Bestemming bereikt?
rechtszekerheid en het experiment met flexibele bestemmingsplannen
Christa Bouwmeester (10662588)
Docent: mw. mr. M.N. Boeve
10 juni 2015
Voorwoord
Dit is mijn onderzoeksrapport dat ik heb geschreven als afsluiting van mijn master staats- en bestuursrecht aan de Universiteit van Amsterdam. Ik ben in september 2013 gestart met de opleiding en nu, bijna twee jaar later, ligt hier het eindresultaat. De afsluiting van een voor mij bijzondere en leerzame periode. Het onderwerp is één van de vele voorbeelden waarin we zien dat de overheid steeds meer een vraaggerichte faciliterende rol inneemt. Een overheid die de uitvoering van private- en burgerinitiatieven makkelijker wil maken en daarbij zorg draagt voor passende wet- en regelgeving.
In de ruimtelijke ordening wordt dit de komende jaren nog meer zichtbaar als de Omgevingswet vorm begint te krijgen. Als voorloper van deze wet zijn er diverse experimenten mogelijk gemaakt. Eén daarvan is die van flexibele bestemmingsplannen met als uitgangspunt de uitnodigingsplanologie. Dit onderzoek gaat over de gevolgen voor de rechtszekerheid bij één van die experimenten.
Ik wil Marlon Boeve bedanken voor haar begeleiding. Daarnaast wil ik de mensen om mee heen bedanken die, gewild of niet, nu ook alles weten van flexibele bestemmingsplannen en alles wat erbij hoort.
Christa Bouwmeester
Inhoudsopgave
Samenvatting 3
Overzicht gebruikte afkortingen 4
1. Inleiding + probleemstelling 5 1.1 Doelstelling 6 1.2 Onderzoeksvraag en deelvragen 6 1.3 Afbakening 6 1.4 Onderzoeksmethode 7 1.5 Opbouw 7 1.6 Flexibiliteit en rechtszekerheid 7
2. Het huidige bestemmingsplan 11
2.1 Inleiding 11 2.2 Bestemmingen 11 2.3 Regels 13 2.4 Flexibiliteitsinstrumenten 15 2.5 Actualiseringsplicht 16 2.6 Uitvoerbaarheid 17 2.7 Onderzoeksverplichting 18 2.8 Conclusie 20
3. Het experiment ‘flexibele bestemmingsplannen’ 21
3.1 Inleiding 21
3.2 Crisis–en herstelwet 22
3.3 6e tranche 22
3.4 Uitnodigingsplanologie 26
3.5 Uitnodigingsplanologie en het experiment 28
3.6 Omgevingswet 30
3.7 Conclusie 32
4. Gevolgen voor de rechtszekerheid 34
4.1 Inleiding 34 4.2 Globale eindbestemmingen 34 4.3 Verlengde looptijd 35 4.4 Uitvoerbaarheid 35 4.5 Onderzoeksverplichting 36 4.6 Conclusie 38 5. Conclusie 40 Bronnenoverzicht 41
3
Samenvatting
Omdat regelgeving een drempel kan zijn voor innovatieve ontwikkelingen die bijdragen aan duurzaamheid, maakt de Crisis–en herstelwet het mogelijk om ontwikkelingen en/of projecten aan te wijzen als experiment, waardoor er afgeweken mag worden van bepaalde regelgeving.
Eén van deze experimenten is het experiment met flexibele bestemmingsplannen als bedoeld in de 6e tranche wijziging Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. In dit onderzoek wordt de vraag beantwoord of de rechtszekerheid van belanghebbenden voldoende kan worden geborgd in bestemmingsplannen die op basis van de variant van de uitnodigingsplanologie van dit experiment worden vormgegeven. Een onderdeel hiervan is of daarbij aan het zorgvuldigheidsbeginsel en de motiveringsplicht kan worden voldaan. Het antwoord luidt dat ditnin beginsel mogelijk is. Wel gelden hierbij een aantal aandachtspunten.
Een eerste aandachtspunt is dat een globaal eindplan wordt opgesteld met daarin opgenomen de bestemming “Gemengd” en zo min mogelijk flexibiliteitsinstrumenten, zodat op voorhand duidelijk is welk gebruik is toegestaan.
Ten tweede hoeft een looptijd van 20 jaar niet problematisch te zijn, mits de sanctie van het niet voldoen aan de actualiseringsplicht in de Wro komt te vervallen. Een andere optie is om gemeenten zelf de looptijd van een bestemmingsplan te laten vaststellen.
Het kan strijd opleveren met de rechtszekerheid als geen enkel inzicht in de uitvoerbaarheid wordt gegeven (deze eis is vervallen bij het experiment).
Aan de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan wordt de afgelopen jaren echter al minder strenge eisen gesteld dan voorheen.
Bij het experiment mag echter niet van de onderzoeksverplichting (artikel 3.1.6 d Bro) worden afgeweken. Hierbij mag, onder omstandigheden, wel van een representatieve invulling worden uitgegaan. Een gefaseerde onderzoeksverplichting kan strijd opleveren met de rechtszekerheid. Door gebruik te maken van de mogelijkheden tot het gebruiken van flexibiliteitsinstrumenten, kwalitatieve eisen, specifieke gebruiksregels en voorwaardelijke verplichtingen in een bestemmingsplan kunnen randvoorwaarden met betrekking tot de fysieke leefomgeving worden opgenomen.
Door aan bovenstaande punten aandacht te besteden bij het opstellen van een bestemmingsplan kan aan het zorgvuldigheidsbeginsel en de motiveringsplicht worden voldaan, en kan de rechtszekerheid voldoende worden geborgd.
4
Overzicht gebruikte afkortingen
ABRvS Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State
AMvB Algemene Maatregel van Bestuur
Awb Algemene wet bestuursrecht
Bro Besluit ruimtelijke ordening
Chw Crisis- en herstelwet
MvT Memorie van Toelichting
NvT Nota van Toelichting
Rsro Regeling standaarden ruimtelijke ordening
RvS Raad van State
SVBP Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen
VNG Vereniging Nederlandse Gemeenten
Wabo Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Wgh Wet geluidhinder
Wm Wet milieubeheer
5
1. Inleiding en probleemstelling
Op 6 juli 2013 is de 6e tranche wijziging Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet in werking getreden, waarbij als experiment een aantal gebieden zijn aangewezen waarvoor de gemeenteraad kan besluiten om, bij het vaststellen van een bestemmingsplan voor deze gebieden, af te wijken van een aantal artikelen van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro).
Het doel van het experiment is ‘om te onderzoeken waar en wanneer functies en
regels ‘los’ kunnen worden gelaten om zo meer en sneller ruimte te maken voor nieuwe ontwikkelingen en initiatieven, zowel in bestaande bouw als op braakliggende terreinen’.1
Hieruit valt op te maken dat er in de huidige situatie niet voldoende ruimte is voor nieuwe ontwikkelingen en dat, als deze ruimte er wel is, het (te) lang duurt voordat deze ruimte benut kan worden. De opgedane kennis bij het experiment
kan worden benut bij het opstellen van de in ontwikkeling zijnde Omgevingswet.2
Het wetsontwerp voor de Omgevingswet is op 17 juni 2014 naar de Tweede Kamer gestuurd. Het idee achter dit wetsontwerp is om alle regelgeving die betrekking heeft op de fysieke leefomgeving zoveel mogelijk in één wet en de daarbij horende uitvoeringswetgeving (AMvB’s, ministeriele regelingen en verordeningen) onder te brengen. Ruimtelijke ordening, milieuwetgeving, monumenten en zelfs
1 Stb.2013,279,p.6. 2 Stb.2013,279,p.7.
terrasvergunningen worden hierbij in één stelsel ondergebracht. Bij de uitvoering van de regels in dit nieuwe stelsel moet meer afwegingsruimte komen voor
bestuursorganen dan in de huidige situatie. 3
Omdat dit een omvangrijke wijziging is, zal de invoering van de Omgevingswet nog
enige jaren duren. Het experiment zoals opgenomen in de 6e tranche van de
wijziging Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, dient als een soort ‘pilot’ voor één van de instrumenten van de Omgevingswet, het omgevingsplan (de opvolger van het bestemmingsplan).
Het experiment bevat drie varianten; het globale plan, uitnodigingsplanologie en het opnemen van regels in een verordening. Alleen de variant van de uitnodigingsplanologie wordt hier behandeld.
In de bestemmingsplannen die op basis van deze variant worden opgesteld, zal worden aangegeven wat op een bepaald perceel niet is toegestaan. Dit in tegenstelling tot de huidige situatie, waar in een bestemmingsplan juist limitatief staat aangegeven wat wel is toegestaan (bestemmingen en bijbehorende regels). Men wil op deze manier o.a. onderzoeken of deze flexibiliteit tot meer transparantie leidt en tot minder regels, tijd en kosten voor zowel de
initiatiefnemer als de gemeente.4
3 Kamerstuken II 2013/14,33962,nr.3,p.31. 4 Stb.2013,279,p.7.
6
In deze scriptie wordt verkend hoe, op basis van het experiment, bestemmingsplannen vormgegeven kunnen worden zonder afbreuk te doen aan de rechtszekerheid van belanghebbenden.
