“U heeft uw bestemming bereikt”
Afstudeeronderzoek naar de doeltreffendheid van de afdeling Verkeer en
Vervoer van de Provincie Drenthe
***
J.P. Schelling
1237004
***
Rijksuniversiteit Groningen, Groningen
Faculteit Bedrijfskunde
Financieel Waardemanagement
Dr. E.P. Jansen
Drs. N. Dağ
***
Provincie Drenthe, Assen
Mr. Drs. E.H.C. van der Laan
2
De auteur is verantwoordelijk voor de inhoud van het verslag; het auteursrecht van het afstudeerverslag berust bij de auteur.
3
“Alles komt terecht We zijn er nog niet Maar we zijn onderweg
Alles komt terecht We beginnen pas. We beginnen nu pas echt!”
4
Voorwoord
Doeltreffend kan gedefinieerd worden als de mate waarin met de gewenste prestatie het
beoogde effect wordt behaald. De gewenste prestatie is in mijn geval het schrijven van een verslag van mijn onderzoek bij de Provincie Drenthe. Het resultaat ligt nu voor u. Het beoogde effect, te weten het afronden van de studie bedrijfskunde aan de RijksUniversiteit Groningen, is hiermee behaald.
In het verslag komt niet naar voren hoeveel plezier ik heb gehad bij de Provincie en hoeveel ik naast het schrijven van mijn scriptie heb geleerd in dit jaar. De mensen die dit mogelijk hebben gemaakt wil ik hiervoor hartelijk bedanken.
Allereerst wil ik alle medewerkers van de afdelingen ‘Financiën en Control’ en ‘Verkeer en Vervoer’ bedanken voor hun medewerking. Zonder hen was dit onderzoek niet mogelijk geweest. In het bijzonder wil ik mijn begeleider Erik van der Laan bedanken voor alle begeleiding. Niet alleen inhoudelijk maar ook coachend is hij een onmisbare factor geweest in de afronding van dit project. Daarnaast wil ik Pieter Jansen, mijn begeleider van de universiteit, bedanken voor zijn hulp bij het vinden van deze opdrachtgever en het begeleiden tijdens de uitvoering van dit project. De heer Dağ, mijn tweede begeleider, wil ik bedanken voor de waardevolle feedback aan het einde van het proces.
Ten slotte wil ik mijn ouders, familie en vrienden bedanken voor de steun en adviezen tijdens dit onderzoekstraject. In het bijzonder wil ik Guus ten Hove bedanken voor alle steun en adviezen na het aanhoren van mijn afstudeerperikelen. Rafael Redczus wil ik bedanken voor het ontwerpen van de voorkant. Tot slot wil ik Susan Schwarte bedanken voor het bedenken van de titel en het perfectioneren van de lay-out. Bovenal wil ik haar echter bedanken voor het aanhoren van alle provincie- en scriptieverhalen en het geven van alle bijbehorende, vaak relativerende, adviezen. Zonder jullie steun was het waarschijnlijk niet mogelijk mijn studie succesvol af te ronden.
Annet Schelling
5
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1 Aanleiding en initiële managementvraag ... 8
1.1 Aanleiding ... 8
1.2 Initiële managementvraag ... 9
1.3 Uiteenzetting van de elementen managementvraag ... 9
1.3.1 De Provincie ... 9
1.3.2 De organisatie... 11
Hoofdstuk 2 Probleem analyse... 11
2.1 Deelsysteem ... 12
2.2 Het organisatie probleem ... 14
2.3 Het organisatieprobleem: De koppeling ... 15
2.4 Doelstelling ... 15
Hoofdstuk 3 Theoretisch kader... 16
3.1 New Public Management en Integraal Management ... 16
3.2 Succesfactoren... 17
3.3 Het model nader toegelicht ... 18
3.3.1 Succesfactoren: Resultaten in een convenant ... 18
3.3.2 Succesfactoren: Bevoegd- en verantwoordelijkheden ... 19
3.3.3 Activiteiten: Plan-fase ... 19
3.3.4 Activiteiten: Do-fase ... 22
3.3.5 Activiteiten: Check-fase... 23
3.3.6 Activiteiten: Act-fase ... 24
3.4 Het theoretisch kader: de koppeling ... 25
Hoofdstuk 4 Conceptueel model en vraagstelling ... 27
4.1 Het conceptueel model... 27
4.2 Vraagstelling ... 29
Hoofdstuk 5 Methoden en technieken ... 31
5.1 Validiteit... 31
5.2 Betrouwbaarheid en verifieerbaarheid... 31
Hoofdstuk 6: Succesfactoren ... 33
6.1 Resultaten in een convenant ... 33
6.1.1 Managementcontract ... 33
6.1.2 Output beschrijving ... 34
6.1.3 Binnen beinvloedingsgebied manager ... 35
6.1.4 Verbeteringen ... 36
6.2 Bevoegd- en verantwoordelijkheden ... 37
6.2.1 Het besturingsconcept ... 37
6.2.2 Besturing op Hoofdlijnen ... 37
6.2.3 ‘Integraal Management’ ... 38
6.2.4 Verantwoordelijkheden laag in de organisatie ... 39
6.2.4 Verbeteringen ... 39
6 Hoofdstuk 7 Plan-fase ... 42 7.1 Doelstellingen... 42 7.1.1 Aansluitend op de strategie ... 42 7.1.2 SMART ... 44 7.1.4 Verbeteringen ... 44 7.2 Kritische succesfactoren ... 45 7.2.1 Strategie... 45 7.2.2 Organisatie ... 45
7.2.3 Operationele kritische succesfactoren... 45
7.2.4 Binnen beinvloedingsgebied ... 46
7.2.5 Verbeteringen ... 46
7.3 Meetbare indicatoren ... 46
7.3.1 Verkeersveiligheid ... 47
7.3.2 Bereikbaarheid ... 48
7.3.3 Output van projecten ... 48
7.3.4 Verbeteringen ... 49 7.4 Norm ... 50 7.4.1 Veiligheid ... 50 7.4.2 Bereikbaarheid ... 50 7.4.3 Verbeteringen ... 50 7.5 Conclusie ... 51 Hoofdstuk 8 ‘Do-fase’ ... 52 8.1 Verantwoordelijkheid... 52
8.1.1 Verantwoordelijkheid over outcome-indicatoren... 52
8.1.2 Verantwoordelijkheid over gegevens output... 52
8.1.3 Verantwoordelijkheid over input/throuput gegevens... 53
8.1.4 Verbeteringen ... 54
8.2 Consistentie ... 54
8.2.1 Consistentie gegevensverzameling outcome... 54
8.2.2 Consistentie gegevensverzameling output ... 54
8.2.3 Consistente gegevensverzameling input/ throughput... 55
8.2.4 Verbeteringen ... 55
8.3 Trendmeting... 56
8.3.1 Verbeteringen... 56
8.4 Conclusie ... 57
Hoofdstuk 9 Check fase ... 58
9.1 Monitoring ... 58
9.2 Rapportage by exceptions... 58
9.3 Bewaking verbeteringen ... 59
9.4 Conclusie ... 60
Hoofdstuk 10 Act fase ... 61
10.1 Diagnose... 61
10.2 Ontwerp... 61
10.3 Verandering... 62
7
Hoofdstuk 11 Conclusie en aanbevelingen... 64 Literatuurlijst ... 67 Vragenlijst... 69
8
Hoofdstuk 1 Aanleiding en initiële managementvraag
1.1 Aanleiding
In de loop van de jaren tachtig heeft de publieke sector te maken gehad met een veranderende omgeving (Bordewijk, 2000:7). Zo groeide, onder druk van de financieringstekorten, het besef dat het overheidsapparaat niet ongelimiteerd in omvang kon blijven toenemen (Jacobs 1991:13). Daarnaast ziet de burger zichzelf liever als klant dan als gebruiker van overheidsdiensten. De burger kijkt kritisch of datgene wat wordt geleverd wel datgene is dat hij verwacht. Het maatschappelijk verkeer vraagt dus om kwalitatief hoogwaardige producten van efficiënte en effectieve overheidsorganisaties (Korsten, 1990). Tenslotte worden overheden (en ook burgers) geconfronteerd met grote hoeveelheden gegevens, wat organisaties complexer maakt.
In het licht van deze ontwikkelingen is in de overheid en de publieke sector in deze jaren een proces op gang gekomen waarbij sturing op apparaatskosten werd overgedragen aan lijnmanagers. Daarbij werden termen gebruikt als zelfbeheer, contractmanagement, resultaatmanagement en ten slotte ’Integraal Management’ (Buurma,1999:13). Tegelijkertijd ontstond onder andere in Australië de stroming van het ‘New Public Management’. Kenmerkend voor deze beweging is een verschuiving van regels en procedures naar resultaten, werken met taakstellingen, targets, expliciete verwachtingen en tussentijdse resultaatbepaling en bespreking (Jansen, 2004:7). In het verlengde van NPM ontstond in de jaren 90 de roep om de overheid als een onderneming (private organisatie) te managen. Dit hield in dat de overheid meer managementtechnieken uit de private sector zou moeten introduceren, zoals totale kwaliteitszorg en prestatiemeting en –management (De Waal, 2004:23).
