanuit dat oogpunt volgt de bespreking ervan in samenhang met aanverwante theorieën. Deze volgen bij de relevante punten.

Coolsma (2014) is van mening dat er sprake is van drie vormen conformiteit. De eerste vorm gaat in op de conformiteit van beleidsprestaties. Hierbij speelt de vraag of de daadwerkelijke uitvoering van beleid overeenkomt met de vooropgestelde. De tweede vorm gaat in op de conformiteit van het beleidseffect. Deze omvat de reacties van burgers op het gevoerde beleid. De laatste vorm draait om de conformiteit van maatschappelijke effecten. De vraag die hierbij relevant is is of de situatie in het beleidsveld zich ontwikkelt overeenkomstig de doelen van de beleidsbepaler.

Aangezien het doel van dit onderzoek het achterhalen en doorgronden van de factoren die de uitvoering van de Web beïnvloeden is, ligt de focus alleen op de eerste vorm van conformiteit. Deze vorm van conformiteit gaat in op de beleidsprestaties en staat onder invloed van vier factoren die op verschillende manieren hierop van invloed zijn. Deze factoren zijn de kenmerken van uitvoerders, kenmerken van uitvoerende organisaties, omgevingsinvloeden en kenmerken van beleid en beleidstheorie. Door deze verschillende typen factoren is er zowel aandacht voor de individuele uitvoerders (bottom-up), als voor de beleidsbepalers (top-down). Hierdoor krijgen de twee mogelijke benaderingen ten aanzien van beleidsimplementatie beide een plaats in dit onderzoek. Aandacht voor beleidsimplementatie is waardevol voor dit onderzoek aangezien de beleidsconformiteit hier nauw mee samenhangt.

Voordat de inhoudelijke bespreking van de factoren aanvangt, komen de top-down en bottom-up benaderingen ten aanzien van beleidsimplementatie aan bod.

Top-down en bottom-up

Voor wat betreft beleidsimplementatie zijn er in de literatuur grofweg twee benaderingen te vinden: de top-down en bottom-up benadering (Matland, 1995). De top-down benadering ziet de top van een organisatie als startpunt van de beleidsimplementatie. De focus ligt op de beleidsbepalers en op de top van de organisatie. De top stelt het beleid vast en stuurt het vervolgens door naar de lagere niveaus in de organisatie. Deze dienen het beleid conform uit te voeren waarbij er geen ruimte is voor aanpassing (Coolsma, 2014).

Voor wat betreft de top-down benadering van beleidsimplementatie zijn Pressman en Wildavsky (1984) de bekendste auteurs. Pressman en Wildavsky (1984) zien beleidsimplementatie als een proces dat begint in de top van de organisatie en uiteindelijk via meerdere schakels zijn einde vindt bij de laagste niveaus van de organisatie die belast zijn met de uitvoering van het beleid.

[28]

Pressman en Wildavsky (1984) zien iedere schakel als een mogelijke bron van problemen aangaande de beleidsimplementatie. De auteurs pleiten ervoor om enerzijds het aantal schakels in het proces te verminderen en anderzijds het belang in te zien van overeenstemming tussen de verschillende niveaus die bij het proces van beleidsimplementatie betrokken zijn..

De bottom-up benadering hanteert een omgekeerd uitgangspunt. Deze benadering gaat ervan uit dat de lagere niveaus in de organisatie mogelijkheden hebben om het beleid te vormen en te beïnvloeden. Bij het opstellen van beleid ligt het zwaartepunt niet bij de top van de organisatie, maar bij de uitvoerders (Coolsma, 2014).

Lipsky (1980) is een bekende auteur die valt onder de bottom-up benadering. In zijn theorie heeft Lipsky (1980) speciale aandacht voor de omstandigheden waaronder uitvoerders hun werk doen. Hij stelt in dit licht dat uitvoerders regelmatig te maken hebben met een gebrek aan middelen. Naast gebrekkige middelen hebben uitvoerders ook vaak te maken met beleidsdoelen die vaag en onderling tegenstrijdig zijn. Om hier mee om te kunnen gaan ontwikkelen uitvoerders strategieën. Dit kunnen bijvoorbeeld routines zijn of typeringen en simplificaties van de werkelijkheid. De strategieën die de uitvoerders hanteren, zijn van grote invloed op het functioneren van het gehele ambtelijke apparaat (Lipsky, 1980). Meer ambtelijke bemoeienis met individuele gevallen leidt tot een lagere conformiteit van beleidsprestaties.

