Masterscriptie Privaatrechtelijke rechtspraktijk Lara Nettekoven, 10499970
lara.nettekoven@student.uva.nl
Begeleider: mw. mr. M.I. Peereboom-Van Drunick Universiteit van Amsterdam, 25 juli 2019
Gelijkwaardig ouderschap en omgang na
scheiding: een illusie?
‘Your children have come into this world because of the two of you. Perhaps you two made lousy choices as to whom you decided to be the other parent. If so, that is your problem and
your fault.
No matter what you think of the other party - or what your family thinks of the other party - these children are one-half of each of you. Remember that, because every time you tell your child what an "idiot" his father is, or what a "fool" his mother is, or how bad the absent parent
is, or what terrible things that person has done, you are telling the child half of him is bad.
That is an unforgivable thing to do to a child. That is not love. That is possession. If you do that to your children, you will destroy them as surely as if you had cut them into pieces,
because that is what you are doing to their emotions.
I sincerely hope that you do not do that to your children. Think more about your children and less about yourselves, and make yours a selfless kind of love, not foolish or selfish, or your
children will suffer.’
Lijst van afkortingen
BOR Begeleide omgangsregeling BW Burgerlijk Wetboek
EHRM Europees Hof voor de Rechten van de Mens
EVRM Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden GI Gecertificeerde instelling
HR Hoge Raad
IVRK Verdrag inzake de Rechten van het Kind OTS Ondertoezichtstelling
Rv Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering RvdK Raad voor de Kinderbescherming
Sr Wetboek van Strafrecht
Inhoudsopgave
Lijst van afkortingen ... 3
Abstract ... 5
Hoofdstuk 1 – Inleiding ... 6
1.1 Gelijkwaardig ouderschap na scheiding ... 6
1.2 Onderzoeksvraag ... 7
1.3 Onderzoeksmethode en leeswijzer ... 7
Hoofdstuk 2 – Ouderschap na scheiding vanuit nationaal en internationaal perspectief ... 9
2.1 Inleiding ... 9
2.2 Ouderschap na scheiding vanuit nationaal perspectief ... 9
2.3 Ouderschap na scheiding vanuit internationaal perspectief ... 13
Hoofdstuk 3 – Instrumenten ter effectuering van omgang ... 16
3.1 Inleiding ... 16
3.2 Internationaal kader ... 16
3.3 Specifieke familierechtelijke instrumenten ... 17
3.4 Algemene familierechtelijke instrumenten ... 19
3.5 Algemene civielrechtelijke instrumenten ... 24
Hoofdstuk 4 – Nieuwe initiatieven en oplossingen voor omgangsproblematiek ... 28
4.1 Inleiding ... 28
4.2 Beknopt overzicht bevindingen en aanknopingspunten voor verbetering WODC-onderzoek 2019 ... 28
4.3 De gezinsvertegenwoordiger ... 29
4.4 Gezinsvertegenwoordiger versus bijzondere curator ... 32
4.5 De inzet van het strafrecht als dwangmiddel ... 32
4.6 Het ‘bruggesprek’ en de participatie van het kind bij het ouderschapsplan ... 35
Hoofdstuk 5 – Conclusie ... 37
5.1 Bevindingen ... 37
5.2 Aanbevelingen ... 39
Literatuurlijst ... 41
Abstract
Dit onderzoek heeft tot doel de invulling en effectuering van het gelijkwaardig ouderschap na scheiding te evalueren, waarbij de focus ligt op de omgang tussen ouder en kind. In dit kader wordt een uiteenzetting gegeven van de bestaande middelen ter effectuering van omgang en diens effectiviteit, en worden enkele nieuwe ideeën over potentiele oplossingen voor de omgangsproblematiek geanalyseerd. De methode die hiervoor is gebruikt is literatuuronderzoek.
Uit dit onderzoek is gebleken dat het recht van het kind op gelijkwaardige verzorging en opvoeding door beide ouders na scheiding in feite een ‘papieren recht’ is. De Staat schiet tekort in zijn verplichting om dit recht, daaronder begrepen de omgang tussen ouder en kind, actief te bewerkstelligen en te beschermen, nu de middelen ter effectuering van omgang niet effectief (genoeg) blijken te zijn en ook het ouderschapsplan niet de beoogde waarborgen biedt. Dit is onder meer gelegen in het sanctionerende karakter in plaats van oplossingsgerichte karakter van deze middelen, die bovendien vaak pas ‘aan de achterkant van het probleem’ worden ingezet. Ter oplossing van dit probleem worden enkele initiatieven geanalyseerd: de gezinsvertegenwoordiger en de aanpassing van de echtscheidingsprocedure, het creëren van een specifieke strafbaarstelling en het bruggesprek. Echter blijkt dat met name de gezinsvertegenwoordiger en een specifieke strafbaarstelling in feite ‘oude wijn in nieuwe zakken’ betreft. Er zou beter geïnvesteerd kunnen worden in uitbreiding en verbetering van de figuur van de bijzondere curator, om zo de nodige brug te slaan tussen zorg en recht. De alternatieve echtscheidingsprocedure waarin meer regie bij de rechter komt te liggen zou daarentegen wel uitkomst kunnen bieden. De dejuridisering en de verbinding die wordt gemaakt met het hulpaanbod zouden kunnen bijdragen aan de-escalatie van het conflict. Ook het bruggesprek, waarin de participatie van het kind bij het opstellen van het ouderschapsplan wordt gewaarborgd, kan bijdragen aan een duurzamer ouderschapsplan dan nu vaak het geval is en zou kunnen leiden tot minder conflicten. Het verdient derhalve aanbeveling de alternatieve echtscheidingsprocedure te onderzoeken, het bruggesprek landelijk in te voeren en de figuur van de bijzondere curator uit te breiden en te verbeteren.
Hoofdstuk 1 – Inleiding
1.1 Gelijkwaardig ouderschap na scheiding
Eind 2018 zijn de resultaten gepubliceerd van het door de UvA en CBS uitgevoerde onderzoek Ouders en Kinderen in Nederland (OKiN). Het onderzoek, dat is uitgevoerd onder respondenten die zijn geboren tussen 1971 en 1991, heeft tot doel de gevolgen van echtscheiding voor kinderen in kaart te brengen.1 Uit deze resultaten blijkt dat de vader een relatief zwakke positie bekleedt na scheiding ten opzichte van de moeder. Slechts tien tot twaalf procent van de respondenten heeft tijdens hun jeugd hoofdverblijfplaats gehad bij hun vader en twintig procent heeft zelfs helemaal geen contact meer met de vader na echtscheiding. Dit laatste percentage ligt wat betreft contact met de moeder een stuk lager: slechts iets meer dan vijf procent van de respondenten ziet hun moeder niet meer.
Deze percentages lijken niet te stroken met de doelstelling van de Wet bevordering gelijkwaardig ouderschap en zorgvuldige scheiding, die in 2009 in werking is ingetreden. In deze wet wordt het gelijkwaardig ouderschap als uitgangspunt genomen, waarmee wordt bedoeld dat het kind recht heeft op gelijkwaardige verzorging en opvoeding door beide ouders, ook na scheiding.2 Een gelijkwaardige verzorging en opvoeding door beide ouders draagt bij aan het functioneren en de ontwikkeling van het kind: kinderen die na een echtscheiding opgroeien in een co-ouderschapsgezin hebben minder emotionele gedragsproblemen, ervaren minder stress en functioneren beter op sociaal gebied dan kinderen in andere omgangssituaties na scheiding. Daarnaast blijkt uit onderzoek dat betrokkenheid van en contact met beide ouders na scheiding de negatieve effecten van ouderlijke conflicten kunnen compenseren.3
De mate van ouderlijke conflicten na scheiding is een belangrijke factor bij de ontwikkeling van het kind na echtscheiding.4 Een van de onderwerpen waar na scheiding vaak conflict over ontstaat, is de nakoming van de omgangs- of zorgregeling. Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (hierna: WODC) heeft hier onderzoek naar gedaan en begin 2019 een rapport uitgebracht, dat in het kader van dit onderzoek veelvuldig zal worden geraadpleegd. In dit rapport wordt onder andere onderzocht wat mogelijke oorzaken en verklaringen zijn voor
1 CBS 2018.
2 Kamerstukken II 2004/05, 30145, 26; art. 1:247 lid 4 BW. 3 WODC 2019, p. 228.
het verliezen van contact met (een van) de ouders en niet-naleving van afspraken over omgang na scheiding. Uit dit onderzoek volgt onder andere dat grote onduidelijkheid bestaat over de effectiviteit, wenselijkheid en volgorde van inzet van de beschikbare instrumenten die kunnen worden ingezet ter effectuering van omgang, indien afspraken hierover niet worden nageleefd.5
1.2 Onderzoeksvraag
In dit onderzoek wordt uiteengezet hoe het ouderschap na scheiding eruitziet, welke middelen ter effectuering van omgang ingezet kunnen worden en tot slot zal een analyse plaatsvinden van de oorzaken van het niet-naleven van omgang en eventuele (nieuwe) instrumenten die een uitkomst zouden kunnen bieden in deze problematiek. De onderzoeksvraag die in dit onderzoek centraal staat, luidt:
Is het recht van het kind op gelijkwaardige verzorging en opvoeding door beide ouders na scheiding in feite alleen een recht op papier, en zo ja, welke oplossingen
zijn er om dit recht actief te kunnen effectueren?