Ook in de Provincie Drenthe is door de veranderende omgeving de noodzaak ontstaan om bedrijfsmatiger te werk te gaan. In 1996 is een reorganisatie doorgevoerd waarbij getracht werd van de Provincie Drenthe een ondernemende organisatie te maken op basis van een actieve, externe oriëntatie. Gedachte was dat het apparaat hierdoor toekomstgerichte en proactieve beleidsvoorstellen aan het bestuur kon aanreiken (De toekomstige hoofdstructuur en topstructuur van de Provincie Drenthe:7). Deze nieuwe, ondernemende organisatie zou zich snel kunnen aanpassen aan de omgeving en zou intern worden aangestuurd met behulp van het besturingsconcept ’Integraal Management’. De ondernemende organisatie is echter niet helemaal van de grond gekomen. In 2004 is door een adviesbureau vastgesteld dat er goede probleemanalyses worden gemaakt maar dat er niet altijd oplossingen worden bedacht óf dat er oplossingen worden bedacht die vervolgens niet worden geïmplementeerd. Onderstaande voorbeelden ondersteunen deze stelling.
Er is bijvoorbeeld binnen de Provincie vastgesteld dat er een organisatieverandering moest worden doorgevoerd. Het veranderingsproces is echter halverwege gestopt. Problemen zijn gedefinieerd, oplossingen bedacht, organisatiebureaus ingehuurd, maar de invoering is niet
9
doorgegaan. Momenteel wordt er nu een nieuw traject ingezet. Daarnaast blijven er ook verschillende problemen lang liggen voordat er een oplossing wordt bedacht. Een voorbeeld hiervan is de website www.drenthe.nl. Enkele jaren achtereen is aangegeven dat de website niet aan de eisen van deze tijd voldoet. De site is echter pas aangepast nadat deze is uitgeroepen tot de slechtst toegankelijke website van alle overheidsinstellingen. Een laatste voorbeeld speelt bij de afdeling Verkeer en Vervoer. Zij hebben in 2003 doelstellingen geformuleerd die in 2010 gerealiseerd moeten zijn. Om deze doelstellingen te behalen is berekend dat er € 99 miljoen moet worden geïnvesteerd. Echter, nu reeds een derde van de tijd verstreken is, is slechts 11% van de € 99 miljoen besteed. Bovendien kan niet worden aangegeven in hoeverre de doelstellingen reeds zijn behaald of dat deze überhaupt gehaald gaan worden. De ideeën over waarin te investeren zijn er wel, de uitvoering laat echter te wensen over.
1.2 Initiële managementvraag
Uit de voorgaande paragraaf blijkt dat niet altijd helder is of er binnen de Provincie Drenthe doeltreffend wordt gewerkt. Doeltreffend is in dit verband dat er enerzijds oplossingen worden bedacht voor de gesignaleerde problemen en dat deze oplossingen anderzijds ook worden geïmplementeerd. De managementvraag luidt dan ook: Op welke manier kan de Provincie Drenthe meer doeltreffend te werk gaan?
1.3 Uiteenzetting van de elementen managementvraag
In de managementvraag wordt gesproken over de Provincie Drenthe. In paragraaf 1.3.1 wordt kort ingegaan op de Provincie als middenbestuur van een geografisch gebied. In paragraaf 3.1.2 wordt uitgelegd wat de structuur van de organisatie is.
1.3.1 De Provincie
De Provincie Drenthe is met ongeveer 480.000 inwoners één van de kleinere provincies van Nederland Ze vormt als zelfstandig regionaal bestuur de schakel tussen het Rijk en de gemeenten. De Provincie is een organisatie die zich bezighoudt met verschillende onderwerpen gericht op de verbetering van de leefomgeving van de inwoners van de provincie. In toenemende mate is de Provincie verantwoordelijkheid gaan dragen voor de ontwikkeling van beleidsterreinen op regionaal niveau zoals ruimtelijke ordening, volkshuisvesting, natuur en milieu, landinrichting, verkeer en vervoer en zorg en economie (www.ipo.nl/documents/155.pdf ).
10
Het gezicht van de Provincie Drenthe is het bestuur van de Provincie met aan het hoofd de Commissaris van de Koningin: de heer Ter Beek. Het bestuur van de Provincie bestaat uit Provinciale Staten (P.S.) en Gedeputeerde Staten (GS). De rollen van het bestuur zijn met de invoering van het duale stelsel in 2003 veranderd. De gekozen leden van PS richten zich enerzijds sterker op de burgers en besteden meer aandacht aan het controleren van G.S en anderzijds gaat zij na of de Provincie haar doelen heeft bereikt en hoeveel geld dat heeft gekost (www.ipo.nl/documents/205.pdf). Het college (GS en de Commissaris van de Koningin) zorgt voor het dagelijks bestuur in de Provincie en verzorgt de uitvoering van de besluiten die door PS worden genomen. Het doel van de invoering van een dualistische cultuur is dat de Provincie Drenthe en met name PS zich verder zal ontwikkelen tot een voor de burgers meer aansprekende en zichtbare bestuurslaag (http://dtpserver/intranet/sis.htm).
11 Commissaris van de Koningin Statengriffie Productgroepen Onderzoeksbureau CWZ Concernprojecten Directie GS P.S. Kabinet Stafgroepen Financiën en Control Personeel en Org. Automatisering Communicatie Facilitaire Groep Bestuurs -, juridische en concernzaken Statengriffier Presidium Verkeer en Vervoer Economie Handhaving Cultuur en welzijn Wegen en kanalen Ruimte en water Landelijk Gebied Milieubeheer 1.3.2 De organisatie
Met de invoering van het dualisme is de organisatiestructuur van de Provincie Drenthe gewijzigd. PS heeft een kleine ambtelijke ondersteuning gekregen die apart staat van de GS-organisatie. De ambtelijke ondersteuning bestaat uit een afzonderlijke statengriffie onder leiding van de griffier. Het concern, de ambtelijke organisatie ten dienste van GS bestaat uit de product- en stafgroepen. De dagelijkse leiding van deze product- en stafgroepen is in handen van de directeur-secretaris (Concernbedrijfsplan, 2005:7,8). Overeenkomstig het besluit van PS van 22 mei 1996 is de provinciale organisatie gebaseerd op een zgn. ééndienstmodel onder leiding van de directeur-secretaris. Daarnaast is er nog een organisatieonderdeel het Onderzoeksbureau Cultuur, Welzijn en Zorg. Elke product- en stafgroep staat onder leiding van een integraalmanager (zie figuur 1.2).
12 Commissaris van de Koningin Statengriffie Productgroepen Onderzoeksbureau CWZ Concernprojecten Directie GS P.S. Kabinet Stafgroepen Financiën en Control Personeel en Org. Automatisering Communicatie Facilitaire Groep Bestuurs -, juridische en concernzaken Statengriffier Presidium Verkeer en Vervoer Economie Handhaving Cultuur en welzijn Wegen en kanalen Ruimte en water Landelijk gebied Bodem
Hoofdstuk 2 Probleem analyse
Nu de initiële managementvraag gepresenteerd is, dient het probleem waarover in de managementvraag gesproken is verder geanalyseerd te worden. Allereerst is daarom bekeken binnen welk deelsysteem van de organisatie het probleem leeft en wie de probleemhebbers binnen het deelsysteem zijn. Op basis van deze analyse kan tenslotte de onderzoeksdoelstelling worden gedefinieerd.
2.1 Deelsysteem
Het probleem dat in de managementvraag besproken is, zal verder worden geanalyseerd via de systeembenadering. Een systeembenadering is een zienswijze waarin samenhang in allerlei vormen een hoofdrol speelt (De Leeuw, 2000:96). Organisaties zijn geen systemen, maar kunnen wel zo beschouwd worden (De Leeuw 2000: 95). Eén en ander houdt in dat zowel de organisatie als geheel als een afdeling afzonderlijk als zelfstandig systeem kan worden gezien. Het probleem dat in de managementvraag naar voren komt is een probleem dat zich voordoet binnen de gehele ambtelijke organisatie. In overleg met het management is ervoor gekozen het te onderzoeken deelsysteem te verkleinen tot de afdeling Verkeer en Vervoer. Redenen voor deze afbakening zijn dat de investeringen op deze afdeling aanzienlijk zijn en de manager het probleem erkent en bereid is mee te werken aan het onderzoek.
13 Verkeer en Vervoer Secretariaat Bedrijfsbureau Cluster bereikbaarheid en planvorming Cluster verkeersveiligheid en monitoring
Een systeem kent twee duidelijk verschillende eigenschappen: op de eerste plaats is er een verzameling van zelfstandige entiteiten. Ten tweede is er een structuur van relaties tussen deze entiteiten (Nieuwenhuis, 2003).
figuur 2.2: Organogram van de afdeling Verkeer en Vervoer
Uit de figuren 2.1 en 2.2 blijkt dat zowel voor de ambtelijke organisatie van de Provincie Drenthe als voor de afdeling Verkeer en Vervoer sprake is van een verzameling entiteiten en een structuur van relaties tussen deze entiteiten: er zijn verschillende afdelingen en verbindingen tussen deze afdelingen.
Naast de interne entiteiten en structuur, zijn er ook relaties aanwijsbaar buiten het systeem. Deze entiteiten vormen de omgeving. Voor de afdeling Verkeer en Vervoer kan de ambtelijke organisatie gezien worden als de interne omgeving en de Provincie Drenthe/de Drentse samenleving als de externe omgeving. Ieder systeem probeert iets te bereiken in zijn omgeving. De vraag wat het systeem probeert te bereiken in de omgeving wordt het functievraagstuk genoemd (Nieuwenhuis, 2003). Het functievraagstuk betreft weliswaar de positie van de organisatie in de omgeving, maar dat omvat ook essentiële keuzes die de interne inrichting betreffen (De Leeuw 2000: 372).