Ten aanzien van de praktijk is in feite een combinatie van beide benaderingen aan de orde. Er is een wisselwerking tussen de organisatie en het functioneren van de uitvoerders (Coolsma, 2014). Ten aanzien van de Web geldt deze wisselwerking in beginsel ook. Iedere voorgestelde wijziging van de Web doorloopt het wetgevingsproces waarbij partijen uit de praktijk advies kunnen geven. Uit de memorie van toelichting volgt in hoeverre de wetgever rekening houdt met deze adviezen. In het resultaten hoofdstuk volgt een concreet antwoord op deze vraag. De voortdurende wisselwerking tussen de organisatie en het functioneren van de uitvoerders draagt bij aan de conformiteit van beleidsprestaties en is in figuur 3 weergegeven door middel van pijlen die in twee richtingen wijzen (Coolsma, 2014).

3.3 De factoren

De conformiteit van beleidsprestaties staat volgens Coolsma (2014) onder invloed van vier factoren die op verschillende manieren op de beleidsconformiteit van invloed zijn.

[29]

De factoren zijn de kenmerken van uitvoerders, kenmerken van uitvoerende organisaties, omgevingsinvloeden en kenmerken van beleid en beleidstheorie. De factor kenmerken van uitvoerders heeft als enige factor directe invloed op de conformiteit van beleidsprestaties. De overige drie factoren beïnvloeden, via de kenmerken van uitvoerders, de conformiteit van beleidsprestaties indirect. De bespreking van de vier factoren begint bij hoe de factor kenmerken van uitvoerders de conformiteit van beleidsprestaties direct beïnvloedt. Van daaruit volgt de bespreking van de andere drie factoren. In figuur 3 zijn de vier factoren die de conformiteit van beleidsprestaties beïnvloeden schematisch weergegeven. Een bespreking van deze factoren volgt in de volgende subparagrafen.

Figuur 3: schematische weergave vier factoren die direct en indirect conformiteit van beleidsprestaties beïnvloeden (ontleend aan: Coolsma, 2014).

3.3.1 Kenmerken van uitvoerders

De enige factor die de conformiteit van beleidsprestaties direct beïnvloedt is de factor kenmerken van uitvoerders. Hierbij spelen de dimensies weten wat het beleid inhoudt, bereid zijn het beleid uit te voeren (willen) en in staat zijn het beleid uit te voeren (kunnen) een rol. Verder is de dimensie moeten van belang. Deze laatste dimensie gaat in op de ruimte die de uitvoerder toekomt om binnen bepaalde voorwaarden van het vastgestelde beleid en voorgeschreven middelen af te wijken (Coolsma, 2014).

Weten

Weten slaat op kennis van de beleidsinhoud. Het is belangrijk dat de uitvoerder op de hoogte is van de doeleinden en middelen van het beleid. Een kennisgebrek op dit punt leidt tot een interpretatie die op eigen inzichten is gebaseerd. Hierdoor daalt de beleidsconformiteit (Coolsma, 2014).

Kenmerken van

uitvoerders

Kenmerken van

uitvoerende

organisaties

Kenmerken van beleid

en theorie

Omgevingsinvloeden

Conformiteit van

beleidsprestaties

[30]

In het licht van de uitvoering van de Web is hierbij relevant in hoeverre de uitvoerders kennis hebben van de wettelijke eisen waaraan elektronische bekendmakingen en beschikbaarstellingen moeten voldoen.

Willen

Willen draait om de motivatie van de uitvoerder. De mate waarin de uitvoerder het eens is met doeleinden, middelen en opgelegde gedragsvoorschriften bepalen deze motivatie. Een discrepantie tussen de doeleinden en middelen in het officiële beleid en de motieven van de uitvoerders, zorgt voor een lagere beleidsconformiteit (Coolsma, 2014). Met betrekking tot de uitvoering van de Web moeten de uitvoerders dus intrinsiek gemotiveerd zijn om aan de wettelijke verplichtingen te voldoen. Ze moeten de meerwaarde van het voldoen aan de wettelijke verplichtingen inzien.