1.1 Doelstelling
Het onderwerp van flexibele bestemmingsplannen is zeer actueel. Door de economische crisis is gebleken dat de huidige systematiek van het vormgeven van bestemmingsplannen een belemmering kan zijn om nieuwe en tijdelijke initiatieven mogelijk te maken. Het uiteindelijke doel van dit onderzoek is om in kaart te brengen of de rechtszekerheid voldoende gewaarborgd kan worden bij een bestemmingsplan dat op basis van uitnodigingsplanologie tot stand is gekomen. Vervolgens kan het onderzoek worden gebruikt bij het opstellen van bestemmingsplannen voor gebieden waarvoor het gewenst is om verschillende functies mogelijk te maken.
1.2 Onderzoeksvraag
Eén van de aandachtspunten bij het experiment met flexibele bestemmingsplannen is de rechtszekerheid voor omwonenden. Kan deze ook
geborgd worden zonder een dichtgetimmerd bestemmingsplan?5
Ik vraag me dan ook af of het mogelijk is om bij dit experiment de rechtszekerheid van belanghebbenden voldoende te waarborgen. Dit zijn niet alleen de omwonenden, maar ook initiatiefnemers die in het gebied bepaalde ontwikkelingen willen realiseren. De onderzoeksvraag luidt dan ook:
5 Stb.2013,279.
Kan de rechtszekerheid van belanghebbenden voldoende geborgd worden in bestemmingsplannen die op basis van de variant van de uitnodigingsplanologie als bedoeld in de 6e tranche wijziging Besluit Crisis- en herstelwet worden vormgegeven?
Deze vraag kan worden onderverdeeld in een aantal subvragen: • Wat betekent rechtszekerheid in relatie tot bestemmingsplannen? • Welke eisen worden op dit moment gesteld aan bestemmingsplannen? • Wat houdt het experiment in?
• Wat kunnen de gevolgen zijn van het experiment voor de rechtszekerheid?
1.3 Afbakening
Het experiment bestaat uit drie varianten: globale bestemmingsplannen, uitnodigingsplanologie, en het opnemen van de bestemmingsplannen in de vorm van een verordening. Het behandelen van alle varianten leidt tot een te omvangrijk onderzoek. Er wordt dan ook alleen de variant van de uitnodigingsplanologie besproken. Er worden bij een aantal gemeenten al bestemmingsplannen opgesteld op basis van uitnodigingsplanologie. Over dit onderwerp is dan ook voldoende literatuur beschikbaar.
Het experiment maakt het mogelijk om van een aantal artikelen in de Wro en Bro af te wijken. Omdat het niet mogelijk is om alle artikelen waarvan kan worden afgeweken te behandelen, worden alleen de actualiseringsplicht en de verplichting
7
om inzicht te bieden in de uitvoerbaarheid behandeld.6 Deze onderwerpen werken
namelijk het meest belemmerend bij de variant van de uitnodigingsplanologie.
1.4 Onderzoeksmethode
Om tot beantwoording van de onderzoeksvraag te komen, is literatuuronderzoek verricht. Daarbij zijn verschillende bronnen gebruikt. Voor het algemene deel over bestemmingsplannen is voornamelijk gebruik gemaakt van handboeken. Voor het hoofdstuk over het experiment is voornamelijk gebruik gemaakt van tijdschriftartikelen en de parlementaire stukken met betrekking tot de Omgevingswet. De jurisprudentie was naast de literatuur een wezenlijk element in dit onderzoek. Voor een volledig overzicht van de gebruikte bronnen wordt verwezen naar het bronnenoverzicht.
1.5 Opbouw
Om de vraag te beantwoorden worden de genoemde deelvragen behandeld. Hierna wordt eerst ingegaan op de vraag wat rechtszekerheid betekent in relatie tot bestemmingsplannen. Daarna wordt in hoofdstuk twee het huidige bestemmingsplan besproken. Welke eisen worden er op dit moment gesteld aan bestemmingsplannen? Welke vormen van flexibiliteit zijn nu al mogelijk? In hoofdstuk drie wordt vervolgens de variant van de uitnodigingsplanologie van het experiment besproken. Wat houdt het experiment in? In het vierde hoofdstuk wordt een antwoord gegeven op de vraag wat de gevolgen van het experiment kunnen zijn voor de rechtszekerheid.
6 Artikel 3.1.6 Bro
In het vijfde hoofdstuk wordt vervolgens een antwoord gegeven op de onderzoeksvraag.
1.6 Flexibiliteit en rechtszekerheid
Het rechtszekerheidsbeginsel is een fundamenteel rechtsbeginsel, dat in het publiekrecht medebepalend is voor de begrenzing van de inbreuken die door de
overheid op de vrijheid van individuele burgers mogen worden gemaakt.7 De eis
van rechtszekerheid moet daarbij willekeur bij overheidsoptreden voorkomen. Het rechtszekerheidsbeginsel bestaat uit het formele en het materiële rechtszekerheidsbeginsel.
Het formele rechtszekerheidsbeginsel ziet op een duidelijke begrenzing van de bestuursbevoegdheid en op ondubbelzinnigheid in de bepaling van de rechtspositie van de burger. Wetgeving, beleid, plannen en beschikkingen moeten duidelijk geformuleerd en niet voor meerdere uitleg vatbaar zijn. Voor een burger moet het duidelijk zijn welke rechten en plichten voor hem uit een bepaald besluit
voortvloeien.8
Een wettelijke normstelling moet voldoende bepaald zijn om als richtsnoer te
kunnen dienen, het duidelijkheidsbeginsel.9 Scheltema verwoordt het als de eis dat
de wet zodanige regels over de wijze van optreden van de overheid dient te stellen
dat de burger weet wat hij van de overheid kan verwachten.10
7 Damen 2009,p.61. 8 Damen 2009,p.62. 9 De Vries 1994,p.48. 10 De Vries 1994,p.49.
8
Het materiële rechtszekerheidsbeginsel houdt in dat het geldende recht ook daadwerkelijk wordt toegepast en dat besluiten in principe niet met terugwerkende kracht aan burgers mogen worden tegengeworpen.
Verder is het rechtszekerheidsbeginsel de basis voor een aantal eisen van behoorlijk bestuur. Voorbeelden zijn de redelijke termijn waarbinnen een bestuursorgaan op een aanvraag moet beslissen (artikel 4:13 Awb), en de eis van een deugdelijke motivering van een besluit (artikel 3:46 Awb).
Bij dit onderzoek is het formele rechtszekerheidsbeginsel van belang, en dan vooral de eis dat het voor een burger duidelijk moet zijn welke rechten en plichten voor hem uit een bepaald besluit voortvloeien.
Het bestemmingsplan is het belangrijkste instrument voor de gemeente om haar ruimtelijk beleid vorm te geven tot een juridisch bindend plan. In een bestemmingsplan wordt aan gronden een bestemming gegeven en worden aan die bestemmingen regels verbonden. Het gaat daarbij in elk geval om regels over het gebruik van de grond en de daarop aanwezige bouwwerken. Dat de grond niet voor een ander doel gebruikt en bebouwd mag worden, betekent niet dat de bestemming ook daadwerkelijk gerealiseerd moet worden. In een
bestemmingsplan kunnen namelijk geen geboden worden opgenomen.11
Wel bestaat de mogelijkheid om voorwaardelijke verplichtingen op te nemen. Dit zijn maatregelen die getroffen moeten worden op het moment dat een bepaalde bestemming daadwerkelijk wordt verwezenlijkt. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk
om een regel in het bestemmingsplan op te nemen dat het mogelijk is om het
bouwvlak binnen een bestemming te vergroten alleen is toegestaan als ene
11 Van Velsen 2010,p.66.
bepaalde soort beplanting wordt aangelegd en in stand wordt gehouden. Dit om de landschappelijke inpassing van toekomstige bebouwing te waarborgen.12
Het bestemmingsplan vervult onder andere een waarborgfunctie.13Deze functie,
ook wel normeringsfunctie, betekent dat het bestemmingsplan juridisch bindend is voor zowel de burger als de overheid. Het is verboden om gronden en bouwwerken te bouwen en/of te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, lid 1, sub a en sub c van de Wabo). Het bestemmingsplan is daarmee ook het toetsingskader voor o.a. bouwplannen.
Er is een spanningsveld tussen enerzijds het streven naar de ontwikkeling van bestemmingsplannen met een meer globaal en/of flexibel karakter, als gevolg van de toenemende behoefte aan beleidsruimte voor de overheid, en anderzijds de
vereiste rechtszekerheid die er aan de burger moet worden geboden.14 Dit valt ook
op te maken uit de verschillende functies die het bestemmingsplan vervult, de planningsfunctie en de waarborgfunctie. De verhouding tussen deze twee is niet altijd optimaal. Waarborging vraagt om duidelijkheid en rechtszekerheid, terwijl bij planvorming het open laten van verschillende mogelijkheden en het ruim omschrijven van bevoegdheden om bijvoorbeeld af te wijken van het bestemmingsplan gewenst is.