Iedere afdeling van de ambtelijke organisatie heeft haar eigen functie in de Drentse samenleving (de externe omgeving). De functie van de afdeling Verkeer en Vervoer is het mogelijk maken van mobiliteit. De directie heeft in het bedrijfsplan 2005 vastgelegd dat de missie zo effectief, efficiënt en qua prijskwaliteit verhouding zo optimaal mogelijk bereikt dient te worden. Onder doeltreffend verstaat zij in deze context een zo groot mogelijke mate waarin de gewenste prestaties worden behaald en onder efficiënt het bereiken van de prestaties met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen (Bedrijfsplan 2005). Feitelijk is dit te zien als de tweede functie van de afdeling Verkeer en Vervoer. Deze functie vervult zij direct voor de interne omgeving en indirect voor de externe omgeving.
14
figuur 2.3: Functies in de interne en externe omgeving
De managementvraag geeft aan dat de tweede “interne” functie van de gewenste afdeling Verkeer en Vervoer, namelijk de effectiviteit, in het geding is. De Leeuw (2000:288) spreekt in dit geval van een functioneel probleem.
2.2 Het organisatie probleem
De vraagt rijst nu hoe het komt dat de afdeling niet effectief opereert. Wat zijn nu de oorzaken voor het feit dat de afdeling deze functie nog niet volbrengt? Om inzicht te krijgen in de oorzaken van het probleem is aan verschillende mensen gevraagd waar volgens hen het probleem ligt1. Uit de verschillende interviews is gebleken dat er verschillende oorzaken zijn.
Deze oorzaken zullen hieronder worden besproken.
◊ Onduidelijke bevoegd en verantwoordelijkheden
Uit de vraaggesprekken kwam naar voren dat het niet duidelijk is wie waarvoor verantwoordelijk is. Op papier is er bijvoorbeeld sprake van een lijngestuurde stafafdeling terwijl in de praktijk blijkt dat de stafafdelingen niet altijd gestuurd worden door de lijnafdelingen. Zo geeft de manager Verkeer en Vervoer bijvoorbeeld aan dat zij verwacht dat wanneer buiten de ambtelijke organisatie gecommuniceerd wordt, de medewerkers van de afdeling Verkeer en Vervoer worden bijgestaan door de afdeling Communicatie. Er zijn echter geen afspraken gemaakt over in hoeverre de afdeling Verkeer en Vervoer aan de afdeling Communicatie medewerking of advies mag vragen. Hierdoor ontstaat wrijving. De stafafdeling heeft geen tijd en de lijnafdeling heeft minder kennis in huis.
◊ Onduidelijke doelstellingen
De effecten die de afdeling Verkeer en Vervoer wil bereiken zijn veiligheid en bereikbaarheid (Begroting 2005). Wat Verkeer en Vervoer daartoe gaat leveren en hoeveel dat mag kosten is echter niet inzichtelijk. Uiteraard zijn de producten die de afdeling moet leveren door GS vastgesteld, maar welke diensten de afdeling daadwerkelijk levert en vooral van welke kwaliteit is niet altijd helder. Zo wil de afdeling Verkeer en Vervoer bijvoorbeeld verschillende infrastructurele maatregelen treffen. Wanneer zij deze treft en hoeveel dit precies mag kosten, blijft duidelijk. Wanneer de vastgestelde projecten zijn uitgevoerd, wordt 1 Zie hoofdstuk 5 Externe omgeving Mobiliteit Interne omgeving Efficiënt organiseren Effectief organiseren Optimaliteit (P/Q)
15
daar na afloop van het jaar één keer over gerapporteerd. Voor de kostprijs van projecten wordt een marge aangehouden van 30% van het aangevraagde budget. Pas bij een afwijking groter dan 30% wordt dat gerapporteerd.
◊ Onduidelijke informatievoorziening
De manager Verkeer en Vervoer geeft aan niets te kunnen met de overzichten die door de afdeling Financiën en Control en de afdeling Personeel en Organisatie worden geleverd. Zij vertrouwt volledig op de door haar eigen medewerkers aangeleverde financiële en personele informatie. Ook de adviezen van de stafafdelingen aan de directie over haar bedrijfsplan wordt als kwalitatief ondermaats en niet nuttig ervaren. De afdeling Verkeer en Vervoer heeft een plan opgesteld waaruit blijkt dat het noodzakelijk is in de periode 2003-2010 voor €99 miljoen te investeren. Vraag is in hoeverre de plannen zijn uitgevoerd en deze €99 miljoen is besteed aan de geplande projecten. Dit inzicht is moeilijk te verkrijgen.
2.3 Het organisatieprobleem: De koppeling
Eén van de functies van de afdeling Verkeer en Vervoer, te weten het op effectieve wijze leveren van producten en diensten, wordt niet naar wens uitgevoerd. Uit de probleemanalyse komt naar voren dat dit onder andere komt doordat de bevoegd- en verantwoordelijkheden niet helder zijn, er geen heldere doelen worden gesteld en er onvoldoende heldere en tijdige informatieoverdracht is (zie figuur 2.4).
figuur 2.4: Koppeling instrumentele en functionele problemen
Door te onderzoeken of de genoemde oorzaken echt de oorzaken zijn van ineffectief werken en vervolgens te onderzoeken op welke manier de bovengenoemde oorzaken kunnen worden weggenomen krijgt de manager van de afdeling Verkeer en Vervoer meer kennis over de manier waarop zij de haar afdeling meer effectief kan laten werken.
2.4 Doelstelling
“Een advies opstellen voor de manager Verkeer en Vervoer van de Provincie Drenthe waarin staat op welke wijze de afdeling Verkeer en Vervoer meer effectief kan organiseren.”
Onduidelijke bevoegd- en verantwoordelijkheden Onduidelijke doelstellingen
Onduidelijke informatie overdracht
16
Hoofdstuk 3 Theoretisch kader
Het is duidelijk geworden dat de afdeling Verkeer en Vervoer niet effectief werkt. In de literatuur is daarom gezocht naar theorieën die inzicht geven in de manier waarop organisaties
wel effectief werken. Er zijn verschillende theorieën die inzicht geven in effectiviteit van
organisaties, waaronder de eerder genoemde stromingen ‘New Public Management’ en ‘Integraal Management’. In dit hoofdstuk zullen deze stromingen besproken worden. Deze stromingen monden uit in de zgn. ‘Deming circle’. Deze cirkel vormt een goede conceptuele samenvatting van de ideeën uit beide stromingen. De cirkel sec geeft echter geen volledig beeld. Daarom zal deze worden aangevuld met een tweetal succesfactoren. In de laatste paragraaf zal tenslotte individueel aandacht besteed worden aan de verschillende elementen van de uitgebreide versie van de ‘Deming circle’. Dit alles zal tenslotte uitmonden in een conceptueel model dat gepresenteerd zal worden in hoofdstuk 4.
3.1 New Public Management en Integraal Management
‘New Public Management’ bestaat uit twee basisgedachten. De eerste gedachte betreft de introductie van ‘marktconforme’ bedrijfsvoeringmethoden in de collectieve sector. De tweede basisgedachte beoogt de aandacht van managers te verleggen van sturen op handelingen naar sturen op prestaties (Groot en van Helden, 2003:26). Hood (1995) noemt 7 belangrijke thema’s in het nieuwe publieke management. Groot en van Helden (2003) gaan verder in op deze thema’s en delen de thema’s in twee categorieën. Vier2 van deze thema’s zijn gericht op
het sturen van prestaties. Deze thema’s zijn:
◊ Directheid, zichtbaarheid en betrokkenheid van ambtelijke directeuren;
◊ gebruikmaking van expliciete meetbare prestatiemaatstaven om doeltreffendheid te meten;
◊ benadrukking op de control van de output;
◊ toedeling van verantwoordelijkheid voor een product aan bestuurlijke eenheden. Een tweede concept dat naar voren kwam in de zoektocht naar inzicht in effectief werken is ‘Integraal Management’. Het ideaaltype komt volgens Buurma (1996) in bijna geen enkele organisatie voor, maar bestaat uit:
◊ Integratie van outputsturing met het beheer van de daarvoor benodigde productiemiddelen;
◊ de realisatie van strategisch beleid;
◊ positionering van verantwoordelijkheden en bevoegdheden zo laag mogelijk in de organisatie;
2 De vier thema’s die betrekking hebben op het sturen van prestaties zijn opgesomd. De overige drie thema’s hebben betrekking op
17 ACT Bijsturen DO Uitvoeren CHECK Control PLAN Plannen RESULTAAT Output
◊ aangesproken worden op gemaakte managementafspraken, volgens de gedelegeerde regels, binnen de grenzen van formatie en budget.
Zowel binnen de stroming ‘New Public Management’ als binnen het concept ‘Integraal Management’ zijn het stellen van doelen, het meten van prestaties en het bijsturen van prestaties elementen die door vrijwel iedere auteur in meer of mindere mate benadrukt worden. Deming heeft deze activiteiten samen met het beoordelen van deze activiteiten schematisch vastgelegd in de zogenaamde 'Deming circle' (zie figuur 3.1). Deze cirkel omvat vier activiteiten:
◊ Plan (Doelen stellen) ◊ Do (Uitvoeren en meten)
◊ Check (Resultaten vergelijken met doelen) ◊ Act (Bijsturen)
figuur 3.1: Deming circle (Waltom,1992)
3.2 Succesfactoren
Zowel binnen ‘New Public Management’ als binnen ‘Integraal Management’ worden succesfactoren genoemd. Succesfactoren voor de invoering van ‘Integraal Management’ zijn (Jacobs; 1996):
◊ Het eenduidig vaststellen van de rol van het management en van de taken verantwoordelijkheden en bevoegdheden op alle niveaus in de organisatie;
◊ het delegeren van bevoegdheden;
◊ het in convenantvorm afspraken maken met de top van de organisatie over te bereiken resultaten.