Ter beantwoording van deze vraag wordt gebruikgemaakt van de volgende deelvragen: 1. Welke rechten en plichten gelden er voor ouders en kind in het kader van zorg en
opvoeding na scheiding in het nationale en internationale recht? 2. Welke instrumenten bestaan er ter effectuering van omgang?
3. In hoeverre hebben de instrumenten ter effectuering van omgang het gewenste effect, mede gelet op het belang van het kind?
4. Welke (nieuwe) initiatieven of oplossingen bestaan er ter effectuering van omgang?
1.3 Onderzoeksmethode en leeswijzer
De onderzoeksvraag en deelvragen zullen worden uitgewerkt door middel van literatuuronderzoek in een totaal van vijf hoofdstukken. In de eerste plaats zal in hoofdstuk 2 het ouderschap na scheiding vanuit nationaal en internationaal perspectief worden besproken. Hierbij wordt aandacht besteed aan de wettelijke bepalingen uit Boek 1 Burgerlijk Wetboek (hierna: BW), het ouderschapsplan, de zorgregeling en internationale rechtsbronnen. Vervolgens zullen in hoofdstuk 3 de bestaande instrumenten ter effectuering van omgang besproken worden en zullen in hoofdstuk 4 enkele ideeën over oplossingen en nieuwe instrumenten worden geanalyseerd. In hoofdstuk 5 zal tot slot een conclusie gegeven worden
in de vorm van bevindingen en aanbevelingen, aan de hand waarvan een antwoord op de onderzoeksvraag kan worden geformuleerd.
Tot slot verdient opmerking dat in dit onderzoek met ‘ouder’ wordt gedoeld op ‘juridisch ouder’, zoals bedoeld in artt. 1:198 en 1:199 BW. Daarnaast wordt slechts gesproken over huwelijk en echtscheiding, echter is alles wat hieromtrent wordt besproken tevens van toepassing op geregistreerd partners.6 Wat betreft het gezag na scheiding kan onderscheid gemaakt worden tussen de situatie dat het gezamenlijk gezag door blijft lopen, en de situatie dat besloten wordt slechts een van de ouders met het gezag te belasten. In dit onderzoek wordt deze laatste situatie buiten beschouwing gelaten. Tot slot worden de termen zorg, omgang en contact veelal door elkaar gebruikt. In beginsel wordt in geval van contact met een niet-gezaghebbende ouder gesproken van omgang, en indien wel sprake van een niet-gezaghebbende ouder van zorg of contact. In dit onderzoek wordt gebruikgemaakt van zowel ‘omgang’ als ‘zorg’, echter wordt steeds gedoeld op de situatie dat beide ouders over het gezag beschikken.
Hoofdstuk 2 – Ouderschap na scheiding vanuit nationaal en
internationaal perspectief
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt uiteengezet hoe het ouderschap is vormgegeven na echtscheiding. Het ouderschapsplan speelt hierbij een grote rol en zal daarom tevens aan bod komen in dit hoofdstuk.
2.2 Ouderschap na scheiding vanuit nationaal perspectief
Juridisch ouderschap en gezag
Uit art. 1:198 lid 1 sub a BW volgt dat de vrouw uit wie het kind geboren wordt, juridisch moeder is van het kind. Juridisch vader wordt de man die ten tijde van de geboorte met deze vrouw gehuwd is, zo volgt uit art. 1:199 lid 1 sub a BW. Het juridisch ouderschap kan tevens tot stand komen indien een man of een vrouw het kind erkent of adopteert, of wanneer diens ouderschap gerechtelijk wordt vastgesteld.7 Indien het juridisch ouderschap op een van de hierboven genoemde manieren kan worden vastgesteld, heeft dit tot gevolg dat er een familierechtelijke betrekking ontstaat tussen de ouder en het kind, zoals bedoeld in art. 1:197 BW. Naar huidig recht kan een kind maximaal twee juridische ouders hebben.8
Uit art. 1:245 lid 1 BW volgt dat iedere minderjarige onder gezag staat. Uitgangspunt is dat het de ouders zijn die het gezag uitoefenen over het kind. Dit wordt ouderlijk gezag genoemd en houdt in dat de ouder zowel een recht als een plicht heeft om het kind te verzorgen en op te voeden.9 Het ouderlijk gezag wordt gedurende het huwelijk van de ouders in beginsel door hen gezamenlijk uitgeoefend (art. 1:251 lid 1 BW). Uitgangspunt is dat het gezag ook na ontbinding van het huwelijk gezamenlijk uitgeoefend blijft worden: een echtscheiding heeft hier in principe geen invloed op.10
7 Artt. 1:198 lid 1 sub c tot en met e en 1:199 lid 1 sub c tot en met e BW.
8 Echter is op 15 maart 2019 een kamerbrief gestuurd door minister Dekker met de aanbevelingen van de Staatscommissie Herijking Ouderschap uit het rapport Kind en Ouders in de 21e eeuw (d.d. 7 december 2016), waarin onder andere wordt geadviseerd juridisch meerouderschap wettelijk te faciliteren (aanbeveling nr. 35). 9 Art. 1:247 lid 1 BW.
Het ouderschapsplan
In maart 2009 is de Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding in werking getreden, welke wet heeft beoogd de scheidings- en omgangsproblematiek te verminderen. Met de invoering van deze wet is een derde lid aan art. 1:247 BW toegevoegd, dat een uitbreiding van het ouderlijk gezag weergeeft:
‘Het ouderlijk gezag omvat mede de verplichting van de ouder om de ontwikkeling van de banden van zijn kind met de andere ouder te bevorderen.’
De invoering van dit artikellid vindt zijn grondslag in de gedachte dat het in het belang van het kind is om contact te hebben met beide ouders.11 De ouders zullen deze norm moeten respecteren bij het maken van afspraken over de uitoefening van het ouderlijk gezag na scheiding. Deze afspraken worden vastgelegd in het ouderschapsplan, dat sinds de invoering van deze wet verplicht een onderdeel dient te zijn van het verzoekschrift tot echtscheiding.12 De beoogde gevolgen van het ouderschapsplan waren dat ouders al in een vroeg stadium werden gedwongen om na te denken over bepaalde afspraken betreffende de kinderen, dat deze afspraken bovendien in een bindende, duurzame overeenkomst werden vastgelegd, en dat er minder conflicten en vervolgprocedures zouden ontstaan aangezien ouders gezamenlijk tot deze afspraken zouden komen, in plaats van door tussenkomst van een rechter.13 Deze afspraken dienen in ieder geval een verdeling van de zorg- en opvoedingstaken zoals bedoeld in art. 1:247 BW te bevatten, zo volgt uit art. 815 lid 3 sub a van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: Rv). Indien de ouders gezamenlijk het gezag blijven uitoefenen, vloeit het recht op omgang tussen kind en ouder voort uit de bestaande gezagsverhouding14, en wordt dit beschouwd als onderdeel van de zorg- en opvoedingstaken. Alle afspraken die het contact tussen de ouders en het kind beslaan, worden tezamen de ‘zorgregeling’ genoemd.
Ook samenwoners blijven na verbreking van de relatie in principe beiden het gezag uitoefenen. Bovendien zijn volgens art. 1:247a BW ook zij gehouden tot het maken van een ouderschapsplan. Echter verschilt de gang van zaken in die zin dat bij een verbreking van de relatie van samenwoners geen rechterlijke toets wordt uitgevoerd. Dit heeft tot gevolg dat er op een geen enkel moment wordt getoetst of deze groep ouders daadwerkelijk een ouderschapsplan opstelt. Dit maakt het tevens onmogelijk om het ontbreken van een ouderschapsplan te
11 Kamerstukken II 2004/05, 30145, 3, p. 6 (MvT). 12 Kamerstukken II 2004/05, 30145, 3, p. 5-6 (MvT). 13 WODC 2019, p. 15-16.
sanctioneren, terwijl dit in de echtscheidingsprocedure plaatsvindt in de vorm van een niet-ontvankelijkverklaring. Pas wanneer de uitoefening van het gezag tot een conflict tussen ex-samenwoners leidt en dit aan de rechter wordt voorgelegd, zal het eventueel ontbreken van een ouderschapsplan gevolg krijgen. De rechter houdt in dat geval de zaak aan tot een ouderschapsplan kan worden overgelegd (art. 1:253a lid 3 BW).15
De zorgregeling
Lid 4 van art. 1:247 BW brengt een ander belangrijk uitgangspunt tot uitdrukking: het gelijkwaardig ouderschap. Volgens de toelichting bestaat er voor de ouders zowel een recht als een plicht om gelijkwaardig aan de opvoeding deel te nemen. Daarnaast is de continuering van de opvoedrelatie in het belang van het kind en dient het gelijkwaardig ouderschap derhalve ook na scheiding de norm te zijn.16 Deze norm is in de wet opgenomen in de vorm van een recht van het kind: het kind heeft recht op een gelijkwaardige verzorging en opvoeding door beide ouders, ook na scheiding of verbreking van de relatie door samenwoners.