12 ABRvS 3 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3260, JOM 2014/886. 13 Van Velsen 2010,p.66.
9
Naarmate een bestemmingsplan flexibeler is, kan het risico dat de rechtszekerheid
wordt aangetast groter worden.15 Een belanghebbende is namelijk vaak gebaat bij
zekerheid, een bestemmingsplan met duidelijke regels. Dit volgt o.a. uit de jurisprudentie. De Raad van State heeft meerdere malen uitgesproken dat planregels zodanig moeten zijn opgesteld dat op grond daarvan ‘met een voldoende mate van nauwkeurigheid’ kan worden bepaald welke bouw- en
gebruiksmogelijkheden op een bepaalde locatie mogelijk zijn.16
Dit leidt vaak tot een gedetailleerd bestemmingsplan. Hierbij kan echter weer minder eenvoudig ingespeeld worden op nieuwe gewenste ontwikkelingen. Toch zullen de ruimtelijke beleidsdoelstellingen omgezet moeten worden in rechtsregels (een norm die iets voorschrijft) om burger en overheid er juridisch aan
te verbinden. 17
Hieruit blijkt duidelijk de waarborgfunctie van een bestemmingsplan. Dit betekent dat de burger uit het bestemmingsplan ook de rechten en plichten van zijn medeburger moet kunnen afleiden. De overheid kan en mag de (grote) betekenis van het bestemmingsplan voor de bescherming van rechten en belangen van een burger bij het ontwikkelen en handhaven van bestemmingsplannen dan ook niet
negeren.18
15 Bomhof en Oosterkamp 2013,p.21.
16 ABRvS 30 januari 2013,ECLI:NL:RVS:2013:BY9930. 17 De Vries 1994,p.6.
18 De Vries 1994,p.53.
In de periode 1965-1985 was sprake van een betrekkelijk strakke juridische normering van het bestemmingsplan, voortvloeiend uit destijds geldende bepalingen van het BRO en de (Kroon)jurisprudentie. De Kroonjurisprudentie zou
te eenzijdig zijn gericht op het dienen van de rechtszekerheid.19
Bij de wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening (Bro) in 1985 werden de mogelijkheden tot globaliteit en flexibiliteit van het bestemmingsplan vergroot, waarmee ook de beleidsruimte toenam.
Het adviesorgaan van de Raad van State merkte destijds op dat met het voorstel voorzien kon worden in een jarenlang gevoelde behoefte. Ook wees zij er op dat de behoefte aan rechtszekerheid zich niet verdraagt met vage formuleringen en onbepaalde voorschriften die een ruimte interpretatie toelaten.
Het zou jammer zijn als vage en globale normeringen tot interpretatieverschillen
en verlies aan rechtszekerheid zouden leiden.20
De Minister van VROM heeft destijds een reactie op dit advies gegeven. Hierin stond onder andere dat niet alleen de gemeentelijke overheid gebaat is bij het globaler en flexibeler maken van het bestemmingsplan maar dat dit ook geldt voor de burger die bepaalde activiteiten wil uitvoeren in het plangebied. Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid is het ongewenst om bestemmingsplannen op te stellen die zo gedetailleerd zijn dat daarvan regelmatig moet worden afgeweken. Ook was men destijds al gestart met de uniformering van bestemmingsplannen. Daarbij is gepoogd om uitwerking te geven aan de verruimde mogelijkheden voor
19 De Vries 1994,p.67. 20 De Vries 1994,p.21.
10
globaliteit en flexibiliteit van het bestemmingsplan, waarbij uitdrukkelijk aandacht besteed is aan het behoud van duidelijkheid en rechtszekerheid.
In de Nota van Toelichting (NvT) bij het Bro 1985 staat over de rechtszekerheid het volgende. “Gedetailleerde plannen bieden ogenschijnlijk de meeste duidelijkheid en zekerheid voor burgers. In dit kader moet erop gewezen worden dat voortdurend in het oog is gehouden dat het Bro 1985 geen vermindering van rechtszekerheid tot gevolg mag hebben. Naar de stellige overtuiging van de ondergetekende is dat dan ook niet het geval. Hoewel een zeker spanningsveld tussen globaliteit en flexibiliteit enerzijds en rechtszekerheid anderzijds kan
worden onderkend, is van een duidelijke tegenstelling beslist geen sprake”.21
Tevens: “Naast dit alles is van belang op te merken dat het Bro 1985, in combinatie met de recent gewijzigde wet, de gemeenten beter in staat stelt om hun bestemmingsplannen bij de tijd en doelmatig te houden, hetgeen de kans op oneigenlijk gebruik van vrijstellingsbepalingen aanzienlijk zal verminderen. In feite wordt juist daarmee voorwaarden gecreëerd voor een bestemmingsplan, dat meer
rechtszekerheid biedt dan in de huidige situatie”.22
Hieruit valt op te maken dat de behoefte aan meer flexibiliteit in bestemmingsplannen er 30 jaar geleden ook al was. In 1994 merkte de Vries op dat
“bij het doordenken van nieuwe en aangepaste wetgeving het waardevolle van het
bestaande instrumentarium niet uit het oog te worden verloren”.23 Ik ben het met
21 Stb. 1985,627,p.8. 22Stb. 1985,627,p.9. 23De Vries 1994,p.276.
hem eens als hij zegt dat het “te betreuren is als de waarborgen die thans uit het
bestemmingsplan voortvloeien in de toekomst verloren zullen gaan”.24
Dit onderzoek richt zich dan ook op een onderwerp dat relevant is voor de omvangrijke wetswijziging die op handen is met de invoering van de Omgevingswet.
11
2. Het huidige bestemmingsplan 2.1 Inleiding
Artikel 3.1 Wro biedt de mogelijkheid tot het vaststellen van een gedetailleerd of een globaal bestemmingsplan. Een globaal bestemmingsplan geeft ruim omschreven bestemmingen en daarbij behorende doeleindenomschrijvingen die veel vrijheid en gebruiksmogelijkheden bieden. In de MvT bij de wijziging van de Wro van 2008 staat: “Globalere planvormen, waarbij in het algemeen niet het exacte ruimtelijke beeld maar de ruimtelijke ontwikkelingsvisie centraal staat, geven de mogelijkheid tot een optimale bewaking van de ruimtelijke kwaliteit,
zoals die in het plan of in de daaraan voorafgaande structuurvisie is vastgelegd”.25
Er zijn twee vormen: een globale eindbestemming (artikel 3.2 lid 1 Wro), en een globale bestemming met uitwerkingsplicht (artikel 3.6 lid 1 Wro). Het verschil is dat
de laatste na uitwerking een gedetailleerde bestemming wordt.26 Bij
gedetailleerde bestemmingsplannen liggen bestemmingen nauwkeurig beschreven vast. De bebouwingsregels geven exact aan waar en hoe mag worden
gebouwd.27
Een bestemmingsplan kent grofweg drie vormen van flexibiliteit; het hiervoor genoemde bestemmingsplan met globale eindbestemmingen, de binnenplanse
25 Kamerstukken II 2002/03,28916,nr.3,p.20 26 Van Buuren 2014,p.53.
27 Van Buuren 2014,p.53.
flexibiliteit en de buitenplanse flexibiliteit. 28 Bij de binnenplanse flexibiliteit moet
een nadere afweging plaatsvinden binnen de kaders die in het bestemmingsplan zelf zijn opgenomen, en bij buitenplanse afwijking wordt geheel van de bepalingen van het bestemmingsplan afgeweken.
Omdat bij de variant van de uitnodigingsplanologie van het experiment een bestemmingsplan met globale eindbestemmingen het meest gewenst is (zie hoofdstuk 3), wordt hier dan ook alleen de flexibiliteit van het bestemmingsplan besproken waarbij er geen nadere afweging plaatsvindt. Het gaat hierbij om de flexibiliteit die volgt uit de bestemmingen en de bijbehorende regels. Allereerst worden de mogelijkheden besproken die er zijn om bestemmingen en regels vast te leggen. Vervolgens wordt ingegaan op de actualiseringsplicht, de uitvoerbaarheidstoets en de onderzoeksplichten. Dit omdat bij het experiment voor de actualiseringsplicht en de uitvoerbaarheidstoets andere of geen regels gelden. Omdat dit ook gevolgen kan hebben voor de onderzoeksplichten, wordt ook dit onderwerp besproken.
2.2 Bestemmingen
In het belang van een goede ruimtelijke ordening moeten bestemmingen worden aangewezen. In de ministeriële Regeling standaarden ruimtelijke ordening (Rsro) is vastgelegd dat de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen (SVBP 2012) de
norm is voor de vergelijkbaarheid van bestemmingsplannen.29
28 Bomhof en Oosterkamp 2013,p.15.
12
De SVBP 2012 geeft aan dat er een beperkt aantal hoofdgroepen (23) van bestemmingen gebruikt mogen worden. Deze hebben een vaste naam en vaste kleur.
Hierna is een deel van de plankaart te zien van het bestemmingsplan “Middenmeer I en II”.
De gele kleur geeft de bestemming ‘wonen’ aan, ‘bedrijven’ zijn in paars weergegeven, ‘verkeer’ in grijs enzovoort. Bij de verschillende bestemmingen horen functies. Zo kan bij de (hoofd)bestemming ´bedrijven´ de functie ‘groothandel’ en/of ‘hovenier’ worden vermeld. Bij de bestemming
‘maatschappelijk’ kan bijvoorbeeld ‘bibliotheek’ of ‘onderwijs’ als functie worden aangegeven.
De lichtroze kleur geeft aan dat die locaties ‘gemengde’ bestemmingen hebben. Het is hierbij mogelijk om een combinatie te maken van minimaal twee
gelijkwaardige functies van de andere bestemmingen.30
Zo kan binnen deze bestemming zowel de functie ‘bibliotheek’ (uit de hoofdbestemming Maatschappelijk), als ook bepaalde soorten bedrijven (uit de hoofdbestemming Bedrijven) worden opgenomen.