Binnen ‘New Public Management’ worden deze succesfactoren grotendeels beaamd. Zo stelt Hood (1995) dat voor het mogelijk maken van ‘visible hands-on’-management, een manager niet alleen verantwoordelijk mag worden gehouden maar ook de desbetreffende bevoegd- en verantwoordelijkheden toegewezen moet krijgen. Ook Van Helden (2003:94) geeft aan dat bevoegd- en verantwoordelijkheden in overeenstemming moeten zijn. Als dat niet het geval is worden managers volgens hem erg kwetsbaar omdat zij wel verantwoordelijk zijn voor de
18 ACT Bijsturen DO Uitvoeren CHECK Control PLAN Plannen RESULTAAT Output
resultaten maar niet voldoende bevoegd zijn om te sturen op die resultaten. Binnen ‘New Public Management’ wordt niet bij definitie gesteld dat bevoegdheden moeten worden gedelegeerd, maar dat ze in overeenstemming moeten zijn met de verantwoordelijkheden. Op dit punt verschillen de stromingen dus van elkaar.
Daarnaast stelt Hood (1995) dat er meer nadruk op het behalen van resultaten moet worden gelegd. Hierbij is het belangrijk dat niet alleen in de top van de organisatie afspraken worden geformaliseerd over de te bereiken resultaten, maar in de gehele organisatie. In onderstaand figuur zijn de genoemde succesfactoren, te weten het vastleggen van bevoegd- en verantwoordelijkheden en het opnemen van resultaten in een convenant- toegevoegd aan de ‘Deming-circle’. Op deze wijze ontstaat een meer volledig beeld.
figuur 3.2 Deming- circle met succesfactoren
3.3 Het model nader toegelicht
In bovenstaande paragrafen en modellen zijn kort een aantal concepten aangestipt. In deze paragraaf zal nader aandacht worden besteed aan deze concepten waarbij de nadruk wordt gelegd op de praktische invulling ervan. Eerst zullen de twee kritische succesfactoren worden behandeld. Daarna de vier activiteiten uit de cirkel.
3.3.1 Succesfactoren: Resultaten in een convenant
De waarborging van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden kan plaatsvinden door afspraken te maken en deze vast te leggen in een managementcontract (Van Helden 1992, Hood 1995). Buurma, (1996) spreekt liever van een convenant omdat het betreffende document geen juridische status heeft. Het managementcontract is een manier van leidinggeven waarbij tussen leidinggevenden afspraken worden gemaakt over de inzet van middelen en te leveren prestaties (Buurma 1986:324). Ook Krogt en Spijker zien contractmanagement als een wijze van sturen waarbij bepaalde bevoegdheden en verantwoordelijkheden aan organisatieonderdelen worden verleend op basis waarvan voor een bepaalde periode voor organisatieonderdelen een taakstellend budget en in acht te nemen
Resultaten in convenant Bevoegd- en
19
regels worden vastgelegd in een contract. Er bestaan verschillende ideeën over hoe een contract eruit moet zien. Zo bestaat het contract in de ogen van Buurma en ter Braak (1986) uit een vast en een variabel deel. In het vaste deel worden afspraken gemaakt over de taakverdeling en randvoorwaarden en het variabele deel bevat de concrete prestaties en tegenprestaties van de partijen.
Het is hoe dan ook van belang dat er in het convenant resultaatgebieden worden afgesproken waaraan de manager zijn/haar bijdrage levert. Deze resultaatgebieden moeten resultaten weergeven (dus geen activiteit of input) en binnen het beinvloedingsgebied van de betreffende manager liggen (Buurma, 1982:25). Of de resultaten binnen het beïnvloedingsgebied van de betreffende manager liggen, kun je alleen weten wanneer je het proces dat leidt tot een resultaat beschrijft en inzicht geeft in de vraag wie verantwoordelijk is voor welk resultaat en wie welke activiteiten verricht bij de totstandkoming en het gebruik van het resultaat (Nieuwenhuis, 2003:50). Wanneer deze beschrijvingen aanwezig zijn, is het mogelijk om te beoordelen of de degenen die de verantwoordelijkheid op basis van het besturingsmodel hebben ook daadwerkelijk de bevoegdheid hebben om te sturen op het proces en om de afgesproken resultaten te behalen. Feitelijk zijn we hier bij de tweede kritische succesfactor beland.
3.3.2 Succesfactoren: Bevoegd- en verantwoordelijkheden
De verschillende rollen en verantwoordelijkheden van ieder managementniveau worden volgens de Waal ( 2004:50) in een organisatie glashelder gemaakt door een strikte verantwoordelijkheidsstructuur. Om een consistente verantwoordelijkheid te creëren is een duidelijk besturingsmodel nodig, dat de organisatie tot helderheid dwingt. De leiding moet keuzen maken over de rollen en verantwoordelijkheden van ieder organisatieonderdeel (De Waal, 2004:51).
Het besturingsmodel bestaat uit een samenstel van afspraken die in de organisatie zijn gemaakt over het type beslissingen dat elk managementniveau mag en moet nemen. Hierbij behoren ook de afspraken die in een organisatie zijn gemaakt over delegatie, mandatering, en decentralisatie (De Waal, 2004: 148). Om te weten of iemand voldoende bevoegdheden heeft om zijn verantwoordelijkheden waar te kunnen maken is het noodzakelijk om van elk proces in een organisatie inzicht te hebben in de vraag wie verantwoordelijk is voor welk resultaat en wie welke activiteiten verricht bij de totstandkoming en het gebruik van het resultaat (Nieuwenhuis, 2003:50).
3.3.3 Activiteiten: Plan-fase
In de plan-fase wordt een plan opgesteld waarin is opgenomen welke resultaten je wilt bereiken en hoe je dat gaat doen. Het resultaat wordt gedefinieerd aan de hand van
doelstellingen (Nieuwenhuis, 2003:54). Hood (1991) wijst ook op de voorwaarde van het
opstellen van duidelijk meetbare doelen. Beide auteurs vullen hier op aan dat bij het opstellen van heldere meetbare doelen de succesfactoren en de meetbare indicatoren kunnen en moeten
20
worden bepaald. Deze onderdelen zullen één voor één in deze paragraaf besproken worden. Ook zal aandacht worden besteed aan de normstelling.
Doelstellingen in de Plan-fase
Antony (1988) geeft aan dat het bij het opstellen van de doelstellingen belangrijk is je te richten op de beleidsdoelstellingen en niet op strategische doelstellingen. De strategische doelstellingen zijn globale doelstellingen wat een organisatie wil bereiken. Doelstellingen moeten echter wel aansluiten bij de strategie van de organisatie (Anthony 1988, Kerlaan 1997, Chase 1999, Jaques 2005, Buurma 1999). Voor organisaties met één enkel doel kan het zijn dat de strategische doelstellingen en de beleidsdoelstellingen bijna dezelfde zijn. Bij de meeste organisaties is dit echter niet het geval waardoor het noodzakelijk is beleidsdoelstellingen goed op de strategie aan te laten passen.(Anthony, 1988, Jaques, 2005) Verschillende auteurs geven aan dat goede doelstellingen SMART zijn. SMART houdt in dat doelen Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden zijn (Jaques 2005, Nieuwenhuis 2003, Chase 1999, Jorna 1996).
Kritische succesfacoren in de Plan-fase
Bij het uitvoeren van de metingen is het erg belangrijk dat je je aandacht richt op wat echt belangrijk is ( De Waal 2004: 65). Dit bepaal je door vooraf kritische succesfactoren te benoemen. Wellicht overbodig maar toch belangrijk om op te merken is dat het hier om
andere kritische succesfactoren gaat als eerder benoemd in paragraaf 3.1.1. Het betreft hier
succesfactoren op een ander (i.e. lager) niveau.
Een kritische succesfactor is een variabele die van belang is voor het de realisatie van de strategische doelen. De kritische succesfactor geeft aan waarin een organisatie moet excelleren om haar doelen te bereiken (De Waal e.a. 1995:34). Het benoemen van kritische succesfactoren is een effectieve manier om de strategie en cruciale bedrijfsactiviteiten structureel te volgen (De Waal 1995:50).
Het opstellen van succesfactoren -en bruikbare indicatoren- is geen makkelijk proces. Naast de technische problemen spelen er ook politiekbestuurlijke problemen een rol zoals het gebrek aan belangstelling voor de bedrijfseconomische aspecten van het beleid. Het bepalen van de kritische succesfactoren doe je onder andere door antwoorden te geven op de vraag: “Op welke gebieden en in welke bedrijfsactiviteiten moet onze organisatie goed presteren om succesvol te zijn en te blijven?”. Hierdoor wordt het accent gericht op kritische succesgebieden (De Waal, 1995:50). Na het bepalen van de strategische kritische succesfactor is het van belang dat de factoren verder vertaald worden naar operationele kritische succesfactoren, zodat ook op operationeel niveau de cruciale bedrijfsactiviteiten bekend zijn. De voorwaarde bij het opstellen van operationele kritische succesfactoren is dat de cruciale activiteiten binnen het verantwoordelijkheidsgebied van één manager vallen (Kerklaan 1997, De Waal 1995). Wanneer de operationele kritische succesfactoren bepaald zijn. Is het van
21
belang welke producten je gaat produceren om de strategie te behalen.Buurma noemt dit prestaties. Het is de kunst en kunde van de manager om eenduidige en meetbare prestaties te definiëren, waarmee in de vorm van kengetallen een toetsbaar verband tussen middelen en prestaties kan worden gelegd (Buurma 1999).