De ouders dienen rekening te houden met deze norm bij het bepalen van de inhoud van de zorgregeling, wat een belangrijk onderdeel is van het ouderschapsplan. Het staat de ouders in beginsel vrij dit naar eigen wens in te vullen, echter dienen zij hierbij rekening te houden met de normen uit art. 1:247 lid 3 en 4 BW. Dit betekent echter niet dat er verplicht een co-ouderschapsregeling door de rechter moet worden bepaald of door de ouders moet worden overeengekomen waarin het contact en de zorg 50/50 over hen verdeeld wordt. Uitgangspunt dient te zijn dat verzorging en opvoeding kwalitatief gelijkwaardig is, en dat op basis van een gelijkwaardige positie van de ouders hierover overleg dient plaats te vinden.17 Daarnaast dient het belang van het kind bij het bepalen van de vorm van de zorgregeling de belangrijkste maatstaf te zijn en kan deze ertoe leiden dat wordt afgeweken van de norm ‘gelijkwaardig ouderschap’.18 Afwijking van deze norm kan tot slot tevens gelegen zijn in het bestaan van praktische belemmeringen, echter uitsluitend voor zover en zolang de desbetreffende belemmeringen bestaan (art. 1:247 lid 5 BW).
15 WODC 2019, p. 24-25.
16 Kamerstukken II 2004/05, 30145, 26.
17 Handelingen II 26 mei 2005, 85, p. 5081; Vlaardingerbroek e.a. 2014, p. 188. 18 HR 21 mei 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL7407; WODC 2019, p. 33.
Waar het aantal ouders dat voor co-ouderschap koos in 2010 nog op 27% lag19, blijkt uit het recente WODC-onderzoek (2019) dat geïnterviewde professionals en ouders over het algemeen aangeven dat co-ouderschap de standaard is bij gemeenschappelijke echtscheidingsverzoeken. Kenmerkend voor deze groep ouders is dat zij over het algemeen in staat zijn tot goede communicatie. Ook de rol- en taakverdeling tussen de ouders lijkt een rol te spelen in het wel of niet slagen van een co-ouderschapsregeling. Indien het moment van scheiden een wisseling van taakverdeling teweegbrengt, kan dit leiden tot problemen. Dit zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn wanneer moeder voor scheiding met name de zorg voor de kinderen op zich nam, maar dat vader de zorg na scheiding liever gelijkelijk over hen zou willen verdelen. Problemen kunnen zich des te meer voordoen wanneer deze wisseling tevens financiële gevolgen heeft. Dit betekent echter niet dat geen problemen zouden kunnen ontstaan wanneer de zorg al gelijkelijk verdeeld was voor scheiding. In dat geval bestaat er bijvoorbeeld een risico op discussie over bij wie de kinderen zullen wonen.20
Evaluatie ouderschapsplan tot nu toe
In 2013 heeft het WODC een evaluatie van het ouderschapsplan uitgevoerd. In dit rapport werd onder andere onderzocht of de als volgt geformuleerde doelstellingen werden behaald: meer contact tussen ouders en kinderen, minder conflicten tussen ouders en minder problemen bij kinderen na scheiding. Echter was het nog niet mogelijk harde conclusies te trekken uit dit onderzoek gelet op de relatief korte tijd die was verstreken sinds de invoering van het ouderschapsplan. Toch kon uit het onderzoek worden afgeleid dat er geen aanwijzingen waren dat het ouderschapsplan leidt tot meer contact tussen beide ouders en kinderen, minder ouderlijke conflicten en minder problemen bij kinderen. De groep onderzochte kinderen waarvan de ouders na de invoering van het ouderschapsplan zijn gescheiden hadden zelfs meer contact met de moeder en minder binding met de vader dan de groep kinderen wiens ouders zijn gescheiden voor de invoering van het ouderschapsplan.21 Ook uit recenter onderzoek is gebleken dat het ouderschapsplan de gestelde doelstellingen niet lijkt te hebben gehaald.22 Er zijn meerdere factoren die hier potentieel aan hebben bijgedragen. In de eerste plaats kan worden gedacht aan de ‘one size fits all’ benadering waar de wetgever voor heeft gekozen. Iedere ouder, ongeacht de situatie, is verplicht om al vroeg in het proces een ouderschapsplan
19 CBS 2017.
20 WODC 2019, p. 33-34. 21 WODC 2013, p. 85-88.
te maken. Er wordt dus geen rekening gehouden met het conflictniveau of het stadium van verwerking van de scheiding waarin de ouders zich bevinden, terwijl dit van grote invloed kan zijn op het maken van afspraken.23 Daarnaast worden er zorgen geuit over het feit dat een deel van de ouderschapsplannen als standaard van internet wordt gedownload, waaruit de conclusie kan worden getrokken dat ouders het ouderschapsplan wellicht meer zien als een formaliteit dan een kans om duidelijke afspraken te maken ten behoeve van de kinderen. Ook is begeleiding bij het opstellen van een ouderschapsplan, zoals bijvoorbeeld mediation, niet verplicht. Het systeem is derhalve niet gericht op het vroegtijdig diagnosticeren van problemen, wat ertoe leidt dat veel conflicten pas in een juridische procedure worden uitgevochten. Ondanks het feit dat het ouderschapsplan er wel voor heeft gezorgd dat er meer gedetailleerde afspraken worden gemaakt, heeft dit er niet toe geleid dat afspraken beter worden nageleefd of dat het aantal vervolgprocedures is verminderd.24
2.3 Ouderschap na scheiding vanuit internationaal perspectief
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
Naast de hiervoor besproken nationale regels, spelen ook internationale rechtsbronnen een rol bij de invulling van het ouderschap en de daaruit voortvloeiende rechten en plichten. Met name art. 8 EVRM is in dit kader van grote betekenis. Artikel 8 EVRM wordt vaak aangeduid als het recht op ‘family life’. Indien het kind wordt geboren tijdens het huwelijk van de ouders, bestaat vanaf het moment van geboorte family life tussen de ouders en het kind. Dit kan worden vergeleken met de familierechtelijke betrekking die ontstaat door het juridisch ouderschap uit art. 1:197 BW. Family life kan in beginsel niet worden doorbroken, wat betekent dat dit ook na echtscheiding blijft bestaan. De omgang tussen ouder en kind, ook en misschien vooral na echtscheiding, is een fundamenteel onderdeel van family life. Hetzelfde geldt voor het recht van zowel ouder als kind op opvoeding en verzorging door de ouder. In beginsel zijn ouders zelf verantwoordelijk voor de invulling van deze opvoeding en verzorging. Het nakomen van een zorgregeling valt hier eveneens onder.25 Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) heeft hier echter een derde verantwoordelijke aan toegevoegd: de Staat. Op de Staat rust de positieve verplichting om het recht op gezinsleven, weergegeven in art. 8 EVRM, actief te beschermen en in stand te houden. Hieronder wordt tevens begrepen het treffen van
23 WODC 2019, p. 17-18. 24 WODC 2019, p. 43, 45-47. 25 Vlaardingerbroek e.a. 2014, p. 511.
maatregelen ter effectuering van een omgangs- of zorgregeling. 26 Dit betreft een inspanningsverplichting, geen resultaatsverplichting, welke bovendien niet absoluut is.27 Steeds zal van de bijzondere omstandigheden van het geval afhangen welke maatregelen in redelijkheid van de Staat kunnen worden verwacht en of deze voldoende adequaat zijn. Hoewel begrip en medewerking van de ouders hierin een belangrijke factor zijn, ontslaat een gebrek hieraan de Staten niet van hun vergaande inspanningsverplichting.28 Van de rechter wordt een actieve opstelling verlangd en van hem wordt verwacht alle nodige middelen aan te wenden om de ouder er alsnog toe te bewegen zijn medewerking te verlenen en omgang te bewerkstelligen.29
Verdrag inzake de Rechten van het Kind
Waar het EVRM zowel de rechten van ouders als kinderen beschermt, richt het IVRK zich op de rechten van het kind. Het belang van het kind, dat herhaaldelijk in zowel nationale als internationale jurisprudentie terug te vinden is, wordt in art. 3 IVRK nader uitgewerkt. Uit dit artikel volgt nog eens expliciet dat het belang van het kind bij beslissingen die het kind betreffen de eerste overweging dient te zijn. De inhoud van het belang van het kind is veranderlijk en complex, en dient per geval individueel te worden beoordeeld. Alle specifieke omstandigheden van het geval, zoals diens persoonlijkheid, situatie en behoeften, dienen in acht te worden genomen bij het bepalen hiervan.30 Volgens het VN Kinderrechtencomité kan echter wel in het algemeen aangenomen worden dat het behoud van een relatie met beide ouders en gedeelde ouderlijke verantwoordelijkheid voor het kind, in het belang van het kind zijn.31 Echter sluit dit het tegenovergestelde niet uit. Het belang van het kind is een dynamisch begrip en zal te allen tijde per geval moeten worden ingevuld. Zoals zal worden besproken in het volgende hoofdstuk kan dit er bijvoorbeeld toe leiden dat afgezien wordt van de inzet van een dwangmiddel ter effectuering van de omgang, of dat omgang in zijn geheel wordt ontzegd.32
Het gezin vormt de kern van de samenleving en de natuurlijke omgeving voor de ontplooiing en het welzijn van al haar leden en van kinderen in het bijzonder. Aan het gezin dient dan ook
26 EHRM 13 juni 1979, 6833/74 (Marckx/België); EHRM 23 september 1994, 19823/92 (Hokkanen/Finland). 27 Zie o.a. EHRM 17 april 2012, 805/09 (Pascal/Roemenië).
28 EHRM 23 september 1994, 19823/92 (Hokkanen/Finland); Willems 2017, p. 4, 6-7. 29 HR 17 januari 2014, ECLI:NL:HR:2014:91.