Binnen de bestemmingen is het mogelijk om nog nadere (functie)aanduidingen aan te geven. Zo kan er bijvoorbeeld een aanduiding zijn dat wonen is toegestaan, maar niet op de begane grond. Er kunnen ook twee bestemmingen tegelijk aan bepaalde gronden worden toegekend. Deze moeten dan wel gelijktijdig kunnen worden gerealiseerd. Er zijn drie hoofdgroepen van deze ‘dubbelbestemmingen’: waterstaat, waarden (bijvoorbeeld archeologie) en leidingen. Wel moet in de
regels een rangorde tussen deze bestemmingen worden vermeld. 31
De wet bepaalt niet welke bestemming aan een bepaald stuk grond moet worden gegeven. Dit wordt aan de Gemeenteraad overgelaten. Hierbij moet na zorgvuldig onderzoek naar de bestaande situatie, de te verwachten ontwikkelingen, en na afweging van alle betrokken belangen worden bepaald waar welke bestemming
moet worden vastgelegd en hoe gedetailleerd dit moet gebeuren.32
30 Standaard Vergelijkbare Bestemmings Plannen (SVBP 2008). 31 ABRvS 17 maart 2004,ECLI:NL:RVS:2004:AO5664, JOM 2008/161. 32 Van Buuren 2014,p.38.
13
De wet geeft ook niet aan wat onder een ‘goede ruimtelijke ordening’ moet worden verstaan (artikel 3.1 lid 1 Wro). In de toelichting bij de Wro staat het begrip wel omschreven: ‘De ruimtelijke ordening heeft als doel zo gunstig mogelijke voorwaarden te creëren voor het gebruik en de ontwikkeling van een bepaald
gebied’.33 Hierbij gaat het onder andere om de vraag in welke mate bepaalde
bestemmingen elkaar wederzijds verdragen. Bij de totstandkoming van een bestemmingsplan moet dan ook altijd een goede belangenafweging worden gemaakt.
2.3 Regels
Volgens artikel 3.1 Wro moeten regels worden gegeven behorende bij de bestemmingen en doeleindenomschrijvingen. Op grond van artikel 3.1.3 Bro moeten die regels in elk geval betrekking hebben op een omschrijving van (gebruiks)doeleinden per bestemming. Ook zijn meestal regels nodig over o.a. de bebouwingsmogelijkheden en voor het gebruik van de gronden.
De criteria waar deze regels aan moeten voldoen zijn in de jurisprudentie
uitgekristalliseerd.34
Regels zijn alleen toegelaten voor zover deze nodig zijn in verband met de bestemming. De wet staat alleen regels toe voor zover die met het oog op een
goede ruimtelijke ordening nodig zijn. 35 Het is aannemelijk dat het de bedoeling
33 Kamerstukken II 2002/03,28916,nr.3,p.19 34 Tunnissen 2011,p.119.
35 Van Buuren 2014,p.39.
van de wetgever is om ook voor het opstellen van regels de gemeenteraad een
ruime mate van beleidsvrijheid te geven.36
Er zijn echter wel grenzen aan het stellen van regels in een bestemmingsplan. Ze moeten, zoals gezegd, nodig zijn in verband met de bestemming. Dit betekent onder andere dat ze ‘ruimtelijk relevant’ moeten zijn. Het gaat daarbij om de invloed op het woon- en leefklimaat of (leef) omgeving. Zo is het bijvoorbeeld niet mogelijk om een leeftijdsgrens vast te leggen met betrekking tot de bewoners van
een appartementencomplex.37 Een maximum stellen aan het aantal bewoners is
echter wel mogelijk.38
De regels die gelden als toetsingskader voor een aanvraag voor een omgevingsvergunning, waarbij géén nadere afweging plaatsvindt (zoals bij globale
eindbestemmingen) moeten voldoende duidelijk zijn.39 Ze moeten taalkundig
zodanig zijn geformuleerd dat degene tot wie de regel is gericht, zonder
problemen kan ‘lezen’ wat de inhoud van een regel is.40 Hierbij zijn ook de
definities van belang (de begripsbepalingen). Deze moeten de gebruikte termen die in de regels van het plan zijn opgenomen verduidelijken.
Deze definities kunnen afwijken van de gangbare interpretaties van bepaalde termen, waardoor op deze manier een bepaalde term een grotere reikwijdte
36 Van Buuren 2014,p.39.
37 ABRvS 24 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5664,JOM 2011/728.
38 ABRvS 16 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7814, BR 2011/100 m.nt.H.J. Breeman en R.J.G. Bäcker. 39 Van Velsen 2010,p.117.
14
heeft.41 Zo kan bijvoorbeeld bij de definitie van ‘detailhandel’ aangegeven worden
dat hierbij ook ondergeschikte horeca mogelijk is.
Kwaliteitseisen
Een kwalitatieve begrenzing is een niet-getalsmatige maar beschrijvend-normatief
geformuleerde clausulering die gericht is op de verwezenlijking van een bepaalde beleidsdoelstelling, zoals de noodzaak om een bepaalde kwaliteit van een gebied te
behouden.42 Een voorbeeld is dat de landschappelijke kwaliteit van een bepaald
gebied niet mag worden aangetast.
In de MvT bij de wijziging van de Wro in 2008 staat over het opnemen van kwaliteitseisen: “Het wetsvoorstel maakt globale en flexibele vormen van bestemmingsplannen mogelijk. Bestemmingsplanautoriteiten kunnen, indien zij dat wensen, het beleidsmatige en programmatische karakter van bestemmingsplannen versterken. Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om
in het bestemmingsplan ook kwaliteitseisen op te nemen.”43
Dit was overigens voorheen ook al mogelijk voor de wijziging in 2008. Uit de jurisprudentie valt op te maken dat de (toenmalige) Kroon zich in principe positief opstelt tegenover begrenzingen die een kwalitatief karakter hebben, waardoor de
beleidsruimte van het bestemmingsplan wordt vergroot.44
41 Bomhof en Oosterkamp 2013,p.16. 42 De Vries 1994,p.99.
43 Kamerstukken II 2002-2003, 28916 nr. 3, p.20. 44 De Vries 1994,p.99.
Hierbij is het wel noodzakelijk dat bijvoorbeeld is beschreven wat in een bepaald gebied de, bijvoorbeeld, landschappelijke waarden zijn waaraan geen onevenredige schade mag worden toegebracht.
Bouwregels
In de bouwregels kunnen, gerelateerd aan de toegelaten gebruiksfuncties, eisen worden gesteld aan de aard, situering, hoogte enzovoort van bouwwerken. Er kan zelfs worden bepaald wat voor dakvorm toegestaan is op deze bouwwerken. Op de kaart is ook vaak een bouwvlak aangegeven, waarbinnen de hoofdbebouwing moet worden gebouwd.
Bouwregels hebben betrekking op de bouwwerken op een bepaalde locatie. Deze regels kunnen in absolute cijfers worden opgesteld (maximale bouwhoogte van 11 meter), of meer relatief (bijbehorende bouwwerken mogen niet hoger zijn dan de eerste bouwlaag van het hoofdgebouw).
Gebruiksregels
Deze regels kunnen bepaalde vormen van gebruik binnen een bestemming verbieden (bijzonder gebruiksverbod). Ook kan al het gebruik in strijd met de bestemming worden verboden (algemeen gebruiksverbod).
De gebruiksregels geven specifieker aan welk soort gebruik toegestaan is (of juist niet). Een dergelijke beschrijving kan heel gedetailleerd zijn. Zo kan worden vastgelegd dat in een bepaalde straat maximaal 5 horecavestigingen van een bepaalde categorie (bijvoorbeeld cafés) gevestigd mogen worden. Hierbij kan ook nog een maximum aan vloeroppervlak per vestiging worden bepaald.
15 2.4 Flexibiliteitsinstrumenten
Er zijn een aantal mogelijkheden om enige flexibiliteit in een bestemmingsplan op te nemen. Deze staan in artikel 3.6 lid 1 Wro, en worden flexibiliteitsinstrumenten genoemd. Het gaat om:
• Wijzigingsbevoegdheden (artikel 3.6 lid 1 sub a Wro); • Uitwerkingsplichten (artikel 3.6 lid 1 sub b Wro);
• De mogelijkheid om van bepaalde regels af te wijken door het verlenen van een omgevingsvergunning (binnenplanse afwijkingsmogelijkheid, artikel 3.6 lid 1 sub c Wro);
• Nadere eisen (artikel 3.6 lid 1 sub d Wro);
In het algemeen geldt voor alle flexibiliteitsinstrumenten dat de grenzen met het oog op rechtszekerheid niet mogen worden overschreden. Bij het opstellen van een bestemmingsplan met deze flexibiliteitsinstrumenten moet dus, met het oog op de rechtszekerheid, rekening worden gehouden met de grenzen die gesteld worden aan de toepassing van deze mogelijkheden.
De grenzen waarbinnen van de flexibiliteitsinstrumenten gebruik kan worden gemaakt moeten voldoende ‘objectief bepaalbaar’ (begrensd) zijn. Taalkundig betekent dit dat de begrenzing gebaseerd is op feiten en niet door een eigen
gevoel of opvatting.45
45 Tunnissen 2011, p. 140.
De burger moet uit de begrenzing van een flexibiliteitregeling een norm voor
concreet toekomstig handelen kunnen afleiden.46 Anders gezegd:
belanghebbenden moeten met een voldoende mate van zekerheid uit een bestemmingsplan kunnen afleiden welke planologische invulling aan het plan ten
grondslag ligt.47
Dit houdt in dat de regels objectieve, kwantitatieve en kwalitatieve criteria dienen te bevatten, zodat zowel de gemeente als de burgers de omvang van die bevoegdheid, en van de mogelijke gevolgen van de toepassing ervan, kunnen
overzien.48 Ook mag de toepassing ervan niet afhankelijk zijn van de toestemming
van andere overheidsorganen of –diensten.49
Bij de toepassing van de flexibiliteitsinstrumenten zal wel een belangenafweging plaats moeten vinden, met inachtneming van alle ‘relevante planologische
factoren’.50 Er kunnen gewijzigde omstandigheden zijn die, bij gebruikmaking van
de bevoegdheid, tot strijd met een goede ruimtelijke ordening leiden.