Prestatie-indicatoren in de Plan-fase
De prestatie-indicatoren maken de kritische succesfactoren meetbaar. Prestatie-indicatoren zijn in tegenstelling tot kritische succesfactoren kwantitatief. De Waal (1995) geeft het ontwikkelingsproces als volgt schematisch weer:
figuur 3.3: Het ontwikkelingsproces: prestatie-indicatoren
Het opstellen van indicatoren is geen makkelijk proces. Vaak blijkt er een lang proces van zoeken, kiezen, uitproberen en bijstellen aan het vinden van juiste indicatoren vooraf te gaan (Kerklaan, 1997:31). Er is een aantal criteria dat bij de bouw van indicatoren erg bruikbaar is:
Criterium Toelichting
Simpel Gemakkelijk te vergaren, dwz. voortbouwen op wat er is. Zichtbaar en informatief Inzichtelijk; geven in één oogopslag behaalde resultaten en trends weer Motiverend en beïnvloedbaar Vergelijkbaar, mobiliserend en binnen eigen invloedsgebied Onderdeel van beleid Aansluitend bij organisatiedoelstellingen of urgent kwaliteitsprobleem Bevorderen klantgerichtheid Meten de tevredenheid van de interne of externe klant
Opgesteld met betrokkenen Top-down en bottum –up (Kerklaan 1997:31); wat en hoe er gemeten wordt, is in overeenstemming met de wensen van de betrokken.
tabel 3.1 Criteria voor indicatoren
Normstelling in de Plan-fase
De norm is de waarde die bepaald of de indicator op rood of groen staat. De indicator geeft aan of de norm wel of niet wordt gehaald. Daarnaast kan de norm gebruikt worden als streefwaarde; een waarde die nu nog niet haalbaar is, maar op de lange termijn wel gehaald moet worden. Dit komt als volgt terug in het schema van De Waal:
Ontwikkelen kritische succesfactoren Ontwikkelen prestatie- indicatoren Vaststellen meetmethoden indicatoren Vaststellen waarden indicatoren
22
figuur 3.4: Het ontwikkelingsproces: waarden indicatoren
Wanneer je de uitkomsten van de gekozen maatstaven zichtbaar maakt, rijst al snel de vraag of je nu tevreden moet zijn met de resultaten of niet. Het kiezen van een geschikte norm gebeurt in overleg. Je kunt een norm kiezen op basis van historische waarden of op basis van een benchmarkonderzoek (De Waal, 1995:5). Het advies van Kerklaan (1997) is dat je in de beginfase niet te veel tijd moet besteden aan het vaststellen van de norm. Wanneer je de norm kiest, zie je ook direct of hetgeen je meet ook wel daadwerkelijk het resultaat beïnvloedt. 3.3.4 Activiteiten: Do-fase
In de do-fase vinden alle uitvoerende activiteiten die bij het proces horen plaats. Het goedgekeurde plan uit de vorige fase vormt daarbij het uitgangspunt. Tijdens de uitvoering vindt meting van de vastgestelde prestatie-indicatoren plaats. Alle relevante informatie wordt verzameld (Nieuwenhuis, 2003:54). Een oud gezegde luidt: ‘Meten is weten!’. Weten of resultaten worden behaald is heel belangrijk (Waal 1995, 2004, Driessen 2004). Wanneer je immers de resultaten niet meet kun je successen niet onderscheiden van mislukkingen (Osborne, 1992:147). Ook Anthony (1988) vindt prestatiemetingen erg belangrijk, zowel metingen van efficiëntie als van effectiviteit. Wanneer niet zeker is of het doel nog wel behaald wordt zijn er volgens hem veel meer mensen die zullen protesteren tegen een efficiëntere werkwijze. Ter Bogt (1994) vind het erg belangrijk dat er outputgerichte, kwantitatieve prestaties worden gemeten.
Maar wat zijn de voorwaarden voor goede metingen? Nadat de norm is afgesproken, ontwikkel je een meetsysteem. Het opzetten van een meetsysteem is niets anders dan het maken van afspraken over de wijze van meten, de meetfrequentie, de rapportage, de vormgeving en de startdatum (Kerklaan 1997). De Waal (1995) geeft aan dat in deze fase alleen afspraken worden gemaakt over de methode.
figuur 3.5: Het ontwikkelingsproces: meetmethoden Ontwikkelen kritische succesfactoren Vaststellen waarden Indicatoren Ontwikkelen prestatie- indicatoren Vaststellen meetmethoden indicatoren Ontwikkelen kritische succesfactoren Vaststellen meetmethoden indicatoren Ontwikkelen prestatie- indicatoren Vaststellen waarden indicatoren
23
Voordat je gaat meten is het belangrijk om te weten waar welke gegevens te vinden zijn en wie verantwoordelijk is voor het verzamelen van de gegevens (De Waal 2004:110). De controle op een consistente manier van verzamelen moet niet worden onderschat. Zo bestaat een maand niet altijd uit vier weken en is het mogelijk dat er op verschillende plaatsen verschillende definities worden gebruikt. De belangrijkste voorwaarde bij een goede meting is dat je de trend meet (Kerklaan 1997, de Waal 1995). Er kan bijvoorbeeld gekeken worden naar het aantal bellers dat momenteel direct de juiste persoon aan de lijn krijgt. Interessanter is het echter om dit aantal te vergelijken met het aantal mensen dat vorig jaar direct de juiste persoon aan de lijn kreeg. Wat betreft de meetfrequentie is het erg belangrijk dat er een nulmeting plaatsvindt. Vanaf die meting is het mogelijk een trend te meten. Daarnaast is van belang dat je niet te veel wilt meten. Bij het vaststellen van de kritische succesfactoren en de meetbare indicatoren heeft al een sterke afbakening plaatsgevonden, bij het ontwikkelen van meetsystemen is er vaak de neiging om toch alles te willen meten. Buurma (1990:140) stelt dat deze neiging met kracht moet worden bestreden.
3.3.5 Activiteiten: Check-fase
De managementrapportage is het verslag van de ‘check’ die weergeeft of de geplande resultaten worden behaald binnen het huidige proces. Deze rapportages sluiten aan op de jaarlijkse cyclus van de begroting. Vaak wordt bij Gemeenten en Provincies een onderscheid gemaakt tussen managementrapportages en bestuursrapportages. Daarbij is de rapportage voor het management gedetailleerder dan die voor het bestuur. Deze is gericht op hoofdlijnen (Dubbeldam, 2003:240).
Geadviseerd wordt om in de managementrapportage de volgende vragen te beantwoorden (Nieuwenhuis 2003:54):
◊ Worden de doelstellingen gehaald?
◊ Worden de verbeterpunten bewaakt? (en vindt er opnieuw een controle plaats?)
◊ Is de informatie, volledig, tijdig en betrouwbaar?
Het is belangrijk dat de bovenstaande vragen gesteld worden, maar het is niet noodzakelijk om alle informatie in een rapportage weer te geven. De rapportages winnen aan kracht, wanneer alleen verslag wordt gedaan van de uitzonderingen (Dubbeldam, 2003:240). Kerklaan (1997:120) sluit zich hierbij aan. Hij stel dat wanneer de resultaten van een proces binnen de regelgrenzen blijven slechts monitoring van een proces voldoende is. Wanneer de resultaten afwijken en nieuwe besluitvorming gewenst is, moet er worden gerapporteerd over de afwijking. Ook is het van belang om een prognose te maken van de komende periode (Dubbeldam 2003:40, Waal, Bulthuis, 1995:96). Als laatste is het belangrijk dat, bij het vergelijken van de doelen met de resultaten, rekening gehouden wordt met het feit dat een indicator eerst een tijdje ‘warm moet lopen’. In het begin zal het instrumentarium daarom niet gelijk alle gewenste informatie geven (Kerklaan 1997: 120).
24
3.3.6 Activiteiten: Act-fase
In de actfase wordt op zoek gegaan naar feiten die bewijzen waar het daadwerkelijk misgaat en zoek je oplossingen om de hoofdoorzaken weg te nemen en het resultaat te behalen (Kerklaan 1997, 123). Belangrijke voorwaarde voor een kwalitatief goede act-fase is om niet de indicator als beoordelingsinstrument te gebruiken maar op zoek te gaan naar oorzaken die het proces niet vlekkeloos laten verlopen. Als gevolg van het denkproces over de oorzaken van problemen ga je op zoek naar feiten. In onderstaand schema is dit weergegeven:
De proceseigenaar (manager) onderzoekt in deze fase wat de hoofdoorzaken zijn (Nieuwenhuis, 2003). Dit is feitelijk het uitvoeren van een diagnose. De stappen in de ‘act’fase zijn de diagnose van het probleem, het ontwerp van de oplossing en de daadwerkelijke verandering ( De Leeuw 2002, Lee 2003). Deze stappen zullen individueel besproken worden.