30 VN Kinderrechtencomité 2013, p. 9. 31 VN Kinderrechtencomité 2013, p. 15. 32 WODC 2019, p. 54.
de nodige bescherming en bijstand te worden verleend door de Staat.33 In dit kader is in art. 9 lid 1 IVRK opgenomen dat Staten waarborgen dat een kind niet tegen zijn wil wordt gescheiden van zijn ouders, tenzij autoriteiten dit in het belang van het kind achten. Hiervan is bijvoorbeeld sprake bij beslissingen inzake de hoofdverblijfplaats van het kind na echtscheiding. Wellicht nog belangrijker is het recht op omgang tussen ouder en kind, dat is opgenomen in het derde lid:
‘De Staten die partij zijn, eerbiedigen het recht van het kind dat van een ouder of beide ouders is gescheiden, op regelmatige basis persoonlijke betrekkingen en rechtstreeks contact met beide ouders te onderhouden, tenzij dit in strijd is met het
belang van het kind.’
Het omgangsrecht vloeit derhalve niet alleen voort uit nationale wetgeving, maar kan worden beschouwd als een afgeleide van artt. 8 EVRM en 9 lid 3 IVRK.34
33 Preambule IVRK.
Hoofdstuk 3 – Instrumenten ter effectuering van omgang
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk zullen eerst enkele opmerkingen worden gemaakt over de middelen ter effectuering van omgang in een internationaal kader. Vervolgens zullen de (dwang)middelen een voor een aan bod komen35, met uitzondering van het strafrecht, dat in het volgende hoofdstuk zal worden besproken. Verder verdient opmerking dat het niet naleven van de zorgregeling nauw samenhangt met het wijzigen van de bestaande afspraken. Wanneer de afspraken uit een bestaande zorgregeling niet worden nageleefd, zal het voor de hand liggen deze in eerste instantie te wijzigen. Dit kunnen de ouders onderling doen, of zij kunnen de rechter of een mediator inschakelen. Het wijzigen van de afspraken kan derhalve tevens gezien worden als een ‘middel’ om omgang te bewerkstelligen, echter wordt dat in dit hoofdstuk buiten beschouwing gelaten.36
3.2 Internationaal kader
Zoals besproken in het vorige hoofdstuk rust op de Staat de positieve verplichting om er alles aan te doen om naleving van de zorgregeling te effectueren. Om dit te bewerkstelligen beschikt de Staat over een groot arsenaal aan sancties, waarbinnen dwangmiddelen niet dienen te worden uitgesloten. Het belang van het kind vormt echter altijd de eerste overweging en kan zwaarder wegen dan het belang van de ouder.37 Dit kan tot gevolg hebben dat de inzet van een dwangmiddel onwenselijk wordt geacht. Dit is het geval indien ‘…de totstandkoming of de uitvoering van een omgangsregeling ertoe kan leiden dat het kind klem komt te zitten of verloren raakt tussen de beide ouders als de omgang zou worden afgedwongen, met als gevolg dat de omgang ernstig nadeel zou opleveren voor de geestelijke of lichamelijke ontwikkeling van het kind, of anderszins in strijd is met zwaarwegende belangen van het kind’.38 Hoewel het belang van het kind de eerste overweging dient te zijn, zal per geval moeten worden beoordeeld of de inzet van een dwangmiddel op zijn plaats is. Indien bijvoorbeeld sprake is van onrechtmatig gedrag van de ouder, zal een dwangmiddel niet worden uitgesloten.39 Ook dient de rechter acht te slaan op de eigen mening van het kind. Echter, indien het kind aangeeft bezwaar te hebben tegen omgang, zal alsnog onderzocht moeten worden of het handhaven van de familiebanden tussen het kind
35 De gebruikte indeling is gebaseerd op de indeling die is gebruikt in WODC 2019. 36 WODC 2019 p. 36-37.
37 EHRM 25 januari 2011, 18830/07, (Plaza/Polen); EHRM 11 juni 2013, 20255/12 (Prizzia/Hongarije). 38 HR 17 januari 2014, ECLI:NL:HR:2014:91.
en de ouder de gezondheid en ontwikkeling van het kind schaadt. Het belang van het kind is derhalve niet inherent aan diens eigen mening en deze mening houdt geen ‘vetorecht’ in.40
Een andere belangrijke factor, die losstaat van de maatregel zelf, is de snelheid waarmee deze ten uitvoer wordt gelegd. Indien Staten te veel tijd laten verstrijken voordat omgang daadwerkelijk geëffectueerd wordt, kan dit verstrekkende en soms onherstelbare gevolgen hebben voor de hechting en band van het kind met de uitwonende ouder. Met name bij (onterechte) beschuldigingen van seksueel misbruik speelt dit een rol. In dergelijke gevallen staat een soms langdurig strafrechtelijk onderzoek naar (meestal) de vader de omgang tussen hem en het kind in de weg, wat ertoe leidt dat omgang soms zelfs enkele jaren opgeschort wordt. Dit wringt des te meer wanneer de moeder na het vrijspreken van de vader opnieuw van hetzelfde feit aangifte doet, en het proces van voor af aan herhaald wordt.41 Echter leidt een lang proces niet altijd tot schending van art. 8 EVRM en zal dit naar de omstandigheden van het geval moeten worden beoordeeld.42
3.3 Specifieke familierechtelijke instrumenten
In de loop der jaren zijn veel verschillende initiatieven ontwikkeld in het kader van hulpverlening bij echtscheiding. Hierbij valt te denken aan echtscheidingsloketten, speciale bijeenkomsten voor gescheiden ouders en bijvoorbeeld het invoeren van de regierechter. Hoewel het positief is dat zo veel aandacht wordt besteed aan de complexe problematiek rondom echtscheiding en hulpverlening ‘aan de voorkant’ van het probleem, zorgt de veelheid van verschillende initiatieven en mogelijkheden voor enige onoverzichtelijkheid. Er zal aandacht moeten worden besteed aan het bevorderen van de zichtbaarheid, bekendheid en centralisering van de regie binnen het bestaande hulpaanbod. Ook is het wenselijk dat meer wordt ingezet op preventieve hulpverlening, nazorg en samenwerking tussen verschillende hulpverleners.43 In het vervolg zullen de twee meest bekende specifiek op omgang gerichte familierechtelijke instrumenten ter effectuering van omgang worden besproken. Deze middelen, en ook de middelen die in het vervolg zullen worden besproken, komen pas in beeld wanneer de afspraken uit het ouderschapsplan niet worden nageleefd en werken dus ‘aan de achterkant’ van het probleem.
40 Willems 2017, p. 8.
41 EHRM 11 juni 2013, 20255/12 (Prizzia/Hongarije); Willems 2017, p. 6-7. 42 EHRM 2 december 2004, 15666/02, (Berchy/Nederland).
Omgangsbemiddeling (mediation)
Niet zelden is omgangsproblematiek terug te voeren op andere, onderliggende problemen die reeds bestonden in de relatie tussen ouders. Conflicten, ernstige verstoorde communicatie en juridische procedures werken escalatie in de hand, wat problemen omtrent de omgang tot gevolg kan hebben.44 Ter voorkoming van verdere juridisering van het proces en teneinde onderliggende problematiek bij de ouders op te lossen, biedt art. 818 lid 2 Rv de rechter de mogelijkheid om partijen door te verwijzen naar mediation. Er is weinig (recent) onderzoek naar de effectiviteit van mediation. Het vermoeden bestaat dat dit sterk afhankelijk is van het conflictniveau van de ouders. Mediation is namelijk gericht op het vermogen van de ouders om samen te werken en het bereid zijn om samen tot een uitkomst te komen, wat bij een hoog conflictniveau vaak niet mogelijk meer is.45 Ouders zullen in staat moeten zijn elkaar te vergeven en te verdragen, en zullen de rol van (ex-)partner en ouder los van elkaar moeten zien. Wanneer er echter sprake is van veel pijn, verdriet, boosheid of het koesteren van wrok jegens de ander, zal dit het proces van vergeven en verdragen bemoeilijken.46 Ondanks dat mediation niet altijd effectief zal zijn, wordt in de literatuur toch door sommigen bepleit om mediation verplicht te stellen, of in ieder geval meer te stimuleren en financieren.47
Omgangsbegeleiding
De begeleide omgangsregeling (hierna: BOR) houdt in dat aan ouders feitelijke begeleiding wordt gegeven bij de daadwerkelijke uitvoering van de door de rechter vastgestelde omgangsregeling.48 Het contact tussen ouder en kind vindt dan plaats onder begeleiding van een derde. Dit kan gedurende enkele maanden op deze manier plaatsvinden. Uiteindelijk is het echter de bedoeling dat de ouders zelfstandig in staat zijn invulling te geven aan de regeling, en dat begeleiding niet langer nodig is.49 De BOR kan met name uitkomst bieden wanneer er zorgen bestaan omtrent de veiligheid van het kind bij (een van) de ouders50, maar ook in verband met bepaald gedrag van een ouder51 of bijvoorbeeld het risico op kinderontvoering.52 De begeleiding kan uitgevoerd worden door verschillende instanties. Dit kan bijvoorbeeld een
44 Vlaardingerbroek e.a. 2014, p. 518. 45 WODC 2019, p. 57.
46 Hendriks 2019.
47 Kinderombudsman 2014, p. 35; Van Teeffelen 2006, p. 2-3. 48 WODC 2019, p. 60.
49 Vlaardingerbroek e.a. 2014, p. 522-523.
50 Zie bijv. Hof Arnhem-Leeuwarden 11 april 2019, ECLI:NL:GHARL:2019:3295, waarin begeleide omgang werd gelast n.a.v. vermoedens van seksueel misbruik.