Ook kunnen de regels die betrekking hebben op deze instrumenten exceptief
worden getoetst.51 Dit betekent dat de regels niet alleen bij de totstandkoming
van het bestemmingsplan door de rechter kunnen worden getoetst, maar ook op het moment dat er, vaak in een concreet geval, gebruik van wordt gemaakt.
46 De Vries 1994, p.97. 47 ABRvS 4 juni 1985, BR 1985, p. 195. 48 Tunnissen 2011, p. 139. 49 Van Velsen 2010, p.120. 50 Van Buuren 2014, p.60.
16 2.5 Actualiseringsplicht
In artikel 3.1 lid 2 van de Wro staat dat, ter waarborging van de actualiteit, binnen tien jaar na vaststelling van een bestemmingsplan opnieuw een vaststelling plaatsvindt (de actualiseringsplicht). De reden hiervoor vloeit voort uit de
gevestigde rechten en belangen in het gebied.52 Om daarbij aan de
motiveringsplicht te voldoen, komt dit vaak neer op een herziening van het bestemmingsplan. Deze tien jaar is echter geen ‘fatale’ termijn. Het bestemmingsplan blijft van kracht na deze periode. Het is echter niet meer toegestaan om leges in te vorderen ter zake van diensten die verband houden met het bestemmingsplan (lid 4). Deze sanctie is bij de wetswijziging van juli 2008 ingevoerd voor bestemmingsplannen die na 1 juli 2013 ouder dan tien jaar zijn. Dat de bestemmingen ook in deze periode moeten zijn verwezenlijkt staat niet direct in de Wro of Bro. Artikel 3.1 lid 1 Wro bepaalt echter dat een gemeenteraad ‘ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening’ bestemmingen aanwijst. In principe is het dus niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening om in een bestemmingsplan bestemmingen op te nemen die pas na afloop van de planperiode zullen worden verwezenlijkt. Bij uitzondering kan een bestemming worden opgenomen waarvan vaststaat dat deze (gedeeltelijk) niet binnen de plantermijn zal worden gerealiseerd. Dit hangt dan af van de aard en omvang van
het project.53
52 Kamerstukken II 2002–2003, 28916,nr. 3,p.43. Zie ook: De Zeeuw 2012,p.20. 53 ABRvS 4 november 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK1951, AB 2010/114; m.nt. A.A.J. de Gier.
Als op voorhand duidelijk is dat een bepaalde bestemming niet binnen de planperiode van tien jaar kan of zal worden verwezenlijkt heeft het vastleggen van die bestemming geen zin. Dit geldt ook als er niet binnen deze periode gestart kan
of zal worden met de verwezenlijking van de bestemming.54
Het is aan de gemeente om aan te tonen hoe ze denkt de bestemmingen vervolgens te gaan verwezenlijken. Dit is vaak gekoppeld aan het voeren van een bepaald ‘grondbeleid’. Daarbij heeft de gemeente wettelijke instrumenten om een bepaald gebruik ‘af te dwingen’. Zo is er de mogelijkheid tot onteigening en kan er op basis van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) aan grondeigenaars de verplichting worden opgelegd om bij verkoop de grond eerst aan de gemeente aan te bieden.
Voor 1 juli 2013 zijn er veel bestemmingsplannen (opnieuw) vastgesteld. Dit heeft als gevolg gehad dat veel gemeentes de destijds geldende bestemmingsplannen
(bijna) ongewijzigd opnieuw vast hebben gesteld.55 Dit om het risico op het
mislopen van legesinkomsten zoveel mogelijk te beperken.
Ook zijn een aantal jaren geleden bestemmingsplannen vastgesteld waarin voor bepaalde locaties de bestemmingen en regels zijn vastgelegd voor specifieke toekomstige projecten. Door o.a. de crisis zijn deze projecten uiteindelijk niet
uitgevoerd.56
54 ABRvS 8 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ7441, JOM 2011/640. 55 Van Buuren 2011,p.10.
17 2.6 Uitvoerbaarheid
De termijn van 10 jaar is dus gesteld omdat het in beginsel niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is om in een bestemmingsplan bestemmingen op te nemen die pas na afloop van de planperiode zullen worden verwezenlijkt. Dit ziet op de aanvaardbaarheid van het toekennen van bestemmingen in het bestemmingsplan. Daarbij moet een bestemmingsplan uitvoerbaar zijn.
In de toelichting bij het bestemmingsplan moet op grond van artikel 3.1.6 Bro verslag worden gedaan van een aantal verplichte onderzoeken en overleggen, te weten:
a. de keuze van de bestemmingen (artikel 3.1.6 lid 1 sub a Bro); b. de watertoets;
c. de uitkomsten van het bestuurlijk overleg; d. de uitkomsten van het planologisch onderzoek; e. de inspraakuitkomsten;
f. de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan (artikel 3.1.6 lid 1 sub f Bro), indien geen milieueffectrapportage behoeft te worden uitgevoerd:
g. een archeologische verantwoording;
h. een verantwoording van de in aanmerking te nemen waarden van gronden en de verhouding tot het aangrenzende gebied; en
i. milieukwaliteitseisen (artikel 3.1.6 lid 5 sub c Bro).
Daarnaast moet ook aannemelijk zijn dat het gemeentebestuur ook daadwerkelijk de bedoeling heeft om de bestemming te verwezenlijken en nut en noodzaak van
een bestemming moeten voldoende aannemelijk zijn.57 In oudere uitspraken van
de ABRvS werd beoordeeld of de verwezenlijking van de toegekende bestemming
binnen de planperiode kon worden verzekerd, gegarandeerd of gewaarborgd.58
Dit is echter nooit de bedoeling van de wetgever geweest.59
Uit recentere uitspraken blijkt dat bij de uitvoerbaarheidstoets nu wordt beoordeeld of ‘de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat
niet op voorhand duidelijk is dat de in het bestemmingsplan voorziene
ontwikkelingen binnen de planperiode niet kunnen of zullen worden uitgevoerd’.60
De woorden ‘in redelijkheid op het standpunt’ geven aan dat de gemeenteraad een zekere beoordelingsvrijheid heeft. Daarbij geeft de term ‘op voorhand’ aan dat het om een min of meer evidente belemmering bij de realisering van de voorziene
ontwikkeling moet gaan.61
Ook wil het feit dat nog andere toestemmingen (vaak vergunningen) nodig zijn om een bepaalde bestemming te realiseren, niet zeggen dat een bestemmingsplan daarmee niet uitvoerbaar is. Ook hier geldt dat redelijkerwijs op voorhand moet
worden geoordeeld dat de bedoelde toestemming niet zal worden verleend.62
Uit de rechtspraak blijkt dat de uitvoerbaarheidstoets van de bestuursrechter zich vooral concentreert op de financieel-economische uitvoerbaarheid. Een gemeente moet hier dan ook altijd inzicht in geven. Dat is ook nodig wanneer met de
57 ABRvS 17 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG7192, JOM 2009/114. 58 Zie bijvoorbeeld ABRvS 17 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY0404. 59 Stb.2013,279,p.9.
60 ABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5093, JOM 2013/345. 61 Van Buuren & Hoekstra 2014,p.255.
18
realisatie van het bestemmingsplan of projectbesluit geen kosten voor de
gemeente zelf gemoeid zijn.63
De financieel-economische uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan is geen doel op zich. Voor de beoordeling geldt hetzelfde als hierboven is aangegeven; er wordt beoordeeld of ‘de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen
stellen dat niet op voorhand duidelijk is dat de in het bestemmingsplan voorziene ontwikkelingen binnen de planperiode niet kunnen of zullen worden uitgevoerd’. Er
hoeft ook geen diepgaand inzicht in de financiële gegevens te worden gegeven.
Een globale onderbouwing volstaat.64 Er moet ‘enig inzicht’ gegeven worden in de
financieel-economische uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan.65
2.7 Onderzoeksverplichting
Volgens artikel 3.1.6 d Bro moet er ook verslag worden gedaan van de uitkomsten van het planologisch onderzoek. Dit volgt uit het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 Awb): de plicht van een bestuursorgaan om bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis te vergaren omtrent relevante feiten en af te wegen belangen. Hierbij is ook artikel 3.1.1 a Bro van belang waarin is bepaald dat onderzoeksgegevens in elk geval twee jaar ‘houdbaar’ zijn. Het gaat hierbij om onderzoeken met betrekking tot de volgende onderwerpen: geluid, bedrijven en milieuzonering, luchtkwaliteit, externe veiligheid, leidingen, bodem,
waterhuishouding, natuur en cultuurhistorie.66
63 Kamphuis & Blomaard 2010. 64 Van Buuren & Hoekstra 2014,p.260.
65 ABRvS 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1655,TBR 2013/183,m.nt.HJ..de Vries. 66 Van Velsen 2010,p.219.