De diagnosefase
De Leeuw (2000: 293) geeft aan dat er bij het opstellen van een goede diagnose rekening mee moet worden gehouden dat er in de bedrijfskunde geen sprake is van een eenduidige werkelijkheid en geen sprake is van eenduidige oorzaken. Voorwaarde voor een goede diagnose is om duidelijk te maken waarom je ontevreden bent en wat daar de oorzaken van kunnen zijn. Lee (2003) geeft als voorwaarde voor een goede diagnose dat je analyseert hoe de veronderstelde oorzaken kunnen worden weggenomen en dat er duidelijk wordt weergegeven hoe het verschil tussen de huidige en gewenste situatie gerealiseerd gaat worden. Een tweede voorwaarde is dat er pluriform gekeken wordt. Het moet duidelijk worden wie de probleemhebbers zijn, wat hun problemen zijn en hoe deze samenhangen. Hiermee loopt het diagnosebegrip over in het ontwerpbegrip: door te kijken naar de voorgaande vragen ga je al richting een oplossing (De Leeuw 2000: 293).
De ontwerpfase
In de ontwerpfase wordt het geconcretiseerde probleem omgezet in een concrete oplossing (De Leeuw, 200:297). Voorwaarde voor een goede oplossing is dat je niet alleen de maatregel noemt, maar dat je ook het besturend orgaan benoemt. Het besturend orgaan is degene die met het instrument moet gaan werken om het te besturen orgaan te besturen. Ook dient men helder te maken aan beide partijen met welk instrument het probleem onder verschillende
Check Beheersen Onderzoek
Conclusies Ideeën over ideale situatie
25
omstandigheden kan worden opgelost. Lee (2003) noemt als voorwaarde om tot een optimaal ontwerp te komen, het benoemen van de verantwoordelijkheid van alle betrokkenen om te participeren in dit proces.
De veranderingsfase
Voor het succesvol doorvoeren van een verandering zijn verschillende strategieën. De verschillende strategieën zijn de strategie met behulp van machtsdwang, de rationeel-empirische strategie, de normatief-reeducatieve strategie en de facilitatieve strategie (Bunt, 1995:68). Voorwaarde voor een succesvolle verandering is dat een combinatie van de verschillende strategieën wordt toegepast. Een tweede voorwaarde is dat zowel een top-down als een bottum-up benadering wordt toegepast. Veel wordt gesproken over een weerstand tegen verandering. Wissema (1991) zegt echter dat de angst voor verandering een mythe is. De Leeuw (2000) stelt dat je als je een ontwerp wilt invoeren, voortdurend alert moet zijn: wanneer je denkt dat de verandering slaagt mislukt het.
3.4 Het theoretisch kader: de koppeling
In deze paragraaf wordt een koppeling gemaakt tussen het theoretisch kader en het
organisatieprobleem (§2.3). In voorgaande paragrafen is in de theorie is op zoek gegaan naar voorwaarden om op een effectieve wijze resultaten te behalen. In zowel New Public
management als in Integraal management is naar voren gekomen dat prestatiesturing bijdraagt aan een effectieve manier van organiseren. Om op prestaties te kunnen sturen moet er echter aan twee voorwaarden zijn voldaan. De resultaten moeten opgenomen zijn in convenanten en de bevoegdheden moeten overeenkomen met de verantwoordelijkheden. In het
organisatieprobleem kwamen drie problemen naar voren. Er bestond onduidelijkheid over de bevoegdheden en de verantwoordelijkheden, de doelstellingen waren onduidelijk en de informatieoverdracht was onvoldoende. Vraag is in hoeverre het theoretisch kader oplossing bied aan de beschreven problemen. De beschreven problemen zijn onduidelijke bevoegd en verantwoordelijkheden. onduidelijke doelstellingen en een onduidelijke informatie
overdracht. De onduidelijke bevoegd en verantwoordelijkheden is één van de succesfactoren voordat op effectieve wijze resultaten behaald kunnen worden. Het opstellen van
doelstellingen is onderdeel van de ‘plan-fase’. De onvoldoende informatieoverdracht wordt onderzocht in de check-fase. In de ‘check-fase’ wordt onderzocht of en op welke wijze er gerapporteerd wordt. Naast deze drie factoren komt in het conceptueel model naar voren dat willen de gewenste resultaten worden bereikt, de gewenste resultaten in een convenant moeten worden opgenomen. Naast het feit dat de doelen moeten worden opgesteld en gerapporteerd in welke mate de doelen worden behaald, de resultaten moeten worden gemeten en worden bijgestuurd wanneer blijkt dat de resultaten niet behaald worden (Zie figuur 3.7).
26
Figuur 3.7: De koppeling tussen het theoretisch kader en het organisatieprobleem
Bevoegd- en Verantwoordelijkheden Resultaten in convenant PLAN Plannen DO Uitvoeren CHECK Control ACT Bijsturen RESULTAAT Output
27
Hoofdstuk 4 Conceptueel model en vraagstelling
In hoofdstuk twee is de doelstelling gepresenteerd. De doelstelling luidde: ‘De manager van de afdeling Verkeer en Vervoer van de Provincie Drenthe advies geven over op welke wijze de afdeling Verkeer en Vervoer meer doeltreffend te werk kan gaan’. In hoofdstuk 3 is theoretisch uitgewerkt wat de voorwaarden zijn voor een effectieve organisatie. In dit hoofdstuk zal de theorie die in het vorige hoofdstuk besproken is, verwerkt worden tot één conceptueel model. Uit dit model zal de vraagstelling afgeleid worden.
4.1 Het conceptueel model
De ‘Deming-circle’ bestaat uit vier belangrijke activiteiten: Plan, Do, Check en Act. Deze activiteiten komen terug in het conceptuele model. Deze activiteiten tezamen beïnvloeden het behalen van het gewenste resultaat. Al is er geen sprake van een directe oorzaak-gevolg relatie, wel zijn deze vier activiteiten noodzakelijk om het gewenster resultaat te behalen. Als het resultaat behaald wordt, wordt er doeltreffend gewerkt. ‘Resultaat’ vormt de kernvariabele van het conceptuele model. De kernvariabele is dé variabele waar het onderzoek om draait. Onderzocht zal worden op welke wijze ze bij de Provincie de activiteiten genoemd in de ‘Deming-circle’ uitvoeren. Dit zal gebeuren op basis van de in het theoretisch kader beschreven voorwaarden voor het uitvoeren van deze activiteiten. Deze voorwaarden zijn daarom ook opgenomen in het model (zie figuur 4.1).
Uit het theoretisch kader blijkt tenslotte dat het volgens verschillende auteurs noodzakelijk is dat zowel de gewenste resultaten als de bevoegd- en verantwoordelijkheden eenduidig worden vastgelegd voordat de vier genoemde activiteiten daadwerkelijk kunnen bijdragen aan een effectiever behalen van resultaten. Dit zijn de succesfactoren. Ook deze succesfatoren zijn opgenomen in het model. In het onderzoek zal gekeken worden in hoeverre de Provincie Drenthe invulling heeft gegeven aan deze succesfactoren.
28
Figuur 4.1: Conceptueel model
Resultaat Plan Act Check Do Doelstellingen Kritische succesfactoren Norm Meetbare indicatoren Trendmeting Consistente metingen Verantwoorde- lijkheid meting Monitoring resultaten Verandering Ontwerp Diagnose Rapportage afwijkingen Prognose van afwijkingen Verantwoorde- lijkheden en bevoegdheden Convenant met de te bereiken resultaten
29
4.2 Vraagstelling
De elementen en relaties die in het conceptueel model naar voren komen, vormen de input voor de vraagstelling. Door alle elementen en relaties in te vullen, kan de effectiviteit van de afdeling Verkeer en Vervoer worden ingeschat.
Vraag 1:
Op welke wijze is invulling gegeven aan de succesfactoren van prestatiesturing en hoe kan de discrepantie tussen de theorie en de werkwijze van de afdeling Verkeer en Vervoer worden verkleind?
◊ Is er een convenant waarin outputgerichte resultaatgebieden worden benoemd die binnen het beinvloedingsgebied van de manager liggen en hoe kan indien nodig dit convenant verbeterd worden?
◊ Zijn de verantwoordelijkheden en bevoegdheden bekend door een consequent doorgevoerd besturingsmodel en in hoeverre komen de verantwoordelijkheden overeen met hun bevoegdheden?
Vraag 2:
Op welke wijze is invulling gegeven aan de ‘plan-fase’ en hoe kan de discrepantie tussen de theorie en de werkwijze van de afdeling Verkeer en Vervoer worden verkleind?
◊ Zijn de doelstellingen SMART gedefinieerd, sluiten ze aan bij de strategie en hoe kunnen de doelstellingen indien nodig verbeterd worden?
◊ Zijn er enkele strategische en organisatorische kritische succesfactoren benoemd, zijn ze geoperationaliseerd en hoe kunnen de kritische succesfactoren indien gewenst verbeterd worden?
◊ Wat is de kwaliteit van de meetbare indicatoren en hoe kunnen de meetbare indicatoren indien gewenst verbeterd worden?
◊ Is er sprake van normstelling, waarop zijn de normen gebaseerd en hoe kunnen deze indien gewenst verbeterd worden?
Vraag 3:
Op welke wijze is invulling gegeven aan de ‘do-fase’ en hoe kan de discrepantie tussen de theorie en de werkwijze van de afdeling Verkeer en Vervoer worden verkleind?
◊ Is er iemand verantwoordelijk voor de dataverzamelingen hoe kan de dataverzameling indien nodig verbeterd worden?
30
◊ Wordt er consistent gemeten en hoe kan de meting indien nodig verbeterd worden? ◊ Is er sprake van trendmeting en hoe kan de trendmeting indien nodig verbeterd
worden? Vraag 4:
Op welke wijze is invulling gegeven aan de ‘check-fase’en hoe kan de discrepantie tussen de theorie en de werkwijze van de afdeling Verkeer en Vervoer verbeterd worden?