51 Hof Arnhem-Leeuwarden 4 februari 2016, ECLI:NL:GHARL:2016:1041. 52 WODC 2019, p. 60-61.
vrijwilligersinstantie zijn, een gecertificeerde instelling (hierna: GI), maar ook een speciaal ‘omgangshuis’. De omgang vindt vervolgens vaak plaats in een openbare ruimte of in een ruimte die daar speciaal voor is ingericht. Het WODC-rapport53 geeft als voorbeeld de BOR die wordt gefaciliteerd door Humanitas: een vrijwilligersorganisatie. Hun doel is om ouders op zakelijke wijze te leren om zelfstandig een regeling te treffen en onderhouden, en hun conflicten zo veel mogelijk te beheersen in het belang van het kind. Volgens hen lukt het in 75% van de bij hen aangemelde ouders om uiteindelijk zelf een omgangsregeling tot stand te brengen.54 Ook door ouders en professionals zelf wordt de mogelijkheid tot een BOR positief ervaren. Dit lijkt erop te wijzen dat de BOR een effectieve manier is om omgang te effectueren, echter is hier nog geen helder en definitief beeld van. In meerdere onderzoeken wordt aanbevolen om meer te investeren in deze vorm van omgang, te zorgen voor een overzichtelijk aanbod, en te zorgen voor duidelijkere kaders en richtlijnen waaraan deze ‘omgangshuizen’ moeten voldoen.55
3.4 Algemene familierechtelijke instrumenten
Boek 1 van het BW biedt naast de specifiek op omgang gerichte familierechtelijke instrumenten nog enige algemene instrumenten ter effectuering van omgang. Deze zullen in het vervolg worden besproken.
Bijzondere curator
In art. 1:250 BW is de mogelijkheid opgenomen voor de rechter om op verzoek van een belanghebbende of ambtshalve een bijzondere curator te benoemen voor het kind in aangelegenheden betreffende diens verzorging en opvoeding.56 Dit kan de rechter doen wanneer de belangen van de met het gezag belaste ouders in strijd zijn met de belangen van het kind, en de rechter dit in het belang van het kind noodzakelijk acht. De bijzondere curator speelt dan een bemiddelende rol waarbij hij de belangen van het kind behartigt en hem zowel in als buiten rechte vertegenwoordigt. De rechter kan zowel een jurist als gedragswetenschapper benoemen tot bijzondere curator. Echter blijkt uit een pilot van de Rechtbank Zeeland-West-Brabant, locatie Breda, dat gedragswetenschappers over het algemeen meer geschikt worden
53 WODC 2019. 54 WODC 2019, p. 61.
55 Kinderombudsman 2014, p. 23; WODC 2019, p. 61-62; Platform Scheiden zonder Schade 2018, p. 24. 56 Een bijzondere curator kan ook benoemd worden in zaken betreffende het vermogen van de minderjarige, zie art. 1:250 BW. De vertegenwoordiging van het kind door een bijzondere curator in afstammingszaken is geregeld in art. 1:212 BW.
bevonden en meer succes boeken dan juristen.57 Naast de algemene taak van het behartigen van het belang van het kind en diens stem en authentieke mening naar voren brengen in een procedure, kan een bijzondere curator tevens uitkomst bieden in het bewerkstelligen van omgang tussen ouder en kind. De bijzondere curator kan in dat geval onderzoeken of omgang mogelijk is, waar bijvoorbeeld de weerstand tegen omgang aan te wijten is, welke vorm van omgang mogelijk is en de rechter op basis daarvan adviseren ten behoeve van zijn beslissing.58 Hoewel nog geen duidelijk antwoord bestaat op de vraag in hoeverre de inzet van de bijzondere curator effectief is, wordt de betrokkenheid van de bijzondere curator door het merendeel van de ouders en kinderen als positief ervaren.59
Omgangsondertoezichtstelling
De ondertoezichtstelling (hierna: OTS) is een instrument dat in de eerste plaats niet specifiek gericht is op het bewerkstelligen van omgang. Een minderjarige kan onder toezicht worden gesteld indien hij ernstig in zijn ontwikkeling wordt bedreigd, en:
‘a. de zorg die in verband met het wegnemen van de bedreiging noodzakelijk is voor de minderjarige of voor zijn ouders of de ouder die het gezag uitoefenen,
door dezen niet of onvoldoende wordt geaccepteerd, en
b. de verwachting gerechtvaardigd is dat de ouders of de ouder die het gezag uitoefenen binnen een gelet op de persoon en de ontwikkeling van de minderjarige
aanvaardbaar te achten termijn, de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding, bedoeld in artikel 247, tweede lid, in staat zijn te dragen’60
Indien een OTS wordt opgelegd teneinde omgang te bewerkstelligen, dient aan deze vereisten uit art. 1:255 lid 1 BW te zijn voldaan. Dit betekent dat het louter niet vrijwillig tot stand komen van omgang of de enkele stelling van de Raad voor de Kinderbescherming (hierna: RvdK) dat de minderjarige in zijn ontwikkeling wordt bedreigd wanneer geen omgang tot stand komt, onvoldoende is voor het opleggen van een OTS.61 Daarnaast heeft de Hoge Raad in 2013 reeds bepaald dat de toewijzing van een omgangsondertoezichtstelling gepaard gaat met zware motiveringseisen, gelet op de ingrijpendheid van dit middel. Aangetoond zal moeten worden ‘…op grond van welke gegevens hij tot zijn oordeel is gekomen dat de minderjarige zodanig opgroeit
57 Klaver 2018, p. 4.
58 WODC 2019, p. 64. Zie bijv. Hof Den Bosch 21 februari 2019, ECLI:NL:GHSHE:2019:602. 59 Klaver 2018, p. 4.
60 Art. 1:255 lid 1 BW. 61 Van Teeffelen 2018, p. 6.
dat zijn zedelijke of geestelijke belangen of zijn gezondheid ernstig worden bedreigd, en andere middelen ter afwending van die bedreiging hebben gefaald of waarschijnlijk zullen falen.’62Hoewel ten tijde van dit arrest nog de oude rechtsgrond voor de OTS van kracht was (art. 1:254 oud BW), geldt deze motiveringseis nog steeds.63 Er zullen concrete aanwijzingen moeten zijn dat de minderjarige door de ontbrekende dan wel moeizame omgang ernstig in zijn ontwikkeling wordt bedreigd, en in de oordeelsvorming zal moeten worden betrokken of er geen minder ingrijpende middelen zijn die uitkomst zouden kunnen bieden.64 Dit betekent dat geen OTS kan worden opgelegd indien vrijwillige hulpverlening nog tot de mogelijkheden behoort.65 In geval van een omgangsondertoezichtstelling zal, net als bij een reguliere OTS, de GI verantwoordelijk zijn voor het nemen van de nodige stappen en maatregelen om de ontwikkelingsbedreiging van het kind weg te nemen. Van de GI mag worden verwacht hiertoe zo snel mogelijk over te gaan en met een concreet plan te komen om omgang te reguleren. De GI kan op grond van art. 1:263 lid 1 BW gedurende de OTS tevens schriftelijke aanwijzingen geven omtrent de verzorging en opvoeding van het kind. Deze aanwijzingen kunnen regulering van de omgang inhouden, echter kan de omgang hierin niet worden beperkt. Indien de ouders niet meewerken aan een schriftelijke aanwijzing, kan de GI deze laten bekrachtigen door de rechter. Deze kan aan de bekrachtiging een dwangmiddel verbinden, tenzij het belang van het kind zich hiertegen verzet (lid 3). Het verbinden van een dwangmiddel aan de bekrachtiging komt in de praktijk echter weinig voor.66
Wat betreft de effectiviteit van de omgangsondertoezichtstelling is het beeld wisselend. In 2012 is door Kinderombudsman en de Nationale ombudsman onderzoek gedaan naar de omgangsondertoezichtstelling, en deze zijn tot de conclusie gekomen dat de effectiviteit van dit middel sterk afhangt van de competenties en professionaliteit van de gezinsvoogd.67 Ouders hebben vaak wisselende verwachtingen van de gezinsvoogd en verlenen niet altijd makkelijk medewerking. Dit kan escalatie in de hand werken, terwijl het slagen van de OTS juist sterk afhankelijk is van de medewerking van de ouders.68
62 HR 13 april 2001, ECLI:NL:HR:2001:AB1009. 63 HR 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:295.
64 Van Teeffelen 2018, p. 6; HR 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:295.
65 Hof Den Bosch 21 maart 2016, ECLI:NL:GHSHE:2016:1235; WODC 2019, p. 68. 66 WODC 2019, p. 69-71.
67 Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2012, p. 32.