Verder is de ‘Ladder voor duurzame verstedelijking’ van toepassing. De basis hiervoor is opgenomen in artikel 3.6.1 lid 2 van de Bro (vanaf 1 oktober 2012). Hierin staat dat de toelichting van een bestemmingsplan, dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, moet voldoen aan een aantal voorwaarden. Hierbij gaat het erom dat een bepaalde ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte. Bij het opstellen van bestemmingsplannen moeten op basis hiervan nieuwe stedelijke ontwikkelingen gemotiveerd worden met behulp van drie opeenvolgende ‘stappen’ (de ladder). “De stappen die worden gevraagd,
bewerkstelligen dat de wens om een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk te maken, nadrukkelijk wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied, maar ook met oog voor de toekomstige
ruimtebehoefte, en voor de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt”.67
Deze eis geldt ook in een aantal gevallen waarbij door het verlenen van een omgevingsvergunning wordt afgeweken van het bestemmingsplan.
Elk onderzoek moet volledig zijn.68 Dit betekent onder andere dat alle
planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan moeten worden
onderzocht. Daarbij moet worden uitgegaan van de maximale
gebruiksmogelijkheden van het bestemmingsplan.69 De planologische situatie is
maatgevend en niet de feitelijke of de beoogde invulling. Als bijvoorbeeld woningen eerder zijn bestemd als bedrijfswoningen moet dit het uitgangspunt zijn
67 Stb.2012,388. 68 Van Velsen 2010,p.176. 69 Van Velsen 2010,p.176.
19
bij de beoordeling of de vestiging van bedrijven met een bepaalde milieuzonering
toegelaten is, en niet het feitelijk gebruik als burgerwoningen.70
Als een bedrijf een vergunning heeft voor het houden van bijvoorbeeld 600 schapen, en het bestemmingsplan de mogelijkheid biedt om daarnaast andere dieren of een ander aantal schapen te houden, moet van deze laatste mogelijkheid
worden uitgegaan bij het bepalen van de gevolgen voor eventuele geurhinder.71
Ook moet hierbij de toepassing van de flexibiliteitsinstrumenten al worden meegenomen.
Als bijvoorbeeld in de bestemming “Groen” tevens de mogelijkheid voor een evenement met maximaal 5000 bezoekers per dag is opgenomen, en in de planregels niet is vastgelegd dat de gronden met deze bestemming ook voor parkeerdoeleinden mogen worden gebruikt, is voor wat betreft het parkeren geen
deugdelijk onderzoek gedaan. 72
Dit betekent dat altijd rekening gehouden moet worden met het feit dat aan de opgenomen uitwerkingsplichten zal worden voldaan, van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheden gebruik zal worden gemaakt, en ook van de in het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheden. Voor de laatste twee geldt echter dat nog niet alle mogelijkheden tot in detail onderzocht hoeven worden. Er lijkt meer mogelijk omdat een ‘in beginsel toets’ plaatsvindt, waardoor
de informatie voor het ‘moederplan’ minder gedetailleerd hoeft te zijn.73
70 ABRvS 1 augustus 2007,ECLI:NL:RVS:2007:BB0781,MRO 007/4620,m.nt.F.Arents. 71 ABRvS 27 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7482,Gst.2013/93,m.n.t. C.W.M. van Alphen. 72 ABRvS 2 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1371,JOM2014/15.
73 Van Velsen 2013,p.5.
Op het moment dat van de bevoegdheid gebruik wordt gemaakt, zal nader onderzocht moeten worden of (nog) sprake is van een goede ruimtelijke
ordening.74 De reden hiervoor is, dat van deze mogelijkheden gebruik gemaakt kan
worden. Dit is dus, anders dan de uitwerking, geen verplichting. Het besluit dat hierop volgt moet van een goede motivering zijn voorzien (artikel 3:46 Awb). Uit de jurisprudentie van de afgelopen jaren lijken er meer mogelijkheden te zijn om de maximale bebouwings- en gebruiksmogelijkheden onder omstandigheden representatief in te vullen. Daarmee wordt bedoeld dat niet voor een theoretische, absoluut maximaal denkbare invulling hoeft te worden gekozen, maar van een meer realistische invulling mag worden uitgegaan.
Bij bestemmingsplannen voor bedrijventerreinen en plannen voor een stedelijke omgeving met een combinatie van verschillende functies lijkt wel ruimte voor een meer feitelijke beoordeling van de juridische mogelijkheden van een plan. Een en ander lijkt wel afhankelijk van welk type regeling in het bestemmingsplan aan de orde is. Gaat het bijvoorbeeld om slechts één functie als horeca waarvan de
parkeerbelasting moet worden berekend75 of gaat het om een heel
bedrijventerrein waarop nog allerlei bedrijven zich kunnen vestigen met heel
verschillende milieueffecten zoals geluid. 76
Naarmate meer functies mogelijk zijn, zoals binnen een gemengde bestemming, lijkt het lastiger om van een meer feitelijke beoordeling uit te gaan. Toch lijkt er ook dan ruimte om bij de bepaling van de effecten van die functies een representatieve invulling te gebruiken. Er moet dan wel worden uitgegaan van
74 Van Velsen 2010,p.176.
75 ABRvS 13 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1262.
20
bijvoorbeeld het maximum aan vierkante meters (inclusief die in bijvoorbeeld een afwijkingsbevoegdheid), maar voor bijvoorbeeld de aard van een bedrijf mag van een representatieve situatie (in de zin van een lagere categorisering) worden
uitgegaan. 77
Ook is er meer ruimte voor een meer realistische invulling als de theoretisch denkbare invulling volstrekt niet reëel is (als er bijvoorbeeld niet eens zoveel categorie 5-bedrijven zijn die zich potentieel zouden kunnen vestigen) of als de theoretische invulling al feitelijk onmogelijk is, door andere belemmeringen in de omgeving of doordat juist voorwaarden in het bestemmingsplan zelf een bepaalde
ontwikkeling niet mogelijk maken.78
2.8 Conclusie
In het bestemmingsplan zelf kan al een bepaalde flexibiliteit worden ‘ingebouwd’. Door om te beginnen een bestemmingsplan met globale eindbestemmingen te maken, waarbij de bestemming ‘gemengd’ wordt opgenomen met daarbij een groot aantal functies (wonen, detailhandel, dienstverlening enzovoort). Vervolgens kan deze flexibiliteit ook worden bevorderd door goed na te denken over de flexibiliteitsinstrumenten, de definities, de doeleindenomschrijvingen en de bouw- en gebruiksregels. Deze kunnen zowel kwantitatief als kwalitatief van aard zijn.
77 ABRvS 29 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5929, BR 2012/163,m.nt. W.J. Bosma. 78 ABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5122. Zie ook: Van Velsen 2013,p.5.
Een bestemmingsplan moet binnen 10 jaar na vaststelling opnieuw worden vastgesteld. De keuzes die hierbij gemaakt worden moeten wederom gemotiveerd worden. Als op voorhand duidelijk is dat een bepaalde bestemming niet binnen de planperiode van tien jaar kan of zal worden verwezenlijkt heeft het vastleggen van die bestemming geen zin. Dit geldt ook als er niet binnen deze periode gestart kan of zal worden met de verwezenlijking van de bestemming
In de toelichting bij het bestemmingsplan moet inzicht worden gegeven in de uitvoerbaarheid van het plan. Uit recentere uitspraken blijkt dat bij de uitvoerbaarheidstoets wordt beoordeeld of ‘de raad zich in redelijkheid op het
standpunt heeft kunnen stellen dat niet op voorhand duidelijk is dat de in het bestemmingsplan voorziene ontwikkelingen binnen de planperiode niet kunnen of zullen worden uitgevoerd’. Geconcludeerd kan worden dat aan de uitvoerbaarheid
de afgelopen jaren al minder strenge eisen worden gesteld dan voorheen.
Volgens artikel 3.1.6 d Bro moet ook verslag worden gedaan van de uitkomsten van het planologisch onderzoek. Dit volgt uit het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 Awb). Hierbij moet in beginsel worden uitgegaan van de maximale gebruiksmogelijkheden van het bestemmingsplan. Ook moet de toepassing van de flexibiliteitsinstrumenten al bij dit onderzoek worden meegenomen. Uit de jurisprudentie van de afgelopen jaren lijken er meer mogelijkheden te zijn om de maximale bebouwings- en gebruiksmogelijkheden onder omstandigheden representatief in te vullen.
21
3. Het experiment ‘flexibele bestemmingsplannen’ 3.1 Inleiding
Het experiment Flexibele bestemmingsplannen is ontstaan omdat uit de praktijk de wens naar voren kwam om de mogelijkheden van meer flexibele
bestemmingsplannen te verkennen.79
Volgens een aantal critici ontbreekt bij het huidige bestemmingsplan de mogelijkheid om toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen te sturen, wat leidt tot
de noodzaak om vaak van een bestemmingsplan af te wijken.80
In een onderzoek in opdracht van de VNG zijn in 2012 een aantal knelpunten
opgenomen die gemeenten ervaren.81 Als één van deze knelpunten wordt het
gebrek aan flexibiliteit in plannen genoemd. Waarbij wordt opgemerkt dat de mogelijkheid tot globale eindplannen nu ook al bestaat, maar dat gemeenten zich vaak gedwongen voelen om een gedetailleerd bestemmingsplan te maken, onder
andere door de onderzoeksverplichtingen en door de jurisprudentie.82 Hieruit is op
te maken dat de mogelijkheid om toekomstige ontwikkelingen te sturen er nu al zijn (maken globaal plan), maar dat gemeenten vaker kiezen voor een gedetailleerd bestemmingsplan.