Kunnen

Kunnen slaat op de competenties van de uitvoerder. Dit betekent de mate waarin de uitvoerder in staat is het beleid uit te voeren. Een competente uitvoerder weet wat de relevante kenmerken zijn van het op te lossen probleem en welke typen cliënten of gevallen meer of minder aandacht verdienen. Hiervoor is het nodig dat de uitvoerder beschikt over de kwalificaties die horen bij de taak en de werkomgeving. Verder moet de uitvoerder beschikken over toereikende hulpbronnen. Dit omvat juridische, financiële en technische middelen. Gebreken in competenties en hulpbronnen hebben een negatieve invloed op de mate van beleidsconformiteit (Coolsma, 2014). Gunn (1978) heeft in zijn voorwaarden voor succesvolle uitvoering ook aandacht voor het kunnen van de uitvoerders. Hij stelt dat iedere actor in staat moet zijn om voor zichzelf in detail te specificeren wanneer welke taken van hem of haar verwacht worden. Met het oog op de uitvoering van de Web betekent dit dat de uitvoerder voldoende capaciteiten moet bezitten om verordeningen juist elektronisch bekend te kunnen maken en beschikbaar te stellen. Dit komt de conformiteit aan de Web volgens de theorie ten goede.

Dit punt draait niet om de kennis van de wettelijke verplichtingen (zie hiervoor bovenstaande paragraaf over ‘weten’), maar om het vermogen om de kennis juist in praktijk te brengen. Hierbij spelen praktische aspecten zoals de beschikking over een computer en voldoende tijd een rol.

Moeten

Bij moeten draait het om de mate waarin de beleidsbepaler de uitvoerder dwingt op een bepaalde manier te handelen. Dit kan bijvoorbeeld via prestatiecontracten, verantwoording en toezicht gebeuren. Deze interne vorm van sturing kan de beleidsconformiteit ten goede komen omdat dit de ruimte voor eigen afweging door de uitvoerder verkleint.

[31]

Echter moet er wel sprake zijn van de juiste balans, anders bestaat er een risico dat er contraproductieve effecten optreden waardoor de beleidsconformiteit alsnog daalt (Coolsma, 2014). In dit licht stelt Hood (1976) voorts dat voor volmaakte uitvoering heldere gezag lijnen, opgelegde normen, eenduidige doelstellingen en het ontbreken van tijdsdruk van belang zijn. In deze opvatting van Hood (1976) is de door Coolsma (2014) genoemde balans dus weer te ontdekken.

Met betrekking tot de uitvoering van de Web laat de interne sturing vaak te wensen over nu veel gemeenten de ambtenaar die de wetgeving opstelt integrale verantwoordelijkheid over het publicatieproces toedichten en controle overwegend afwezig is. Hierdoor zijn de bekendmakingen decentraal belegd in de gemeentelijke organisatie en is de interne sturing beperkt.

3.3.2 Kenmerken van uitvoerende organisaties

De factor kenmerken van uitvoerders is de enige factor die de beleidsconformiteit direct beïnvloedt. Hiernaast zijn er drie factoren die de beleidsconformiteit indirect beïnvloeden. Eén van deze factoren is de factor kenmerken van uitvoerende organisaties. Hierbij spelen de aard van de betrokken organisaties, de capaciteit, de organisatievorm en de planning & control van werkprocessen een rol. Een bespreking van de dimensies volgt hieronder in de genoemde volgorde.

Aard betrokken organisaties

De uitvoering van beleid kan geschieden door de overheid zelf, het particuliere initiatief, de markt of een combinatie hiervan. De geldende aanname is dat er een hogere mate van conformiteit van beleidsprestaties ontstaat naarmate overheidsinstanties een grotere rol bij de uitvoering spelen. Dit komt doordat de hiërarchische lijn directe instructies van de beleidsmakers aan de uitvoerders mogelijk maakt (Coolsma, 2014). In de praktijk krijgt de uitvoering van beleid vorm via een horizontaal beleidsnetwerk of via een verticale hiërarchie.

Een horizontaal beleidsnetwerk is aan de orde als zowel particuliere als private organisaties een rol spelen bij de uitvoering. Horizontalisering is een manier waarmee overheden zich aan hun complexe en onzekere omgeving proberen aan te passen. Vaak ligt hier een effectiviteitsoverweging aan ten grondslag (Koppenjan et al., 2007). In het geval van een horizontaal beleidsnetwerk geschiedt sturing door het maken van bindende afspraken op basis van gelijkwaardige communicatie (Coolsma, 2014). De eigenschappen van een horizontaal beleidsnetwerk kunnen de beleidsconformiteit negatief beïnvloeden als de overheidsinstanties geen overwicht in het netwerk bezitten. Hierdoor daalt de beleidsconformiteit. Bovendien kan het feit dat veel partijen verantwoordelijk zijn voor de uitvoering een negatief effect hebben op de beleidsconformiteit doordat dit zorgt voor veel afhankelijkheidsrelaties.