Gezagswijziging en wijziging hoofdverblijfplaats kind
Op verzoek van een van de ouders of van hen beiden kan een wijziging van het gezag ingezet worden om te trachten omgang tot stand te laten komen of beter te laten verlopen. Ook een slechts een dreiging hiermee zou wellicht resultaat kunnen boeken. Echter betekent dit middel, net als bij de OTS, een inperking van het gezag van de ouders, wat maakt dat van dit middel terughoudend gebruik dient te worden gemaakt.69 De Hoge Raad heeft dan ook bepaald dat gezagswijziging een uiterst middel is en dat de beslissing hiertoe niet alleen aan de gronden uit art. 1:251a BW zal moeten voldoen, maar ook aan strenge motiveringseisen.70 Het louter niet nakomen van een omgangsregeling is dan ook niet voldoende voor een gezagswijziging: er zou bijvoorbeeld tevens sprake moeten zijn van zo ernstig verstoorde communicatie dat invulling van het gezag niet langer mogelijk is, verscheidene eerder ingezette middelen die reeds hebben gefaald, of van een op andere wijze uitzichtloze situatie.71 Daarnaast dient voldaan te zijn aan het ‘klem criterium’: ‘…(het onaanvaardbare risico bestaat dat) het kind als gevolg van die niet-nakoming klem of verloren raakt tussen de ouders en niet te verwachten is dat hierin binnen afzienbare tijd voldoende verbetering komt, hetzij die gezagswijziging anderszins in het belang van het kind noodzakelijk is.’72Het belang van het kind speelt hierbij een doorslaggevende rol.73
Een gezagswijziging kan, maar hoeft niet noodzakelijk gepaard te gaan met een wijziging van de hoofdverblijfplaats van het kind. Indien het kind echter blijft wonen bij de ouder wiens gezag is weggenomen, rijst de vraag of dit middel wel effect zal hebben. De rechter zal bij de beoordeling van een dergelijk verzoek zwaar gewicht moeten toekennen aan het belang van het kind, gelet op de ingrijpende verandering die dit voor hem zou kunnen betekenen. Het kind wordt immers vaak uit zijn vertrouwde omgeving weggehaald, zal moeten wennen aan het wonen bij de andere ouder en zal soms moeten wisselen van school. Een dergelijk verzoek wordt dan ook niet vaak toegewezen.74 In hoeverre de gezagswijziging met of zonder wijziging van de hoofdverblijfplaats effectief is, is moeilijk te zeggen. Er bestaat hier nog geen helder beeld van. Uit het recente WODC-onderzoek is gebleken dat de respondenten weinig ervaring hebben met dit middel en dat sommigen menen dat een wijziging in het gezag slechts conflictverhogend werkt.75
69 WODC 2019, p. 74.
70 Vlaardingerbroek e.a. 2014, p. 517 en zie HR 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM4301. 71 WODC 2019, p. 75.
72 HR 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM4301.
73 Asser/De Boer 1* 2010/1012 en zie Hof Den Haag 13 februari 2008, ECLI:NL:GHSGR:2008:BC6203. 74 WODC 2019, p. 76; Zie ook Rb. Overijssel 8 maart 2016, ECLI:NL:RB:RBOVE:2016:1486.
Gezagsbeëindiging
Nog een stap verder dan de gezagswijziging, gaat de gezagsbeëindiging (art. 1:266 BW). Deze maatregel kan slechts door de RvdK, het Openbaar Ministerie (hierna: OM) of, indien de RvdK niet tot een verzoek overgaat, door degene die niet de ouder is en de minderjarige gedurende ten minste een jaar als behorende tot zijn gezin verzorgt en opvoedt, worden verzocht.76 Ook hier is het enkele feit dat omgang niet of nauwelijks tot stand komt, onvoldoende voor toewijzing van het verzoek. Er zal sprake moeten zijn van bijkomende omstandigheden die de gezagsbeëindiging rechtvaardigen en deze omstandigheden zullen bovendien de gronden genoemd in lid 1 sub a of b moeten bevatten. Deze gronden houden in dat (a) het kind zodanig opgroeit dat het ernstig in zijn ontwikkeling wordt bedreigd en de ouder niet in staat moet worden geacht om binnen aanvaardbare termijn de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding te dragen, of (b) dat het gezag door de ouder wordt misbruikt. De grove inbreuk die dit middel maakt op het family life van de ouders leidt logischerwijs tot de strenge vereisten die aan dit middel kleven. Dit middel zal derhalve niet vaak worden ingezet ter effectuering van omgang, maar met name indien sprake is van bijkomende, ernstige problematiek.77
Opschorting, vermindering of ontzegging van partner- of kinderalimentatie
Art. 1:401 BW biedt de rechter de mogelijkheid om een vastgestelde bijdrage in het levensonderhoud te wijzigen in geval van gewijzigde omstandigheden. Het frustreren van de omgangsregeling en daarmee samenhangend wangedrag van de ouder kan beschouwd worden als een dergelijke wijziging.78 Om dit middel toe te kunnen passen dient wel sprake te zijn van de situatie dat de alimentatie ontvangende ouder degene is die de omgang niet nakomt. In het tegenovergestelde geval zou immers geen sprake zijn van een prikkel tot nakoming. De alimentatie betalende ouder is degene die dit middel dient te verzoeken. Indien het verzoek de partneralimentatie betreft, kan de rechter bepalen de betaling daarvan op te schorten, de hoogte daarvan te verminderen, of de verplichting tot betaling daarvan in zijn geheel te beëindigen. Indien het verzoek echter de kinderalimentatie betreft, zal dit verzoek zelden worden toegewezen.79 Aangezien met name het kind de dupe zal zijn van opschorting van de kinderalimentatie, lijkt de nodige samenhang tussen het frustreren van omgang en opschorting van de kinderalimentatie te ontbreken.80 Wat betreft de effectiviteit van deze middelen is geen 76 Art. 1:267 lid 1 BW. 77 WODC 2019, p. 78; Ruitenberg 2019. 78 Vlaardingerbroek e.a. 2014, p. 514-515. 79 WODC 2019, p. 78-79. 80 Vlaardingerbroek e.a. 2014, p. 515.
conclusie te trekken, nu onduidelijk is of dit daadwerkelijk dient te worden beschouwd als middel ter effectuering van omgang, of eerder als sanctie. Daarnaast geven de respondenten uit het WODC-onderzoek aan dat zij deze middelen maar weinig tegenkomen in de praktijk en geeft een groot deel van hen aan dat kinderalimentatie nooit zou mogen worden opgeschort of beperkt. Tot slot dient bij het opschorten van de partneralimentatie niet te worden vergeten dat het lang niet altijd mogelijk is om één ‘foute partij’ aan te wijzen. Vaak hebben beide ouders een aandeel in de strijd, waardoor het ‘sanctioneren’ van slechts een van hen wellicht niet altijd gepast is.81
3.5 Algemene civielrechtelijke instrumenten
Tot slot biedt het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering nog enige algemene dwangmiddelen ter nakoming van een verplichting, die tevens kunnen worden ingezet in zaken betreffende het effectueren van omgang. Ouders kunnen zelf een dergelijk dwangmiddel verzoeken, echter kan in geval van gezamenlijk gezag de rechter dit tevens ambtshalve beslissen.82 De middelen waar het hier om gaat zijn de dwangsom, lijfsdwang en afgifte met behulp van de sterke arm, welke achtereenvolgens zullen worden besproken.
Dwangsom
De mogelijkheid tot het opleggen van een dwangsom is geregeld in art. 611a Rv. Al in 1982 heeft de Hoge Raad bepaald dat dit dwangmiddel met betrekking tot verplichtingen van familierechtelijke aard toegepast kan worden.83 De dwangsom houdt in dat de ouder die de omgang frustreert een geldbedrag zal moeten betalen. Of dit middel effectief is, hangt sterk af van de vraag hoe vermogend de desbetreffende ouder is. In geval van een onvermogende ouder is dit middel al gauw ineffectief: van een kale kip kun je immers niet plukken.84 Er zal dus sterk rekening gehouden moeten worden met de situatie van de niet nakomende ouder. Daarnaast zal het belang van het kind te allen tijde de eerste overweging dienen te vormen.85 Deze twee factoren kunnen met elkaar samenhangen. Wanneer een onvermogende ouder weigert de dwangsom te voldoen en dit de weigerachtige houding wellicht zelfs versterkt, zal dit noch de bestaande omgangsregeling, noch het belang van het kind ten goede komen.86 Sommige
81 WODC 2019, p. 80. 82 Art. 1:253a lid 5 BW.
83 HR 1 oktober 1982, ECLI:NL:HR:1982:AC1995.
84 Asser/De Boer 1* 2010/1012, zie bijv. Rb ’s-Hertogenbosch 8 april 2009, ECLI:NL:RBSHE:2009:BI3469. 85 Zie bijv. Hof Den Haag 12 januari 2011, ECLI:NL:GHSGR:2011:BP9609.
rechters achten het afhankelijk stellen van nakoming van omgang van een dwangsom in wezen niet in het belang van het kind, zoals bijvoorbeeld de Rechtbank Utrecht.87 Ook het Gerechtshof Den Haag bepaalde in een zaak dat het opleggen van een dwangsom ‘… de onderlinge verhouding van partijen niet ten goede zal komen, hetgeen zou kunnen leiden tot spanningen en loyaliteitsconflicten bij de minderjarige.’88Met het oog op het belang van de minderjarige werd in dit geval dan ook niet overgegaan tot het opleggen van een dwangsom.