79 Stb.2013,279,p.6. 80 Van Buuren 2011,p.12-13.
81 Frans Tonnaer, Quo vadis? Over vertrouwen in het omgevingsrecht, (oratie Open universiteit), , Amsterdam:
Berghauser Pont Publishing 2011,p.138 en in Bregman 2010,p.47-61.
82 Kamerstukken II 2013/14,33962,nr.3,p.17.
Over de actualiseringsplicht wordt gezegd dat dit belemmerend werkt voor situaties waarbij voor een lange termijn ontwikkelingen worden voorzien en waarbij de functies voornamelijk door private partijen gerealiseerd moeten worden. Dit omdat deze partijen door de crisis minder te investeren hebben dan
voorheen.83
Ook de onderzoeksverplichting wordt als knelpunt bestempeld door een aantal
gemeenten.84 Het gaat daarbij om de inhoud van de onderzoeken, de momenten
waarop deze onderzoeken moeten plaatsvinden, de houdbaarheidstermijn en herbruikbaarheid van de onderzoeksgegevens, het ontbreken van volledige en actuele data, de hoge kosten die de onderzoeken met zich meebrengen, en het feit dat onderzoeken het vaak noodzakelijk maken om gedetailleerde bestemmingsplannen te maken.
Het experiment ‘flexibele bestemmingsplannen’ is ingevoerd met de 6e tranche
van het Besluit Uitvoering Crisis- en herstelwet.85 Het experiment is ontstaan
omdat uit de praktijk de wens was geuit om de mogelijkheden van meer flexibele bestemmingsplannen te verkennen. Het doel van het experiment is om te onderzoeken waar en wanneer functies en regels 'los' kunnen worden gelaten om zo meer en sneller ruimte te maken voor nieuwe ontwikkelingen en initiatieven. Dit geldt voor zowel in bestaande bouw als op braakliggende terreinen.
83 De Zeeuw e.a. 2012,p.20. 84 De Zeeuw e.a. 2012,p.14. 85 Stb.2013,279.
22
De bestemmingsplannen die met dit experiment worden gemaakt, zijn dan ook anders vormgegeven dan de reguliere plannen. Hierbij is het gebruikelijk om aan te geven welke bouw- en gebruiksmogelijkheden voor een bepaalde locatie gelden. Bij dit experiment wordt een omgekeerde benadering toegepast, waarbij juist wordt aangegeven wat er op een bepaalde locatie niet is toegestaan: Het idee is dat initiatiefnemers meer worden ‘uitgedaagd’ om zich met de ontwikkeling van
het gebied te gaan bezighouden.86
In dit hoofdstuk wordt eerst het experiment beschreven. Omdat het experiment bedoeld is als ‘pilot’ voor de Omgevingswet, wordt daarna het wetsvoorstel voor de Omgevingswet besproken. Ten slotte wordt aangegeven wat op dit moment de stand van zaken is van het experiment.
3.2 De Crisis- en herstelwet
Op 31 maart 2010 is de Crisis- en herstelwet (Chw) in werking getreden.87 Het doel
van de wet is: “bijzondere wettelijke voorzieningen te treffen voor een versnelde ontwikkeling en verwezenlijking van ruimtelijke en infrastructurele projecten,
teneinde bij te dragen aan de bestrijding van de economische crisis”.88 De wet was
aanvankelijk bedoeld als tijdelijke wet, maar is op 25 april 2013 permanent
gemaakt.89
86 Stb.2013,279,p.7. 87 Stb.2010,135. 88 Stb.2010,135. 89 Stb.2013,144.
De Chw omvat twee categorieën maatregelen. De eerste categorie bevat maatregelen voor aangewezen projecten en bevoegdheden. Deze staan in hoofdstuk 1 (bijzondere bepalingen voor projecten) en hoofdstuk 2 (bijzondere voorzieningen). De tweede categorie gaat over de wijzigingen van bijzondere wetten (hoofdstuk 3) en lagere regelgeving (hoofdstuk 4).
3.3 6e tranche
De basis voor de 6e tranche is afdeling 2 van hoofdstuk 2 (bijzondere voorzieningen) van de Chw. Omdat regelgeving een drempel kan zijn voor innovatieve ontwikkelingen die bijdragen aan duurzaamheid, maakt afdeling 2 (innovatie) het mogelijk om dergelijke ontwikkelingen en/of projecten aan te wijzen als experiment, waardoor afgeweken mag worden van bepaalde
regelgeving.90 Deze afdeling bevat slechts één artikel (artikel 2.4):
1. Bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) op de voordracht van Onze Minister van Infrastructuur en Milieu, in overeenstemming met Onze Minister of Onze Ministers wie het mede aangaat, kan, met inachtneming van bindende besluiten van de Raad van de Europese Unie, van het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk of van de Europese Commissie, bij wege van experiment worden afgeweken van het bepaalde bij of krachtens:
k. de Wet ruimtelijke ordening;
2. Er kan uitsluitend toepassing worden gegeven aan het eerste lid indien het
experiment bijdraagt aan innovatieve ontwikkelingen en voldoende aannemelijk is
23 dat uitvoering ervan bijdraagt aan het bestrijden van de economische crisis en aan de
duurzaamheid.
3. Bij de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het eerste lid, wordt bepaald: a. welke afwijking of afwijkingen van de betrokken in het eerste lid genoemde wet of wetten is of zijn toegestaan;
b. de ten hoogste toegestane tijdsduur van die afwijking of afwijkingen, en
c. de wijze waarop wordt vastgesteld of een afwijking aan haar doel beantwoordt, en of de tijdsduur daarvan aanpassing behoeft.
Het experiment moet dus bijdragen aan innovatieve ontwikkelingen en voldoende aannemelijk is dat uitvoering ervan bijdraagt aan het bestrijden van de economische crisis en aan de duurzaamheid. Aan alle drie ‘voorwaarden’ moet worden voldaan. In het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (de bedoelde AMvB) wordt dit verder uitgewerkt. Ook moet hier worden aangegeven op welke manier wordt beoordeeld of aan het doel van het experiment wordt voldaan. In artikel 7a Besluit uitvoering Chw is voor een aantal gemeenten de mogelijkheid opgenomen om in bepaalde gebieden te experimenteren met flexibele bestemmingsplannen:
• het voormalige bedrijventerrein Cruquiusgebied, Amsterdam; • het gebied Laan 1945, Beuningen;
• Nieuw Den Helder, Den Helder;
• het voormalige NAVO-terrein, Maastricht;
• de kernen Zetten en Hemmen, Overbetuwe; • "De Bronnen", Tynaarlo.
Bij de vaststelling van een bestemmingsplan in deze gebieden kan worden afgeweken van de volgende bepalingen uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro):
• artikel 3.1, lid 1, Wro, voor zover dat artikel gaat over het verplicht aanwijzen van bestemmingen;
• in afwijking van artikel 3.1, lid 2, Wro geldt voor het bestemmingsplan een looptijd van 20 jaar;
• in afwijking van artikel 3.2 Wro geldt een voorlopige bestemming voor een termijn van ten hoogste 10 jaar;
• artikel 3.7, lid 4, Wro;
• planschade als bedoeld in artikel 6.3, aanhef en onder a, Wro is in ieder geval voorzienbaar indien:
a. onbenutte bouw- of gebruiksmogelijkheden worden wegbestemd b. deze herziening minimaal drie jaar voor de vaststelling van het bestemmingsplan is aangekondigd
c. de eigenaren van het gebied daarvan in kennis zijn gesteld, en d. gedurende deze termijn de mogelijkheid bestond de bouw- of gebruiksmogelijkheden te realiseren;
• artikel 6.12, lid 1, Wro; • artikel 1.2.1 Bro; • artikel 1.2.1a Bro;
24
• artikel 1.2.6 Bro; • artikel 3.1.3 Bro; • artikel 3.1.4 Bro;
• artikel 3.1.6, lid 1, onder a en f, en lid 4, onder c, Bro (lid 4 is lid 5);
• Indien wordt afgeweken van de artikelen 1.2.1, 1.2.1a, 1.2.6, of 3.1.6, eerste lid, onder a, Bro dient het bestemmingsplan in ieder geval via de gemeentelijke website digitaal raadpleegbaar te zijn.
Deze bepalingen hebben onder andere betrekking op de wijze van bekendmaking (artikel 1.2.1, 1.2.1a en 1.2.6 Bro), financiële bepalingen over planschade (artikel 6.3 onder a) en over het vaststellen van een exploitatieplan (artikel 6.12 lid 1 Wro). Deze worden hier echter niet verder behandeld.
De overige bepalingen hebben betrekking op de vorm en de inhoud van het bestemmingsplan. Van deze bepalingen kan dus worden afgeweken. Dit betekent dat er geen bestemmingen in hoeven worden opgenomen (artikel 3.1, lid 1, Wro). Dit betekent ook dat in de toelichting geen verantwoording van de in het plan gemaakte keuze van bestemmingen hoeft te worden vermeld (artikel 3.1.6, lid 1, onder a Bro), en logischerwijs ook geen beschrijving van de bestemmingen met daarbij het doel of de doeleinden (artikel 3.1.3 Bro). Hieraan gerelateerd is ook de mogelijkheid om af te wijken van artikel 3.1.4 over uit te werken bestemmingsplannen.
Vervolgens hoeft in de toelichting niet worden vermeld wat de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan zijn (artikel 3.1.6, lid 1, onder f Bro).