◊ Is er sprake van monitoring van de effecten, de resultaten en de input en in hoeverre kan dit indien nodig verbeterd worden?
◊ Is er sprake van rapportage by exceptions en hoe kan de rapportage indien nodig verbeterd worden?
◊ Worden de verbeteringen bewaakt en hoe kan de bewaking indien nodig verbeterd worden?
Vraag 5:
Op welke wijze wordt invulling gegeven aan de ‘Act-fase’ en hoe kan indien nodig de discrepantie tussen de theorie en de werkwijze bij de afdeling Verkeer en Vervoer verbeterd worden?
◊ Wordt er bij het stellen van een diagnose pluriform gekeken, de samenhang van problemen onderzocht en inzichtelijk gemaakt waarom er ontevredenheid bestaat en hoe kan het diagnose stellen indien nodig verbeterd worden?
◊ Wordt bij het opstellen van een ontwerp aangegeven wat de oplossing is, welk instrumenteel probleem wordt opgelost, wie het besturend orgaan is en welke gevolgen dit heeft, participeren de betrokkenen in het ontwerp en hoe kan het opstellen van een ontwerp indien nodig verbeterd worden?
◊ Worden er bij het doorvoeren van veranderingen voldoende strategieën gebruikt, wordt er voldoende gestuurd en hoe kunnen veranderingsprocessen indien nodig worden verbeterd?
31
Hoofdstuk 5 Methoden en technieken
In dit hoofdstuk wordt kort uitgelegd hoe de antwoorden op genoemde vragen zijn gegenereerd. De methode die wordt gebruikt bij de beantwoording van de verschillende vragen is empirisch onderzoek. Bij empirisch onderzoek dient de werkelijkheid (empirie) als gegevensbron. In dit onderzoek is gekozen voor een casestudy. Een casestudy is een onderzoeksstrategie waarvan het voornaamste kenmerk is dat er sprake is van een intensieve bestudering van een sociaal verschijnsel bij één of enkele onderzoekseenheden (Braster, 2000:21). Voor de kwaliteit van de onttrokken gegevens uit de empirie zijn de begrippen validiteit, betrouwbaarheid en verifieerbaarheid erg belangrijk. In de volgende paragrafen wordt de betekenis van deze begrippen en de toepassing binnen deze case-studie uiteengezet.
5.1 Validiteit
Drie typen validiteit zijn van belang bij de kwaliteit van een onderzoek. Dit zijn externe validiteit, interne validiteit en construct validiteit.
De externe validiteit is de mate van generaliseerbaarheid van de resultaten over andere, niet geanalyseerde delen van een organisatie ( Jansen (2005:11), naar Lukka en Kasanen (1995: 72)). In overleg met de opdrachtgever is besloten niet de gehele ambtelijke organisatie te onderzoeken maar het onderzoek te beperken tot één afdeling. Beide onderdelen van deze afdeling zijn onderzocht waardoor er geen uitspraken gedaan hoeven te worden over niet onderzochte afdelingen.
De construct validiteit is de nauwkeurigheid van de operationalisatie van de bestudeerde concepten. De interne validiteit houdt in dat de veranderingen in de afhankelijke variabelen feitelijk verbonden zijn aan de onafhankelijke variabelen en dat veranderingen niet door andere invloeden of interveniërende variabelen worden veroorzaakt (Jansen, (2005:14) naar Ryan e.a. (1992:91)). De begrippen interne- en constructvaliditeit liggen dicht bij elkaar (Jansen, 2005:14) en zullen daarom nu samen worden behandeld. Om een adequaat validiteitniveau van de geoperationaliseerde begrippen te bereiken helpt het volgens Lee (1991) om vooraf de resultaten van je onderzoek te overleggen met de onderzochte personen en de reacties van de respondenten kritisch te evalueren. Bij deze zogenaamde member checks moet men wel bedacht zijn op de valkuilen, namelijk dat de respondenten ook belanghebbenden zijn (Braster, 2001:66). Om de validiteit in dit onderzoek te waarborgen worden de uitgetypte verslagen van de interviews ter goedkeuring voorgelegd aan de geïnterviewden. In het kader van de memberchecks wordt gevraagd of de uiteindelijk in het rapport te gebruiken passages relevant en passend zijn.
5.2 Betrouwbaarheid en verifieerbaarheid
Betrouwbaarheid heeft betrekking op metingen die onafhankelijk moeten zijn van onderzoeker, tijd en meetinstrument (Braster, 2001:74). Oftewel de resultaten moeten stabiel zijn als opnieuw gemeten zou worden. Om de betrouwbaarheid van de resultaten van een
32
casestudy te vergroten is een casestudyprotocol erg handig (Jansen 2005, Braster 2001). Een casestudyprotocol beschrijft de procedure van dataverzameling en de registratie (Jansen, 2005:17). De dataverzameling heeft tijdens dit onderzoek plaatsgevonden door middel van gestructureerde interviews. Van tevoren is een vragenlijst opgesteld (zie bijlage 1). De interviews zijn opgenomen op een taperecorder en uitgewerkt in een bestand. Alle uitgewerkte interviews zijn nog beschikbaar en vooraf ter goedkeuring aan de verschillende geïnterviewde personen voorgelegd. Deze procedure is gevolgd tijdens de interviews van de manager, de coördinatoren, twee projectleiders en een financieel beleidsmedewerker.
In het onderzoek twee gespreksrondes gehouden. De procedure van de tweede ronde is hierboven beschreven. De gesprekken van de eerste ronde dienden een ander doel, te weten het helder krijgen van de probleemsituatie. Deze gesprekken verliepen ongestructureerd en zijn gevoerd met een manager, verschillende medewerkers van Financiën en Control en enkele medewerkers uit de organisatie.
33
Hoofdstuk 6: Succesfactoren
In dit hoofdstuk zal de vraag worden beantwoord op welke wijze invulling is gegeven aan de succesfactoren en hoe de discrepantie tussen de theorie en de werkwijze van de afdeling Verkeer kan worden verkleind. De benoemde succesfactoren zijn het convenant met de te bereiken resultaten en de overeenkomst van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden.
6.1 Resultaten in een convenant
In deze paragraaf wordt de vraag beantwoord of er een convenant aanwezig is waarin outputgerichte resultaatgebieden worden benoemd, die binnen het beinvloedingsgebied van de manager liggen? En op welke wijze indien gewenst de convenanten kunnen worden verbeterd. In deze paragraaf wordt in 6.1.1 beschreven wat het managementcontract is. In 6.2.2 of de output wordt beschreven en in 6.3.3 of de beschrijvingen binnen het beinvloedingsgebied van de manager liggen en in 6.3.4 of het convenant kan worden verbeterd.
6.1.1 Managementcontract
De resultaatgebieden worden bij de Provincie Drenthe weergegeven in verschillende
documenten. Over de vraag welk document dient als managementcontract3 worden
verschillende antwoorden gegeven. Voordat deze documenten worden beschreven volgt nu eerst een schematisch overzicht van de documenten, met daarbij het niveau waarop de verschillende documenten worden vastgesteld.
Figuur 6.1: planningsdocumenten
3 De termen convenant en managementcontract worden beide gebruikt om een niet juridische overeenkomst tussen het management en de
directeur aan te duiden.
Programmabegroting Provinciaal uitvoeringsplan Productraming (programma’s vertaald naar prestaties) Uitvoering collegeprogramma Concern bedrijfsplannen Strategische beleidsnota’s (POP) P.S./ GS GS/ Directie Directie/ hoof d Bedrijfsplan Verkeer en Vervoer Nota mobiliteit Vervoersplan Fietsplan, Regiovisie Den-Haag
34
De beschrijving van de output van de manager vindt plaats binnen drie documenten; in het Bedrijfsplan Verkeer en Vervoer 2005, in de productraming 2005 en in het Provinciaal Uitvoeringsplan (PUP) 2005. De productenraming en het PUP worden vastgesteld door GS. Het bedrijfsplan is een document dat wordt vastgesteld tussen de directie en de betreffende manager. In het bedrijfsplan Verkeer en Vervoer 2005 staat dat PUP de basis vormt voor het bedrijfsplan. Op basis van hiërarchie lijkt het logisch dat afspraken tussen de gedeputeerde de basis vormen voor de afspraken met de directeur. Op basis van chronologie is het echter niet zo logisch. De afspraken met de gedeputeerde worden maanden later vastgelegd. De manager zegt over deze hoeveelheid aan beschrijvingen: “Voor mij hoort de begroting het leidende
document te zijn. Toen ik deze functie kreeg kon ik echter geen wijs worden uit de begroting. Het PUP was destijds onze redding waarin overzichtelijk staat welke projecten wij gaan uitvoeren. Dit is zowel een overzicht voor onszelf, als ook een overzicht voor de Staten.”
6.1.2 Output beschrijving
In het besturingsconcept van de Provincie Drenthe staat dat de manager stuurt op output en dat de output vermeld staat in contracten (begrotingen). (Besturingsconcept 1999; 2). In de begroting is de output echter niet vermeld. De output hoort te worden vermeld in de productenraming waar de programmabegroting wordt vertaald naar prestaties. De productenraming 2005 van Verkeer en Vervoer geeft echter ook geen overzicht van de prestaties.