Toch zal het gebruik van een dwangsom lang niet altijd strijd met het belang van het kind opleveren. Dit middel wordt in de praktijk dan ook veelvuldig ingezet. Naast de financiële situatie van de niet nakomende ouder, zal tevens de oorzaak van niet nakoming een rol spelen bij de effectiviteit van dit middel. De dwangsom lijkt met name effectief te zijn indien sprake is van incidentele niet nakoming, en niet in geval van structurele niet nakoming ten gevolge van dieperliggende conflicten en problemen. Indien het opleggen van de dwangsom geen effect sorteert, kan de rechter de dwangsom verhogen of overgaan tot de inzet van andere, zwaardere dwangmiddelen.89
Lijfsdwang (gijzeling)
Lijfsdwang is geregeld in art. 585 Rv en wordt ook bij verplichtingen van familierechtelijke aard toegelaten als dwangmiddel.90 Zoals het woord in feite al zegt, gaat het hier om daadwerkelijke vrijheidsbeneming door middel van opsluiting van de ouder die niet meewerkt aan de nakoming van een omgangsregeling in een huis van bewaring.91 Deze vrijheidsbeneming is uiteraard als zeer ingrijpend te beschouwen, nu dit een (gerechtvaardigde) inbreuk oplevert van art. 5 EVRM. Om deze reden is in art. 587 Rv opgenomen dat lijfsdwang slechts toegepast kan worden indien geen ander dwangmiddel voldoende uitkomst zal bieden: het middel dient te worden beschouwd als ultimum remedium. Zo werd in een uitspraak van de Rechtbank Assen bepaald dat na de oplegging van een dwangsom eerst bepaald moest worden of gebruikgemaakt kon worden van de sterke arm, alvorens over te gaan op de toepassing van lijfsdwang.92 De rechtspraak is hierin echter niet eenduidig.93
87 Rb. Utrecht 23 juli 1980, ECLI:NL:RBUTR:1980:AC6959. 88 Hof Den Haag 12 januari 2011, ECLI:NL:GHSGR:2011:BP9609. 89 WODC 2019, p. 82-84.
90 HR 5 december 1986, ECLI:NL:HR:1986:AB9248, m.nt. W.L. Haardt. 91 Vlaardingerbroek e.a. 2014, p. 513; WODC 2019, p. 84.
92 Rb. Assen 28 april 2009, ECLI:NL:RBASS:2009:BI3649. 93 WODC 2019, p. 85-86.
De rechter zal te allen tijde moeten overwegen of toepassing van dit dwangmiddel wel in overeenstemming is met het belang van het kind, nu de ouder bij het kind weggehaald wordt en deze op die manier niet in staat is het gezag uit te oefenen.94 De redenatie kan echter ook exact andersom zijn. Zie bijvoorbeeld een uitspraak van het Hof Arnhem-Leeuwarden, waarin werd bepaald dat het belang van het kind op omgang met haar vader prevaleerde boven het belang van de moeder bij niet-toepassing van lijfsdwang.95 Echter zal dit dwangmiddel in de meeste gevallen niet in het belang van het kind worden geacht. Hoewel het belang van het kind in principe de eerste overweging dient te zijn96, kan de rechter dit belang toch op de tweede plek zetten wanneer hij dit noodzakelijk acht. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn indien: ‘… eiseres halsstarrig blijft weigeren vrijwillig aan de omgangsregeling mee te werken en de in drie verschillende instanties gegeven rechterlijke uitspraken naast zich neerlegt, zodat lijfsdwang als laatste dwangmiddel overblijft. Uiteraard is zulks niet in het belang van de kinderen, maar eiseres heeft het zelf in de hand dit onheil voor de kinderen te voorkomen.’97Het ingrijpende karakter van dit middel zou kunnen worden afgezwakt indien wordt bepaald dat de lijfsdwang ten uitvoer wordt gelegd op de momenten dat het kind bij de andere ouder verblijft, zodat deze het kind kan opvangen. Ook het enkele dreigen met dit middel zou wellicht genoeg kunnen zijn om de ouder te bewegen tot nakoming. Echter bestaat geen duidelijk beeld omtrent de effectiviteit van dit middel. Ook uit het WODC-onderzoek is gebleken dat de ondervraagde respondenten weinig tot geen ervaring hebben met dit middel.98
Afgifte met behulp van de sterke arm
In de artt. 812-813 Rv wordt de afgifte met de sterke arm geregeld. Dit houdt in dat het kind met behulp van de politie wordt afgegeven aan de andere ouder. Hoewel dit dwangmiddel een vrij direct en effectief99 middel is, zal dit dwangmiddel niet snel toegepast worden door de rechter. Het belang van het kind zal hier namelijk zelden mee gediend zijn, nu de afgifte een zeer ingrijpende of zelfs traumatische gebeurtenis zou kunnen zijn voor het kind.100 Echter zou het enkele feit dat de ene ouder een machtiging heeft tot inschakeling van de sterke arm er wellicht voor kunnen zorgen dat de andere ouder er alsnog toe wordt bewogen het kind
94 Asser/De Boer 1* 2010/1012.
95 Hof Arnhem-Leeuwarden 3 mei 2016, ECLI:NL:GHARL:2016:3579. 96 Artikel 3 IVRK.
97 Rb. Groningen 14 september 1990, ECLI:NL:RBGRO:1990:AH3357. 98 WODC 2019, p. 87.
99 Effectief in de zin van dat het kind daadwerkelijk bij de andere ouder belandt. 100 Vlaardingerbroek e.a. 2014, p. 513.
‘vrijwillig’ af te geven.101 Ook bij dit dwangmiddel valt wat betreft de effectiviteit en inzet hiervan geen heldere conclusie te trekken: het is onbekend hoe vaak de machtiging hiertoe wordt verstrekt, hoe vaak daadwerkelijk van deze machtiging gebruik wordt gemaakt, in hoeverre het effectief is, en wat de gevolgen zijn voor het kind en zijn ouders.102
101 WODC 2019, p. 87. 102 WODC 2019, p. 88.
Hoofdstuk 4 – Nieuwe initiatieven en oplossingen voor
omgangsproblematiek
4.1 Inleiding
In dit hoofdstuk zullen eerst kort enkele aanbevelingen uit het WODC-onderzoek 2019 worden besproken waaruit zal blijken waar de knelpunten liggen binnen de problematiek rondom het nakomen van omgang. Vervolgens zullen enkele actuele, potentiele oplossingen en ideeën ter bevordering van nakoming van omgang worden besproken.
4.2 Beknopt overzicht bevindingen en aanknopingspunten voor verbetering WODC-onderzoek 2019103
Op basis van de bevindingen uit het onderzoek zijn in het rapport enkele aanknopingspunten voor verbetering gepresenteerd. Deze aanknopingspunten geven niet alleen de problematiek omtrent nakoming van omgang weer, maar zien ook op de onderliggende, bredere problematiek die rondom de echtscheiding kan bestaan. Een belangrijke bevinding uit dit onderzoek is onder meer dat met name deze onderliggende echtscheidingsproblematiek dient te worden aangepakt teneinde de nakoming van omgang tussen ouder en kind te verbeteren.
Daarnaast zou overwogen kunnen worden om het echtscheidingsproces, mede gelet op het belang van de kinderen, te dejuridiseren door het ouderschapsplan niet langer verplicht te stellen bij een verzoek tot echtscheiding. Het procederen werkt conflictverhogend en zou zo veel mogelijk moeten worden vermeden. Een idee zou kunnen zijn om, net als in onder andere Australië, en niet-adversarieel traject verplicht te stellen alvorens de gang naar de rechter bewandeld kan worden met betrekking tot geschillen over de kinderen.
Verder wordt opgemerkt dat de samenwerking tussen de verschillende betrokken professionals beter kan en dat ook de mate van diens deskundigheid aandacht verdient. Daarnaast dient meer belang te worden gehecht aan de participatie en behoeften van de kinderen in het echtscheidingsproces, gelet op de verstrekkende gevolgen die niet-nakoming van afspraken voor hen kan hebben. Het belang van het kind is een belangrijke factor in hoe met de niet-nakoming wordt omgegaan door professionals en rechters. Het palet aan juridische
103 WODC 2019, p. 313-318. Wat betreft de bevindingen omtrent de werking van het ouderschapsplan zie §2.2.4.
instrumenten dat beschikbaar is lijkt zich meer te richten op het bestrijden van de gevolgen van niet-nakoming dan de oorzaak van de problemen die hieraan ten grondslag liggen, en kunnen al snel het belang van het kind schaden. Aangezien geen duidelijk beeld bestaat van de effectiviteit van de meeste juridische instrumenten, maar wel duidelijk is dat onderliggende problematiek, vroegtijdige signalering en het belang van het kind een grote rol spelen bij de nakoming, is het positief dat veel geëxperimenteerd wordt met middelen en initiatieven die aan al deze factoren recht doen. Echter volgt uit het onderzoek ook dat vooral meer onderzoek nodig is naar scheiding, effectiviteit van interventies, risico- en beschermingsfactoren bij scheiding, en onder welke voorwaarden en voor welke kinderen bepaalde omgangsregelingen geschikt zijn.
Gelet op de positieve verplichting die op de Staat rust om alle aspecten van family life te waarborgen, kan worden betwijfeld of de Staat hier voldoende aan voldoet. De bestaande middelen ter effectuering van omgang lijken immers ineffectief te zijn, terwijl het belang van het kind bij gelijkwaardige verzorging en opvoeding door beide ouders wel degelijk een bestaand recht is dat als uitvloeisel van het recht op family life te beschouwen is. Dit recht wordt zowel contractueel als wettelijk vormgegeven: in het ouderschapsplan en in art. 1:247 BW. Echter blijft nakoming hiervan schijnbaar te vaak achterwege. Het ligt op de weg van de Staat om in dit kader actief op zoek te gaan naar een manier om dit probleem op te lossen. In het vervolg zullen enkele ideeën hieromtrent worden besproken.