Tevens hoeft in de toelichting van een bestemmingsplan waarbij geen MER wordt opgesteld, geen beschrijving van de wijze waarop milieukwaliteitseisen bij het plan zijn betrokken te worden opgenomen (artikel 3.1.6, lid 5 onder c Bro).
Verder geldt voor het bestemmingsplan een looptijd van 20 jaar (in afwijking van artikel 3.1, lid 2, Wro), en geldt een voorlopige bestemming voor een termijn van ten hoogste 10 jaar (in afwijking van artikel 3.2 Wro).
De aangewezen gemeenten mogen zelf bepalen van welke van bovengenoemde regels ze willen afwijken. Kort gezegd maken, wat de vorm en inhoud van het bestemmingsplan betreft, de volgende onderwerpen deel uit van het experiment:
• Het opnemen van bestemmingen • Inzicht in de uitvoerbaarheid
• Inzicht in de bij het plan betrokken milieukwaliteitseisen • Actualiseringsplicht
• Voorlopige bestemming
De actualiseringsplicht en de verplichting om inzicht te bieden in de uitvoerbaarheid maken het noodzakelijk om keuzes voor een langere periode te
25
maken. Omdat het ‘eindbeeld’ nog niet vastligt, is het moeilijk om de
uitvoerbaarheid aan te tonen.91
Op 25 april 2013 heeft de Raad van State (RvS) advies uitgebracht over het experiment. Dit advies is samen met het nader rapport van de Minister van 24 juni
2013 bekend gemaakt.92 De RvS acht het aannemelijk dat het experiment mede
kan bijdragen aan innovatieve ontwikkelingen en het bestrijden van de economische crisis, maar het is niet duidelijk hoe zij kan bijdragen aan duurzaamheid.
De Minister geeft aan dat dit criterium eerder is verwoord als ‘geen schadelijke
milieugevolgen hebben’.93 De nota van toelichting is hier echter niet op aangepast,
omdat dit experiment geen afwijking toelaat van geldende milieunormen.
Vervolgens is het bij het experiment niet noodzakelijk om een beschrijving te geven van de wijze waarop milieukwaliteitseisen bij het plan zijn betrokken (artikel 3.1.6, lid 5 onder c Bro). Hiervan heeft de RvS in haar advies aangegeven dat de minister heeft verklaard dat het niet de bedoeling is af te wijken van de bouw-, milieu-, en gezondheidsregels. De RvS adviseerde om in de toelichting op te nemen op welk moment de toetsing aan de milieueisen zal plaatsvinden en waar dat is geregeld. Naar aanleiding hiervan is de NvT aangevuld.
Het gebruik maken van deze mogelijkheid betekent niet dat geen rekening hoeft te worden gehouden met de wijze waarop de volgens hoofdstuk 5 van de Wet
91 Bomhof en Oosterkamp 2013,p.22. 92 Stcrt. 2013, 19563.
93 Kamerstukken II, 2009-10,32127,nr.6,p.46.
milieubeheer (Wm) vastgestelde milieukwaliteitseisen bij het plan zijn betrokken. Het gaat erom dat niet voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan in detail hoeft te worden onderzocht welke gevolgen de mogelijk gemaakte ontwikkelingen voor het milieu zullen hebben. Deze verantwoordelijkheid komt grotendeels bij de initiatiefnemer te liggen en wordt ‘verschoven’ naar het moment dat sprake is van een concreet initiatief. Zo hoeft het onderzoek alleen betrekking te hebben op de gevolgen van dat concrete initiatief. De gemeente zal dan voorafgaand aan de vaststelling de gevolgen voor het milieu globaal onderzoeken. De initiatiefnemer moet dan de gevolgen van zijn initiatief bij de
aanvraag voor een vergunning gedetailleerder in beeld brengen.94
Op 26 juni 2013 is het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, zesde tranche
vervolgens in werking getreden.95
Voor de laatste stand van zaken is informatie ingewonnen bij Platform 31 (organisatie die het experiment coördineert) en bij een medewerker van de gemeente Amsterdam die bij het experiment betrokken is.
Van de genoemde gemeenten zullen Amsterdam (Cruquius), Den Helder (Nieuw Den helder Centrum), Tynaarlo (De Bronnen) en Maastricht (Tapijnkazerne) in meer of mindere mate de variant van de uitnodigingsplanologie toepassen.
94 Stb.2013,279. 95 Stb.2013,279.
26
Op 18 november 2013 is voor het aangewezen gebied in Den Helder een bestemmingsplan vastgesteld. Dit is echter niet op basis van dit experiment gebeurd.
Op 11 februari 2015 is voor een deel van het aangewezen gebied in Amsterdam een bestemmingsplan vastgesteld (Cruquius deelgebeid 1). Ook dit is niet op basis van het experiment gedaan.
Voor het overige deel van het gebied is verlenging aangevraagd van het experiment en zal er een globaal bestemmingsplan worden opgesteld. Voor dit gebied is de Wet geluidhinder (Wgh) op dit moment nog een knelpunt. Omdat niet bekend is welke bestemmingen er uiteindelijk gerealiseerd gaan worden is ook (nog) niet duidelijk of en waar geluidgevoelige bestemmingen komen, waarvoor wellicht hogere waarden moeten worden vastgesteld. In Maastricht is men ook nog bezig met de voorbereiding.
3.4 Uitnodigingsplanologie
Op dit moment geldt het stelsel van de zogenaamde toelatingsplanologie. Dit betekent dat realisering van de toegewezen bestemmingen niet kan worden afgedwongen. Er bestaat geen plicht om de bestemmingen daadwerkelijk te gaan realiseren. In de bijbehorende bouw- en gebruiksregels kunnen ontwikkelingen die de realisering of het gebruik overeenkomstig de bestemming frustreren worden tegengehouden. In het bestemmingsplan wordt de ‘meest gewenste ontwikkeling’
van het gebied weergegeven.96
96 Groenendijk 2014,p.2.
In de afgelopen jaren is daar de ontwikkelingsplanologie bijgekomen. Hierbij treedt de overheid op als ontwikkelaar en neemt deel aan bouwprojecten door
een bepaald grondbeleid te voeren.97
In de tijd van de crisis is er een ‘tussenvorm’ in opkomst, namelijk
uitnodigingsplanologie. De overheid bepaalt in overleg met belanghebbenden in grote lijnen waar ruimtelijke ontwikkelingen wel of niet gewenst zijn. Dit was in de jaren 30 van de vorige eeuw de methodiek voor het ontwikkelen van een bepaald gebied.98
Hierbij heeft de overheid vooral een faciliterende rol. Zij bepaalt op hoofdlijnen waar ruimtelijk wel of geen veranderingen gewenst zijn met het oog op de
verwachtingen op lange termijn en te beschermen waarden.99 Dit betekent dat de
gemeente mogelijkheden creëert en/of medewerking verleent aan bepaalde initiatieven, door het stellen van kaders en regels. Hierbij moet de ‘houding van de overheid ten opzichte van deze initiatieven wijzigen van ‘nee, tenzij’ naar ‘ja, mits’. De nadruk ligt meer op het in gang zetten (en houden) van een geleidelijke ontwikkeling van een gebied.
Er zijn al een aantal bestemmingsplannen vastgesteld met uitnodigingsplanologie als uitgangspunt. Een voorbeeld hiervan is het bestemmingsplan ‘Havenkwartier’ in Deventer (vastgesteld op 13 juni 2012). Hieronder is een overzicht van de plankaart te zien. Wat opvalt, is dat er twee bestemmingen zijn opgenomen (Gemengd en Bedrijventerrein).
97 Bomhof en Oosterkamp 2013,p.12. 98 Bomhof en Oosterkamp 2013,p.3. 99 Groenendijk 2014,p.3.
27
In de bijbehorende regels staat dat de voor 'Gemengd - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. bedrijf, waaronder uitsluitend is begrepen: bedrijvigheid die is opgenomen in de van deze regels deel uitmakende Bijlage 2 Staat van Bedrijfsactiviteiten Havenkwartier, met dien verstande dat de verwijzing naar de categorie-indeling A. B. of C. niet van toepassing is; beroeps- of bedrijfsuitoefening die in de van deze regels deel uitmakende Bijlage 1 Staat van bedrijfsactiviteiten is aangeduid als milieucategorie 1 of beroeps- of bedrijfsuitoefening die daarmee, gezien de gevolgen daarvan voor de omgeving, redelijkerwijs gelijk kan worden gesteld;
b. cultuur en ontspanning; c. detailhandel;
d. dienstverlening;
e. horeca, van categorie 2b, 3a en 3b conform de van deze regels deel uitmakende Bijlage 3 Staat van Horeca-activiteiten;
f. in aanvulling op lid e zijn ter plaatse van de aanduiding 'horeca van categorie 2a' tevens horecabedrijven van categorie 2a toegestaan en zijn ter plaatse van de aanduiding 'horeca van categorie 1b' tevens horecabedrijven van categorie 1b en 2a toegestaan.
g. maatschappelijke voorzieningen; h. kantoor;
i. laad- en losplaats ten behoeve van de beroepsscheepvaart, ter plaatse van de aanduiding 'laad- en losplaats';
j. verkeer en verblijf, waaronder tevens een gebouwde parkeervoorziening is begrepen, alsmede standplaatsen en warenmarkten;
k. volkstuin, ter plaatse van de aanduiding 'volkstuin'; l. wonen;
m. behoud en herstel van cultuurhistorisch waardevolle panden, ter plaatse van de aanduiding 'karakteristiek'
n. voorzieningen ter ontsluiting; o. groenvoorzieningen;