Bij de vraag aan de coördinator waarom de productenraming niet in gebruik is zegt hij: “
Van nu tot 2010 is er 99 miljoen beschikbaar voor investeringen in Verkeer en Vervoer. Bij Financiën kunnen ze alleen laten zien hoeveel dit kost in annuïteiten. Het enige dat we vragen is om een overzicht waarin we kunnen laten zien welke projecten we uitvoeren, welke vertraging hebben en welke we niet uitvoeren. “Omdat zo’n overzicht niet geleverd wordt kunnen we moeilijk laten zien dat de doelstelling dit jaar misschien niet helemaal is gehaald doordat we enkele projecten niet uitvoeren. In het PUP en onze eigen jaarstukken kunnen we dit wel laten zien, vandaar dat we dit blijven gebruiken.”
De manager zegt over het bestaan van het PUP naast de begroting en productraming;
“Achtergrond is dat het niet jaarlijkse te begroten valt. Sommige projecten duren jaren, waar moet je dan je geld vandaan halen. Zonder reserveringen heb je zeer veel piekgeld nodig om te investeren. Nu met MUP, geef je aan wat je gaat doen, maar je zegt niet wanneer. Het tunneltje bij Altena bijvoorbeeld daar zijn we uiteindelijk 6 jaar mee bezig geweest. Bestuurlijk is zo’n tunneltje beloofd, dus willen wij deze tunnel wel bouwen. De discussie of je het project moet doorzetten of niet, en dus het budget moet afromen of niet is nu een discussie met financiën en control. Van mij mag je afromen, alleen als dat bestuurlijk wordt geregeld, anders sta ik voor het beleid. “
Bij de vraag of er ook naar het bestuur wordt gegaan wanneer een project ernstige vertraging oploopt stelt de manager: “Met al je projecten naar de Staten is niet handig, een
35
jaarprogramma is makkelijker. Het is makkelijker één budget voor één doelstelling te ontvangen en verantwoorden. We maken een jaaroverzicht waarin we verantwoorden wat we doen. Het is waar dat het vaak langer duurt voordat projecten zijn afgerond.” Over het commentaar van het plannen, zeg ik help ons dan met het reëel plannen.
6.1.3 Binnen beinvloedingsgebied manager
De projecten die zijn beschreven in het uitvoeringsprogramma worden bedacht door de afdeling Verkeer en Vervoer, uitgevoerd door de afdeling Wegen en Kanalen (WK), vaak in samenwerking en cofinanciering met gemeenten. Daarnaast zijn er ook nog de programmamanagers die hun eigen planningsdocument hebben uitgebracht. De vraag is hoe de beschreven en feitelijke verhoudingen zijn.
Beleidsmatig is Verkeer en Vervoer als enige verantwoordelijk voor de output. De output komt tot stand in vijf fasen; idee, plan, ontwerp, uitvoering, afronding. In de ontwerpfase worden de technisch ingenieurs die onder verantwoordelijkheid van de manager WK staan betrokken bij een project. De uitvoering is geheel onder verantwoordelijkheid van de manager WK, die hiërarchisch gezien op gelijke voet staat met de manager van de afdeling Verkeer en Vervoer. De manager stelt hierover: “Dat is in de meeste gevallen geen probleem, wij huren
de technisch ingenieurs van Wegen en Kanalen in.” De manager van de afdeling Verkeer en
Vervoer maakt dus afspraken met de manager WK over de verschillende projecten en kan op deze manier invloed behouden op de uitvoering van de projecten. De manager WK besluit daadwerkelijk wanneer een project is afgerond. In veel gevallen is dit later dan gepland. In het besturingsconcept staat dat de programmamanager of verantwoording aflegt aan de directeur of aan de manager. De manager stelt het volgende over de programmamanager:
Met de invoering van de programmamanagers was niet direct helder wat de positie van de programmamanager was. Wanneer de programmamanager als matrixmanager zou worden opgesteld zou de lijn worden uitgehold. Gelukkig is dit nu niet het geval in deze kleine organisatie. Op dit moment is in het managementoverleg bepaald dat de programmamanager een coördinerende en faciliterende rol heeft.
Daarnaast worden er convenanten met gemeenten afgesloten. Ook de convenanten liggen binnen het beinvloedingsgebied van de manager van de afdeling Verkeer en Vervoer. De manager stelt hierover: “Het opstellen van convenanten geeft ons een goede mogelijkheid om
heldere afspraken te maken tussen de steden en de Provincie. De afspraken die worden gemaakt geven aan in hoeverre onze middelen bijdragen aan onze doelstellingen, inclusief een planning wat wanneer gaat gebeuren.”..”In slechts één geval zijn de onderhandelingen vast gelopen. Ik verwacht dat we er wel uitkomen met de betreffende gemeente. Mocht dit nu niet het geval zijn dan zetten we onze middelen op een andere plaats in om te besteden.”
Op het gebied van verkeershandhaving heeft een adviesgroep van wethouders en de gedeputeerde de regie. De gedeputeerde heeft in dit geval zeggenschap in de uitkomsten. De
36
geïnterviewde zegt hierover: “De besluitvorming is een vrij stroperig proces waarbij de
regiegroep zelf budgethouder is. Onze afdeling kan minder sturen op de uitkomsten van dit proces.”
6.1.4 Verbeteringen
Er is verschil van inzicht over welk document als managementcontract dient. Een verbetering is om nog maar één document met alle geplande prestaties te produceren. In plaats van én een PUP én een bedrijfsplan én een productraming één plan te maken met alle uit te voeren plannen en projecten. Wanneer er één document wordt geproduceerd is het wenselijk het beste van de drie documenten te combineren. Waarbij een inzichtelijke aansluiting is bij de begroting, waarbij prioriteiten worden gesteld en de relatie tussen prestaties en middelen inzichtelijk worden gemaakt.
Tijdens de afronding van dit verslag heeft GS besloten dat de productenraming en het bedrijfsplan tegelijkertijd later in het jaar worden opgesteld. Op dit moment worden de conceptbedrijfsplannen in december vastgesteld. Het voordeel van het later opstellen van de productraming is dat er nauwkeuriger wordt gepland. Nadelig is dat wanneer PS de begroting vaststelt GS nog niet heeft vastgesteld welke producten worden geproduceerd voor de middelen. In november vergaderen Provinciale Staten over de begroting. Een verbetering is als voor de PS vergadering ook het conceptmanagementcontract voor dat jaar tussen de directie en het management en GS en de directie is vastgesteld.
De manager VV stelt dat de output binnen haar beinvloedingsgebied ligt, terwijl de afdeling WK verantwoordelijk is voor de uitvoering en afronding van een project. Afspraken worden in overleg gemaakt en er is in veel gevallen sprake van vertraging in de uitvoering. Een verbetering is het om in het programma van eisen duidelijke afspraken te maken wanneer projecten onder welke omstandigheden zijn afgerond, zodat inzichtelijk wordt waar het proces vertraging oploopt.
37
6.2 Bevoegd- en verantwoordelijkheden
In deze paragraaf wordt antwoord gegeven op de deelvraag of de verantwoordelijkheden en bevoegdheden bekend zijn door een consequent doorgevoerd besturingsmodel en in hoeverre de verantwoordelijkheden overeenkomen met de bevoegdheden.
De verantwoordelijkheden worden vastgelegd door gebruik te maken van een consequent doorgevoerd besturingsmodel (De Waal). Wie welke bevoegdheden heeft, oftewel wie welke beslissingen mag nemen is vastgesteld in het besluit mandaat, volmacht en machtiging GS 2004. In deze paragraaf wordt aan de hand van het besturingsconcept onderzocht in hoeverre dit is beschreven (6.2.1), toegepast en in hoeverre de verantwoordelijkheden overeenkomen met de bevoegdheden. (6.2.2,6.2.3,6.2.4)
6.2.1 Het besturingsconcept
Het besturingsconcept van de Provincie Drenthe is vastgelegd in 1998. De uitgangspunten van het besturingsconcept zijn; besturen op hoofdlijnen, ‘Integraal Management’, zelfstandige medewerkers en een vraaggestuurde organisatie. Deze termen houden voor de Provincie Drenthe het volgende in;
◊ Besturing op hoofdlijnen houdt in dat zaken die niet tot het domein van de besturingslaag horen doorgemandateerd zijn.
◊ ‘Integraal Management’ is vooral een principe voor de interne sturing. ‘Integraal Management’, wil zeggen dat een leidinggevende in alle opzichten verantwoordelijk is voor de bedrijfsvoering van zijn of haar eenheid binnen de gemaakte afspraken en kaders. Het management stuurt op output, dat wil zeggen op doelstellingen en prestaties die in overeengekomen contracten (begrotingen) hun basis vinden.
◊ Een uitgangspunt van de nieuwe organisatie is dat verantwoordelijkheden zo laag mogelijk in de organisatie gelegd worden. Wat betekend dat ook medewerkers subbudgethouder van bepaalde middelen zijn.
◊ Wanneer er geen vraag is naar bepaalde activiteiten stoppen deze activiteiten.
6.2.2 Besturing op Hoofdlijnen
Besturing op hoofdlijnen houdt in dat alles wat niet in het domein van de besturingslaag horen doorgemandateerd zijn. In 2004 is de nieuwe mandaatregeling vastgesteld. Hierbij is een verre mate van “doormandatering”afgeschaft. Op het gebied van financiën is de directeurgriffier hoofdbudgethouder, de manager subbudgethouder. Daarnaast is het mogelijk via een verzoek aan de directeur een subbudgethouder aan te stellen die voor het betreffende budget verplichtingen mag aangaan. De budgethouder mag verplichtingen aangaan tot de hoogte van het budget wanneer meer wordt besteed moet dit worden gerapporteerd aan de hoofdbudgethouder die het op zijn beurt weer rapporteert aan GS.