4.3 De gezinsvertegenwoordiger
Een van de ideeën over het oplossen van omgangsproblematiek, en eigenlijk scheidingsproblematiek in het algemeen, is de introductie van de gezinsvertegenwoordiger. Dit kan zowel een advocaat104, mediator als ander persoon met nader te bepalen deskundigheden betreffen.105 Het betreft een neutraal persoon die als verbindende schakel fungeert zowel in de voorfase van scheiding als gedurende de procedure. De gezinsvertegenwoordiger ondersteunt beide ouders en houdt bovendien gedurende het hele proces de positie van het kind in de gaten. Over de vorm van de gezinsvertegenwoordiger en over welke competenties deze precies dient te beschikken, bestaat echter nog geen eenduidigheid.
104 In dat geval wordt ook wel de term ‘gezinsadvocaat’ gebruikt. 105 Platform Scheiden zonder Schade 2018, p. 23.
Een van de vormen die de gezinsvertegenwoordiger zou kunnen aannemen, is die van de gezinsadvocaat. Een kerngroep van vijftien professionals is bezig met het uitwerken van deze figuur. De gezinsadvocaat dient de belangen van alle gezinsleden, ook en misschien vooral die van het kind, en fungeert derhalve in feite als meervoudig partijdige casemanager.106 Volgens Cees van Leuven107 is die meervoudige partijdigheid goed te rijmen met het beginsel van gelijkwaardig ouderschap: ‘Je hoeft het helemaal niet eens te zijn. En toch kun je komen tot een gelijkwaardige invulling van het ouderschap.’ De gezinsadvocaat is er juist voor om de punten waarop geen overeenstemming wordt bereikt op een respectvolle en neutrale manier te verwoorden, waarna de rechter de knoop door kan hakken.108 Daarnaast is van belang dat de
gezinsadvocaat nauw samenwerkt met andere hulpverleners. Er zijn gezinnen waar soms wel tientallen verschillende hulpverleners bij betrokken zijn. Indien niet nauw genoeg wordt samengewerkt is dit zeer ineffectief en ontbreekt vaak een totaaloverzicht van de situatie, van welke stappen er al zijn gezet en welke hulpverlening passend en nodig is.109 De gezinsadvocaat/-vertegenwoordiger is regisseur en aanspreekpunt gedurende het hele proces, schakelt tussen zorg en recht, begeleidt het hele gezin en is verantwoordelijk voor monitoring en nazorg.110
Een punt waarover nog geen consensus bestaat is de vraag over welke competenties en opleiding de gezinsadvocaat dient te beschikken. Fungeert de gezinsadvocaat tevens als mediator, dient hij kennis te hebben van psychologische processen, of dient hij met name juridisch onderlegd te zijn? Twee leden van de kerngroep zijn in ieder geval van mening dat het van belang is dat de gezinsadvocaat kennis heeft van de emotionele processen die plaatsvinden bij een echtscheiding.111 Indien conflictvorming door middel van actieve begeleiding van de gezinsvertegenwoordiger/-advocaat zou kunnen voorkomen, zou dit wellicht kunnen leiden tot minder problemen omtrent het nakomen van omgang. Ook zou overwogen kunnen worden een speciale opleiding tot gezinsvertegenwoordiger/-advocaat te creëren waarin de alle verschillende expertises die nodig zijn aan bod komen.112
106 Droogleever Fortuyn 2018, p. 3.
107 Cees van Leuven is raadsheer bij het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch. 108 Droogleever Fortuyn 2018, p. 3.
109 Droogleever Fortuyn 2018, p. 4. 110 Goosen 2019.
111 Droogleever Fortuyn 2018, p. 4. 112 Chin-A-Fat 2019.
De keuze voor een neutrale gezinsvertegenwoordiger hangt mede samen met voornemen om het ‘toernooi-model’ dat de echtscheidingsprocedure momenteel heeft, los te laten. De huidige echtscheidingsprocedure is zo ingericht dat partijen door het over en weer indienen van verzoek- en verweerschriften steeds dieper ingegraven raken in hun standpunten.113 Het is niet lastig voor te stellen dat het voortdurend ondergraven van elkaars argumenten in formeel juridisch taalgebruik ertoe leidt dat de onderliggende emoties van partijen uit het oog worden verloren, waardoor zij steeds geharder raken in de strijd en de-escalatie van het conflict niet langer haalbaar is. Om deze verharding van de strijd te voorkomen wordt veel nagedacht over een alternatieve echtscheidingsprocedure die gericht is op de-escalatie en oplossingen, en die bovendien in nauwe verbinding staat met het hulpverleningsdomein.114 Onderdeel hiervan is dat de procedure wordt ingeleid door één gezamenlijk processtuk van partijen. De gezinsvertegenwoordiger begeleidt partijen bij het opstellen en legt het stuk, met eventuele ‘open’ punten waar geen overeenstemming over wordt bereikt, voor aan de rechter. Het procesmonopolie van de advocaat wordt hierin dus losgelaten.115 Dit vereist wel dat de gezinsvertegenwoordiger over de kennis en vaardigheden beschikt om partijen hierin te begeleiden en om een processtuk op te stellen. Daarnaast biedt de wet momenteel geen mogelijkheid tot onder andere het achterwege laten van procesvertegenwoordiging in de echtscheidingsprocedure. Met het conceptvoorstel Experimentenwet Rechtspleging wordt getracht voor dit experiment een wettelijke grondslag in het leven te roepen. 116
In het verlengde van het idee om de echtscheidingsprocedure aan te passen ligt het voorstel117 om meer regie bij de rechter te leggen in de echtscheidingsprocedure, zowel op zaaksinhoudelijk als organisatorisch niveau. Dit houdt bijvoorbeeld in dat steeds eenzelfde rechter alle zaken binnen één gezin behandelt, en dit gezin zowel in de periode voor als na de zitting in de gaten houdt. Op deze manier kan tijdig worden ingeschat of en zo ja welke interventies nodig zijn. Daarnaast dient de rechter op voorhand al na te gaan of alle nodige personen op zitting aanwezig zullen zijn, hieronder ook anderen dan partijen en hun advocaten begrepen. Hierbij sluit aan dat al voor zitting zal moeten worden toegewerkt naar maatwerk:
113 Coenraad 2019, p. 9.
114 Platform Scheiden zonder Schade 2018, p. 28.
115 Platform Scheiden zonder Schade 2019, p. 23; Coenraad 2019, p. 9.
116 De Ontwerp Memorie van Toelichting bij het Concept Wetsvoorstel Experimentenwet rechtspleging, p. 19-20.
bijvoorbeeld door al voor de zitting een raadsonderzoek te gelasten of een bijzondere curator te noemen, of de zaak met spoed op zitting te laten komen ten behoeve van de-escalatie.118
4.4 Gezinsvertegenwoordiger versus bijzondere curator
Wanneer gekeken wordt naar de beoogde competenties van de gezinsvertegenwoordiger, roept dit mijns inziens de vraag op wat hiervan de meerwaarde is ten opzichte van de bijzondere curator. Door sommigen wordt bepleit dat ook de gezinsvertegenwoordiger met name het belang van het kind als focus zou moeten hebben, wat ertoe moet leiden dat ouders tot een duurzame regeling komen wat betreft de afspraken die gemaakt moeten worden, om zo conflicten te voorkomen.119 Echter is dit tevens de kerntaak van de bijzondere curator, en ook deze figuur kan onderzoeken waar de weerstand of problematiek bij omgang aan te wijten is en de rechter hierover adviseren.120 Daarnaast kan men zich afvragen in hoeverre het wenselijk en mogelijk is om één persoon, de gezinsvertegenwoordiger/-advocaat, meerdere belangen te laten behartigen. Los van de spanning die dit oplevert met de eis van partijdigheid die is neergelegd in de Gedragsregels Advocatuur, zal per geval moeten worden beoordeeld of de omstandigheden zich hiervoor lenen.121 Bij de bijzondere curator ligt dit minder ingewikkeld: deze behartigt slechts het belang van het kind, en kan daarnaast adviseren omtrent de aanpak van de heersende problematiek. Gelet op het feit dat ook de bijzondere curator een gedragswetenschappelijke achtergrond kan hebben, voegt ook dat element van de gezinsvertegenwoordiger niet veel toe. Mijns inziens zou de bijzondere curator eigenlijk net zo goed een brug kunnen slaan tussen zorg en recht als de gezinsvertegenwoordiger. Wel dient hiervoor een duidelijker kwaliteitskader te worden ontwikkeld, en zal moeten worden nagegaan of een oplossing kan worden bedacht voor het gebrek aan juridische kennis bij de bijzondere curator met gedragswetenschappelijke achtergrond.122
4.5 De inzet van het strafrecht als dwangmiddel
In het Platform Scheiden zonder Schade wordt de aanbeveling gedaan om te overwegen om het voortdurend frustreren van omgangsregelingen strafbaar te stellen.123 Momenteel kent de wet hier namelijk geen specifieke strafbepaling voor. Er is echter wel de mogelijkheid om aangifte
118 Beckers 2019.
119 Droogleever Fortuyn 2018, p. 3.
120 Zie §3.4 voor de competenties van de bijzondere curator. 121 Droogleever Fortuyn 2018, p. 3.
122 Klaver 2018, p. 5.
